Preview document (🔗 origineel)

---

TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL	2

Vergaderjaar 2021-2022







	36 169	Wijziging van de Klimaatwet (implementatie Europese klimaatwet)







Nr. 4	ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT 





	Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 20 april 2022 en het nader rapport d.d. 7 juli 2022,
aangeboden aan de Koning door de minister voor Klimaat en Energie. Het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.









	

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 maart
2022, nr. no.2022000606, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 20
april 2022, nr. No.W18.22.0045/IV, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat in het
voorstel, anders dan in de Europese Klimaatwet, een doelstelling voor na
2050 ontbreekt. De voorgestelde klimaatdoelstelling voor 2030 acht de
Afdeling onvoldoende duidelijk. De Afdeling adviseert in plaats van een
streefdoelstelling een bindende nationale doelstelling voor de reductie
van broeikasgasemissies met ten minste 55% in 2030 op te nemen. De
Afdeling wijst voorts op het belang dat inzicht wordt gegeven in de
noodzakelijke gevolgen die het vastleggen van de klimaatdoelstellingen
in de Europese Klimaatwet zal hebben voor het nationale beleid
dienaangaande en adviseert de toelichting bij het voorstel in die zin
aan te vullen. De Afdeling adviseert met het voorgaande rekening te
houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten Generaal
wordt ingediend.

Graag ga ik op deze opmerkingen in het navolgende in. De tekst van het
advies treft u hieronder aan, met tussengevoegd de reactie daarop.

Bij Kabinetsmissive van 16 maart 2022, no.2022000606, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister voor Klimaat en Energie, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Klimaatwet
(implementatie Europese klimaatwet), met memorie van toelichting.

Als onderdeel van de Europese Green Deal is op 29 juli 2021 de Europese
Verordening tot vaststelling van een kader voor de verwezenlijking van
klimaatneutraliteit (hierna: de Europese Klimaatwet) in werking
getreden. Met deze Europese Klimaatwet zijn de reductiedoelen voor
emissies van broeikasgassen voor de Europese Unie aangescherpt, om
uitvoering te geven aan de verplichtingen van de Overeenkomst van
Parijs. 

Met het wetsvoorstel wordt beoogd de reductiedoelen voor emissies van
broeikasgassen in de Nederlandse Klimaatwet in overeenstemming te
brengen met die in de Europese Klimaatwet.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat in het
voorstel, anders dan in de Europese Klimaatwet, een doelstelling voor na
2050 ontbreekt. Indien daarvoor bewust is gekozen adviseert de Afdeling
die keuze toe te lichten en anders het voorstel aan te passen. De
voorgestelde klimaatdoelstelling voor 2030 acht de Afdeling onvoldoende
duidelijk. De Afdeling adviseert in plaats van een streefdoelstelling
een bindende nationale doelstelling voor de reductie van
broeikasgasemissies met ten minste 55% in 2030 op te nemen. 

De Afdeling wijst voorts op het belang dat inzicht wordt gegeven in de
noodzakelijke gevolgen die het vastleggen van de klimaatdoelstellingen
in de Europese Klimaatwet zal hebben voor het nationale beleid
dienaangaande en adviseert de toelichting bij het voorstel in die zin
aan te vullen. De Afdeling adviseert met het voorgaande rekening te
houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten Generaal
wordt ingediend.

1.	Klimaatdoelstellingen 

De Europese Klimaatwet bevat een bindende klimaatdoelstelling om in 2050
als Europese Unie klimaatneutraal te zijn (netto-nul uitstoot). Na 2050
streeft de Europese Unie naar negatieve broeikasgasemissies. Tevens
bevat de Europese Klimaatwet een bindende klimaatdoelstelling tot
reductie van netto broeikasgasemissies (emissies na aftrek van
verwijderingen) in de Europese Unie met ten minste 55% in 2030 ten
opzichte van de niveaus in 1990. 

Met het wetsvoorstel wordt beoogd de reductiedoelen voor emissies van
broeikasgassen in de Nederlandse Klimaatwet in overeenstemming te
brengen met die in de Europese Klimaatwet. In het wetsvoorstel wordt het
technische karakter van de voorgestelde wijziging van de Klimaatwet
benadrukt.  Duidelijk is echter dat het vastleggen van de nieuwe en
scherpere reductiedoelen, tot maatregelen moeten leiden die van
wezenlijke aard zijn en grote gevolgen zullen hebben, of het nu gaat om
wijziging van bestaand beleid of de introductie van nieuw beleid. Dit
wetsvoorstel behelst derhalve meer dan een louter technische wijziging.
De huidige geopolitieke omstandigheden brengen nieuwe onzekerheden met
zich mee, tegelijkertijd is de urgentie onverminderd groot. Zie ook het
laatste IPCC rapport.  Dit wetsvoorstel kan niet los daarvan worden
bezien.

De Afdeling ziet, mede in dit licht, aanleiding voor het maken van de
volgende opmerkingen.

a.	Klimaatdoelstelling na 2050 ontbreekt

In het wetsvoorstel is voor Nederland een reductiedoelstelling van de
netto broeikasgasemissies tot nul in 2050 voorgesteld, die
correspondeert met de reductiedoelstelling in de Europese Klimaatwet
voor de Europese Unie als geheel in 2050.  Het in de Europese Klimaatwet
opgenomen streven naar een negatieve emissie na 2050 ontbreekt echter in
het voorstel als Nederlands streven. Daarmee is de in het voorstel
opgenomen reductiedoelstelling in zoverre minder ambitieus dan die in de
Europese Klimaatwet. 

Uit de toelichting blijkt niet of in het voorstel bewust is afgezien van
het streven naar een negatieve emissie na 2050 en zo ja, waarom, en hoe
dat zich verhoudt tot de Europese Klimaatwet. De Afdeling adviseert de
toelichting op dit punt aan te vullen en het voorstel zo nodig aan te
passen.

Het in de Europese klimaatwet uitgedrukte streven naar negatieve
emissies binnen de Europese Unie na 2050 behoeft strikt genomen niet in
de Klimaatwet te worden opgenomen omdat dit geen juridisch bindende
verplichting is die noodzaakt tot wijziging van de Klimaatwet. Wel is de
opmerking van de Afdeling aanleiding geweest aan de artikelsgewijze
toelichting bij artikel 2 toe te voegen dat Nederland zijn bijdrage zal
leveren om in EU-verband na 2050 negatieve emissies te realiseren.

b.	Klimaatdoelstelling 2030 onvoldoende duidelijk

Het voorstel neemt voorts een streefdoel in de Nederlandse Klimaatwet op
voor de reductie van netto broeikasgasemissies met ten minste 55% in
2030 ten opzichte van 1990, onverminderd de reductieverplichting op
grond van artikel 4, eerste lid, van de Europese Klimaatwet en de ter
uitwerking daarvan vastgestelde bindende EU-rechtshandelingen. De
Afdeling merkt hierover het volgende op.

De reductiedoelstelling in de Europese Klimaatwet voor
broeikasgasemissies in 2030 in de Europese Unie als geheel is geen
streefdoel, maar een bindende doelstelling. Nederland zal daarom ten
minste moeten voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de
Europese Klimaatwet om bij te dragen aan het behalen van die bindende
Europese doelstelling. Om te verzekeren dat Nederland aan die Europese
verplichtingen voldoet, kan niet worden volstaan met een nationale
streefdoelstelling. Er is een bindende nationale doelstelling nodig, die
ertoe strekt dat ten minste zal worden voldaan aan de verplichtingen die
voor Nederland uit de Europese Klimaatwet voortvloeien. 

De reductieverplichting op grond van artikel 4, eerste lid, van de
Europese klimaatwet en de ter uitwerking daarvan vastgestelde bindende
EU-rechtshandelingen is onvoorwaardelijk geformuleerd en heeft
rechtstreekse werking. Daarmee is verzekerd dat Nederland aan die
Europese verplichtingen moet voldoen. Het is dan ook juridisch gezien
niet noodzakelijk de nationale streefdoelstelling voor 2030 te wijzigen
in een bindende nationale doelstelling. Ook zou het om die reden
wijzigen van de nationale streefnormen in bindende normen het
misverstand in de hand werken dat Nederland met het voldoen aan de
nationale streefdoelstellingen ook voldoet aan de
EU-reductieverplichtingen. Dit is onwenselijk in het geval het voldoen
aan de nationale reductienormen leidt tot een emissiereductie die lager
is dan vanuit de Europese Unie aan Nederland wordt opgelegd.

Daarbij merk ik op dat - omdat over de invulling van de Europese
verplichtingen nog onderhandeld wordt in het kader van het Fit For
55%-pakket - het geenszins duidelijk is in hoeverre het voldoen aan deze
verplichtingen resulteert in het voldoen aan de nationale streefnorm
binnen Nederland, namelijk een reductie van 55%. Het is evenmin
duidelijk in hoeverre Nederland bij een reductie van 55% binnen
Nederland (mede) heeft voldaan aan zijn Europese reductieverplichtingen.
Daar komt bij dat ook niet is vast te stellen welke reductie van de
Nederlandse uitstoot van broeikasgassen in 2030 minimaal moet worden
bereikt op grond van de Europese klimaatwet en de - ter uitwerking
daarvan in voorbereiding zijnde - EU-rechtshandelingen. Om op Europees
niveau het doel van 55% reductie in 2030 ten opzichte van 1990 te
realiseren heeft de Europese Commissie onder de noemer “Fit for 55
pakket” een uitgebreid pakket aan beleidsmaatregelen voorgesteld
waarover momenteel onderhandeld wordt. De inzet van deze Europese
beleidsinstrumenten in verschillende lidstaten kan resulteren in
verschillende reductiepercentages. Daarom is niet te bepalen wat een
Europees doel van 55% exact betekent voor Nederland. Dat kan zowel lager
als hoger uitkomen dan 55%. Ook bevat het voorstel beleid dat voor de
Europese Unie als geheel geldt en niet doorvertaald wordt naar
specifieke lidstaten, onder meer omdat het Europese
emissiehandelssysteem een EU-breed emissieplafond stelt en geen
reductiedoel per lidstaat. Andere verplichtingen zien bijvoorbeeld op
energiebesparing en hernieuwbare energie die niet direct zijn te
vertalen in emissiereducties aangezien er verschillende mogelijkheden
zijn om hier invulling aan te geven.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is de formulering van
artikel 2, tweede lid, aangescherpt om duidelijker tot uitdrukking te
brengen dat het voldoen aan de EU-reductieverplichtingen los staat van
de realisatie van de nationale streefdoelen. Om een conflict met het
EU-recht te voorkomen, wordt daarom het (voldoen aan het) nationale
streefdoel aangevuld met een aparte verplichting van Nederland om te
voldoen aan de reductieverplichtingen op grond van artikel 4, eerste
lid, van de Europese klimaatwet en de ter uitwerking daarvan
vastgestelde bindende EU-rechtshandelingen.

De Afdeling merkt voorts op dat het voorgestelde streefdoel van een
reductie van broeikasgassen in 2030 met ten minste 55% geldt
“onverminderd de reductieverplichtingen op grond van artikel 4, eerste
lid, van de Europese Klimaatwet en de ter uitwerking daarvan
vastgestelde bindende EU rechtshandelingen”. Dit laatste schept
onduidelijkheid over welke doelstelling nu eigenlijk in de wet wordt
opgenomen. 

Is het doel om voor Nederland een reductie van ten minste 55% in 2030 te
behalen? Of is het doel dat Nederland ten minste voldoet aan de
reductieverplichtingen op grond van de Europese Klimaatwet en de ter
uitwerking daarvan vastgestelde EU-rechtshandelingen? Moet van beide
doelstellingen de meest ambitieuze zijn gerealiseerd of de minst
ambitieuze? Dit wordt uit het voorstel en de toelichting daarbij niet
duidelijk. De in het voorstel opgenomen doelstelling is dan ook in
zoverre onvoldoende concreet en nauwkeurig geformuleerd. Dit wordt
versterkt doordat in het voorstel niet wordt uitgegaan van een bindende
doelstelling voor de reductie van broeikasgassen, maar een
streefdoelstelling. 

Waar met het voorstel beoogd wordt de doelstellingen in de Nederlandse
Klimaatwet in overeenstemming te brengen met die in de Europese
Klimaatwet, kunnen door de gekozen opzet ervan misverstanden ontstaan,
te meer omdat de nationale regeling geen afbreuk mag doen aan de
nakoming van de uit de Europese Klimaatwet voortvloeiende
verplichtingen. 

Uitgangspunt van de kabinetsaanpak voor het klimaatbeleid is, volgens de
zogenoemde hoofdlijnenbrief Kabinetsaanpak Klimaatbeleid, dat Nederland
koploper wil zijn bij het tegengaan van de opwarming van de aarde.
Daartoe levert Nederland zijn bijdrage aan Europese doelen en stelt het
voor zichzelf als nationaal doel om in 2030 ten minste 55%
emissiereductie te realiseren ten opzichte van 1990.  

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om in het wetsvoorstel een
nationale bindende doelstelling voor de reductie van broeikasgassen op
te nemen voor 2030 van ten minste 55% in 2030 ten opzichte van 1990.
Daarbij dient duidelijk te zijn dat tenminste wordt voldaan aan de
verplichtingen die voortvloeien uit de Europese Klimaatwet en de ter
uitwerking daarvan vastgestelde EU rechtshandelingen. 

Reeds eerder is aangegeven dat door het opnemen van de voor Nederland
geldende verplichting te voldoen aan de EU-reductienormen als een
aparte, zelfstandige verplichting in artikel 2, tweede lid, duidelijker
tot uitdrukking wordt gebracht dat het voldoen aan deze verplichting los
staat van de nationale streefdoelstellingen. Deze Europese verplichting
geldt naast het nationale streefdoel om voor 2030 de
netto-broeikasgasemissies te reduceren tot ten minste 55%. Wat betreft
de realisatie van het nationale streefdoel om de broeikasgasemissies met
55% te reduceren zal Nederland zich tot het uiterste inspannen om dit
doel te halen door beleid te programmeren dat gericht is op een reductie
van 60% ten opzichte van 1990, overeenkomstig het coalitieakkoord. Het
is juridisch gezien niet noodzakelijk de nationale streefdoelstelling
voor 2030 te wijzigen in een bindende nationale doelstelling. De
verplichting op grond van de Europese klimaatwet en de ter uitwerking
daarvan vastgestelde EU-rechtshandelingen zijn onvoorwaardelijk
geformuleerd en hebben rechtstreekse werking. 

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de onderlinge
verhouding tussen de status van de nationale reductienormen en de
Europese reductieverplichtingen in de toelichting bij het wetsvoorstel
verduidelijkt.

2.	Inzicht in de gevolgen van de doelstellingen

In de toelichting bij het voorstel staat dat de gevolgen voor regeldruk,
administratieve lasten, handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en
fraudebestendigheid, alsmede de financiële gevolgen en lasten voor
bedrijfsleven en de overheid afhankelijk zijn van specifieke invulling
van de doelen in concrete beleidsmaatregelen.  

De Afdeling heeft er begrip voor dat die concrete gevolgen in dit
wetsvoorstel nog niet uiteengezet worden. Met het vastleggen van de
bindende doelstellingen in de Europese Klimaatwet, waarmee de
Nederlandse Klimaatwet met dit voorstel in overeenstemming wordt
gebracht, staat echter wel vast dat maatregelen gericht op het behalen
van die doelstellingen, zullen moeten worden doorgevoerd. 

De Europese Commissie heeft op 14 juli 2021 het Fit For 55% pakket
vastgesteld. Met dat pakket maatregelen wordt beoogd het EU beleid
inzake klimaat, landgebruik, vervoer en belastingen zo af te stemmen,
dat de netto broeikasgasemissies in 2030 ten opzichte van het niveau van
1990 met ten minste 55% zijn verlaagd. Het gaat om een uitgebreid pakket
aan wetgevingsvoorstellen en betreft zowel een aanscherping van bestaand
beleid als nieuwe voorstellen. Het pakket betekent een flinke
tempoversnelling in het klimaatbeleid in de Europese Unie. Over de
voorstellen om binnen de Europese Unie invulling te geven aan de 55%
opgave wordt de komende periode in EU-verband onderhandeld.

Met het oog op die onderhandelingen is het voor Nederland belangrijk dat
inzicht bestaat in de noodzakelijke gevolgen die het vastleggen van de
klimaatdoelstellingen in de Europese Klimaatwet zal hebben voor het
nationale beleid dienaangaande. Juist nu in EU verband nog wordt
onderhandeld over de uitvoeringsmaatregelen is het bedoelde inzicht
nodig om tot een adequate onderhandelingsinzet voor Nederland te komen.
Immers, niet alleen zal moeten worden bezien of Nederland met de
implementatie van die voorstellen de vereiste doelstellingen metterdaad
zal bereiken, maar ook zal Nederland realistische alternatieven moeten
inbrengen indien de door de Europese Commissie voorgestelde maatregelen
door Nederland worden afgewezen.

Dit inzicht is te meer nodig omdat het Nederlandse beleid tot nu toe en
de bestaande plannen voor de komende jaren op een aantal punten
onvoldoende aansluiten op de plannen zoals die in Europees verband
worden ontwikkeld. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en Centraal
Planbureau (CPB) hebben er bijvoorbeeld op gewezen dat het Europese
voorstel voor herziening van de energiebelasting ingrijpende gevolgen
heeft voor het Nederlandse stelsel van energiebelastingen en het daarop
afgestemde klimaatbeleid.  Daarbij wordt gewezen op het afschaffen van
degressiviteit in energiebelasting en het hanteren van gelijke tarieven
voor gelijk gebruik. 

Daarnaast wijzen zij erop dat het transitiepad dat de Commissie beoogt
voor de industrie afwijkt van het in Nederland tot nu toe ingezette
beleid. Waar in Nederland is ingezet op een tijdelijke belangrijke rol
voor afvang en opslag van CO2 en het gebruik van blauwe waterstof,
koerst de Commissie met een verplichting van tenminste 50% groene
waterstof in het waterstofgebruik van de industrie direct af op een
klimaatneutraal doel. Een laatste voorbeeld ziet erop dat emissies van
lucht- en scheepvaart steeds nadrukkelijker onderdeel uitmaken van het
klimaatbeleid. PBL wijst erop dat luchtvaartmaatregelen de
passagiersaantallen in 2030 met ruwweg 10 procent zouden kunnen
verminderen. Het Fit For 55% pakket kan daarmee ook van betekenis zijn
voor de discussie over de gewenste capaciteitsontwikkeling van nationale
luchthavens.

Uit genoemde voorbeelden, die slechts een kleine selectie van door PBL
en CPB in kaart gebrachte punten inzake de gevolgen van het Fit For 55%
pakket betreffen, volgt dat het ongewijzigd vaststellen van de Europese
plannen grote gevolgen kan hebben voor het Nederlandse klimaatbeleid,
maar ook op de bedrijvigheid en daarmee de Nederlandse economie. Tot het
eind van 2030 is nog maar ruim 8 jaar te gaan en dat is bijzonder kort,
gelet op de enorme opgaven die er liggen. Omdat de tijd om in dat jaar
aan de bindende klimaatdoelstellingen te voldoen begint te dringen, is
inzicht nodig in de verschillende manieren waarop de doelstellingen
kunnen worden bereikt en, indien de kijkrichting in de voorstellen van
de Commissie niet wenselijk wordt geacht, welke realistische
alternatieven vanuit Nederlands perspectief kunnen worden aangedragen
waarmee de doelstellingen ook zullen kunnen worden bereikt. 

Met het vastleggen van de klimaatdoelen in de Klimaatwet dient ten
minste op hoofdlijnen inzicht dient te worden gegeven in wat nodig is om
die doelen te halen en over de gevolgen daarvan. 

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te
gaan.

In reactie hierop wordt opgemerkt dat de Klimaatwet als zodanig geen
beleidsmaatregelen bevat, maar alleen doelen. Daarom is in de
toelichting bij het wetsvoorstel aangegeven dat de gevolgen voor
regeldruk etc. niet op voorhand inzichtelijk te maken zijn. De gevolgen
worden pas duidelijk bij de uitwerking in de maatregelen. De memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel wordt naar aanleiding van het advies
van de Afdeling op dit punt aangevuld. 

De impact voor Nederland van de beleidsmaatregelen die in het Fit for 55
pakket van de Europese Commissie worden aangekondigd is nog niet goed in
te schatten. Het Europese doel van ten minste 55% reductie in 2030 ten
opzichte van 1990 wordt in het pakket (deels) vertaald naar nationale
verplichtingen voor lidstaten. Het Fit-for-55-pakket bevat verschillende
voorstellen om deze nationale verplichtingen – variërend van een
reductiedoel voor de ESR-sectoren voor Nederland van 48%, doelen voor
energiebesparing en hernieuwbare energie tot eisen aan de inzet op
biogrondstoffen – op te hogen in lijn met de vastgestelde hogere
ambitie. Ook wordt het EU Emissiehandelssysteem (ETS), waar een groot
deel van de industrie en de elektriciteitssector onder valt,
aangescherpt door maatregelen die leiden tot een reductie van CO2 of
uitbreiding naar andere sectoren. Hierbij is echter geen sprake van
nationale doelstellingen. Daarnaast heeft de Europese Commissie een
voorstel voor een nieuw instrument ingediend. Dit betreft een
emissiehandelssysteem voor de gebouwde omgeving en wegtransport
(ETS-BRT). Het ETS-BRT zet een Europese prijs op uitstoot voor deze
sectoren, waardoor met name landen die momenteel weinig aan beprijzing
doen in deze sectoren een been moeten bijtrekken. Dit ETS-BRT zal geen
nationale verplichtingen kennen, maar wel een bijdrage leveren aan het
invullen van de nationale ESR-opgave van lidstaten. 

Op dit moment lopen de onderhandelingen tussen de Europese Commissie en
de lidstaten over deze voorstellen. Als het pakket is vastgesteld en de
nieuwe verplichtingen voor Nederland duidelijk zijn, zal beoordeeld
worden of het nationale beleid voldoende is om aan deze verplichtingen
te voldoen en zo nodig worden herijkt. Bij deze herijking is ook
expliciet aandacht voor de sociaaleconomische impact op huishoudens en
bedrijven (conform Motie van de leden Erkens en Bontenbal, Kamerstuk
32813, nr. 889). 

Op 24 september jl. heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL),
mede op verzoek van de Tweede Kamer, een rapport getiteld «Nederland
Fit for 55?» gepubliceerd waarin de mogelijke gevolgen worden
beschreven van het Europese Fit-for-55 pakket voor het Nederlandse
beleid. Het rapport geeft een eerste algemene inschatting van de
mogelijke gevolgen van het Fit-for-55 pakket, zoals nu voorgesteld, voor
het algemene Nederlandse klimaatbeleid en het beleid in diverse
sectoren. Deze inschatting is voornamelijk kwalitatief van aard. Het PBL
heeft geen exacte doorrekening voor Nederland kunnen maken. Het
Fit-for-55 pakket schrijft immers geen nationale beleidsmaatregelen
voor, maar bepaalt de opgave voor de lidstaten op verschillende
terreinen. Nationale keuzes over de invulling van de nieuwe opgave, die
voortvloeit uit het Fit-for-55 pakket, zijn nog niet gemaakt. Daarnaast
benadrukt het PBL terecht dat nog over de voorstellen in het pakket moet
worden onderhandeld en deze daarom nog kunnen veranderen. De implicaties
liggen dus nog niet vast. Het PBL geeft aan dat verschillende
voorstellen in het pakket het Nederlandse klimaatbeleid kunnen
ondersteunen. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de aanscherping van het
bestaande ETS, de geleidelijke invoering van een Carbon Border
Adjustment Mechanism (CBAM), strengere emissie-eisen voor voertuigen en
bijmengverplichtingen voor biobrandstoffen. Ook zorgt het pakket volgens
het PBL voor een gelijker speelveld binnen de Europese Unie door een
kleiner verschil tussen de nationale CO2-heffing en de Europese
ETS-prijs, het harmoniseren van de minimumbelastingtarieven onder de
voorgestelde Richtlijn Energiebelasting (ETD) en voorstellen op het
gebied van lucht- en scheepvaart – internationale sectoren die juist
gebaat zijn bij een Europese/internationale aanpak in plaats van louter
een nationale. Het PBL geeft aan dat het pakket een flinke versnelling
van het klimaatbeleid in Europa betekent. Het pakket impliceert dat
Nederland zijn uitstoot verder moet terugdringen dan het huidige
Nederlandse doel van 49% emissiereductie in 2030. Met name in de
ESR-sectoren zal volgens het PBL aanvullend nationaal beleid nodig zijn.
Het hogere ESR-doel voor Nederland betekent een extra opgave van 15 Mt
in 2030 ten opzichte van het huidige ESR-doel. Het PBL schat de
aanvullende cumulatieve opgave op circa 62 Mton over de gehele periode
2021–2030. Daarnaast zal de voorgestelde ophoging van de
doelstellingen voor het aandeel hernieuwbare energie (RED) en
energiebesparing (EED) een extra opgave behelzen voor Nederland. Deze
doelstellingen zijn op Europees niveau bindend en op lidstaatniveau
indicatief. De indicatieve doelstellingen voor Nederland in de
voorliggende voorstellen zijn met het huidige beleid nog niet binnen
bereik. Daarnaast omvatten de wijzigingsvoorstellen voor de RED en de
EED ook een aantal nieuwe (op nationaal niveau bindende) subdoelen voor
het gebruik van hernieuwbare energie en energiebesparing. Het PBL wijst
hierbij onder andere op de voorgestelde verplichting in de RED om in
2030 in de industrie 50% groene waterstof te gebruiken en op de
complexiteit rondom de nationale energiebesparingsverplichting in het
EED-voorstel. 

Op 24 maart jl. heeft het Centraal Planbureau (CPB), mede op verzoek van
de Tweede Kamer, een notitie over het Fit-for-55-pakket gepubliceerd met
daarin een beschouwing van de kosteneffectiviteit van enkele voorstellen
en mogelijke sociaaleconomische gevolgen voor Nederland (motie van de
leden Erkens en Bontenbal, Kamerstuk 32 813, nr. 889). De notitie is een
kwalitatieve beschouwing, aangevuld met enkele indicatieve
rekenvoorbeelden. Ook het CPB geeft aan dat het niet mogelijk is om een
volledige doorrekening te maken van het pakket, omdat dit grotendeels
afhankelijk is van de nationale maatregelen die genomen moeten worden
als invulling van de voorstellen. Daarnaast lopen de onderhandelingen
nog en staan de voorstellen dus nog niet vast. Duidelijk is dat de
hogere ambities in het pakket een inspanning vragen van huishoudens,
bedrijven en (mede)overheden. Desondanks stelt het CPB dat de
macro-economische effecten beperkt blijven en het pakket ook veel kansen
oplevert. Het EU-beleid helpt bij het invullen van de nationale
klimaatopgave, stelt ook het CPB. Het CPB is overwegend positief over
het pakket en wijst hierbij met name op de bredere CO2-beprijzing in
alle sectoren, o.a. door middel van het voorgestelde nieuwe
emissiehandelssysteem voor de gebouwde omgeving en wegtransport
(ETS-BRT) en een herziening van de Richtlijn energiebelastingen (ETD) om
de prikkels de juiste kant op te zetten en zo kostenefficiënt CO2 te
reduceren. Een aantal voorstellen (zoals de Carbon Border Adjustment
Mechanism, de ETD en het ETS-BRT) zorgen daarbij voor een gelijk
speelveld. Zo wordt Europees breed beter en gelijker beprijsd, en wordt
koolstoflekkage voorkomen. Daarnaast is het CPB positief over
verscheidene onderdelen die (investeringen in) groene innovatie kunnen
aanjagen, zoals het vergrote Innovatiefonds en de eis om meer van de
nationale ETS-ontvangsten in te zetten voor klimaatmaatregelen en ook de
doelen voor hernieuwbare energie en energiebesparing. Het CPB wijst erop
dat bepaalde onderdelen van het pakket niet volledig kostenefficiënt
zijn vormgegeven. Daarnaast stelt het CPB dat het minimumaandeel van 50%
groene waterstof een dure maatregel kan zijn, omdat in 2030 groene
waterstof nog steeds duurder zal zijn dan blauwe waterstof. Volgens het
CPB kan dit doel wel bijdragen aan het bespoedigen van innovatie en
kostenreductie van groene waterstofproductie.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in het algemene deel
van de toelichting nader ingegaan op het Fit for 55 pakket en de
onderscheidene beleidsmaatregelen die daarvan deel uitmaken.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal
opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden
voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt
ingediend. 

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Klimaat en Energie,

R.A.A. Jetten

 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van
State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

 Verordening (EU) 2021/1119, van het Europees Parlement en de Raad van
30 juni 2021 tot vaststelling van een kader voor de verwezenlijking van
klimaatneutraliteit, en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 401/2009
en Verordening (EU) 2018/1999.

 Artikel 2, eerste lid, van de Europese Klimaatwet.

 Artikel 4, eerste lid, van de Europese Klimaatwet.

 Memorie van toelichting, paragraaf 2, derde alinea.

 IPCC, Climate Change 2022, Mitigation of Climate Change, Working Group
III contribution to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental
Panel on Climate Change.

 Artikel I, onderdeel B, voorgesteld artikel 2, eerste lid, van de
Klimaatwet.

 Kamerstukken II 2021/22, 32813, nr. 974, blz. 2.

 Memorie van toelichting, paragrafen 3, 4 en 5.

 Nederland Fit For 55?, Mogelijke gevolgen van het voorgestelde
EU-klimaatbeleid, Policy brief, Planbureau voor de Leefomgeving,
september 2021; en: Economische beschouwing Fit for 55-pakket, Centraal
Planbureau, maart 2022.