Preview document (🔗 origineel)

---

No.W01.11.0360/I/K	's-Gravenhage, 11 januari 2012

No.W01.11.0361/I/K

No.W01.11.0362/I

Bij brieven van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
van 1 september 2011 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk en bij de Afdeling advisering
van de Raad van State drie initiatiefwetsvoorstellen van de leden
Elissen en Helder ter overweging aanhangig gemaakt strekkende tot de
modernisering van de rol van de Koning in het staatsbestel. Het gaat om
een rijkswetsvoorstel tot wijziging van het Statuut, een
rijkswetsvoorstel tot wijziging van de Grondwet en een wetsvoorstel tot
wijziging van de Grondwet, met één memorie van toelichting.

De drie initiatiefwetsvoorstellen strekken ertoe de rol van de Koning in
het staatsbestel aan te passen, aangezien de huidige staatsrechtelijke
positie met de bijbehorende bevoegdheden van de Koning naar het oordeel
van de initiatiefnemers te sterk geënt is op de rol die de Koning in
het (verre) verleden had. Met de initiatiefwetsvoorstellen wordt beoogd
de Koning als staatshoofd uitsluitend nog een representatieve en
ceremoniële rol toe te kennen.

De initiatiefnemers hebben gekozen voor drie wetsvoorstellen. Dit hangt
samen met het feit dat zij een einde willen maken aan de situatie dat de
Koning deel uitmaakt van de regering van Nederland. Daarvoor is een
wijziging van de Grondwet noodzakelijk. De initiatiefnemers willen
tevens de deelname van de Koning aan de regering van het Koninkrijk
beëindigen, waarvoor een wijziging van het Statuut moet worden
doorgevoerd. De artikelen die gewijzigd worden in de Grondwet in verband
met de aanpassing van de rol van de Koning in het staatsbestel vallen
deels onder het bereik van artikel 5, derde lid, van het Statuut en
moeten daarom bij rijkswet worden gewijzigd. Een aantal andere
bepalingen valt niet onder de reikwijdte van artikel 5 van het Statuut
en geldt niet op het niveau van het Koninkrijk. Deze bepalingen worden
gewijzigd door middel van een wetsvoorstel tot wijziging van de
Grondwet.

De belangrijkste punten uit de voorstellen zijn:

de Koning maakt niet langer deel uit van de regering;

de Koning heeft geen rol meer bij de ondertekening van wetten en
koninklijke besluiten;

de ministeriële verantwoordelijkheid voor en de onschendbaarheid van de
Koning vervallen;

de strafvorderlijke immuniteit van de Koning wordt beperkt;

de Koning is niet langer voorzitter van de Raad van State;

de Koning heeft geen rol meer in de kabinetsformatie; in plaats daarvan
formuleert de Tweede Kamer ten behoeve van de vorming van een regering
een (in)formatieopdracht en wijst voor de uitvoering daarvan een of meer
(in)formateurs aan.

Gelet op het feit dat twee van de drie initiatiefwetsvoorstellen het
karakter hebben van een voorstel van rijkswet en de drie
initiatiefwetsvoorstellen één gezamenlijke toelichting hebben, is dit
advies zowel behandeld en besproken in de Afdeling advisering van de
Raad van State als in de Afdeling advisering van de Raad van State van
het Koninkrijk.

Hierna zal eerst de rol van de Koning in het hedendaagse Nederlandse
staatsbestel worden geschetst. Daarna zal worden ingegaan op de
ontwikkeling van het koningschap sinds 1815. Vervolgens zullen de
afzonderlijke onderdelen van de wijzigingsvoorstellen worden besproken,
waarna aan het slot de eindconclusie volgt.

1.	De Koning in het hedendaagse Nederlandse staatsbestel

Elke staat heeft een staatshoofd, die de eenheid van die staat
symboliseert en die binnen het eigen staatsbestel en in de buitenlandse
betrekkingen de hoogste vertegenwoordiger is van de staat. Afhankelijk
van het in een staat vigerende stelsel (monarchie of republiek) wordt de
persoon die het ambt van staatshoofd bekleedt, gekozen dan wel bepaald
via erfelijke troonopvolging. Indien het een erfelijk koningschap
betreft, moet dit worden ingepast in het democratisch bestel. Een
publiek ambt waaraan beslissingsbevoegdheden zijn toegekend, kan in een
democratisch bestel slechts worden vervuld na (in)directe verkiezing of
na een op kwalitatieve maatstaven berustende benoeming. Verder is het
van belang dat de wijze waarop bevoegdheden worden uitgeoefend openbaar
is of uiteindelijk kan worden en dat publieke ambtsdragers
verantwoording afleggen voor de wijze waarop zij hun bevoegdheden
uitoefenen.

Tegen de achtergrond van deze uitgangspunten dient de ontwikkeling van
het erfelijk koningschap in Nederland te worden begrepen. Die
ontwikkeling is niet los te zien van de ontwikkeling van ons
staatsbestel als geheel. Nederland kent sinds 1815 een erfelijk
koningschap. De huidige positie van het koningschap is het resultaat van
bijna twee eeuwen interactie tussen Koning, ministers en
volksvertegenwoordiging. In die periode is de Koning geleidelijk ingebed
geraakt in het democratisch bestel. In samenhang hiermee zijn de
bevoegdheden van de Koning aanzienlijk ingeperkt en is de uitoefening
van deze bevoegdheden onder ministeriële verantwoordelijkheid
geplaatst. De inperking van de macht van de Koning heeft geresulteerd in
een situatie dat de Koning staatshoofd is, zijn ambt vervult op basis
van het beginsel dat hij onschendbaar is en dat de ministers over de
wijze waarop de Koning zijn ambt vervult, aan het parlement
verantwoording verschuldigd zijn. Die (individuele) ministeriële
verantwoordelijkheid krijgt vervolgens haar (collectieve) uitdrukking in
de regering waarvan de Koning deel uitmaakt. In deze constructie is de
eenheid tussen Koning en ministers (eenheid van de Kroon) cruciaal. Bij
de grondwetsherziening van 1983 is deze eenheid dan ook aangeduid als
een belangrijk staatsrechtelijk beginsel, dat is vastgelegd in artikel
42 van de Grondwet.

Hoewel de Koning deel uitmaakt van de regering, kent de huidige Grondwet
hem in die hoedanigheid geen zelfstandige beslissingsbevoegdheden toe.
De Koning functioneert via de regering onder de (collectieve)
ministeriële verantwoordelijkheid. Het deel uitmaken van de regering
houdt niet in dat de Koning ‘lid’ is van een ‘college’ van
Koning en ministers dat besluiten neemt, in die zin dat de Koning op
gelijke voet met de ministers beleidsmatige overwegingen inbrengt. Het
is de ministerraad, waarvan de Koning geen deel uitmaakt, die op grond
van artikel 45, derde lid, van de Grondwet beraadslaagt en besluit over
het algemeen regeringsbeleid.

Naar het oordeel van de Afdeling is het allereerst van belang om vast te
stellen dat er, ongeacht bestaande verschillen van opvatting over de
invulling van de rol van de Koning, in de samenleving brede
overeenstemming bestaat over het feit dat het ambt van Koning in ons
staatsbestel symbool staat voor de eenheid van de staat, en dat de
persoon van de Koning deze eenheid belichaamt, bevestigt en uitdraagt.
Tegen die achtergrond beogen ook de voorliggende voorstellen het
koningschap te behouden, zij het dat de initiatiefnemers de invulling
wensen aan te passen.

Naar het oordeel van de Afdeling ligt het in de rede dat de positie van
de Koning en de verhouding tussen de Koning en andere staatsorganen van
tijd tot tijd tegen het licht worden gehouden. Bij een dergelijke
herijking kan de vraag aan de orde komen of de invulling van het
erfelijk koningschap, zoals dat via de bestaande grondwettelijke
bepalingen in het democratisch bestel is ingepast, nog voldoet in
veranderde en veranderende staatkundige omstandigheden. Allereerst kan
dan worden gekeken naar de invulling van het koningschap binnen de
bestaande grondwettelijke regels en de mogelijkheden om die invulling te
wijzigen. Feit is immers dat het koningschap sinds 1848 steeds opnieuw
een eigentijdse invulling heeft gekregen en zich heeft aangepast aan
veranderende omstandigheden. Er is geen aanleiding te veronderstellen
dat dat in de toekomst anders zal zijn. De huidige grondwettelijke
bepalingen laten daarvoor ook ruimte.

De initiatiefnemers kiezen voor een benadering die verder gaat: zij
stellen zich op het standpunt dat de grondwettelijke regels zelf
wijziging behoeven. Zij beogen daarmee de rol van de Koning te beperken
tot een louter ceremoniële en symbolische functie.

Naar het oordeel van de Afdeling blijft onduidelijk wat de
initiatiefnemers beogen met een louter ceremonieel en symbolisch
koningschap. Om die reden adviseert de Afdeling in de memorie van
toelichting nader uit te werken wat beoogd wordt met de ‘de
ceremoniële en symbolische functie’ en wat dat voor de invulling van
het koningschap, in vergelijking met de huidige situatie, praktisch
betekent.

2.	Ontwikkeling van het koningschap sinds 1815

In de staatkundige geschiedenis is sinds de invoering van het
koningschap in 1815 sprake van een voortgaande verschuiving van de macht
van de Koning naar de ministers. In het begin van de 19e eeuw had de
Koning een ruime ‘uitvoerende macht’. In de Grondwet was dan ook een
aparte afdeling opgenomen met als titel “van de macht des Konings”.
Verder oefende hij feitelijk alle bevoegdheden uit die niet door de
Grondwet aan een ander orgaan waren opgedragen. De invloed van de
Staten-Generaal op het door de Koning gevoerde beleid was beperkt.

In de loop van die eeuw heeft het parlementaire stelsel zich ontwikkeld.
In 1840 werd de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid
ingevoerd, waardoor de ministers strafrechtelijk aansprakelijk werden
voor al het handelen van de Koning. In verband daarmee geldt sinds 1840
dat besluiten van de Koning dienen te worden voorzien van het
ministerieel contraseign. Bij de grondwetsherziening van 1848 is de
macht van het parlement verder uitgebreid door de invoering van de
politieke ministeriële verantwoordelijkheid. Sindsdien bepaalt de
Grondwet dat de Koning onschendbaar is en de ministers verantwoordelijk
zijn. Als gevolg van deze bepaling zijn ministers niet langer
'ondergeschikte dienaren' van de Koning, die slechts aan hem
verantwoording schuldig zijn. In plaats daarvan zijn zij zelfstandige
ambtsdragers geworden, die samen met de Koning de regering vormen.

Tegelijk met de invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid is
een verschuiving aangebracht in de bevoegdheidsverdeling tussen Koning,
ministers en Staten-Generaal. Dat hing ook samen met de in die periode
ingevoerde rechtstreekse verkiezing van de leden van de Tweede Kamer.
Hoewel de ‘uitvoerende macht’ bij de Koning bleef berusten, moest
over alle gedragingen van de Koning bij de vervulling van het
koningschap, ook over die welke berusten op uitdrukkelijk
grondwettelijke bevoegdheden, verantwoording worden afgelegd aan de
Staten-Generaal. Daarmee werden alle gedragingen van de Koning ter
vervulling van het koningschap ingebed in het democratische bestel.

In die tijd ontwikkelde zich tevens de vertrouwensregel, die inhoudt dat
het optreden van de minister-president en de andere ministers moet
berusten op het vertrouwen van de meerderheid van de Tweede Kamer. In de
periode van 1866-1868 ontstond in dat verband de ongeschreven regel dat
bij een conflict tussen de regering en het parlement de regering slechts
eenmaal terzake van hetzelfde conflict kan overgaan tot ontbinding van
de Tweede Kamer. Daarmee stond vast dat de regering zich uiteindelijk
heeft neer te leggen bij het oordeel van de parlementaire meerderheid.
In die periode kwam ook vast te staan dat een minister die, of een
kabinet dat het vertrouwen van de parlementaire meerderheid heeft
verloren, dient af te treden. De vertrouwensregel kreeg ten slotte in
1939 – toen het laatste kabinet-Colijn bij zijn eerste optreden in de
Tweede Kamer werd heengezonden – een nadere duiding voor de uitkomst
van de kabinetsformatie. De Kamer kreeg definitief het laatste woord
over het aantreden en de samenstelling van een kabinet.

De hiervoor beschreven staatkundige ontwikkeling is afgerond met de
grondwetsherziening van 1983. Bij die herziening is de formule dat de
uitvoerende macht berust bij de Koning vervangen door de bepaling dat de
regering wordt gevormd door de Koning en de ministers. Ook is in 1983
het nieuwe artikel 45 inzake de samenstelling en de
beslissingsbevoegdheid van de ministerraad in de Grondwet opgenomen.
Tegelijkertijd is bij de grondwetsherziening van 1983 bevestigd dat de
Koning, door de ministeriële verantwoordelijkheid, direct aan de
politieke macht is gebonden, waardoor hij geen zelfstandige machtsfactor
is en kan worden.

In de periode dat de macht van de Koning verschoof naar de politiek
verantwoordelijke ministers, bleef tegelijkertijd behoefte bestaan aan
een, in persoon te duiden, hoofd van de natie. Dat hing onder meer samen
met de ontwikkelingen in de tweede helft van de 19e eeuw, “toen de
georganiseerde politieke partijen opkwamen, het kiesrecht werd
uitgebreid, het aantal kranten en krantenlezers toenam, de
industrialisatie eindelijk vaart kreeg, kortom het land werd
geconfronteerd met een moderniteit die, hoe welkom ook, negatieve
effecten kon hebben, namelijk versplintering, verdeeldheid,
onthechting". Vanaf het einde van de 19e eeuw wordt het koningschap door
veel politieke en religieuze groepen gezien als een instelling die de
saamhorigheid en onderlinge verbondenheid in de samenleving symboliseert
en bevordert. In een pluriforme samenleving, waarin de samenhang afneemt
en de verdeeldheid toeneemt, groeit de behoefte aan
gemeenschappelijkheid. Het gezag dat de Koning als symbool van die
gemeenschappelijkheid verwerft, moet geen zelfstandige machtsfactor
worden. Ook daarom is de ministeriële verantwoordelijkheid, zoals
neergelegd in artikel 42 van de Grondwet, van belang.

Tegen de achtergrond van de hier geschetste ontwikkelingen zal de
Afdeling de afzonderlijke onderdelen van de genoemde
initiatiefwetsvoorstellen beoordelen.

3.	Koning en regering

regeling van de positie van de Koning in de Grondwet en het Statuut

Bij de voorbereiding en totstandkoming van de Grondwet van 1983 is het
koningschap ten principale in samenhang met de overige instituties van
het Nederlandse staatsbestel heroverwogen. Een belangrijke vraag was op
welke wijze het koningschap in de Grondwet verankerd zou moeten worden.
Overwogen werd dat het zo vanzelfsprekend is dat de Koning staatshoofd
is, dat hiervoor, behoudens het creëren van een grondslag voor het
erfelijk koningschap, geen uitdrukkelijke grondwettelijke regeling
behoefde te worden getroffen. Die vanzelfsprekendheid gold echter niet
voor de onderlinge verhouding tussen de onschendbare Koning en de
politiek verantwoordelijke ministers, verenigd in de ministerraad.
Daarvoor is wel een grondwettelijke regeling getroffen die zijn weerslag
vindt in het huidige artikel 42 van de Grondwet.

Van de gelegenheid van de grondwetsherziening is gebruik gemaakt om de
structuur van de Grondwet, die tot dan in wezen dezelfde was als die van
1815 en de grondwettelijke terminologie met betrekking tot de Koning,
die sindsdien eveneens nauwelijks was gewijzigd, aan te passen aan de
inmiddels gegroeide staatsrechtelijke verhoudingen. Daarmee is het
grondwettelijk stramien aangepast aan de in de loop van de tijd in het
(on)geschreven staatsrecht substantieel gewijzigde verhouding tussen de
Koning en de ministers. In dit verband dient in het bijzonder ook te
worden gewezen op het hiervoor reeds genoemde onderscheid dat in de
Grondwet van 1983 wordt gemaakt tussen de regering, waarvan de Koning
deel uitmaakt, en de ministerraad, waarvan de Koning geen lid is en
waarin de Koning ook anderszins niet participeert.

In de jaren na 1983 is het koningschap regelmatig aan de orde gekomen in
het overleg tussen regering en Staten-Generaal. De door de nieuwe
Grondwet noodzakelijk gemaakte wetgeving, zoals de regeling van het
lidmaatschap van het koninklijk huis, vormde de directe aanleiding. Ook
los daarvan is het koningschap aan de orde gekomen, zoals in de
Beschouwing over het koningschap van het kabinet Kok II. Daarnaast is
het financieel statuut koninklijk huis gewijzigd. Voorts is de
ministeriële verantwoordelijkheid, in het bijzonder die van de
minister-president, voor het koningschap en het koninklijk huis
gepreciseerd. Daarbij is opnieuw onderstreept dat de ministeriële
verantwoordelijkheid, vooral, proactief tot gelding moet worden
gebracht. Tot slot heeft de Tweede Kamer haar positie met betrekking tot
de kabinetsformatie, ook in relatie tot de Koning, een en andermaal
besproken en naar aanleiding daarvan het Reglement van Orde van de
Tweede Kamer aangepast.

Wat de regeling van het koningschap in het Statuut betreft, is nog van
belang dat de Koning op grond van artikel 2 van het Statuut de regering
voert van het Koninkrijk en van elk der landen. Ingevolge het tweede lid
van dat artikel wordt de Koning in Aruba, Curaçao en Sint Maarten
vertegenwoordigd door de Gouverneur. Dit betekent dat de taken die de
Koning in Nederland in persoon vervult, in de andere landen worden
verricht door zijn vertegenwoordiger, de Gouverneur. Wel bestaan er
principiële verschillen tussen de positie van de Gouverneur en die van
de Koning. Het gouverneurschap is geen erfelijk ambt en de koninklijke
onschendbaarheid geldt niet voor de Gouverneur. Wel is de Gouverneur
strafrechtelijk onschendbaar. Daarnaast kan hij niet politiek worden
aangesproken op zijn daden als ambtsdrager en berust de
regeringsverantwoordelijkheid geheel bij de ministers. De ministers
leggen dan ook politieke verantwoording voor het handelen van de
Gouverneur af aan de Staten.

Aangezien de positie van de Gouverneur een afgeleide is van het ambt van
de Koning, heeft de voorgestelde beperking van het koningschap tot een
ceremoniële en representatieve rol ook gevolgen voor de positie van de
Gouverneur. Op die gevolgen, onder meer voor de rol van de Gouverneur
als relevante stabiele factor in een soms sterk gepolitiseerde omgeving,
wordt noch in de wetsvoorstellen, noch in de toelichting ingegaan.

regeling van de bevoegdheden van de Koning inzake wetgeving en besluiten

Het initiatiefwetsvoorstel tot wijziging van de Grondwet strekt ertoe
dat wetten en koninklijke besluiten niet langer door de Koning worden
ondertekend, maar uitsluitend door een of meer ministers of
staatssecretarissen. Wel blijft de term koninklijk besluit behouden. De
regering (in plaats van de Koning) dient voorstellen van wet in en
bekrachtigt deze. De bekrachtiging vindt volgens het voorstel plaats
door de ondertekening van de wet door een of meer ministers of
staatssecretarissen. 

Voorstellen van wet, afkomstig van de regering, worden in de huidige
situatie op grond van artikel 82 van de Grondwet door of vanwege de
Koning ingediend. Ingevolge artikel 47 van de Grondwet is voor de
rechtsgeldigheid van wetten en koninklijke besluiten altijd
ondertekening door de Koning en medeondertekening door één of meer
ministers of staatssecretarissen vereist. Op verschillende plaatsen in
de Grondwet wordt voor het nemen van bepaalde besluiten een koninklijk
besluit voorgeschreven. Dit betreft in de eerste plaats benoemingen van
publieke ambtsdragers, leden van de Hoge Colleges van Staat en van de
rechterlijke macht. Daarnaast is een koninklijk besluit voorgeschreven
bij een aantal wet- en regelgevende bevoegdheden. Verder vindt de
instelling van ministeries plaats bij koninklijk besluit, alsmede de
ontbinding van de kamers der Staten-Generaal. Naast deze categorie
koninklijke besluiten is in een beperkt aantal gevallen sprake van
besluiten van de Koning die geen koninklijke besluiten in de zin van
artikel 47 van de Grondwet zijn en niet worden mede ondertekend door een
minister of staatssecretaris. De benoeming van een (in)formateur is
daarvan een voorbeeld. Daarom is het noodzakelijk dat de nieuwe
minister-president bij het aantreden van een nieuw kabinet
verantwoording aflegt voor het gehele proces van kabinetsformatie dat
uiteindelijk tot het aantreden van dat kabinet heeft geleid. Voorts is
er nog het vormvrije besluit tot het doen van afstand van het
koningschap, dat evenmin het contraseign van een minister behoeft. 

Wat de voorstellen van wet en de koninklijke besluiten betreft, merkt de
Afdeling op dat de Koning feitelijk niet meer doet dan het door de
ministerraad genomen besluit met zijn handtekening bekrachtigen. De rol
van de Koning is daarbij niet van politiek-inhoudelijke aard. "De
tussenkomst van de Koning bij de meest gewichtige ambtshandelingen van
de overheid en de vorm van het koninklijk besluit betekent dat de Koning
als staatshoofd de geldigheid van de handeling tot uitdrukking brengt."
Een bevoegdheid van de Koning om meer te doen dan de uitoefening van de
aan het koningschap verbonden 'rechten' ("the right to be consulted, the
right to encourage, the right to warn") zou alleen aan de orde kunnen
komen als sprake is van een zodanige buitengewone situatie dat het
constitutioneel bestel niet meer op de normale wijze functioneert. Een
eventuele weigering om een besluit te ondertekenen, vloeit dan
rechtstreeks voort uit de eed die de Koning bij zijn inhuldiging aflegt.
De Koning kan zijn handtekening onder wet- en regelgeving dan ook alleen
weigeren in die zeer bijzondere gevallen waarin hij deze moet weigeren.
Afgezien van die zeer bijzondere situaties bestaat er voor de Koning
geen andere mogelijkheid dan een door de ministerraad genomen besluit
met zijn handtekening te bekrachtigen.

Bij de grondwetsherziening van 1983 is uitgebreid ingegaan op de
verhouding tussen de bevoegdheden van de Koning terzake van koninklijke
besluiten en het dragen van verantwoordelijkheid voor die besluiten. De
regering heeft er in dat verband op gewezen dat “de Koning zich
uiteraard voortdurend bewust zal zijn van het gegeven, dat uitsluitend
de ministers verantwoordelijk zijn, en daarnaar ook zal handelen. (…)
Hoe dan, binnen de ruimte die dit uitgangspunt geeft, concreet de
verdeling van de invloed tussen de samenstellende delen van de regering
is en zich ontwikkelt, kan uiteraard niet worden aangegeven; dat
verdraagt zich ook niet met de onschendbaarheid van de Koning.” In de
praktijk betekent dit dat de Koning, ten behoeve van een goede
vervulling van zijn rol van staatshoofd, in de periodieke gesprekken met
de minister-president, ministers en staatssecretarissen de nodige
informatie ontvangt over de voorbereiding van het regeringsbeleid en de
daarvoor noodzakelijke wetgeving. Aan de hand daarvan kan de Koning
wijzen op bepaalde aspecten die naar zijn oordeel van belang zijn. Door
de Koning gemaakte opmerkingen kunnen desgewenst door de betrokken
bewindslieden worden betrokken bij de verdere voorbereiding van het
beleid. De uiteindelijke beslissing komt derhalve uitsluitend en alleen
voor rekening en verantwoording van de desbetreffende minister(s).

ministeriële verantwoordelijkheid en onschendbaarheid

In de voorstellen vervalt de ministeriële verantwoordelijkheid voor de
Koning. Naast een wijziging van artikel 42 van de Grondwet wordt
voorgesteld in dit verband artikel 32 van de Grondwet aan te vullen: bij
de eed zweert of belooft de Koning niet alleen trouw aan de Grondwet en
een getrouwe vervulling van zijn ambt, maar ook een onpartijdige
vervulling van zijn ambt. Hiermee wordt beoogd te verduidelijken dat de
Koning zich dient te onthouden van politieke uitspraken.

Het wordt door de initiatiefnemers voorts niet langer wenselijk geacht
dat de Koning zich geheel onttrekt aan de werking van het strafrecht.
Omdat strafvervolging zich niet goed verhoudt tot de uitoefening van het
koninklijk gezag, wordt voorgesteld om in artikel 119, tweede lid, van
de Grondwet te bepalen dat de Koning en de Regent strafvorderlijke
immuniteit genieten. Deze strafvorderlijke immuniteit bestaat slechts
indien en zo lang deze personen het koninklijk gezag uitoefenen. De term
‘onschendbaar’ in artikel 42, tweede lid, van de Grondwet vervalt.

In de toelichting wordt ter motivering van het voorstel op het punt van
de koninklijke onschendbaarheid gesteld dat die slechts past bij de
alleenheerschappij van de klassieke monarchen. De Afdeling merkt echter
op dat juist ook in de huidige tijd de onschendbaarheid een belangrijke
functie vervult. Deze geeft uitdrukking aan het principe dat de Koning
alleen een symbool van eenheid kan zijn als hij geen onderdeel is van
partijpolitieke strijd en in samenhang daarmee niet door andere
staatsorganen ter verantwoording kan worden geroepen. De koninklijke
onschendbaarheid heeft een ruimere strekking dan de strafvorderlijke
immuniteit. Zij omvat mede de onmogelijkheid om in het parlement ter
verantwoording te worden geroepen. Om te voorkomen dat over de daden van
de Koning geen verantwoording kan worden afgelegd, worden deze niet
toegeschreven aan de Koning zelf, maar aan de ministers. De
ministeriële verantwoordelijkheid is in deze zin, zoals ook in artikel
42, tweede lid, van de Grondwet tot uiting komt, nauw met de koninklijke
onschendbaarheid verbonden. 

Met het schrappen van de koninklijke onschendbaarheid en de
ministeriële verantwoordelijkheid voor de Koning beogen de
initiatiefnemers de macht van de Koning te beperken. Uit het voorgaande
blijkt dat de historische ontwikkeling een omgekeerde is geweest. Door
de invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid werd het handelen
van de Koning juist gebonden en democratisch ingekaderd. De toelichting
op de voorstellen gaat daaraan voorbij. De toelichting stelt dat de
ministeriële verantwoordelijkheid onder andere is bedoeld om de eenheid
van de Koning en de ministers binnen de regering te waarborgen. Indien
de Koning geen deel meer uitmaakt van deze regering, zou de
verantwoordelijkheidsregel daarom niet meer nodig zijn. Echter, ook in
de door de initiatiefnemers beoogde situatie kan het feitelijk handelen
of nalaten van de Koning onderwerp van politieke discussie worden en
dient er in dat geval een mogelijkheid te zijn om daarover politiek
verantwoording af te leggen.

Uit de toelichting wordt niet duidelijk wat de consequenties zijn als
het optreden van de Koning politiek wordt geduid. Het kan niet de
bedoeling zijn dat de Koning zelf aan de beide kamers der
Staten-Generaal hierover verantwoording aflegt. Dat strookt immers niet
met zijn positie als boven de partijen staand, niet-politiek ambt.
Anderzijds kan de minister-president bij ontbreken van ministeriële
verantwoordelijkheid in staatsrechtelijke zin niet meer worden
aangesproken op gedragingen van de Koning. Hiermee ontstaat een vacuüm
in de democratische verantwoording. Deze situatie zou kunnen leiden tot
meer vrijheid voor de Koning om persoonlijke opvattingen in zijn spreken
en handelen tot uitdrukking te brengen en daarmee mogelijk tot meer
feitelijke macht. In dat licht bezien zou het schrappen van de
ministeriële verantwoordelijkheid eerder leiden tot een vergroting van
de macht van de Koning dan tot een door de initiatiefnemers beoogde
verkleining daarvan.

In de praktijk zal de voorgestelde wijziging van artikel 42, tweede lid,
van de Grondwet vooral tot gevolg hebben dat de kwetsbaarheid van de
Koning toeneemt. Door het wegvallen van diens onschendbaarheid en van de
ministeriële verantwoordelijkheid kan de Koning eerder voorwerp worden
van kritiek, terwijl de minister-president hem daartegen niet meer of
althans minder gemakkelijk zal kunnen beschermen. De voorgestelde
strafvorderlijke immuniteit zal dat probleem niet kunnen oplossen. Ook
buiten het strafrecht verricht de Koning handelingen die voorwerp kunnen
worden van kritiek en waarover via de ministeriële verantwoordelijkheid
verantwoording moet kunnen worden afgelegd. Ook het opnemen in de
inhuldigingseed dat de Koning zijn ambt onpartijdig zal vervullen, biedt
in het licht van het bovenstaande geen soelaas. Het begrip
‘onpartijdigheid’ is een begrip, waarvan de invulling uiteindelijk
niet door de Koning, maar door de politiek wordt bepaald.

Het afschaffen van zowel de onschendbaarheid als de ministeriële
verantwoordelijkheid draagt daarom naar het oordeel van de Afdeling niet
bij aan beperking van de macht van de Koning. Ook indien de Koning niet
langer deel zou uitmaken van de regering, vervult hij als staatshoofd
nog steeds belangrijke functies in het staatkundige bestel. Om een goede
uitoefening van deze functies te waarborgen blijven ook dan de
ministeriële verantwoordelijkheid en de koninklijke onschendbaarheid
noodzakelijk en onmisbaar.

conclusies

Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat de
voorstellen tot wijziging van de rol van de Koning voorbij gaan aan het
feit dat het koningschap in de afgelopen bijna 200 jaar in Nederland
voor een belangrijk deel weliswaar zijn historische vorm heeft behouden,
maar tegelijkertijd een wezenlijk andere inhoud en betekenis heeft
gekregen. De ontwikkeling van het democratische bestel heeft geleid tot
een situatie waarin de Koning als deel van de regering van elke
politieke macht is ontdaan. Tegelijkertijd is de Koning direct aan de
politieke macht gebonden, waardoor hij geen zelfstandige politieke
machtsfactor is en kan worden. Tegen die achtergrond leiden de
voorstellen tot het ‘ontkoppelen’ van de Koning en de regering en in
het bijzonder het laten vervallen van de koninklijke onschendbaarheid en
van de ministeriële verantwoordelijkheid niet tot een betere inpassing
van het koningschap in het democratische bestel. Naar het oordeel van de
Afdeling is het tegendeel het geval. 

Daar komt bij dat de voorliggende initiatiefwetsvoorstellen de
staatsrechtelijke positie van de Koning substantieel wijzigen, zonder
daarbij te beargumenteren of en hoe de positie van de daarmee
samenhangende instituties aanpassing behoeft. De Afdeling is van oordeel
dat een voorstel tot wijziging van de Grondwet met betrekking tot de
positie van de Koning niet kan worden gescheiden van de positie van de
ministerraad, van de ministers en van de Staten-Generaal. Hetzelfde
geldt voor de verhoudingen binnen de andere landen van het Koninkrijk.
In koninkrijksverband kan een voorstel tot wijziging van het Statuut met
betrekking tot de positie van de Koning niet los worden gemaakt van de
positie van de Gouverneur en van de andere instituties in de
verschillende landen overzee.

Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot het oordeel dat het
betreffende onderdeel van de voorgestelde grondwetsherziening niet
overtuigend is.

4.	Voorzitterschap Raad van State

Voorgesteld wordt de Koning niet langer voorzitter te laten zijn van de
Raad van State. In plaats daarvan zou de voorzitter bij koninklijk
besluit voor het leven moeten worden benoemd uit een voordracht van drie
personen, opgemaakt door de Tweede Kamer. De overige leden van de Raad
van State worden bij koninklijk besluit door de regering benoemd. 

De Afdeling merkt op dat de bepaling dat de Koning voorzitter is van de
Raad van State is opgenomen in de Grondwet van 1815. Die bepaling is, in
de woorden van Buijs “niet veel meer dan een historisch monument,
bestemd om het verband te handhaven tusschen den ouden Raad van State en
de moderne instelling”.

In het verleden heeft een afdeling van de Raad van State in haar advies
over de Proeve van een nieuwe Grondwet opgemerkt dat gevoel voor
traditie en voor het historisch gegroeide pleit voor handhaving van de
Koning als voorzitter van de Raad. Voor wijziging van het bestaande
stelsel was dan ook naar de mening van de afdeling niet voldoende
aanleiding. De regering stemde in met deze argumentatie en wees erop dat
het voorzitterschap van de Koning van bijzondere aard is “in dier
voege dat hij weliswaar de vergadering van de Raad voorzit als hij in
bijzondere gevallen aanwezig is, maar in feite niet deelneemt aan de
werkzaamheden van het college”. De regering zag dan ook geen reden om
hierin verandering aan te brengen en stelde dat “voor het wijzigen van
de Grondwet op dit punt onvoldoende aanleiding bestaat”. In de visie
van de regering liet “een in hoge mate symbolisch voorzitterschap van
de Koning, dat dus geen voorzitterschap is in de gebruikelijke zin des
woords, zich zeer wel verenigen met de moderne bepalingen omtrent de
Raad van State. Het voorzitterschap van de Koning is dan ook historisch
bepaald en louter symbolisch en brengt tot uitdrukking dat de Raad van
State als hoog college van staat niet aan één van de staatsmachten,
maar aan het staatshoofd is gelieerd. Het is bestendige praktijk dat de
Koning, als voorzitter van de Raad, uitsluitend bij ceremoniële
gelegenheden aanwezig is bij vergaderingen van de Raad van State als
zodanig. Overigens wordt in de toelichting op de voorstellen niet
vermeld dat op grond van de recent herziene Wet op de Raad van State, de
Koning geen deel uitmaakt van de Afdeling advisering. Daarmee is nog
eens bevestigd dat de Koning niet deelneemt aan de uitvoering van de
adviserende taak.

Gelet op het voorgaande zal ook de afschaffing van de Koning als
voorzitter van de Raad van State geen betekenis hebben voor het doel van
het wetsvoorstel, namelijk het terugdringen van de rol van de Koning tot
een uitsluitend ceremoniële.

5.	Rol van de Koning bij de kabinetsformatie

Voorgesteld wordt in de Grondwet te bepalen dat de Koning geen rol meer
speelt bij de totstandkoming van een nieuw kabinet en dat de Tweede
Kamer het initiatief neemt bij het daarop gerichte proces. Deze
procedure kan nader worden geregeld in het Reglement van Orde van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Tevens wordt voorgesteld te bepalen dat een of meer formateurs,
aangewezen door de Tweede Kamer, de voordracht doen voor een koninklijk
besluit waarmee de minister-president wordt benoemd. 

De Afdeling wijst erop dat de huidige Grondwet geen belemmering voor de
Tweede Kamer bevat om zelf het initiatief te nemen bij een
kabinetsformatie. De Raad van State heeft er in het verleden dan ook
reeds op gewezen dat het bij kabinetsformaties primair de
verantwoordelijkheid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal is
desgewenst een regeling te treffen of anderszins haar rol daarbij nader
te bepalen. Daarbij is van belang dat het formatieproces in de loop van
de twintigste eeuw steeds verder is ‘geparlementariseerd’. In de
Nederlandse parlementaire geschiedenis zijn enkele belangrijke momenten
aan te wijzen waarop de invloed van het parlement op de kabinetsformatie
is toegenomen.

In 1939, na de formatie van het kabinet Colijn V, nam de Tweede Kamer
een motie van afkeuring aan vanwege het verloop van die formatie. Sinds
het aanvaarden van deze motie-Deckers is het onbestaanbaar dat er een
kabinet tot stand wordt gebracht zonder dat tijdens de formatie zeker is
gesteld dat het kabinet voldoende steun vindt in de Tweede Kamer.

In 1946, bij de formatie van het tweede naoorlogse kabinet, nodigde
koningin Wilhelmina voor het eerst de voorzitters van alle fracties van
de Tweede Kamer uit. Vanaf dat moment is het standaard dat alle in de
Kamer vertegenwoordigde partijen bij het begin van de formatie hun
advies aan de Koning kunnen uitbrengen, ongeacht hun omvang.

In 1963 was het tijdens de formatie niet de formateur die min of meer
zelfstandig het regeerakkoord formuleerde, maar zaten de
fractievoorzitters van de partijen die plaats zouden gaan nemen in het
kabinet ook aan tafel. Sindsdien is deze procedure gebruikelijk
geworden.

In 1971 nam de Tweede Kamer de motie-Kolfschoten aan. In deze motie werd
gesteld dat het wenselijk zou zijn dat de nieuw gekozen Kamer snel
bijeen zou komen om in een openbare beraadslaging te onderzoeken of zij
het eens kon worden over een formateur die dan vervolgens door de Koning
zou moeten worden aangewezen. Na de verkiezingen op 28 april 1971 volgde
dit debat op 12 mei van dat jaar. Het lukte de Tweede Kamer echter
uiteindelijk niet om het eens te worden. Vervolgens werd de tot dan toe
gevolgde procedure toegepast, inclusief de rol van de Koning in het
proces.

In 1994 werd bewust afgezien van de kort daarvoor in de Vraagpuntennota
voorgestelde mogelijkheid om zo spoedig mogelijk na de verkiezingen in
de Tweede Kamer een debat te voeren over de aan de verkiezingsuitslag te
verbinden gevolgen voor de kabinetsformatie en de benoeming van een
informateur. Wel werd uitvoering gegeven aan de motie-Jurgens-Mateman,
door in dat jaar voor het eerst een openbaar, plenair kamerdebat te
voeren met een informateur. Sindsdien heeft dat soort debatten vaker
plaatsgevonden.

 

In 2010 werd vervolgens in het Reglement van Orde de mogelijkheid
gecreëerd om in de eerste vergadering van een nieuwe Kamer te
beraadslagen om de betekenis van de verkiezingsuitslag vast te stellen
en zo richting te geven aan de kabinetsformatie. Van deze mogelijkheid
heeft de Tweede Kamer echter na de verkiezingen van 2010 geen gebruik
gemaakt.

Naast deze stappen die de Tweede Kamer heeft gezet om een grotere rol in
de kabinetsformatie te verkrijgen, zijn er andere mechanismes in het
formatieproces die de ruimte die de Koning heeft om keuzes te maken in
de praktijk inperken. Naast de vaste adviseurs van de Koning, te weten
de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer en de vice-president van de
Raad van State worden, zoals eerder vermeld, alle voorzitters van de in
de Tweede Kamer vertegenwoordigde fracties gehoord. De adviezen van de
laatstgenoemden worden tevens openbaar gemaakt. De in de memorie van
toelichting bij het voorstel gewekte indruk dat de Koning bij het
benoemen van een informateur uitsluitend wordt geadviseerd door de vaste
adviseurs is daarmee niet in overeenstemming met de feitelijke gang van
zaken. Buiten beschouwing wordt immers gelaten dat door het horen van
alle fractievoorzitters en door de publicatie van hun adviezen de eigen
ruimte voor de Koning bij de benoeming van een informateur en bij de
bepaling van diens opdracht, sterk is ingeperkt.

Vóór 1951 was het de vaste praktijk dat de Koning een formateur
aanwees die geacht werd de leiding op zich te nemen van het nieuwe
kabinet. Het gebruik sindsdien om eerst een informateur of informateurs
aan te stellen, betekent dat de Koning, daartoe geadviseerd door onder
meer de fractievoorzitters, niet alleen geen zelfstandige keuze maakt
over wie met de informatie wordt belast, maar ook aan de informateur
overlaat zorgvuldig te onderzoeken welke coalitiemogelijkheden kans
maken op steun van een parlementaire meerderheid en welke van die
mogelijkheden het eerst moet worden onderzocht. Door de verslaglegging
van de informateur, aanvankelijk alleen aan de Koning, maar later ook
publiekelijk, is sprake van een grote mate van transparantie. Voor
iedereen moet zichtbaar en kenbaar zijn hoe de verschillende
mogelijkheden worden verkend en om welke redenen een bepaalde optie
afvalt. Die procedures waarborgen dat de rol van de Koning sterk is
ingekaderd, omdat elke beslissing die hij neemt, moet zijn terug te
voeren hetzij op de resultaten van het werk van een informateur, hetzij
op de adviezen van de fractievoorzitters. Als het advies van een
informateur onvoldoende eenduidig is, zal de Koning op een andere manier
duidelijkheid moeten verkrijgen, bijvoorbeeld door nieuwe consultaties
of door de aanwijzing van een nieuwe informateur. Als de adviezen van de
fractievoorzitters niet in één richting wijzen, zal de Koning moeten
proberen de grootst gemene deler uit die adviezen te vinden en daarop de
keuze van een informateur en diens opdracht baseren. Door de publicatie
van de adviezen is te controleren of de Koning in redelijkheid tot zijn
beslissing heeft kunnen komen.

De voorgestelde bepaling in het voorstel van de initiatiefnemers gaat
uit van de veronderstelling dat kort na de verkiezingen in de Tweede
Kamer een meerderheid te vinden zal zijn voor een besluit tot aanwijzing
van een formateur. Gezien de hiervoor genoemde ervaringen betwijfelt de
Afdeling of deze veronderstelling terecht is. In de toelichting op het
voorstel wordt ook niet ingegaan op de vraag waarom eerdere pogingen van
de Tweede Kamer om het initiatief te nemen in de kabinetsformatie
mislukt zijn. Een mogelijke verklaring daarvoor is gelegen in de aard
van het Nederlandse democratische bestel, waaronder in het bijzonder het
kiesstelsel. Vóór de verkiezingen profileren in ons land met zijn
veel-partijen-stelsel de politieke partijen zich scherp door zich tegen
elkaar af te zetten. Zodra de uitslag bekend is, moeten partijen bij
elkaar worden gebracht om een kabinet te vormen. Omdat voor de
verkiezingen door partijen verschillende coalitiemogelijkheden worden
opengelaten en de verkiezingsuitslag meestal voor meerdere uitleg
vatbaar is, is voor die omslag tijd nodig. Partijen willen zich met het
oog op hun onderhandelingspositie direct na de verkiezingen niet in de
kaart laten kijken.

In het voorstel is niet geregeld hoe in een situatie dat de Tweede Kamer
niet kan komen tot de aanwijzing van een formateur het formatieproces
verder moet verlopen. Het ligt in de rede dat dan (opnieuw) de behoefte
kan rijzen aan een onpartijdige 'procesbegeleider' die het proces van
kabinetsformatie in goede banen kan leiden. De Afdeling wijst er in dat
verband op dat de vraag of de Koning als begeleider van het
formatieproces lid is van de regering irrelevant is. Ook zonder deel uit
te maken van de regering, kunnen het initiatief en de zorg voor
constitutionele zorgvuldigheid tijdens de kabinetsformatie bij de Koning
berusten. De Afdeling wijst in dit verband op de situatie in België,
Noorwegen en Spanje.

Tegen deze achtergrond is de Afdeling van oordeel dat de rol van de
Tweede Kamer in het proces van kabinetsformatie nog onvoldoende
uitgekristalliseerd is om thans in de Grondwet te worden geregeld. Daar
komt bij dat in dit verband tevens de vraag onder ogen moet worden
gezien of een grondwetswijziging het aangewezen middel is om te komen
tot een reële wijziging van de procedure van kabinetsformatie. In dat
kader dient te worden bedacht dat de huidige procedure, inclusief de rol
van de Koning daarbij, het resultaat is van een langjarige ontwikkeling.
Ook daarom ligt het voor de hand om de praktijk de nodige ruimte te
laten om al naar gelang de politieke situatie naar bevind van zaken te
handelen. De huidige Grondwet biedt die ruimte. Gelet op het
vorenstaande komt de Afdeling tot het oordeel dat het voorstel tot
grondwetswijziging op dit punt op zijn minst prematuur is.

6. 	Eindconclusie

De initiatiefnemers beogen met hun voorstellen tot wijziging van de
Grondwet en van het Statuut de rol van de Koning te beperken tot een
louter ceremoniële en symbolische functie. Naar het oordeel van de
Afdeling is onduidelijk wat met een louter ceremonieel en symbolisch
koningschap precies bedoeld wordt en wat dat, in vergelijking met de
huidige situatie, praktisch betekent voor de invulling van het
koningschap. 

Daar komt bij dat de voorstellen tot wijziging van de rol van de Koning
voorbijgaan aan het feit dat het koningschap in Nederland sinds 1815
voor een belangrijk deel weliswaar zijn historische vorm heeft behouden,
maar tegelijkertijd in samenhang met de ontwikkeling van het
parlementair stelsel een wezenlijk andere inhoud en betekenis heeft
gekregen. Gegeven de breed gedragen wens tot behoud van het koningschap,
welke wens ook door de initiatiefnemers wordt onderschreven, is de
Afdeling van oordeel dat de voorgestelde ‘ontkoppeling’ van Koning
en regering en het laten vervallen van de koninklijke onschendbaarheid
en van de ministeriële verantwoordelijkheid, niet leiden tot een betere
inpassing van het koningschap in het democratische bestel. Naar het
oordeel van de Afdeling is het tegendeel het geval. 

Verder wordt in de voorliggende initiatiefwetsvoorstellen niet
beargumenteerd of en op welke wijze de voorgestelde wijziging van de
staatsrechtelijke positie van de Koning moet leiden tot aanpassing van
positie van de met de Koning samenhangende instituties, zoals de
ministerraad, de ministers en van de Staten-Generaal. Hetzelfde geldt in
verband met de voorgestelde wijziging van het Statuut voor de positie
van de Gouverneur en van de andere instituties in de verschillende
landen van het Koninkrijk.

Ook wordt het doel van het wetsvoorstel, namelijk het terugdringen van
de rol van de Koning tot een uitsluitend ceremoniële, niet bereikt door
de afschaffing van het voorzitterschap van de Koning van de Raad van
State. Die rol is historisch bepaald en is tevens louter symbolisch. Ten
slotte is in het proces van kabinetsformatie de rol van de Tweede Kamer
nog onvoldoende uitgekristalliseerd om thans in de Grondwet te worden
geregeld. Dit onderdeel van de voorstellen acht de Afdeling op zijn
minst prematuur. 

Gelet op het voorgaande zijn de voorstellen tot wijziging van de
Grondwet en van het Statuut naar het oordeel van de Afdeling niet
overtuigend. Zij adviseert de voorstellen te heroverwegen.

De vice-president van de Raad van State en van de Raad van State van het
Koninkrijk,

	Kamerstukken II 2010/11, 32 865 (R 1957).

	Kamerstukken II 2010/11, 32 866 (R 1958).

	Kamerstukken II 2010/11, 32 867.

	Dit wordt nader uitgewerkt in punt 2.

	Kamerstukken II 1979/80, 16 034 (R 1138), nr. 9, blz. 3.

	Zie de nota “Visie op het koningschap” (Kamerstukken II 2010/11, 32
791, nr. 1, blz. 3) en E.M.H. Hirsch Ballin, “Continuïteit en
perspectief van het Nederlandse koningschap”, in: Preadviezen 2011 van
de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en
Nederland, Den Haag, 2011, blz. 122.

	De Koning zit de ministerraad ook nooit voor, zoals bijvoorbeeld de
Zweedse koning wel doet.

	Terzake van artikel 45 van de Grondwet heeft de staatscommissie
Cals-Donner de formulering eertijds voorgesteld dat de ministerraad het
regeringsbeleid bepaalt. Uiteindelijk is voor de huidige formulering
gekozen. Tijdens de parlementaire behandeling is daarbij gesteld dat het
derde lid van artikel 45 van de Grondwet niets zegt over de relatie van
de ministerraad tot de andere staatsorganen, maar slechts intern de taak
van de ministerraad betreft (Handelingen II 1980/81, blz. 2440-2441 en
2644). Zie ook C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987,
Deventer, 1987, blz. 180-181. Niettemin kan de opname van artikel 45,
derde lid, van de Grondwet worden gezien als een erkenning van het feit
dat in de praktijk de ministerraad een beslissende functie vervult bij
de totstandkoming van het algemene regeringsbeleid.

	Memorie van toelichting, paragraaf 3.2, laatste alinea.

	Met artikelen over onder meer het opperbestuur van de Koloniën, het
verklaren van de oorlog en het sluiten van vrede, het bestuur van de
buitenlandse betrekkingen, het opperbestuur van de geldmiddelen.

	Artikel 76 van de Grondwet van 1840.

	Onder 'gedragingen' worden hier mede begrepen de ook wel gebruikte
begrippen: handelingen, optreden, (privé)activiteiten, doen en laten,
handelen en nalaten. In de ministeriële verantwoordelijkheid voor
gedragingen van de Koning bij de vervulling van het koningschap ligt de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer besloten (zie ook de
voorlichting van de Afdeling over de ministeriële verantwoordelijkheid
voor de Koning en leden van het koninklijk huis ten aanzien van de
bescherming van hun persoonlijke levenssfeer, in het bijzonder in
relatie tot de inlichtingenplicht van de regering jegens de
Staten-Generaal (Kamerstukken II 2010/11, 32 791, nr. 1)).

	Kamerstukken I 1980/81, 16 036 (R 1139), nr. 91b, blz. 1.

	E.H. Kossmann, De betekenis van het koningschap voor Nederland.
1890–1992. Toespraak ter gelegenheid van het 12½-jarig
Regeringsjubileum van Hare Majesteit de Koningin.

	Deze symboolfunctie van de Koning is in een eerder advies van de Raad
als volgt beschreven: “Een staatkundig en maatschappelijk bestel kan
niet  bestaan zonder noties van eenheid, van eigen identiteit en van
staatkundig verleden. Het Nederlandse Koningschap is in sterke mate de
belichaming van die noties. Daarbij voegt zich de historische waarheid
dat hedendaags Koningschap alleen maar daar goed kan functioneren waar
het zich heeft verbonden met de gemeenschappelijke waarden van de
moderne democratie.” (Advies van de Raad van 13 september 2000 over
het wetsvoorstel tot vaststelling van de begroting van de uitgaven en de
ontvangsten van het Ministerie van Algemene Zaken (III) voor het jaar
2001; Kamerstukken II 2000/01, 27 400 III, nr. A).

	Zie paragraaf 1 van hoofdstuk 2 van de Grondwet en in het bijzonder
artikel 32 van de Grondwet dat betrekking heeft op de beëdiging en
inhuldiging van de Koning in de verenigde vergadering van de
Staten-Generaal.

	Paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Grondwet.

	Kamerstukken II 1980/81, 16 034 (R1138), nr. 9, blz. 2. 

	Kamerstukken II 1980/81, 16 035, nr. 11, blz. 3.

	Kamerstukken II 1999/2000, 27 409, nr. 1.

	Kamerstukken 31 505.

	Verzoek om voorlichting over de ministeriële verantwoordelijkheid voor
de Koning en leden van het koninklijk huis ten aanzien van de
bescherming van hun persoonlijke levenssfeer, in het bijzonder in
relatie tot de inlichtingenplicht van de regering jegens de
Staten-Generaal (Kamerstukken II 2010/11, 32 791, nr. 1).

	Zie A.B. van Rijn, Staatsrecht van de Nederlandse Antillen, Deventer,
1999, blz. 230.

	Artikel 9 van de Reglementen voor de verschillende Gouverneurs.

	E.M.H. Hirsch Ballin, “Continuïteit en perspectief van het
Nederlandse koningschap”, t.a.p., blz. 125.

	Ministers en staatssecretarissen (artikelen 43 en 46 van de Grondwet),
leden van de Raad van State (artikel 74 van de Grondwet), leden van de
Algemene Rekenkamer (artikel 77 van de Grondwet), leden van de
rechterlijke macht (artikel 117 van de Grondwet) en Commissarissen van
de Koning en burgemeesters (artikel 131 van de Grondwet).

	Zo worden wetsvoorstellen ingediend, ingetrokken en bekrachtigd bij
besluiten van de Koning (artikelen 82, 86 en 87 van de Grondwet) en
worden algemene maatregelen van bestuur en andere vanwege het Rijk
vastgestelde algemeen verbindende voorschriften bij koninklijk besluit
vastgesteld (artikel 89 van de Grondwet).

	Artikel 44 van de Grondwet.

	Artikel 64 van de Grondwet.

	Zie hierna in punt 5.

	Artikel 27 van de Grondwet.

	E.M.H. Hirsch Ballin, “Continuïteit en perspectief van het
Nederlandse koningschap”, t.a.p., blz.123-124.

	Zoals omschreven door Walter Bagehot in The English Constitution
(1867).

	Daarbij zou, volgens Van der Hoeven kunnen worden gedacht aan “een
ongrondwettige machtsgreep” van een kabinet of “oorzaken van
buitenaf” (J. van der Hoeven, “Modern koningschap”, in:
Staatsrecht en bestuursrecht, Opstellen van Mr. J. van der Hoeven,
Zwolle, 1984, blz. 104).

	Daarbij zweert hij het Statuut voor het Koninkrijk en de Grondwet
steeds te onderhouden en te handhaven, de onafhankelijkheid en het
grondgebied van het Koninkrijk te verdedigen en te bewaren, de vrijheid
en de rechten van alle onderdanen te beschermen en alle middelen te
zullen aanwenden tot instandhouding en bevordering van de algemene en
bijzondere welvaart.

	Minister-president Kok wees er bij de behandeling van de nota
‘Beschouwing over het koningschap’ in de Tweede Kamer op dat “in
het licht van de ministeriële verantwoordelijkheid en de in 1939
vastgelegde regels en de zich sindsdien ontwikkelende praktijk (…) de
Koning zich zeer bewust [is] van de onmogelijkheid om van de bevoegdheid
tot weigering gebruik te maken. Dat is dus een materieel feit”
(Handelingen II 2000/01, blz. 580). In dit verband kan erop worden
gewezen dat de route van het tijdelijk neerleggen van het koningschap
zoals destijds gevolgd door de Belgische koning Boudewijn ook in het
Belgische staatsbestel niet snel zal worden nagevolgd. Zie hierover J.
Velaers, “Het koningschap in België in de eenentwintigste eeuw”,
in: Preadviezen 2011 van de Vereniging voor de vergelijkende studie van
het recht van België en Nederland, a.w., blz. 73-76.

	Kamerstukken II 1980/81, 16 035, nr. 8, blz. 2.

	P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden,
Zwolle 1967, blz. 226 e.v.

	Memorie van toelichting, paragraaf 5.5 Ministeriële
verantwoordelijkheid.

	Zo is in Zweden ophef ontstaan toen koning Carl Gustaf de omstreden
sultan van Brunei Hassanal Bolkiah prees om zijn openheid. Volgens het
officiële Zweedse standpunt is Brunei een dictatuur. In Zweden bestaat
geen ministeriële verantwoordelijkheid voor het handelen van de Koning
en is de Koning geen lid van de regering.

	Paragraaf 1 van de memorie van toelichting.

	Buijs vervolgt: “Zolang de Raad regeering was lag het in den aard der
zaak, dat het hoofd van de regeering ook als zijn voorzitter optrad.
Werkelijk pleegde de Vorst toen alle daden van het souverein gezag in
den Raad van State. Sedert echter het regeeringsbeleid overging op den
Koning en zijne ministers en voor den Raad slechts de taak overbleef om
deze van advies te dienen, kan de Vorst moeilijk geacht worden een
integrerend deel uit te maken van de vergadering, welke te zijnen
behoeve ingesteld, ook buiten hem moet bestaan (J.T. Buijs, De Grondwet.
Toelichting en kritiek, Arnhem, 1883, blz. 316, 317).

	Advies van de vierde Afdeling van de Raad van State, uitgebracht
december 1967, gepubliceerd in de Stcr. 1968, nr. 31 en in “Naar een
nieuwe Grondwet?”, deel 2, nr. 10, blz. 83, 84. Zie ook Kamerstukken
II 1979/80, nr. 3, blz. 9. 

	Kamerstukken II 1979/80 (R 1141), nr. 3, blz. 9.

	Kamerstukken II 1979/80 (R 1141), nr. 8, blz. 13.

	Zie Beschouwing over koningschap (Kamerstukken 1999/2000, 27 409, nr.
1, blz. 3) en E.M.H. Hirsch Ballin, “Continuïteit en perspectief van
het Nederlandse koningschap”, t.a.p., blz. 134.

	Artikelen 1 en 16a van de Wet op de Raad van State.

	Overigens wijzen de initiatiefnemers er in de memorie van toelichting
op dat het voorzitterschap van de Raad van State sinds 1861 een
ceremoniële functie is (memorie van toelichting, paragraaf 2.7,
voorlaatste alinea). Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat de door de
voorstellen beoogde doelstelling van een ceremonieel en symbolisch
koningschap op dit punt ook naar het oordeel van de initiatiefnemers
reeds thans is bereikt.

	Advies over het wetsvoorstel tot vaststelling van de begroting van de
uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Algemene Zaken (III)
voor het jaar 2001 met de daarbij gevoegde beschouwing over het
Koningschap (Kamerstukken II 2000/01, 27 400 III, A). De Raad heeft in
dat verband ook verwezen naar de motie-Kolfschoten (Handelingen II
1970/71, 3058).

	De hierna volgende beschrijving van de parlementarisering van de
kabinetsformatie is voor een belangrijk deel ontleend aan C. van Baalen,
“De kabinetsformatie en de instituties: 1. De Tweede Kamer”,
Preadvies voor de Parlementaire Conferentie over de kabinetsformatie en
de instituties, Den Haag, 20 april 2011.

	J.Th.J. van den Berg, “De kabinetsformatie en de instituties: 3. De
Koning” Preadvies voor de Parlementaire Conferentie over de
kabinetsformatie en de instituties, Den Haag, 20 april 2011.

	Jaarverslag 2010 van de Raad van State, blz. 37.

	J.Th.J. van den Berg, 'De kabinetsformatie en de instituties: 3. De
Koning', Preadvies voor de Parlementaire Conferentie over de
kabinetsformatie en de instituties, Den Haag, 20 april 2011.

  PAGE  15 

AAN DE VOORZITTER VAN DE TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL

........................................................................
...........