Preview document (🔗 origineel)

---

Tweede Kamer der Staten-Generaal	2
Vergaderjaar 2024-2025

34 765 Wijziging van de Pensioenwet, de Wet verplichte beroepspensioenregeling en de Invoerings- en aanpassingswet Pensioenwet in verband met waardeoverdracht van klein pensioen en enige andere wijzigingen inzake waardeoverdracht (Wet waardeoverdracht klein pensioen)

Nr. 20 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 oktober 2024

Per 1 januari 2019 is het recht van de pensioenuitvoerder op waardeoverdracht van een klein pensioen op grond van de Wet waardeoverdracht klein pensioen in werking getreden. De Wet heeft pensioenuitvoerders het recht gegeven om kleine pensioenen, dit zijn pensioenen die minder dan 592,51 euro bruto per jaar bedragen (2024), zonder instemming van de deelnemer over te dragen aan de pensioenuitvoerder waar de werknemer inmiddels pensioen opbouwt. Met de automatische waardeoverdracht van kleine ouderdomspensioenen wordt beoogd dat meer kleine pensioenen de pensioenbestemming bereiken en de uitvoeringskosten worden beperkt. Tot slot leidt het overdragen van kleine pensioenen tot een vereenvoudigde en verbeterde voorlichting met meer overzicht voor de deelnemer.¹ In de Wet waardeoverdracht klein pensioen is toegezegd om drie jaar na inwerkingtreding te bezien of het proces van automatische waardeoverdracht werkt zoals is beoogd.²In 2023 is nog een aanvulling op deze wet in werking getreden, waardoor pensioenuitvoerders geen onderscheid meer hoeven te maken tussen de ontstaansgeschiedenis van het kleine pensioen. Om ook deze aanvullingen mee te kunnen nemen, is deze evaluatie uitgesteld tot het moment waarop de aanvulling op de wet automatische waardeoverdracht klein pensioen in werking was getreden. De evaluatie is gericht op alle kleine pensioenen die door middel van automatische waardeoverdracht overgedragen kunnen worden aan de nieuwe pensioenuitvoerder. Hiermee wordt tevens invulling gegeven aan de toezegging om te onderzoeken hoe deelnemers automatische waardeoverdracht van kleine pensioenen ervaren en wat de voor- en nadelen zijn van het afkopen van een klein ingegaan ouderdomspensioen.^3, 4

SEO Economisch Onderzoek (SEO) heeft een evaluatieonderzoek uitgevoerd dat heeft geleid tot het rapport «Klein, maar waardevol».⁵ Het rapport is opgesteld in opdracht van het Ministerie van SZW en voor de begeleiding van deze evaluatie was een begeleidingscommissie geïnstalleerd bestaande uit vertegenwoordigers van de Pensioenfederatie, het Verbond van Verzekeraars, Stichting Pensioenregister en de toezichthouders AFM en DNB en het Ministerie van SZW.

Uit deze evaluatie volgt dat de Wet Waardeoverdracht kleine pensioenen doelmatig en doeltreffend is. De Wet bevordert pensioenbehoud en verlaagt de uitvoeringskosten van pensioenuitvoerders. Daarnaast is het proces rondom de waardeoverdracht efficiënt. Tot slot zijn de deelnemers in het algemeen tevreden over het verloop van dit proces van waardeoverdracht. SEO is tevens gevraagd om een aantal beleidsopties te onderzoeken met de vraag of deze de doeltreffendheid en doelmatigheid van de wet vergroten. De onderzochte beleidsopties komen voort uit de totstandkoming van de wet, het politieke debat en de gesprekken met de sector. Uit deze evaluatie volgt dat het huidige proces van automatische waardeoverdracht naar tevredenheid verloopt en dat men hier zo min mogelijk aan wil wijzigen. De meeste onderzochte beleidsopties leiden namelijk tot uitvoeringstechnische problemen en grijpen daarmee in op de uitgangspunten van de wet. In het vervolg van de brief ga ik nader in op het doel en de opzet van de wet en het onderzoek en de beleidsvoornemens die hieruit volgen.

Doel van de wet

Het toenemende aantal kortlopende dienstverbanden als gevolg van de flexibilisering op de arbeidsmarkt leidt ertoe dat steeds meer kleine pensioenen ontstaan. De toename van het aantal kleine pensioenen in de administratie van pensioenuitvoerders leidt tot hoge kosten voor pensioenuitvoerders; kosten die ten laste van de deelnemers komen. Daarnaast zorgt de automatische waardeoverdracht ook voor meer pensioenbehoud, dit doordat meer kleine pensioenen de pensioenbestemming bereiken.⁶Tot slot, leidt het overdragen van kleine pensioenen tot een vereenvoudigde en verbeterde voorlichting met meer overzicht voor de deelnemer.⁷

De Wet waardeoverdracht kleine pensioenen heeft zoals hiervoor aangegeven pensioenuitvoerders het recht gegeven om kleine pensioenen over te dragen naar de pensioenuitvoerder waar de werknemer actief pensioen opbouwt. Dit recht tot overdracht vervangt het recht op afkoop van kleine pensioenen. Pensioenuitvoerders hadden het recht om twee jaar na beëindiging van de deelneming aan de pensioenregeling een klein pensioen af te kopen, om zo de uitvoeringskosten te beperken. Dit recht op afkoop zorgde ervoor dat deze opgebouwde pensioenen de pensioenbestemming niet bereikten en was daarmee nadelig voor de pensioenopbouw. Daarnaast bracht het afkooprecht ook relatief hoge kosten met zich mee.

De Wet waardeoverdracht kleine pensioenen maakte het in eerste instantie alleen mogelijk dat kleine ouderdomspensioenen die waren ontstaan door beëindiging van deelneming aan de pensioenregeling vanwege baanwisseling konden worden overgedragen. Dit bracht echter enkele knelpunten met zich mee. Ten eerste bevatte de wet geen basis voor de overdracht van kleine pensioenen ontstaan door collectieve beëindiging. Deze bleven hierdoor in de administratie van uitvoerders staan. Daarnaast zorgde dit voor enkele uitvoeringsproblemen bij de pensioenuitvoerders; niet alle pensioenuitvoerders konden dit onderscheid maken waardoor die uitvoerders geen kleine pensioenen konden overdragen. Ook kleine nettopensioenen konden niet worden overgedragen, en deze konden ook niet meer worden afgekocht.⁸

Deze kleine nettopensioenen zouden daardoor in de administraties blijven staan en de vermogens- en pensioenbeheerkosten zouden ten laste komen van degene die deelnemen aan de nettopensioenregeling. Beide knelpunten zijn met deze Wetswijziging opgelost.⁹ Met deze aanpassing van de Wet is geregeld dat kleine nettopensioenen weer mogen worden afgekocht, dit met instemming van de deelnemer. Verder regelt de aanpassing van de wet dat ook bij collectieve beëindigingen een automatische overdracht kan plaatsvinden. Een uitzondering is gemaakt voor uitkeringsregelingen die ondergebracht zijn bij een verzekeraar en die niet zijn ontstaan door een individuele baanwisseling. Dit vanwege het risico op een bijbetalingsplicht van de werkgever. De bijbetalingsplicht ontstaat als er een verschil is tussen de afkoopwaarde en de overdrachtswaarde. De Stichting van de Arbeid heeft samen met de Pensioenfederatie en het Verbond van Verzekeraars een zestal denkrichtingen verkend over hoe kan worden omgegaan met deze kleine pensioenen.¹⁰ Mede op advies van deze partijen is het creëren van een extra samenvoegmoment vlak voor pensioendatum meegenomen in deze evaluatie.

De pensioenen die voor 1 januari 2018 premievrij zijn geworden, vallen niet onder de reikwijdte van deze wet. Voor deze kleine aanspraken geldt dat de destijds bestaande regels voor tussentijdse afkoop zijn blijven bestaan, ook na de invoering van de Wet waardeoverdracht klein pensioen. Wel konden deze kleine pensioenen tijdens een eenmalige actie voor overdracht worden aangeboden. Dit was mogelijk tot eind 2023. Daarna is er geen wettelijke basis meer om deze kleine pensioenen ontstaan voor 2018 nogmaals voor overdracht aan te bieden.

Het doel van de evaluatie

Het doel van deze evaluatie was enerzijds om te bezien of het proces van automatische waardeoverdracht werkt zoals verwacht en anderzijds om te bezien waar er aanpassingen mogelijk zijn om het proces van automatische waardeoverdracht te verbeteren en/of uit te breiden. Dit zodat meer kleine pensioenen overgedragen kunnen worden. In het onderzoek stonden de volgende drie onderzoeksvragen centraal:

1. Doeltreffendheid: heeft de Wet geleid tot behoud van de pensioenbestemming van kleine ouderdomspensioenen?

2. Doelmatigheid: heeft de Wet geleid tot een daling van de uitvoeringskosten van pensioenuitvoerders?

3. Beleidsopties: wat zijn de voor- en nadelen van verschillende beleidsopties om de doeltreffendheid en doelmatigheid te vergroten?

Bij de evaluatie is gebruik gemaakt van kwalitatief en kwantitatief onderzoek. Het kwalitatieve deel van het onderzoek heeft plaatsgevonden in de vorm van deskresearch en interviews. Deze interviews zijn gehouden met zes pensioenuitvoerders, de Pensioenfederatie, het Verbond van Verzekeraars, Stichting pensioenregister, de toezichthouders (AFM en DNB) en het Ministerie van SZW. Het kwantitatieve deel van het onderzoek omvat een informatie uitvraag over de overdrachten bij de pensioenuitvoerders en een enquête bij deelnemers die van baan zijn veranderd na 2018.

Conclusies uit de evaluatie

Doeltreffendheid

Om te beginnen blijkt uit de evaluatie dat de wet waardeoverdracht klein pensioen doeltreffend is. Het doel ten aanzien van pensioenbehoud is grotendeels behaald. De kleine pensioenen worden overgedragen, zodat meer pensioenaanspraken uiteindelijk worden uitgekeerd op pensioendatum. Pensioenuitvoerders zijn over het algemeen tevreden over de behaalde succeskans. Een aantal pensioenuitvoerders geeft echter aan dat ze een hogere succeskans hadden verwacht. Zij hadden verwacht dat het percentage overgedragen kleine pensioenen rond de tachtig procent zou liggen, dit gebaseerd op eerder onderzoek van het CBS. Het uiteindelijke percentage na vijf jaar is ruim zestig procent.

Doelmatigheid

De Wet waardeoverdracht klein pensioen is doelmatig. De kosten van automatische waardeoverdracht zijn lager dan de beheerkosten wanneer het pensioen niet wordt overgedragen. Ook is automatische waardeoverdracht efficiënter en goedkoper dan tussentijdse afkoop. Het proces is efficiënt en vraagt nauwelijks nog om handmatige handelingen. Het proces van (tussentijdse) afkoop vraagt wel om meerdere handmatige handelingen.

Tevredenheid deelnemers

Tot slot is naar aanleiding van een toezegging aan uw Kamer onderzocht hoe deelnemers automatische waardeoverdracht van kleine pensioenen ervaren.¹¹ Deelnemers blijken overwegend tevreden te zijn. Ongeveer 65 procent van de deelnemers waarvan de overdracht van het kleine pensioen is gelukt, geeft aan de overdracht als iets positiefs te zien. Zij geven aan dat het overzichtelijk is om pensioenaanspraken bij elkaar te hebben staan. Daarnaast waardeert men het feit dat de overdracht automatisch gaat. Het is fijn dat ze hier niets voor hoeven te doen. Een ruime vijf procent geeft aan dit als iets negatiefs te zien, met name omdat ze graag toestemming hadden gegeven. Twintig procent heeft hier geen mening over.

Beleidsopties

In de evaluatie zijn, zoals hierboven genoemd, verschillende beleidsopties onderzocht. Deze onderzochte beleidsopties komen voort uit de totstandkoming van de wet, het politieke debat en de gesprekken met de sector. In Bijlage 1 worden deze opties nader toegelicht. Deze opties zijn getoetst op doelmatigheid (uitvoeringslasten) en doeltreffendheid (pensioenbehoud). Deze criteria vormen een belangrijke maatstaf omdat deze aansluiten bij de doelen van de Wet. Met de automatische waardeoverdracht van kleine ouderdomspensioenen wordt immers beoogd dat meer kleine pensioenen de pensioenbestemming behouden en de uitvoeringskosten worden beperkt. Daarnaast is gekeken in hoeverre de beleidsopties daadwerkelijk uitvoerbaar zijn. Dit betreft zowel de uitvoerbaarheid bij pensioenuitvoerders als bij het Pensioenregister. Op basis hiervan werd een algemeen oordeel over de wenselijkheid van deze opties gegeven, zie tabel 1. Uit het onderzoek van SEO blijkt dat van de voorgestelde beleidsopties, alleen het herhalen van de overdracht van vóór 2018 voldoet aan de hiervoor genoemde criteria.

Beleidsvoornemens

De meeste onderzochte beleidsopties dragen niet bij aan het vergroten van de doeltreffendheid (pensioenbehoud) en doelmatigheid (uitvoeringslasten) of hebben een negatief effect op de uitvoerbaarheid. Over de wenselijkheid van de optie «Directe afkoop bij emigratie» verschillen in de sector de meningen. Alles afwegend, wegen voor mij de nadelen zwaarder dan de voordelen. Het realiseren van dit beleidsvoornemen zou namelijk ten koste gaan van het pensioenbehoud.

Het herhalen van de overdracht van pensioenen ontstaan voor 2018 draagt wel bij aan het vergroten van de doeltreffendheid en doelmatigheid. Daarom wil ik de komende tijd bezien of het mogelijk is om het onderscheid van kleine pensioenen ontstaan vóór en ná 2018 op te heffen, zodat deze kunnen meelopen in het reguliere proces van automatische waardeoverdracht van kleine pensioenen

Kortom, de uitkomsten van deze evaluatie leiden tot het voornemen om het onderscheid tussen kleine pensioenen ontstaan vóór en ná 2018 op te heffen. Om dat te realiseren moet de wet worden gewijzigd.

Tot slot heeft SEO in de evaluatie nog ter overweging meegegeven dat het op termijn, wanneer iedereen is overgestapt naar een premieregeling, logischer lijkt om de afkoopgrens (ook) uit te drukken in de waarde van het opgebouwde vermogen. Op dit moment wordt de afkoopgrens uitgedrukt op basis van een bedrag bruto per jaar. Hoewel dit geen beleidsoptie was die in de evaluatie is meegenomen en de huidige geformuleerde afkoopgrens ook voor premieregelingen niet tot (grote) problemen heeft geleid, ben ik voornemens de komende periode nader te onderzoeken op welke wijze de afkoopgrens geformuleerd zou moeten worden.

Afsluitend, ten aanzien van de wetswijziging, ga ik de komende tijd de nodige voorbereidingen treffen door onder andere met de pensioensector in overleg te treden over de vraag of er nog randvoorwaarden gesteld moeten worden om de uitvoering ook daadwerkelijk soepel te laten verlopen. Tevens maak ik van de mogelijkheid gebruik om een aantal signalen uit de sector over de uitvoering van automatische waardeoverdracht kleine pensioenen en over individuele waardeoverdracht mee te nemen, die onder andere samenhangen met de overgang naar premieregelingen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Y.J. van Hijum

Bijlage 1: Overzicht beleidsopties

In het uitgevoerde evaluatieonderzoek zijn een negental mogelijke beleidsopties onderzocht. Deze opties zijn hieronder kort toegelicht. Verder is er ook een korte toelichting gegeven hoe deze opties zich verhouden tot de drie criteria: uitvoeringslasten, pensioenbehoud en uitvoerbaarheid. Deze criteria vormen een belangrijke maatstaf omdat deze aansluiten bij het doelen van de wet.

1. Automatische waardeoverdracht verplichten

Op dit moment geldt al een ontvangstplicht van kleine pensioenen, maar is het niet verplicht om alle kleine pensioenen over te dragen. Sommige pensioenuitvoerders kiezen bewust voor het niet-automatisch overdragen van kleine pensioenen. Het verplicht stellen van automatische waardeoverdracht heeft enkele «nadelige» gevolgen. Zo kan het zijn dat de overdragende of ontvangende werkgever moet bijbetalen voor de overdracht van een DB-regeling van een verzekeraar. Ook kan het verplichten van automatische waardeoverdracht nadelige gevolgen hebben voor de deelnemer, deze kan namelijk zijn gegarandeerde uitkering of gegarandeerde indexatie verliezen.

2. Automatische waardeoverdracht ook naar slapers-aanspraak

Voor het mogelijk maken van automatische waardeoverdracht ook naar een slapers-aanspraak zijn er enkele uitvoeringstechnische complicaties. Bij de automatische waardeoverdracht naar slapers-aanspraken zijn er veel uitvoeringstechnische aanpassingen vereist om deze overdrachten mogelijk te maken. Het is bijvoorbeeld niet altijd makkelijk om een aanspraak toe te voegen aan een slapers-aanspraak, ook zullen er aanpassingen nodig zijn bij het Pensioenregister. Het is de vraag in hoeverre de benodigde investeringen opwegen tegen de baten van deze overdrachten.

3. Aanpassing van de kwantitatieve grens voor kleine pensioenen.

De meeste partijen geven aan dat het belang van de deelnemer met de huidige kwantitatieve grens is gewaarborgd. Op dit moment is deze kwantitatieve grens gekoppeld aan de afkoopgrens. Een lagere grens leidt tot minder automatische overdrachten, dit gaat ten koste van pensioenbehoud en verlaging van de administratieve lasten van de pensioenuitvoerders. Een hogere grens zal juist zorgen voor meer overdrachten en verlaging van de administratieve lasten. Een belangrijk nadeel van het verhogen van de grens is echter dat, hoe hoger de kwantitatieve grens is, hoe meer het gaat wringen dat het pensioen zonder instemming van de deelnemer wordt overgedragen.

4. Creëren van een samenvoegmoment vlak voor pensioendatum voor kleine DB-pensioenen

Deze beleidsoptie is bepleit door de Stichting van de Arbeid om de bijbetalingsproblematiek voor DB-regelingen bij verzekeraars op te lossen.¹² De beleidsoptie biedt volgens de geïnterviewden echter geen oplossing voor de bijbetalingsproblematiek. Een voordeel zou zijn dat alle kleine pensioenaanspraken worden gebundeld tot één pensioenaanspraak. Aangezien de bijbetalingsproblematiek hier niet mee wordt opgelost, past deze oplossing niet binnen de gestelde randvoorwaarden. Verder zijn er voor het mogelijk maken ook enkele uitvoeringstechnische problemen.

5. Automatische waardeoverdracht voor kleine nettopensioenen

Voor het mogelijk maken van automatische waardeoverdracht voor kleine nettopensioenen zijn er enkele uitvoeringstechnische complicaties. Bij de overdracht van een klein nettopensioen heeft dit te maken met het feit dat er maar weinig pensioenuitvoerders een netto pensioen aanbieden en in veel gevallen zal de ontvangende pensioenuitvoerder deze dus niet kunnen accepteren. Dit zou afbreuk doen aan het automatische proces.

6. Afkoop van al klein ingegaan ouderdomspensioen

Deze beleidsoptie maakt het mogelijk om ook nog na ingangsdatum van het pensioen dit kleine pensioen af te kopen. Naar aanleiding van een toezegging aan uw Kamer is deze beleidsoptie onderzocht.¹³ Momenteel bestaan er al twee afkoopmomenten, namelijk na minimaal vijf keer niet succesvol te zijn aangeboden voor waardeoverdracht en op het moment van pensionering. Vaak worden kleine pensioenen al afgekocht op de pensioendatum, de meerwaarde van het creëren van een extra afkoopmoment is dus beperkt. Het is echter mogelijk dat mensen dit afkoopmoment gemist hebben en alsnog graag tot afkoop over willen gaan. Bijkomend voordeel hierbij is dat de afkoop van dit kleine pensioen ook gunstig is voor de lasten van uitvoerders. Wat juist dan weer een nadeel kan zijn, is dat mensen hun pensioen meer berekenend kunnen benaderen en kiezen voor een levenslange uitkering, maar hier nog op terug kunnen komen wanneer zij bijvoorbeeld ziek worden. Dit is nadelig voor zowel de pensioenuitvoerder als de overige deelnemers. De pensioendatum wordt daarom als een juist keuzemoment voor afkoop gezien.

7. Eenzijdige afkoop na vijf pogingen tot overdracht

Pensioenuitvoerders geven aan dat ze na vijf mislukte pogingen liever doorgaan met het proberen van de waardeoverdracht. De uitvoerders hechten er waarde aan dat afkoop plaatsvindt met instemming van de deelnemer en vinden eenzijdige afkoop niet wenselijk. Zij doen het voorstel tot afkoop bij voorkeur op de pensioendatum, omdat de deelnemer dan een beter overzicht heeft van het te verwachten pensioen.

8. Directe afkoop bij emigratie

Emigratie is een belangrijke oorzaak van onsuccesvolle waardeoverdrachten. Na emigratie kunnen pensioenen vaak niet worden overgedragen, omdat er geen nieuwe pensioenuitvoerder gevonden kan worden. De voorgestelde beleidsoptie om bij emigratie direct over te gaan tot afkoop, zou dit kunnen voorkomen en was voor het invoeren van de Wet waardeoverdracht klein pensioen ook al mogelijk. De meningen over de wenselijkheid van deze optie zijn echter verdeeld. Een deel van de pensioenuitvoerders geeft aan dat het lastig blijft personen te vinden nadat zij zijn vertrokken voor emigratie, waardoor directe afkoop van de kleine pensioenen een goede optie is. Een ander deel van de pensioenuitvoerders geeft aan dat juist relatief veel personen te vinden zijn en dat dit aantal juist alleen nog maar groeit. Mede ook door de servicepunten die de SVB heeft in landen waar veel arbeidsmigranten vandaan komen. Doordat relatief veel personen na emigratie gevonden kunnen worden, wordt de beleidsoptie als niet geheel nodig beschouwd.

9. Herhalen van de overdracht van pensioenen ontstaan voor 2018.¹⁴

Pensioenuitvoerders hadden volgens de wet éénmalig de kans om kleine pensioenen die vóór 2018 waren ontstaan voor overdracht aan te bieden. De uitbreiding van de mogelijkheid tot het aanbieden van deze kleine pensioenen vóór 2018 is positief ontvangen. Er zijn nauwelijks aanpassingen in de uitvoering nodig. Bij pensioenen ontstaan na 2018 is gebleken dat meerdere pogingen tot een toename van succesvolle overdrachten leiden. Naar verwachting zal dit ook gelden voor pensioenen ontstaan vóór 2018. Op deze manier kunnen er meer pensioenen worden overgedragen wat bijdraagt aan het behoud van de pensioenbestemming.

---

1. Kamerstuk 34 765, nr. 3, p. 2.↩︎

2. Kamerstuk 34 765, nr. 3, p. 7.↩︎

3. Tweede Kamer, stenogram TK 18-12 «Waardeoverdracht klein pensioen», 7 november 2017, p.17.↩︎

4. Tweede Kamer, stenogram TK 86-9 «Aanpassing van de regeling voor waardeoverdracht en afkoop klein pensioen», 1 juni 2022, p.11.↩︎

5. SEO Economisch onderzoek (2024), «Klein, maar waardevol», zie bijlage↩︎

6. Kamerstuk 34 765, nr. 3, p. 5.↩︎

7. Kamerstuk 34 765, nr. 3, p. 2.↩︎

8. Nettopensioenen zijn pensioenen die netto worden uitgekeerd omdat over de premie al belasting is betaald.↩︎

9. Kamerstuk 36 004, nr. 2/3.↩︎

10. Stichting van de Arbeid (2023) Waardeoverdracht klein pensioen↩︎

11. Tweede Kamer, stenogram TK 18-12 «Waardeoverdracht klein pensioen», 7 november 2017, p. 17.↩︎

12. De brief met deze aangedragen beleidsoptie is te vinden op: https://www.stvda.nl/-/media/stvda/downloads/publicaties/2023/waardeoverdracht-klein-pensioen.pdf?la=nl&hash=B939D68759B131D5E09F4C62ABA94CF7↩︎

13. Tweede Kamer, stenogram TK 86-9 «Aanpassing van de regeling voor waardeoverdracht en afkoop klein pensioen», 1 juni 2022, p. 11.↩︎

14. SEO Economisch onderzoek (2022), Automatische waardeoverdracht kleine pensioenen – Waarom lukt het niet altijd?↩︎