Preview document (🔗 origineel)

---

Tweede Kamer der Staten-Generaal	2
Vergaderjaar 2023-2024

29 023 Voorzienings- en leveringszekerheid energie

Nr. 447 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 september 2023

Op 27 juni 2023 werd de motie van het lid Erkens c.s. (Kamerstuk 29 023, nr. 440) aangenomen (Handelingen II 2022/23, nr. 98, item 11) die de regering verzoekt te onderzoeken hoe strategische reserves en capaciteitsmechanismen ingevoerd zouden kunnen worden in Nederland, wat daarvan de voor- en nadelen zouden zijn als daartoe besloten wordt en de Kamer hierover uiterlijk eind 2023 te informeren. Met deze brief, zoals ook toegezegd tijdens het commissiedebat Energiesysteem 2050 & kernenergie van 13 september jl., geef ik een eerste invulling aan deze motie door het kader en de belangrijkste overwegingen te schetsen. In een volgende brief begin 2024 ontvangt uw Kamer een actualisatie. Daarnaast informeer ik uw Kamer over de stand van zaken met betrekking tot de leveringszekerheid van elektriciteit in aanvulling op de Kamerbrief van 2 juli 2021 (Kamerstuk 29 023, nr. 269).

De leveringszekerheid van elektriciteit is van groot belang voor de Nederlandse samenleving en economie. Het elektriciteitssysteem verandert momenteel snel en zowel in Nederland als in de landen om ons heen. In deze brief schets ik allereerst het belang van variërende Europese elektriciteitsprijzen per uur en de jaarlijkse Europese en nationale monitoring. Daarna schets ik het Europese kader met een voorkeur voor een strategische reserve boven andere capaciteitsmechanismen. Door een aantal noodzakelijke stappen nu al te zetten, zorg ik dat – mocht de leveringszekerheid in het geding komen – het inrichten van een strategische reserve minder doorlooptijd kost. Tot slot geef ik een overzicht van de verschillende capaciteitsmechanismen en schets ik op hoofdlijnen de voor- en nadelen van capaciteitsmechanismen.

1 Toenemende groothandelsprijsverschillen elektriciteit per uur

Balans van vraag en aanbod op elk moment

Op Europees niveau moeten de hoeveelheid op het net ingevoede en van het net afgenomen elektriciteit elk moment in evenwicht zijn. Alle grote en kleine elektriciteitsproducenten en -gebruikers hebben niet alleen invloed op, maar kunnen ook bijdragen aan dit noodzakelijke evenwicht.

Om de leveringszekerheid te borgen, is er ook op momenten dat de bijdrage van zon en wind zeer gering is voldoende alternatief vermogen nodig. De zekerheid over de in de markt te realiseren prijzen en opbrengsten speelt een belangrijke rol bij het behouden van deze benodigde capaciteit en de aantrekkelijkheid van investeringen in nieuwe flexibiliteit.

Groothandelsprijzen elektriciteit variëren steeds sterker van uur tot uur

De elektriciteitsprijzen op de groothandelsmarkt voor de volgende dag in Nederland en de landen om ons heen variëren steeds sterker van uur tot uur. Bij veel wind en/of zon is de elektriciteitsprijs laag en steeds vaker zelfs negatief door het toenemende aandeel van wind en zon in de elektriciteitsproductie in Nederland en de landen om ons heen.

Op de steeds minder vaak voorkomende momenten dat vanwege een beperkte bijdrage van wind en zon flexibele gasgestookte centrales ingezet moeten worden, is de prijs hoog door de gestegen gas- en ETS-prijzen. Dit geldt niet alleen in Nederland. Ook Duitsland, België en andere landen in Noordwest-Europa hebben veelal dezelfde groothandelsprijsverschillen voor elektriciteit per uur als Nederland.

Vermogen wind en zon in relatie tot de elektriciteitsvraag

Eind 2022 stond er volgens het CBS¹ in Nederland 9 GW windenergie opgesteld op land en zee samen (+1 GW in 2022) en 19 GW aan zonnepanelen (+4 GW in 2022). Het elektriciteitsverbruik in Nederland vraagt een gemiddeld vermogen van 13 GW. In de lente en de zomer is daardoor op zonnige middagen de elektriciteitsopwekking uit zonnepanelen in Nederland genoeg om 100% van alle elektriciteitsverbruik in Nederland te voorzien en zelfs een flink deel te exporteren. Daar waar Nederland sinds 1980 per saldo over een jaar tot wel 20% van het elektriciteitsverbruik importeerde, heeft Nederland zich de laatste jaren ontwikkeld tot een nu nog kleine maar groeiende exporteur van elektriciteit.

De uitwisseling van elektriciteit met omliggende landen via de interconnectoren neemt om dezelfde redenen toe. Vanwege de sterke verbondenheid van het Nederlandse elektriciteitssysteem met die landen, kan op met name zonnige lente- en zomerdagen binnen één etmaal 4 GW import in de nacht afgewisseld worden met 6 GW export gedurende de middag.

Sterke financiële prikkel voor balans vanuit programmaverantwoordelijkheid

De groothandelsprijzen zoals hiervoor beschreven komen 12 tot 36 uur voor het daadwerkelijke moment van leveren tot stand op een veilingmoment om 12.00 uur ’s middags de dag ervoor. Daarna kan er nog verder gehandeld worden via bijvoorbeeld intra-day handel tot 5 minuten vóór de levering en via uur-, halfuur- of kwartuurcontracten.

Op het moment van daadwerkelijke productie en gebruik geldt het systeem van programmaverantwoordelijkheid. Als partijen afwijken van hun geplande invoeding op of afname van het net, ontstaat onbalans. De kosten om de onbalans op te lossen zet TenneT door naar de partij die de onbalans veroorzaakt. De prijzen van onbalans kunnen bij krapte nog veel hoger oplopen dan de prijzen zoals die de dag van tevoren tot stand komen. Dit geeft een sterke prikkel aan alle partijen om bij te dragen aan het evenwicht op elk moment en geeft ook een prikkel om flexibel vermogen beschikbaar te stellen en te houden, ook wanneer dat vermogen op jaarbasis slechts beperkt wordt ingezet.

Kader: verwachte variatie elektriciteitsgroothandelsprijs TenneT heeft onderzocht hoe een toekomstig CO2-vrij elektriciteitssysteem eruit kan zien2. Eén van de uitkomsten is dat in een toekomstig CO2-vrij elektriciteitssysteem gemiddeld genomen de prijzen 100 tot 500 uur per jaar sterk op kunnen lopen (€ 200–15.000/MWh) doordat bijvoorbeeld vrijwillige vraagafschakeling in de industrie nodig is om vraag en aanbod in balans te brengen. Vervolgens zijn er gemiddeld ongeveer 2.000 uur in een jaar dat gascentrales op basis van waterstof (straks goedkoper dan nu) de prijs bepalen (~€ 150/MWh). Het grootste deel van de tijd, gemiddeld zo’n 5.000–6.000 uur per jaar, zal de prijs relatief laag (~€ 30–50/MWh) zijn en bepaald worden door de naar verwachting flink toenemende flexibele elektriciteitsvraag voor warmte, mobiliteit en waterstofproductie die inspeelt op relatief grote beschikbaarheid van elektriciteit uit wind en zon, die dan volledig benut wordt. Deze flexibele vraag is nu nog beperkt aanwezig in het elektriciteitssysteem en één van de oorzaken van de (soms flink) negatieve prijzen op dit moment. De laatste ongeveer 1.000 uur in een jaar is het aanbod van elektriciteit uit wind en zon zo groot, dat er geen vraag meer is naar deze laatste stroom. Dan zal een deel van de windmolens of zonnepanelen afschakelen en de groothandelsprijs naar € 0/MWh gaan.

Veel vormen van flexibiliteit samen bepalen leveringszekerheid

Vanuit nationaal perspectief zijn er vier vormen van flexibiliteit³, namelijk interconnectie, (batterij)opslag, (CO₂-vrij) regelbaar vermogen en vraagrespons. Samen bepalen deze vier vormen van flexibiliteit de leveringszekerheid. Elke vorm van flexibiliteit heeft vele vormen en variaties met elk zijn eigen kenmerken qua omvang, duur en snelheid van op- en afregelen. Als er één vorm van flexibiliteit in omvang toeneemt, is er minder van de andere vormen van flexibiliteit nodig. Door de grote interconnectie, kan de benodigde flexibiliteit ook deels van buiten Nederland komen of kan – omgekeerd – het buitenland flexibiliteit uit Nederland gebruiken.

Invloed van overheidsbeleid op leveringszekerheid

Een deel van het overheidsbeleid zoals salderen, SDE++ en energiebelasting, heeft rechtstreeks invloed op de prijzen en de prikkels die het aan de elektriciteitsproducenten en -gebruikers geeft om meer of minder elektriciteit te produceren en te gebruiken op een bepaald moment. Vanuit het noodzakelijk evenwicht op elk moment en om te voorzien in de efficiënte inzet en ontwikkeling van flexibiliteit, is het wenselijk om deze directe invloed op prijzen en prikkels zoveel mogelijk te beperken.

Daarnaast heeft veel beleid invloed op (de behoefte aan) één of meer vormen van flexibiliteit. Het verbod op kolen voor elektriciteitsproductie na 2029, het Europese emissiehandelssysteem (ETS) met elk jaar uitgifte van minder emissierechten, subsidie voor de productie van hernieuwbare elektriciteit en voor de ombouw van gascentrales en het open houden en realiseren van nieuwe kerncentrales heeft invloed op het (CO₂-vrij) regelbaar vermogen. Het klimaatbeleid dat leidt tot elektrificatie van industrie, mobiliteit en warmtevoorziening en de inzet op productie van groene waterstof leidt tot toename van de elektriciteitsvraag en vaak ook tot een grotere prijsgevoeligheid en flexibiliteit van die toegenomen vraag. Het realiseren van meer windenergie op zee leidt tot meer aanbod van elektriciteit. Daarnaast zet ik in op het vergroten van interconnectiecapaciteit met onze buurlanden. Dit krijgt onder meer vorm middels LionLink, de te bouwen hybride verbinding met het Verenigd Koninkrijk. Het is belangrijk om bij dergelijk beleid telkens het belang van de leveringszekerheid van elektriciteit goed mee te wegen.

2 Monitoring leveringszekerheid elektriciteit

In de Kamerbrief van 2 juli 2021 (Kamerstuk 29 023, nr. 269) is uitgebreid ingegaan op een aantal wijzigingen die TenneT doorvoert in de jaarlijkse nationale monitoring leveringszekerheid. TenneT publiceert de monitoring jaarlijks op zijn website⁴. Inmiddels werkt het Europese netwerk van transmissiesysteembeheerders voor elektriciteit (ENTSO-E) aan de derde jaarlijkse European Resource Adequacy Assesment (ERAA) die zij eind dit jaar publiceert⁵. De ERAA geeft per land inzicht in de leveringszekerheid in onder andere 2030. Om de nationale monitoring beter te laten aansluiten op de ERAA zal deze voortaan iets later in het jaar uitkomen dan de afgelopen jaren gebruikelijk was.

Vanwege de snelle veranderingen in het elektriciteitssysteem en de weersafhankelijkheid wordt het steeds moeilijker om ver vooruit de leveringszekerheid goed vast te stellen. De omvang van de vraag naar elektriciteit in 2030, de flexibiliteit daarin (vraagrespons), het opgestelde vermogen aan batterijen en de eigenschappen daarvan in Nederland en de landen om ons heen laten zich lastig voorspellen. Dit terwijl deze belangrijke parameters vormen waarvoor aannames moeten worden gedaan om de leveringszekerheid in 2030 te bepalen. Door de jaarlijkse monitoring op zowel Europees als nationaal niveau zijn telkens de meest actuele inzichten beschikbaar. Na jaren van een verwacht overadequaat elektriciteitssysteem komt naar verwachting de leveringszekerheid in 2030 in Nederland in de laatste Europese en nationale monitoring met name door afname van regelbaar vermogen in landen om ons heen voor het eerst rond de gewenste richtwaarde uit. Ik houd deze ontwikkeling nauwlettend in de gaten.

3 Kader leveringszekerheid

Het kader voor de leveringszekerheid volgt uit de Elektriciteitsverordening (Verordening (EU) 2019/943) met als kern de artikelen 20 en 21 en is beschreven in de hiervoor genoemde Kamerbrief. Het uitgangspunt is dat de geïntegreerde Europese markt en marktinvesteringen in productiecapaciteit, opslag en vraagrespons gezamenlijk de leveringszekerheid borgen.

In mijn brief van 7 juli 2023 (Kamerstukken 31 239 en 32 813, nr. 379) over de subsidieregeling gericht op CO₂-vrij regelbaar vermogen, heb ik aangegeven dat regelbare elektriciteitscentrales vanwege hun hoge variabele kosten in toenemende mate een andere rol in het CO₂-vrij elektriciteitssysteem krijgen. De regelbare centrales voorzien steeds minder in de basislast en zijn in toenemende mate de flexibiliteitstoepassing die in laatste instantie wordt ingezet op de momenten dat de productie van hernieuwbare elektriciteit ook via interconnectie lager is dan de vraag en overige flexibiliteitsmiddelen (vraagrespons, opslag) zijn uitgeput.

De aanscherping van het ETS, van steeds minder tot geen uitgifte van emissierechten in 2040, vormt voor de gascentrales al een prikkel om te zorgen voor CO₂-vrije elektriciteitsproductie. De subsidieregeling ondersteunt de centrales in Nederland bij een versneld ombouwproces en wordt momenteel verder uitgewerkt.

De hierboven beschreven verwachte ontwikkeling van de elektriciteitsmarkt en de (hoogte en volatiliteit van de) elektriciteitsprijzen zullen er naar verwachting voor zorgen dat het beschikbaar hebben en houden van regelbare CO₂-vrije centrales voldoende aantrekkelijk blijft.

4 Voorbereid zijn op capaciteitsmechanismen

De motie van het lid Erkens c.s. (Kamerstuk 29 023, nr. 440) constateert in de overwegingen terecht dat het invoeren van een strategische reserve of capaciteitsmechanismen een langjarig proces kan zijn. Dit onder andere vanwege de eisen en voorwaarden vanuit de Elektriciteitsverordening, zoals het verplicht opstellen van een uitvoeringsplan, afstemming met buurlanden en de staatssteungoedkeuring die dit van de Europese Commissie vergt.

Naast het invoeren van een strategische reserve of andere capaciteitsmechanismen is er ook veel ander beleid dat een bijdrage levert aan leveringszekerheid, doordat het leidt tot meer interconnectie (zoals LionLink), (batterij)opslag, (CO₂-vrij) regelbaar vermogen en vraagrespons. Voorbeelden zijn SDE++ voor e-boilers, de realisatie van kerncentrales en de routekaart energieopslag (Kamerstukken 29 023 en 31 239, nr. 430) die aangeeft dat er veel aanvragen voor het aansluiten van grootschalige baterijen in de pijplijn zitten bij de netbeheerders. De leveringszekerheid is daarmee niet alleen afhankelijk van een strategische reserve of capaciteitsmechanismen.

Om niettemin voorbereid te zijn op een eventuele invoering van een strategische reserve bevat het wetsvoorstel voor de Energiewet, zoals op 9 juni bij uw Kamer ingediend (Kamerstuk 36 378, nrs. 1–5), met artikel 5.12 de mogelijkheid om de transmissiesysteembeheerder voor elektriciteit op te kunnen dragen een strategische reserve in te richten.

Door daarnaast, zoals hiervoor beschreven, de nationale monitor beter aan te laten sluiten op de ERAA, biedt dit ook sneller een betere onderbouwing voor een eventueel uitvoeringsplan dat ingediend moet worden bij de Europese Commissie als de invoering van een strategische reserve of een ander capaciteitsmechanisme wordt overwogen.

Tot slot heeft de ACM als één van de verplichte stappen nu al de «value of lost load» vastgesteld⁶.

Met deze voorbereidende stappen vraagt het inrichten van een strategische reserve, mocht dat noodzakelijk worden, aanzienlijk minder doorlooptijd. Het (tijdelijk) achter de hand houden van een gascentrale in de periode vanaf 2030 die anders definitief sluit, kan – als de Europese Commissie ermee instemt – binnen enkele jaren geregeld zijn. Invoering mag volgens de Elektriciteitsverordening pas wanneer uit de monitoring blijkt dat de leveringszekerheid in het geding dreigt te komen. Dit is nu niet het geval.

De Elektriciteitsverordening stelt ook dat alleen als een strategische reserve het leveringszekerheidsrisico onvoldoende adresseert – en de Europese Commissie die mening deelt – andere, verdergaande vormen van capaciteitsmechanismen kunnen worden overwogen. Om te waarborgen dat we indien nodig op tijd in actie komen wordt structureel en zeer regelmatig in Europees verband overleg gevoerd, waar ook vertegenwoordigers van de Europese Commissie bij betrokken zijn.

5 Voor- en nadelen capaciteitsmechanismen

De eerdergenoemde motie van het lid Erkens c.s. roept op tot onderzoek naar de inzet van capaciteitsmechanismen en de voor- en nadelen daarvan. Hieronder volgt een eerste aanzet.

Nederland kent een energy only markt. In een energy only markt wordt enkel een vergoeding uitgekeerd aan op een bepaald moment geleverde elektriciteit. Als gevolg daarvan kent een energy only markt sterke prijsprikkels welke efficiëntie en innovatie bevorderen. Prijsfluctuaties en hoge prijzen leiden tot de benodigde investeringen in verschillende flexibiliteitsopties waaronder regelbaar vermogen, vraagsturing en opslag. De energy only markt geeft daarmee op effectieve wijze invulling aan adequate beschikbaarheid van de benodigde flexibiliteitsopties.

Als de energy only markt niet in staat is de leveringszekerheid te borgen, zou een capaciteitsmechanisme ingevoerd kunnen worden. Allereerst kan dan gedacht worden aan het invoeren van een strategische reserve. Een strategische reserve is een relatief milde vorm van een capaciteitsmechanisme, welke doorgaans gericht is op het behouden van bestaande productiecapaciteit. Een strategische reserve heeft als kenmerk dat het een effectieve methode is om relatief beperkte productietekorten, welke zich voordoen als gevolg van een onrendabele top in de markt, te ondervangen. Als een strategische reserve wordt ingevoerd, zal TenneT hoogstwaarschijnlijk een bestaande gascentrale uit de markt halen. De betreffende centrale ontvangt dan een vergoeding om capaciteit beschikbaar te houden wanneer nodig. Deze gascentrale kan vervolgens niet meer deelnemen aan de elektriciteitsmarkt en mag enkel worden aangewend als een tekort optreedt. Een gevolg van het instellen van een strategische reserve is dat het regelbaar vermogen in de markt per direct afneemt. Dit kan de hoeveelheid tekorten in de markt doen toenemen en daarmee leiden tot hogere elektriciteitsprijzen. Daarnaast komen de kosten van TenneT voor het in werking stellen en operationaliseren van een strategische reserve bij de maatschappij terecht. Afhankelijk van de regels die aan de inzet van de strategische reserve gesteld worden, beperkt deze mogelijk een deel van de prijsprikkels uit de markt die zouden kunnen leiden tot innovaties en de ontwikkeling van vraagsturing en opslag.

Overige capaciteitsmechanismen variëren in opzet doordat die gebaseerd zijn op een prijs en het volume daarvan een resultante is of andersom. In het eerste geval is er een bepaald budget beschikbaar en wordt getenderd om een zo groot mogelijk volume te realiseren. In het tweede geval staat het volume vast en wordt getenderd om de prijs zo laag mogelijk te houden. De uitvoering kan centraal of decentraal (via elektriciteitsgebruikers) zijn. Tot slot kan een capaciteitsmechanisme ook gericht zijn op een of meer vormen van flexibiliteit of markt breed alle technieken toestaan. Onderstaande figuur bevat een overzicht van mogelijke capaciteitsmechanismen:

Capaciteitsmechanismen anders dan een strategische reserve, zoals een capaciteitsmarkt waarbij via een veiling de bouw van nieuwe productiecapaciteit wordt gefinancierd door de overheid, zijn complexer om te ontwerpen, erg kostbaar en hebben veelal een groter marktverstorend effect. Producenten of afnemers blijven dan in de markt meedoen en krijgen tegelijk een extra vaste vergoeding om een bepaalde capaciteit in een bepaalde periode beschikbaar te stellen, of om bij bepaalde hoge prijzen extra vermogen te leveren of minder af te nemen tegen vooraf vastgestelde prijzen of bij tekorten. Het gaat veelal om het beschikbaar stellen van bestaande of in extremere situaties nieuw te bouwen productiecapaciteit.

Daarmee kunnen die andere capaciteitsmechanismen de mogelijke problematiek rondom het borgen van de leveringszekerheid op verschillende manieren adresseren. In tegenstelling tot een strategische reserve, zijn deze in staat om meer significante tekorten te voorkomen. De impact en effectiviteit van een capaciteitsmechanisme is onder meer afhankelijk van het specifieke mechanisme, en ook de randvoorwaarden die hieraan verbonden worden. Een capaciteitsmechanisme kan bijvoorbeeld tijdige investeringen in (nieuw) regelbaar vermogen stimuleren. Echter, de consequenties verbonden aan het invoeren van een capaciteitsmechanisme zijn aanzienlijk.

Allereerst zijn de kosten gepaard aan het invoeren en in werking houden van andere vormen van capaciteitsmechanisme hoog, en ook significant hoger dan in het geval van een strategische reserve. De overheid of netbeheerder die de extra vaste vergoeding aan producenten of afnemers betaalt, zal deze via nettarieven of belastingen bij de maatschappij terecht laten komen. Bij andere vormen moeten de afnemers zelf rechtstreeks capaciteit inkopen. Daarnaast is het zeer waarschijnlijk dat een capaciteitsmechanisme na invoering blijvend is. Dit komt omdat de productiemiddelen welke afhankelijk zijn van het capaciteitsmechanisme naar alle waarschijnlijkheid enkel rendabel zijn zolang het capaciteitsmechanisme bestaat. Omdat bij de overige capaciteitsmechanismen de marktpartijen in de markt mee mogen blijven doen, komen de baten, in geval van export, voor een aanzienlijk deel in de buurlanden terecht. Als Nederland geen tekort heeft, kan het buitenland gebruik maken van deze extra capaciteit in Nederland. Ook worden door meer aanbod de lagere prijzen met de landen om ons heen gedeeld.

Gezien de snelle veranderingen van het elektriciteitssysteem in Nederland en de landen om ons heen en de grote verbondenheid met de landen om ons heen, ben ik voornemens met deskundigen uit onder meer de wetenschap de ontwikkelingen van het elektriciteitssysteem te bespreken en hierbij specifiek in te gaan op de voor- en nadelen van capaciteitsmechanismen. Ik zal uw Kamer over de uitkomsten begin 2024 nader informeren.

De Minister voor Klimaat en Energie,
R.A.A. Jetten

---

1. https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2023/10/aandeel-hernieuwbare-elektriciteit-met-20-procent-gestegen-in-2022 en https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2023/22/aandeel-hernieuwbare-energie-in-2022-toegenomen-naar-15-procent#:~:text=Windenergie%20toegenomen,gelijk%20aan%20dat%20van%202021 en https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/84575NED/table.↩︎

2. https://www.tennet.eu/nl/nieuws/leveringszekerheid-van-elektriciteit-een-volledig-duurzaam-elektriciteitssyteem.↩︎

3. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2022/01/19/co2-free-flexibility-options-for-the-dutch-power-system-door-aurora.↩︎

4. https://www.tennet.eu/nl/over-tennet/publicaties/rapport-monitoring-leveringszekerheid.↩︎

5. https://www.entsoe.eu/outlooks/eraa/.↩︎

6. https://www.acm.nl/nl/publicaties/acm-stelt-de-value-lost-load-voll-vast.↩︎