Preview document (🔗 origineel)

---

34 340 Instellen van een commissie van onderzoek

Nr. 23 Verslag van een schriftelijk overleg

Vastgesteld 5 november 2024

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd aan de ministers van Justitie en Veiligheid en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de brief van 12 april 2024 over herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen (Kamerstuk 34 340, nr. 22).

De vragen en opmerkingen zijn op 30 mei 2024 aan de ministers van Justitie en Veiligheid en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voorgelegd. Bij brief van 5 november 2024 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie,

Pool

Adjunct-griffier van de commissie,

Vroege

Inleiding

Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van de schriftelijke vragen en opmerkingen van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid naar aanleiding van de door onze ambtsvoorgangers toegezonden hoofdlijnenbrief, tevens kabinetsreactie op het rapport van de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen.¹ Wij danken de leden van de fracties voor de steun voor de voorgenomen herziening en de gestelde vragen, die wij in deze brief beantwoorden. De vragen en opmerkingen van de leden van de fracties zijn cursief weergegeven. Gelet op de aard van het onderwerp wordt een afschrift van deze beantwoording toegezonden aan de Eerste Kamer.

Op deze plaats merken wij op dat ook het nieuwe kabinet het van belang acht dat integraal uitvoering wordt gegeven aan de voorstellen van de commissie-Fokkens. Het kabinet schaart zich achter de argumentatie die door de commissie is gegeven en onderschrijft dus ook de hoofdlijnenbrief van het vorige kabinet. Met de uitvoering van het rapport van de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen (hierna ook aangeduid als het rapport-Fokkens) wordt de aanbeveling opgevolgd van de Group of States against Corruption (GRECO) uit 2019 om – kort samengevat – belemmeringen in strafrechtelijke onderzoeken naar ambtsdelicten van bewindspersonen weg te nemen (zie paragraaf 4.4 van het rapport-Fokkens).

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie en reactie van de bewindspersonen

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie spreken hun steun uit voor de keuze om naast een tijdrovende grondwetsherziening (spoor II) tegelijkertijd te werken aan herziening van gewone wetgeving om de politiek op afstand van de genoemde vervolging te zetten (spoor I). De leden geven aan nog maar enkele schriftelijke vragen te hebben.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen dat binnen de bepaling van artikel 119 Grondwet het mogelijk moet gaan worden dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad (PGHR) ambtshalve moet kunnen beslissen om een opsporingsonderzoek naar ambtsdelicten door Kamerleden of bewindspersonen te starten. Echter blijft op grond van artikel 119 het laatste woord over deze opsporing wel bij de regering of Tweede Kamer. Deze kunnen de PGHR dan ook opdragen met opsporing te stoppen. Een dergelijk besluit zal openbaar worden gemaakt. Mogen deze leden aannemen dat een dergelijk besluit naast de zienswijze van de minister om te stoppen met opsporing ook de zienswijze van de PGHR bevat waarom die van mening is dat opsporing wel gewenst is?

Wij zijn verheugd dat de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hun steun uitspreken voor het gelijktijdig in procedure brengen van de voorgenomen grondwetswijziging en de daarop vooruitlopende wijziging van de gewone wet. Deze leden stellen terecht dat in het wetsvoorstel tot wijziging van de bijzondere procedure binnen het huidige grondwettelijke kader (spoor I) aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad (PGHR) een ambtshalve opsporingsbevoegdheid zal worden toegekend, alsook dat de regering en de Tweede Kamer een gezamenlijke bevoegdheid krijgen om een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen. Op grond van dat wetsvoorstel zal een gezamenlijke opdracht van de regering en de Tweede Kamer tot beëindiging van het opsporingsonderzoek moeten worden gepubliceerd in de Staatscourant. Die publicatie kan vergezeld gaan van een zienswijze van de PGHR over de wenselijkheid van het opsporingsonderzoek, maar dit hoeft niet altijd het geval te zijn. Voor het starten van een opsporingsonderzoek (zowel ambtshalve door de PGHR als op initiatief van de regering of de Tweede Kamer) is namelijk niet vereist dat de PGHR een dergelijke zienswijze opstelt. Voor zover zo’n zienswijze wel beschikbaar is, ligt het in de rede dat deze samen met de gezamenlijke opdracht tot beëindiging van het opsporingsonderzoek openbaar wordt gemaakt. Daarnaast kan de PGHR dergelijke zienswijzen ook uit eigen beweging openbaar maken. Dit sluit aan bij de bestaande praktijk omtrent oriënterende onderzoeken van de PGHR op grond van het huidige aangifteprotocol.² Deze worden door de PGHR op dit moment al gepubliceerd op de website van de Hoge Raad.³

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen dat de minister in navolging van het advies van de commissie-Fokkens van mening is dat de artikelen 355 en 356 van het Wetboek van Strafrecht waarin een strafbaarstelling is opgenomen over het handelen van bewindspersonen in strijd met de Grondwet of andere wetgeving geschrapt moeten gaan worden. De commissie-Fokkens en de minister menen dat deze ambtsmisdrijven te vaag en te algemeen zijn geformuleerd en daarom op gespannen voet staan met het legaliteitsbeginsel en de rechtszekerheid. Tegelijkertijd – zo stelt de minister terecht - worden deze strafbaarstellingen heden ten dage ook wel gezien als een soort algemene uiterste waarborg tegen handelingen van bewindspersonen die indruisen tegen de democratische rechtsstaat. Dat laatste delen deze leden. Zij hechten ook aan het handhaven van een dergelijke waarborg. Zij vragen dan ook of aanpassing van de genoemde artikelen 355 en 356 mogelijk is zodat zij niet langer op gespannen voet met het legaliteitsbeginsel komen te staan maar wel als waarborg voor de democratische rechtsstaat kunnen gaan gelden.

De commissie-Fokkens heeft in haar rapport geadviseerd de artikelen 355 en 356 van het Wetboek van Strafrecht (hierna ook aangeduid als Sr) te schrappen. Daarbij heeft de commissie enerzijds van belang geacht dat de artikelen op gespannen voet staan met het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel (dat is neergelegd in artikel 16 van de Grondwet, artikel 1, eerste lid, Sr en artikel 7 van het EVRM) en de daarmee verband houdende eisen van rechtszekerheid. Anderzijds heeft de commissie geconcludeerd dat met de invoering van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid in 1848 en de ontwikkeling van het stelsel van bestuursrechtspraak in de twintigste eeuw er geen rol meer is weggelegd voor de artikelen 355 en 356 Sr om schendingen van de (Grond)wet door bewindspersonen aan te pakken. De artikelen 355 en 356 Sr hebben op de keper beschouwd betrekking op elk opzettelijk of culpoos handelen en nalaten in strijd met enig (grond)wettelijk voorschrift. Tot op heden is nog nooit een minister of staatssecretaris voor deze ambtsdelicten vervolgd. Er is dus geen jurisprudentie voorhanden waarin de betreffende artikelen in de praktijk tot een veroordeling hebben geleid. Het voorgaande maakt dat het feitelijke toepassingsbereik van de artikelen zeer moeilijk af te bakenen is. Naar het oordeel van het kabinet is het niet mogelijk de artikelen 355 en 356 Sr zodanig aan te passen dat de strijdigheid van die artikelen met het legaliteitsbeginsel wordt weggenomen en tegelijkertijd wordt bewerkstelligd dat de artikelen van voldoende strafrechtelijke betekenis blijven. Met het oog op dit laatste is van belang dat veel gedragingen die mogelijk onder de reikwijdte van de artikelen 355 en 356 Sr zouden kunnen vallen, door de wetgever elders in het wetboek van Strafrecht nader zijn gespecificeerd in voor veel bredere categorieën van personen bestemde, gedetailleerde strafbepalingen die de integriteit van het overheidsapparaat en andere, publieke waarden van een zwaar sociaal-ethisch kaliber beschermen. Op basis van die bepalingen is en blijft – ook na het schrappen van de artikelen 355 en 356 Sr – adequaat strafrechtelijk optreden mogelijk tegen strafwaardige vormen van machtsmisbruik, begaan door ministers en staatssecretarissen. Wij verwijzen voor een nadere toelichting op dit punt naar het overzicht dat is gegeven door de toenmalige minister van Justitie en Veiligheid mede namens de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties in antwoord op vragen van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid over het rapport van de commissie-Fokkens.⁴ Tegen de achtergrond dat ministers en staatssecretarissen voor al hun ambtshandelingen volledig politiek verantwoordelijk zijn tegenover het parlement en deze ambtshandelingen ook ter toetsing kunnen worden voorgelegd aan de bestuursrechter of de burgerlijke rechter, is er geen aanleiding om ambtshandelingen die niet in overeenstemming zijn met de wet en die niet al worden bestreken door de hiervoor bedoelde, bestaande strafbaarstellingen in het Wetboek van Strafrecht, nader strafbaar te stellen in nieuwe strafbepalingen die zijn toegesneden op ministers en staatssecretarissen. Dit alles afwegende meent het kabinet dat de argumenten voor het schrappen van de artikelen 355 en 356 zwaarder wegen dan de argumenten voor behoud of wijziging van die artikelen.

Deze leden zouden op dit punt tevens graag advies willen ontvangen van een onafhankelijk instituut zoals de Raad van State. Is de minister bereid dit advies aan te vragen?

Het wetsvoorstel wordt in volle omvang voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State, alvorens het ingediend wordt bij de Tweede Kamer. Het ligt in de rede dat de Afdeling advisering daarbij ook aandacht zal geven aan het voorstel om de artikelen 355 en 356 Sr te schrappen. Overigens zij opgemerkt dat ook de commissie-Fokkens een onafhankelijke adviescommissie was die zich over deze kwestie heeft uitgelaten. Met het voornemen om de artikelen 355 en 356 Sr te schrappen, volgt het kabinet de aanbeveling van deze onafhankelijke adviescommissie op.

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie en reactie van de bewindspersonen

De leden van de VVD-fractie benadrukken het belang van een werkbare en faire regeling voor de opsporing en vervolging van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen, danken de leden van de commissie-Fokkens voor het gedegen rapport dat ten grondslag ligt aan de hoofdlijnenbrief en hebben nog enkele vragen.

De leden van de VVD-fractie vragen hoe vaak het in 2017 vastgestelde protocol inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het Openbaar Ministerie (OM) of de PGHR tegen leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen, het ministerie van Justitie en Veiligheid (Stcrt. 2018, nr. 3803) de afgelopen jaren is toegepast. Ook vragen deze leden of de Kamer overzichtelijk kan worden geïnformeerd wanneer het protocol wordt toegepast. De Kamer is een enkele keer bij brief geïnformeerd (zie bijv. Kamerstuk 31066, nr. 799 en Kamerstuk 35570-VI, nr. 122), terwijl in ander gevallen slechts op de website rijksoverheid.nl is gecommuniceerd over de aangifte. Is de minister voornemens om, totdat de herziening van de wetgeving ambtsdelicten in werking is getreden, de wijze en het moment waarop de Kamer wordt geïnformeerd over oriënterende onderzoeken door de PGHR te bezien?

Het door de leden van de VVD-fractie aangehaalde protocol wordt toegepast wanneer aangifte wordt gedaan van een ambtsmisdrijf (artikelen 355 t/m 380 Sr) gepleegd door een bewindspersoon of lid van de Staten-Generaal, of van een commuun misdrijf (dat via het koppelartikel 44 Sr een ambtsmisdrijf kan zijn) gepleegd door een bewindspersoon of lid van de Staten-Generaal.⁵ In beide gevallen is het aan de ontvanger van de aangifte (zie vraag 1, onder a t/m d, van het protocol) om een eerste beoordeling te maken (zie vragen 2a en 2b van het protocol). Vaak is het OM de ontvanger van de aangifte en vindt de eerste beoordeling door, of met bijstand van, het OM plaats. Het OM kan zich, bij twijfel over de vraag of het een aangifte van een ambtsdelict in de zin van het protocol betreft, laten bijstaan door de PGHR.

Wanneer de ontvanger van de aangifte van oordeel is dat het een aangifte betreft van een concrete gedraging die een strafbaar feit oplevert, waarbij (mogelijk) sprake is van een ambtsdelict door een bewindspersoon of Kamerlid, start de PGHR na ontvangst (zie vraag 3 van het protocol) een oriënterend onderzoek (zie vraag 4 van het protocol). In de afgelopen jaren heeft de PGHR zes keren een oriënterend onderzoek uitgevoerd.

Anders dan de leden van de VVD-fractie lijken te veronderstellen, is de Tweede Kamer die zes keren steeds bij brief geïnformeerd over de uitkomsten van het oriënterend onderzoek van de PGHR en de daaropvolgende beslissing van de minister van Justitie en Veiligheid inzake het al dan niet starten van een strafrechtelijk onderzoek.⁶ In de Kamerbrieven is daarnaast steeds een link opgenomen naar het rapport van het oriënterend onderzoek dat op de website van de Hoge Raad is gepubliceerd. Wanneer een aangifte niet wordt beoordeeld als zijnde een aangifte van een (mogelijk) ambtsdelict, wordt geen oriënterend onderzoek door de PGHR gestart en wordt de Tweede Kamer dientengevolge ook niet over een dergelijk onderzoek ingelicht. Er kan wel berichtgeving over een dergelijke aangifte zijn verschenen in de media. Gelet op het voorgaande is er geen aanleiding om de gehanteerde werkwijze te herzien.

De leden van de VVD-fractie kunnen in grote lijnen de route volgen die de minister kiest op grond van het rapport van de commissie-Fokkens. Klopt het dat de minister in feite kiest om alle aanbevelingen van de commissie-Fokkens te volgen, behalve waar het de voorgestelde grondwetswijziging in spoor II betreft? Als deze leden het juist hebben gezien, stelt de commissie-Fokkens namelijk voor artikel 119 Grondwet geheel te schrappen, terwijl de minister voornemens is te kiezen om (naast het Wetboek van Strafvordering) ook in de Grondwet zelf de waarborg vast te leggen dat het OM alleen tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsdelict mag overgaan als de PGHR daartoe opdracht geeft? Waarom wordt hiervoor gekozen en is dit inderdaad het enige punt waarop de minister wil afwijken van de commissie-Fokkens? Zo nee, op welke punten nog meer niet?

Het vorige kabinet heeft het voornemen uitgesproken om op één punt een stap verder te gaan dan het advies van de commissie-Fokkens en voor al het overige de aanbevelingen van de commissie integraal over te nemen. De commissie-Fokkens stelde voor om artikel 119 van de Grondwet te schrappen en niet te voorzien in verankering van (onderdelen van) de nieuwe procedure in de Grondwet. Naar het oordeel van de commissie-Fokkens is dat niet nodig, omdat de voorgestelde uitwerking in grote lijnen aansluit bij het reguliere strafprocesrecht. Wel achtte de commissie het van groot belang om artikel 117 van de Grondwet, waarin de onafhankelijke positie van de PGHR is gewaarborgd, te handhaven.

Evenals het vorige kabinet zijn ook wij voornemens om als extra grondwettelijke waarborg de rol van de PGHR bij de vervolging van Kamerleden of bewindspersonen wegens ambtsdelicten grondwettelijk vast te leggen. Voor een dergelijke cruciale regel in ons staatsbestel past naar het oordeel van het kabinet een grondwettelijke verankering. Ook maakt dit het logischer dat in de Grondwet blijft staan dat de PGHR voor het leven wordt benoemd. Uit de grondwetsgeschiedenis volgt dat de grondwettelijk verzekerde benoeming voor het leven van de PGHR nauw samenhangt met zijn rol bij de vervolging van Kamerleden en bewindspersonen bij ambtsdelicten.⁷

Voor de volledigheid merkt het kabinet op voornemens te zijn op één punt de door de commissie-Fokkens voorgestelde uitwerking aan te vullen. Dat punt betreft de vraag of het OM zelfstandig kan besluiten om rechtsmiddelen in te stellen tegen de einduitspraak van de strafrechter (zoals hoger beroep en beroep in cassatie), dan wel dat het OM daartoe alleen in opdracht van de PGHR kan overgaan, net als het geval is bij het besluit om vervolging in te stellen. De commissie-Fokkens heeft zich daar in haar rapport niet over uitgelaten. In de hoofdlijnenbrief is toegelicht dat na de voorgestelde aanpassing van artikel 119 van de Grondwet het OM de mogelijkheid krijgt om hoger beroep bij het gerechtshof en beroep in cassatie bij de Hoge Raad in te stellen, met dien verstande dat daarvoor – net als bij de vervolgingsbeslissing – een opdracht van de PGHR vereist is. Het kabinet is van mening dat de bevoegdheid om opdracht te geven om rechtsmiddelen in te stellen samenhangt met de bevoegdheid om de opdracht tot vervolging te geven. Daarom ligt het naar het oordeel van het kabinet in de rede ligt dat de PGHR die bevoegdheid krijgt.

Vragen en opmerkingen van de leden van de NSC-fractie en reactie van de bewindspersonen

De leden van de NSC-fractie onderschrijven het belang van de herziening. Deze leden zijn verheugd over de inhoud van de brief en hebben hierover nog enkele vragen.

De leden van de NSC-fractie lezen dat een wijziging in twee sporen wordt voorgesteld, waarbij het ene spoor de benodigde grondwetswijziging betreft en het andere spoor wijzigingen van andere wetten (in de brief “gewone” wetgeving genoemd). Volgens de minister kan een gedeelte van de problemen al worden opgelost door in eerste instantie alvast de “gewone” wetten te wijzigen en daarbij niet te wachten op een grondwetswijziging, aangezien dergelijke wijzigingen doorgaans meer tijd kosten. Deze leden begrijpen dat het dus kan voorkomen dat “gewone” wetten reeds gewijzigd zijn, terwijl het huidige artikel 119 van de Grondwet nog geldt. Dit grondwetsartikel schrijft onder andere voor: “De opdracht tot vervolging wordt gegeven bij koninklijk besluit of bij een besluit van de Tweede Kamer.” De leden van de NSC-fractie lezen dat de minister voornemens is om in de “gewone” wetgeving de mogelijkheid op te nemen voor de PGHR om ambtshalve een opsporingsonderzoek in te stellen. In de brief van de minister is aandacht besteed aan de vraag of een dergelijke regeling verenigbaar is met het huidige artikel 119 Grondwet. De minister bevestigt, met de commissie-Fokkens, die vraag, omdat opsporing en vervolging twee verschillende fasen betreft en omdat het wel mogelijk blijft voor de regering en de Tweede Kamer om te allen tijde gezamenlijk de procureur-generaal op te dragen een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen. Deze leden kunnen dit gebaseerd op de wetteksten volgen. Kan de minister nog nader ingaan op deze vraag en bij het antwoord ook de ratio achter artikel 119 Grondwet betrekken?

Artikel 119 van de Grondwet vereist dat de opdracht tot vervolging wordt gegeven door de regering of de Tweede Kamer, maar vereist niet dat de regering of de Tweede Kamer zelf het opsporingsonderzoek uitvoert. De ratio achter artikel 119 van de Grondwet is dat de beslissing tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsdelict, hetgeen in dit geval wil zeggen het aanbrengen van een strafzaak bij de Hoge Raad, een exclusieve bevoegdheid is van de regering of de Tweede Kamer. De grondwetgever heeft zich niet uitgelaten over de vraag wie bevoegd is tot het nemen van beslissingen inzake de opsporing van deze delicten, dus zonder dat nog van vervolging sprake is, en laat deze kwestie dus open. In de literatuur heeft men zich wel over deze vraag uitgelaten. De commissie-Fokkens heeft in paragraaf 5.3 van haar rapport een overzicht opgenomen over de verschillende opvattingen daarover in de literatuur. De conclusie luidt dat in de meer recente literatuur de vraag of de PGHR binnen de grenzen van het huidige artikel 119 van de Grondwet de bevoegdheid heeft zelf een opsporingsonderzoek te starten, bevestigend wordt beantwoord.

De commissie-Fokkens merkt op dat die discussie aan belang heeft ingeboet als gevolg van de totstandkoming van het eerdergenoemde Protocol van 11 oktober 2017 inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het OM, de politie of de PGHR tegen leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen. Indien een aangifte van een mogelijk ambtsdelict gepleegd door een Kamerlid of bewindspersoon wordt ontvangen door een ministerie, het OM, de politie of de PGHR, voert de PGHR een oriënterend onderzoek uit om te bepalen of er aanknopingspunten zijn voor een opsporingsonderzoek. Als de minister van Justitie en Veiligheid na kennisneming van de bevindingen van de PGHR een opsporingsonderzoek geïndiceerd acht, start de PGHR een opsporingsonderzoek met bijstand van het OM. De commissie-Fokkens concludeert daarom dat het protocol uitgaat van een bevoegdheid van de PGHR tot opsporing voorafgaand aan een vervolgingsbeslissing. In dat verband heeft de commissie ook verwezen naar artikel 111, derde lid, in verbinding met artikel 76 van de Wet op de rechterlijke organisatie (hierna ook aangeduid als: Wet RO), waarin staat dat de PGHR de taken en bevoegdheden van het OM waarneemt in de gevallen waarin de Hoge Raad ten principale recht doet, waaronder ambtsdelicten. Tot die taken behoort het opsporen van strafbare feiten (artikel 148 van het Wetboek van Strafvordering, ook aangeduid als Sv). Het kabinet onderschrijft deze redenering. Met de commissie-Fokkens meent het kabinet daarom dat artikel 119 van de Grondwet niet in de weg staat aan een ambtshalve opsporingsbevoegdheid van de PGHR.

Wel moet – zolang het huidige artikel 119 van de Grondwet nog niet is aangepast – recht worden gedaan aan het exclusieve primaat van vervolging van de regering en Tweede Kamer. De commissie-Fokkens concludeert dat uit het stelsel van het huidige artikel 119 van de Grondwet volgt dat de regering en de Tweede Kamer te allen tijde gezamenlijk de bevoegdheid moeten hebben om de PGHR op te dragen een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen. Dat geldt overigens niet alleen in gevallen waarin de PGHR ambtshalve een opsporingsonderzoek heeft ingesteld, maar ook in gevallen waarin het opsporingsonderzoek is ingesteld op verzoek van de regering, de Tweede Kamer of beide. Het laatste woord over de opsporing blijft dus altijd bij de regering en de Tweede Kamer. Het kabinet benadrukt tot slot het belang om ambtshalve opsporing door de PGHR mogelijk te maken. Zoals de commissie-Fokkens concludeert, biedt ambtshalve opsporing door de PGHR een zekere waarborg tegen de situatie dat eventuele verdenkingen van een ambtsdelict tegen een Kamerlid of bewindspersoon om politieke redenen niet worden onderzocht. Daarmee wordt kritiek op de huidige procedure voor wat betreft opsporing van ambtsdelicten vooruitlopend op de grondwetswijziging reeds voor een belangrijk deel ondervangen.

Is het volgens de minister onwenselijk als de procureur-generaal een uitgebreid opsporingsonderzoek doet maar vervolgens niet tot vervolging kan worden overgegaan omdat de regering en Tweede Kamer geen vervolgingsopdracht geven?

Het creëren van een ambtshalve opsporingsbevoegdheid voor de PGHR kan volgens de commissie-Fokkens worden beschouwd als een zekere waarborg tegen de situatie dat eventuele verdenkingen van een ambtsdelict tegen een Kamerlid of bewindspersoon om politieke redenen niet worden onderzocht. De introductie van de ambtshalve opsporingsbevoegdheid geeft daarnaast opvolging aan de in de inleiding van deze beantwoording genoemde aanbeveling van de GRECO uit 2019 om – kort samengevat – belemmeringen in strafrechtelijke onderzoeken naar ambtsdelicten van bewindspersonen weg te nemen.

Het instellen van een opsporingsonderzoek tegen een Kamerlid of bewindspersoon kan grote (politieke) consequenties hebben, zeker wanneer informatie over het onderzoek openbaar wordt. Gelet hierop is de verwachting dat de PGHR niet lichtzinnig ambtshalve een opsporingsonderzoek zal starten. Wij achten het zeker niet per definitie onwenselijk wanneer op basis van de resultaten van een opsporingsonderzoek geen vervolging wordt ingesteld. In dit verband wordt opgemerkt dat waarheidsvinding een van de belangrijkste doelen van het opsporingsonderzoek is. Een van de uitkomsten van een opsporingsonderzoek kan dan ook zijn dat een persoon die eerder als verdachte werd aangemerkt, zich toch niet aan een strafbaar feit schuldig heeft gemaakt. In die gevallen is het juist wenselijk dat niet tot vervolging wordt overgegaan. Dit geldt ook voor Kamerleden en bewindspersonen die worden verdacht van een ambtsdelict.

Wel is het in het licht van het huidige artikel 119 van de Grondwet onwenselijk dat de PGHR een lopend opsporingsonderzoek zou voortzetten op het moment dat zowel de regering als de Tweede Kamer reeds hebben besloten dat in de betreffende zaak geen opdracht tot vervolging wordt gegeven. Omdat artikel 119 van de Grondwet aan laatstgenoemden een exclusief vervolgingsrecht toekent, kunnen de resultaten van het opsporingsonderzoek in dat geval immers niet tot vervolging leiden. Zolang het huidige artikel 119 van de Grondwet bestaat, ligt het in de rede te voorzien in een bevoegdheid voor de regering en de Tweede Kamer om gezamenlijk een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen. Zoals hierboven nader toegelicht in antwoord op een vraag van de PvdA-GroenLinks-fractie, zullen dergelijke gezamenlijke opdrachten openbaar worden gemaakt door publicatie in de Staatscourant.

De leden van de NSC-fractie onderschrijven het oordeel van de minister dat de Hoge Raad niet de eerste en enige instantie zou moeten zijn die rechtspreekt als het gaat om ambtsmisdrijven. Deze leden zijn voorstander van het voorstel om voortaan, net als in andere strafzaken, twee feitelijke rechtsgangen open te stellen gevolgd door de mogelijkheid van cassatie. De oorspronkelijke gedachte achter het idee van slechts één rechtsgang was dat betrokken ambtsdragers dan niet te lang het middelpunt zouden zijn van politieke opschudding. Deze leden kunnen zich vinden in de afweging die de minister maakt dat het belang van meerdere rechtsgangen hierboven moet prevaleren en zijn van oordeel dat deze zaken niet anders moeten worden behandeld dan andere strafzaken. Deze leden vragen of de minister wel van oordeel is dat zaken waarin ambtsmisdrijven centraal staan prioriteit moeten krijgen bij rechtbanken, gerechtshoven en de Hoge Raad, om de doorlooptijden zo kort mogelijk te houden.

Het verheugt ons dat ook de leden van de NSC-fractie er voorstander van zijn om de rechtsgang bij ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen gelijk te trekken met de rechtsgang in andere strafzaken. Wat betreft de vraag over de prioritering merken wij op dat het primair aan de rechtspraak is om de noodzakelijke afwegingen te maken in het belang van de goede procesorde en een ordentelijk verloop van de rechtsgang en daarbij zoveel mogelijk rekening te houden met de belangen van de procespartijen. Daarbij zal de rechtspraak ook in ogenschouw nemen dat prioritering van een bepaalde categorie bij een gerecht aanhangige zaken zou kunnen betekenen dat de doorlooptijden van andere zaken, waaronder zaken met andere zeer zwaarwegende belangen bij een spoedige behandeling, onder druk komen te staan. Het kabinet acht het raadzaam de goede procesorde en het verloop van de rechtsgang over te laten aan de rechtspraak.

De leden van de NSC-fractie hebben kennisgenomen van de voorgestelde procedure omtrent de vervolging van “gewone”, dus niet-ambtsmisdrijven, door Kamerleden en bewindspersonen. Deze leden zijn het eens met het feit dat daarvoor een andere procedure geldt dan ten aanzien van ambtsmisdrijven. Ook begrijpen zij het voorstel van de commissie-Fokkens om ook bij gewone misdrijven de algemene en bijzondere aanwijzingsbevoegdheden jegens het OM neer te leggen bij de procureur-generaal in plaats van bij de minister van Justitie en Veiligheid. Wel kunnen deze leden zich voorstellen dat er situaties kunnen zijn waarin niet onmiddellijk duidelijk is of iets moet worden bestempeld als een ambtsmisdrijf of een “gewoon” misdrijf. Kan de minister aangeven of zij rekening houdt met een ‘grijs gebied’ en kan de minister, eventueel aan de hand van voorbeelden, een nadere toelichting geven over de vraag wanneer iets als een ambtsmisdrijf moet worden bestempeld en wanneer niet?

Of een bepaald strafbaar feit als ambtsdelict moet worden aangemerkt, kan ten eerste volgen uit de aard van het strafbare feit. Zo zijn alle strafbare feiten die zijn opgenomen in Titel XXVIII van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht aangemerkt als ambtsmisdrijf. De strafbare feiten uit Titel VIII van het Derde Boek van het Wetboek van Strafrecht zijn aangemerkt als ambtsovertredingen. Ten tweede kan uit de omstandigheden waaronder een commuun delict is begaan, volgen dat een commuun feit ook als ambtsdelict moet worden aangemerkt. Het gaat dan om gevallen waarin de verdachte “door het begaan van een strafbaar feit een bijzondere ambtsplicht schendt of bij het begaan van een strafbaar feit gebruik maakt van macht, gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken” (artikel 44 Sr). Deze categorie strafbare feiten wordt door de commissie-Fokkens ook wel als “oneigenlijke ambtsdelicten” aangeduid. Voor een uitgebreider overzicht van de reikwijdte van het begrip “ambtsdelicten” zouden wij deze leden kortheidshalve willen verwijzen naar hoofdstuk 3 van het rapport van de commissie-Fokkens.

Het is denkbaar dat in de praktijk niet altijd direct duidelijk is of een verdenking betrekking heeft op een ambtsdelict (waarvoor in spoor II een opdracht van de PGHR is vereist voordat tot opsporing of vervolging wordt overgegaan) of een ¨gewoon¨ strafbaar feit. Die onduidelijkheid kan zich met name voordoen bij feiten die onder de hierboven omschreven strafverzwarende omstandigheid van artikel 44 Sr vallen. In elk geval waarin een Kamerlid of bewindspersoon wordt verdacht van een commuun strafbaar feit, dient daarom te worden onderzocht of van een ´oneigenlijk ambtsdelict´ sprake is. Volgens de commissie-Fokkens kan dit leiden tot “afbakeningskwesties en ingewikkelde casuïstiek” (zie rapport-Fokkens, paragraaf 5.12).

De leden van de NSC-fractie constateren terecht dat in spoor II wordt voorgesteld om de algemene en bijzondere aanwijzingsbevoegdheid (de artikelen 127 en 128 Wet RO) te beleggen bij de PGHR in alle gevallen waarin een Kamerlid of bewindspersoon wordt verdacht van een strafbaar feit. Dit geldt dus zowel voor verdenkingen wegens een ambtsdelict als voor verdenkingen wegens een gewoon strafbaar feit. In dergelijke gevallen zal ook de inlichtingenplicht van het College van procureurs-generaal van het OM (artikel 129 Wet RO) moeten bestaan ten opzichte van de PGHR. Deze voorstellen zijn primair ingegeven vanuit de wens om (de schijn van) politieke bemoeienis in een strafzaak tegen een Kamerlid of bewindspersoon tegen te gaan. Een bijkomend voordeel hiervan is dat onduidelijkheid wordt voorkomen over de vraag of een bepaald strafbaar feit als ambtsdelict moet worden beschouwd. Door de aanpassing van de eerdergenoemde inlichtingenplicht zal de PGHR immers in alle gevallen worden geïnformeerd over een gerezen verdenking tegen een Kamerlid of bewindspersoon. De PGHR kan op basis van die informatie beoordelen of sprake is van een ambtsdelict en, als dat het geval is, beslissen of hij een opdracht tot opsporing en eventueel vervolging zal geven. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de rechter het laatste woord heeft over de vraag of een bepaald strafbaar feit al dan niet als ambtsdelict dient te worden aangemerkt.

Met het voorgaande beantwoorden wij ook een vraag van de leden van de D66-fractie over de reikwijdte van het begrip ´ambtsdelict´.

De leden van de NSC-fractie hebben kennisgenomen van het voornemen, gebaseerd op het advies van de commissie-Fokkens, om de artikelen 355 en 356 te schrappen uit het Wetboek van Strafrecht. Deze leden vinden dat strafrechtelijke bepalingen voldoende concreet moeten zijn gedefinieerd en dat artikelen die niet aan deze maatstaven voldoen mogelijk in strijd zijn met het legaliteitsbeginsel. De minister is van oordeel dat het niet nodig is om voornoemde artikelen te vervangen door beter gedefinieerde bepalingen, maar dat kan worden volstaan met een schrapping. De minister merkt in de brief echter ook op dat een argument vóór behoud van de strafbepalingen zou zijn dat deze bepalingen uitdrukking geven aan de norm dat ook bewindspersonen zich in hun ambt altijd aan de (Grond)wet moeten houden. Ook zouden deze strafbepalingen in zeer extreme situaties mogelijk als noodrem kunnen fungeren, zo schrijft de minister. Kan de minister dit nader toelichten en daarbij nader ingaan op de vraag wat “zeer extreme situaties” zouden kunnen zijn waarvoor na schrapping van de artikelen wellicht onvoldoende een strafrechtelijk vangnet bestaat?

De opmerking dat de artikelen 355 en 356 Sr in zeer extreme situaties als noodrem zouden kunnen fungeren houdt vooral verband met de (theoretische) mogelijkheid dat een bewindspersoon opzettelijk in strijd handelt met de (Grond)wet en zich daarbij niet laat weerhouden door de gevolgen die de parlementaire controlemechanismen aan dit handelen (kunnen) verbinden. De mogelijkheid van strafrechtelijke vervolging kan in dit verband worden beschouwd als een uiterste waarborg om te voorkomen dat bewindspersonen in strijd met de (Grond)wet handelen. Om ook in de praktijk als een zodanige waarborg te kunnen functioneren, is echter wel van belang dat in de voorkomende uitzonderlijke gevallen een vervolging en veroordeling wegens de artikelen 355 en 356 Sr ook reële mogelijkheden zijn. Dit laatste is zeer twijfelachtig, met name omdat deze artikelen op gespannen voet staan met het legaliteitsbeginsel (zie de paragrafen 5.13 en 6.4.2 uit het rapport-Fokkens). Het voorgaande, tezamen met het feit dat het belang van de artikelen 355 en 356 Sr is gemarginaliseerd door de invoering van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid in 1848 en het feit dat veel van de gedragingen die mogelijk onder het bereik van de artikelen 355 en 356 Sr vallen, elders in het Wetboek van Strafrecht specifiek strafbaar zijn gesteld, maken dat de argumenten voor schrapping van deze artikelen naar het oordeel van het kabinet zwaarder wegen dan de hiervoor omschreven (theoretische) waarborgfunctie van die artikelen. Wij verwijzen in dit verband verder naar de beantwoording hierboven van hierop betrekking hebbende vragen van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie.

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie en reactie van de bewindspersonen

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de beoogde herziening van de wetgeving over ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen en hebben hier nog een aantal vragen over.

De leden van de D66-fractie constateren dat enerzijds een sanctiemogelijkheid bestaat jegens Kamerleden op grond van het Reglement van Orde, en dat anderzijds een strafrechtelijke procedure kan worden ingesteld tegen een Kamerlid bij de Hoge Raad op grond van artikel 119 van de Grondwet. Deze leden constateren dat de twee voornoemde procedures in aard en in zwaarte ver uit elkaar liggen, en zij constateren dat de er situaties denkbaar zijn waarin de sanctioneringsmogelijkheid op grond van het Reglement van Orde te licht wordt geacht in verhouding tot het laakbare handelen van een Kamerlid, maar een strafrechtelijke procedure bij de Hoge Raad te zwaar. Kan de minister uiteenzetten of er behalve de twee voornoemde procedures andere mogelijkheden zijn ter bestrijding van laakbaar handelen door Kamerleden, waarmee kan worden voorzien in dergelijke gevallen?

Er moet inderdaad onderscheid worden gemaakt tussen de mogelijkheid van strafrechtelijke vervolging van Kamerleden en de mogelijkheid van de Kamer om op basis van interne reglementen Kamerleden te sanctioneren. In het Reglement van Orde van de Tweede Kamer zijn verschillende bepalingen opgenomen om onder meer een ordelijk verloop van de vergaderingen te waarborgen. Daarin zijn bevoegdheden opgenomen voor de voorzitter van de Tweede Kamer om in voorkomende gevallen op te treden tegen bijvoorbeeld bedreiging of verstoring van de orde. Deze bevoegdheden zijn echter geen strafrechtelijke bevoegdheden. Dat geldt voor het toezicht op de naleving en sanctionering van de bepalingen uit de Gedragscode voor leden van de Tweede Kamer evenmin. Zowel de vaststelling van de inhoud van deze interne reglementen van de Tweede Kamer als het toezicht en de naleving daarvan is bij uitstek een bevoegdheid van de Tweede Kamer. Strafrechtelijke vervolging van Kamerleden kan plaatsvinden ingeval van een ambtsdelict of een commuun delict. Voor de vervolging en berechting van ambtsdelicten geldt de bijzondere procedure als bedoeld in artikel 119 van de Grondwet en de daaronder liggende wetgeving. Voor de opsporing, vervolging en berechting van andere strafbare feiten geldt het reguliere strafprocesrecht.

De leden van de D66-fractie stellen dat het in de praktijk lastig kan zijn om ambtsdelicten te onderscheiden van commune delicten gepleegd door Kamerleden of bewindspersonen. Kan de minister nader uiteenzetten wanneer sprake is van een ambtsdelict en wanneer sprake is van een commuun delict gepleegd door een ambtsdrager?

Voor het antwoord op deze vraag verwijzen wij naar ons eerdere antwoord op een vraag van de leden van de NSC-fractie over de reikwijdte van het begrip ´ambtsdelict´.

De leden van de D66-fractie vragen de minister om uiteen te zetten of een schending van artikel 5 van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer gekwalificeerd moet worden als een ambtsmisdrijf.

Artikel 5 van de Wet schadeloosstelling Tweede Kamer bevat een verplichting voor Tweede Kamerleden om hun nevenfuncties en de inkomsten uit hun nevenfuncties openbaar te maken. Overtreding van dat artikel kan op zichzelf niet worden gekwalificeerd als een ambtsdelict, omdat overtreding van dat artikel niet strafbaar is gesteld. Wel is het denkbaar dat gedragingen die samenhangen met de in dat artikel neergelegde verplichting een ambtsdelict kunnen opleveren. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het geval waarin een Kamerlid wel inkomsten uit nevenfuncties opgeeft, maar deze gegevens vervalst. Indien dit wordt gekwalificeerd als valsheid in geschrifte (artikel 225 Sr) en dit valt onder de strafverzwarende omstandigheid van artikel 44 Sr, dan is sprake van een ambtsdelict.

De leden van de D66-fractie onderschrijven het voorstel van de minister om de algemene en bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van de minister van Justitie en Veiligheid jegens het OM niet van toepassing te laten zijn op onderzoeken van de PGHR en de leden van het OM die in opdracht van de PGHR aan een opsporingsonderzoek deelnemen in geval van onderzoek naar een ambtsmisdrijf. Deze leden achten dit juist, gezien de bijzondere aard van de delicten en het risico op politieke beïnvloeding daarbij. De minister kiest er niet voor om de algemene en bijzondere aanwijzingsbevoegdheid te schrappen in bij vervolging van een ambtsdrager voor een commuun delict. Kan de minister toelichten waarom in het geval van vervolging van commune delicten gepleegd door ambtsdragers niet is gekozen voor het schrappen van de aanwijzingsbevoegdheid, nu ook in die gevallen sprake is van een groot risico op politieke beïnvloeding van een zaak?

Het kabinet volgt hierin de aanbevelingen van de commissie-Fokkens op, die ertoe strekken in de tussenfase waarin de Grondwet nog niet aangepast is (spoor I) verschillende praktische knelpunten op te lossen binnen het bestaande grondwettelijke kader. Een belangrijke wijziging daarbij is dat de PGHR een centralere rol krijgt in de opsporing, waarmee belangrijke knelpunten in de (onwerkbaar gebleken) procedure voor opsporing van ambtsdelicten begaan door Kamerleden of bewindspersonen worden weggenomen. Deze centralere rol laat onverlet dat in spoor I (net als nu het geval is) de regering en de Tweede Kamer bevoegd zijn om strafrechtelijke vervolging te initiëren, waar in commune strafzaken het OM bevoegd is. Dit verschil werkt door in de wijze waarop de ministeriële verantwoordelijkheid en het afleggen van verantwoording aan het parlement zijn georganiseerd. Waar de Tweede Kamer of de regering zelf de vervolgingsbeslissing neemt, is een aanwijzingsbevoegdheid van de minister jegens het OM niet aan de orde. Waar het OM wel zelfstandig opereert en zelfstandig de vervolgingsbeslissing neemt, zoals in commune strafzaken het geval is, dient deze aanwijzingsbevoegdheid jegens het OM het doel van de democratische controle. Artikel 128 Wet RO biedt daarbij de nodige waarborgen ter voorkoming van politieke beïnvloeding, waaronder waarborgen die voorzien in transparante besluitvorming.

Vragen en opmerkingen van de leden van de BBB-fractie en reactie van de bewindspersonen

De leden van de BBB-fractie hebben kennisgenomen van de beoogde herziening van de wetgeving over ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen en hebben hier nog een aantal vragen over.

De leden van de BBB-fractie merken op dat beoogd wordt om artikel 119 van de Grondwet te laten vervallen en ter vervanging in het Wetboek van Strafvordering een gemoderniseerde regeling op te nemen. In de huidige situatie is geregeld dat de Tweede Kamer bevoegd is opdracht te geven aan de PGHR tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon naar aanleiding van een door minimaal vijf Kamerleden ingediende aanklacht. De nieuwe situatie in het Wetboek van Strafvordering moet regelen dat dit niet meer bij de Tweede Kamer ligt maar bij de PGHR. Vervolging op basis van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen komen hierbij, net als bij andere delicten, bij het OM te liggen. Reden hiervoor zijn (mogelijk) politieke processen rondom vervolgingen. Deze leden juichen dit toe. De leden van de BBB-fractie lezen echter ook in de brief dat de minister voornemens is om de artikelen 355 en 356 Wetboek van Strafrecht te laten vervallen, met als reden dat deze artikelen een te ruim karakter kennen. Zijn er bij de minister zaken bekend waarbij een persoon vervolgd is op grond van deze twee artikelen? Zo nee, kan de minister dan een aantal voorbeelden geven waarbij iemand vervolgd kan worden op basis van deze twee artikelen?

Het verheugt ons dat ook de leden van de BBB-fractie de nieuw voorgestelde regeling over de opsporing en vervolging van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen steunen. Over hun vragen over het voornemen om de artikelen 355 en 356 Sr te laten vervallen, alsook over de vergelijkbare vraag van de leden van de SP-fractie, merken wij het volgende op.

Het is de verwachting dat het vervallen van de artikelen 355 en 356 Sr in de praktijk geen grote gevolgen zal hebben. Die verwachting is allereerst gebaseerd op het feit dat er nog nooit vervolging wegens deze delicten tegen een bewindspersoon is ingesteld. Daarnaast zijn veel gedragingen die onder de artikelen 355 en 356 Sr kunnen vallen, elders in het Wetboek van Strafrecht nader gespecifieerd in gedetailleerdere strafbepalingen die de integriteit van het overheidsapparaat en andere, publieke waarden van een zwaar sociaal-ethisch kaliber beschermen. Voorbeelden hiervan zijn niet alleen de andere ambtsmisdrijven uit titel XXVIII van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht, maar ook actieve ambtelijke omkoping, (artikelen 177, 178 en 178a Sr), ambtsdwang (artikel 179 Sr), meineed (artikel 207 Sr), valsheid in geschrifte (Tweede Boek, Titel XII, Sr) en schending van geheimen (Tweede Boek, Titel XVII, Sr). Het schrappen van de artikelen 355 en 356 Sr laat onverlet dat bewindspersonen voor andere ambtsdelicten en “gewone” strafbare feiten kunnen worden vervolgd. Wij verwijzen voor een nadere toelichting op dit punt naar het overzicht dat is gegeven door de toenmalige minister van Justitie en Veiligheid mede namens de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties in antwoord op vragen van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid over het rapport van de commissie-Fokkens.⁸

Hoewel, zoals eerder genoemd, er tot op heden nog nooit vervolging in verband met de artikelen 355 en 356 Sr heeft plaatsgevonden, is in het verleden met enige regelmaat aangifte bij de politie of het OM gedaan wegens een vermeende overtreding van die artikelen of zijn aanklachten in verband met die artikelen gedaan op grond van de Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen (Wmv). In paragraaf 3.2.2 van het rapport-Fokkens is een overzicht opgenomen van zaken sinds 1948 waarin vermoedens of beschuldigingen wegens de artikelen 355 en 356 Sr aan de orde waren. Uit deze voorbeelden blijkt dat het gaat om zeer uiteenlopende kwesties, die normaliter via de mechanismen van parlementaire controle worden geredresseerd.

Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie en reactie van de bewindspersonen

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de hoofdlijnenbrief en maken graag van de gelegenheid gebruik om enkele vragen te stellen over deze brief.

De leden van de CDA-fractie vragen of de minister kan aangeven wat het tijdspad is van de voorbereiding en uitvoering van zowel spoor I (wijziging ‘gewone’ wet) als spoor II (grondwetswijziging).

Het kabinet heeft kennisgenomen van de op 9 april 2024 door de Tweede Kamer aanvaarde motie-Koekkoek en de motie-Omtzigt c.s. ⁹, waarin de regering kort gezegd werd verzocht de aanbevelingen van de commissie-Fokkens met spoed respectievelijk binnen een jaar in te dienen bij de Tweede Kamer. Het kabinet streeft ernaar zowel het wetsvoorstel tot wijziging van de ‘gewone’ wet (Spoor I) als het grondwetswijzigingsvoorstel (Spoor II) in het najaar van 2024 te publiceren voor internetconsultatie. Het kabinet hoopt beide voorstellen dan medio 2025 in te kunnen dienen bij de Tweede Kamer.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de minister het eens is met de commissie-Fokkens dat een aantal van tien rechters van de Hoge Raad om praktische redenen minder geschikt is voor de berechting van complexe ambtsmisdrijven als corruptie en fraude. Kan de minister nader ingaan op deze praktische bezwaren en de keuze om het terug te brengen van tien naar zeven rechters?

De praktische bezwaren tegen het aantal van tien raadsheren zijn door de commissie-Fokkens toegelicht in haar rapport (paragraaf 5.8). De commissie stelt vast dat de Hoge Raad bij de berechting van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen niet als cassatierechter optreedt, maar als feitenrechter. Uit de procedure beschreven door de commissie-Fokkens blijkt dat er bij het onderzoek naar en de berechting van ambtsdelicten al snel zestien raadsheren betrokken kunnen zijn.¹⁰ Berechting van ambtsdelicten kan niet alleen een langdurig voorbereidend onderzoek met een grote taak voor de raadsheer-commissaris meebrengen, maar kan ook een uitgebreid onderzoek ter terechtzitting vergen, inclusief het horen van getuigen, en kan leiden tot een zodanige belasting van de raadsheren van de Hoge Raad, dat daardoor zijn reguliere werkzaamheden ernstig in het gedrang komen.

De leden van de CDA-fractie lezen dat een bijkomend argument tegen berechting in één instantie door de Hoge Raad is dat de inhoudelijke behandeling van gecompliceerde ambtsmisdrijven zoals corruptie niet goed past in de werkzaamheden van de Hoge Raad als cassatierechter, omdat daarmee een te groot beslag kan worden gelegd op de capaciteit van dat college. Kan de minister een inschatting geven van de capaciteit die wordt gespaard bij de Hoge Raad wanneer de huidige regeling zoals in artikel 119 Grondwet is bepaald, niet (meer) geldt?

De voorgestelde wijziging van artikel 119 van de Grondwet levert geen directe besparing van capaciteit op, omdat een procedure op grond van dit artikel zich nog nooit heeft voorgedaan. De commissie-Fokkens constateert dat als die procedure zich wel voorgedaan zou hebben, dit in dat geval een te groot beslag op de capaciteit van de Hoge Raad zou hebben gelegd. De kerntaak van de Hoge Raad is, blijkens artikel 118 van de Grondwet, het voorzien in cassatie van rechterlijke uitspraken wegens schending van het recht. De capaciteit van de Hoge Raad is toegesneden op deze kerntaak.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de nadere uitwerking van de nieuwe procedure van artikel 119 Grondwet plaatsvindt in de gewone wet, met name in het Wetboek van Strafvordering. Wat betekent dit voor het lopende traject van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering?

De wijziging van artikel 119 van de Grondwet betreft een grondwetswijziging die in twee lezingen door beide Kamers der Staten-Generaal zal worden behandeld. In aanvulling op deze grondwetswijziging zal ter uitvoering van spoor II een afzonderlijk wetsvoorstel in procedure worden gebracht, waarmee wordt voorzien in de nadere uitwerking van de nieuwe procedure op het niveau van de gewone wet. Omdat dit afzonderlijke wetsvoorstel gebaseerd is op het gewijzigde artikel 119 van de Grondwet, kan dit afzonderlijke wetsvoorstel pas inwerking treden nadat het voorstel tot grondwetswijziging de volledige wetgevingsprocedure heeft doorlopen. Gelet op de doorlooptijd die gebruikelijk is bij een grondwetswijziging, is de kans groot dat de op dit moment lopende parlementaire behandeling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering al is afgerond op het moment dat de wijziging van artikel 119 van de Grondwet in tweede lezing door beide Kamers zal zijn behandeld. Het afzonderlijke wetsvoorstel ter uitvoering van het nieuwe artikel 119 van de Grondwet zal vervolgens strekken tot wijziging van het nieuwe wetboek.

Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie en reactie van de bewindspersonen

De leden van de SP-fractie, tot slot, delen de mening dat de huidige wetgeving omtrent ambtsdelicten ernstig tekortschiet en wijzen erop dat de leden dit ook al geruime tijd hebben aangekaart. De leden zijn in algemene zin positief over het voornemen om alle aanbevelingen van de commissie over te nemen en zien dit ook als noodzakelijk in het kader van de betrouwbaarheid en integriteit van de Kamerleden, als ook het vertrouwen dat zij moeten uitstralen richting de samenleving. De leden van de SP-fractie hebben nog een aantal vragen.

De leden van de SP-fractie vinden het positief dat de bijzondere procedure zoals die nu in artikel 119 van de Grondwet staat, afgeschaft wordt en in plaats daarvan de vervolging en berechting van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen volgens de reguliere regels van het strafprocesrecht te laten verlopen. Het rapport maakt inzichtelijk dat een deel van de problemen die aan de huidige procedure kleven al kan worden opgelost door de uitwerking van artikel 119 Grondwet in de gewone wetgeving beter te regelen. Met die verbeteringen hoeft dus niet te worden gewacht op grondwetswijziging. Klopt het dat dit zal gebeuren bij de huidige modernisering van het Wetboek van Strafvordering? Wanneer kan de Kamer een voorstel verwachten om deze bijzondere procedure onder artikel 119 van de Grondwet af te schaffen?

Het wetsvoorstel tot wijziging van de bijzondere procedure binnen het huidige grondwettelijke kader (spoor I) zal met name wijzigingen van het Wetboek van Strafvordering bevatten. Dit wetsvoorstel zal naar verwachting in het najaar van 2024 in (internet)consultatie worden gegeven. Het ligt in de rede dat dit wetstraject zal worden afgerond (ruim) voordat het nieuwe Wetboek van Strafvordering in werking treedt. Daarom zullen de in het wetsvoorstel opgenomen wijzigingen nog in het huidige Wetboek van Strafvordering worden doorgevoerd. Het wetsvoorstel zal worden aangevuld met wijzigingsopdrachten waarmee deze wijzigingen uit spoor I ook – op het moment van inwerkingtreding van het nieuwe wetboek – in het nieuwe wetboek zullen worden doorgevoerd.

Het kabinet streeft er als gezegd naar het wetsvoorstel tot wijziging van de ‘gewone’ wet (spoor I) in het najaar van 2024 te publiceren voor internetconsultatie. Dit geldt ook voor het grondwetswijzigingsvoorstel (spoor II). Het kabinet hoopt beide voorstellen medio 2025 in te dienen bij de Tweede Kamer.

De leden van de SP-fractie constateren dat ook de adviezen worden opgevolgd van de commissie om de artikelen 355 en 356 van het Wetboek van Strafrecht te laten vervallen. Waarin in algemene bewoordingen het opzettelijk of door grove schuld handelen van bewindspersonen in strijd met de (Grond)wet strafbaar wordt gesteld. Deze leden willen de minister vragen wat dit zal gaan betekenen in de praktijk. Kunnen hier voorbeelden worden gegeven voor het handelen van bewindspersonen wat dan niet meer strafbaar wordt gesteld?

Verwezen wordt naar een eerder antwoord op een vergelijkbare vraag van de leden van de BBB-fractie, waarin ook onderhavige vraag van de leden van de SP-fractie wordt beantwoord.

De leden van de SP-fractie vinden het positief om te lezen dat de adviezen van zowel de commissie-Fokkens als de Group of States against Corruption (GRECO) worden opgevolgd, om ervoor te zorgen dat er geen belemmeringen zijn voor de strafrechtspleging ten aanzien van bewindspersonen die worden verdacht van met corruptiesamenhangende strafbare feiten. Welke wetswijziging is hiervoor nodig om deze verandering te brengen?

Om deze verandering te bewerkstelligen is een wijziging van de Grondwet, het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering, de Wet op de rechterlijke organisatie en de Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen nodig langs de lijnen van het rapport-Fokkens. Het kabinet zal hiervoor twee aparte wetswijzigingen (wijziging van de Grondwet en wijziging van de ‘gewone’ wetten) tegelijkertijd in procedure brengen.

De leden van de SP-fractie lezen dat de procedure en regels omtrent een opsporingsonderzoek naar een Kamerlid of bewindspersoon wordt gewijzigd. Hiermee wordt het onderzoek verlegd naar de PGHR. Waarom was de oude procedure niet praktisch werkbaar en hoe verandert dit nu voor de PGHR?

De commissie-Fokkens heeft in het onderzoeksrapport verschillende knelpunten in kaart gebracht die betrekking hebben op de opsporing van ambtsdelicten die zijn begaan door Kamerleden en bewindspersonen. De belangrijkste knelpunten zijn de volgende (voor een uitgebreider overzicht wordt verwezen naar hoofdstuk 5 van het rapport van de commissie):

• De in de Wmv neergelegde procedure voor opsporing door de Tweede Kamer is onduidelijk en gebrekkig. Aan (de onderzoekscommissie uit) de Tweede Kamer zijn geen adequate opsporingsbevoegdheden toegekend om deugdelijk opsporingsonderzoek mogelijk te maken;

• De Wmv bepaalt dat het onderzoek binnen uiterlijk vijf maanden na het indienen van een aanklacht moet zijn afgerond (drie maanden, met een eenmalige verlengingsmogelijkheid van twee maanden). Die termijn is ontoereikend voor een volledig opsporingsonderzoek in dergelijke, veelal omvangrijke en complexe zaken;

• Op het niveau van de wet is niets geregeld over de fase die voorafgaat aan een aanklacht zoals bedoeld in de Wmv, terwijl in de praktijk aangiften veelal bij de politie, het OM of bij een ministerie worden gedaan;

• Er ontbreekt een wettelijke regeling over het opsporingsonderzoek dat voorafgaat aan een mogelijke vervolgingsopdracht door de regering;

• Opsporingsonderzoeken door de regering en de Tweede Kamer kunnen op een onwenselijke manier samenlopen;

• De wettelijke regeling in de Wmv gaat uit van opsporingsonderzoek naar een specifiek Kamerlid of bewindspersoon, dat wil zeggen een met naam bekende verdachte. De regeling is niet toegesneden op zaken waarin wel een verdenking is van een ambtsdelict, maar onbekend is wie als verdachte kan worden aangemerkt (bijvoorbeeld na het ‘lekken’ van geheime informatie).

Zoals toegelicht in de hoofdlijnenbrief, zullen de hiervoor genoemde knelpunten langs twee sporen worden weggenomen. Allereerst zal ter uitvoering van spoor I een wetsvoorstel in procedure worden gebracht waarmee binnen de bestaande grondwettelijke kaders de meeste van de bovenstaande problemen worden verholpen. Zo wordt de Wmv ingetrokken en wordt in het Wetboek van Strafvordering voorzien in een duidelijke procedure op grond waarvan de PGHR opsporingsonderzoek kan verrichten: zowel ambtshalve als op initiatief van de Tweede Kamer of de regering. Uiteindelijk zal in spoor II de bijzondere procedure worden afgeschaft en wordt voor ambtsmisdrijven begaan door Kamerleden en bewindspersonen aangesloten bij de reguliere strafrechtelijke procedure, waarin de officier van justitie is belast met de vervolging. Gelet op de bijzondere aard van dergelijke zaken wordt daarbij voorzien in enkele waarborgen, waaronder het vereiste dat opsporing (en vervolging) wegens ambtsmisdrijven van Kamerleden en bewindspersonen alleen kunnen plaatsvinden wanneer de PGHR een daartoe strekkende opdracht heeft gegeven.

Deze leden zien ook dat uit de Grondwet voort komt dat de regering en de Tweede Kamer te allen tijde gezamenlijk de bevoegdheid moeten hebben om de PGHR op te dragen een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen. Zijn er ook bepaalde regels verbonden aan het overgaan tot beëindiging? Zou ook hierbij niet moeten worden voorkomen dat om politieke reden of politieke belangen een onderzoek door een meerderheid van de Kamer wordt beëindigd? Deze leden willen voorkomen dat er een schijn bestaat dat politici elkaar het hand boven het hoofd kunnen houden. Welke waarborgen zijn er nu om deze schijn te voorkomen?

Gelet op artikel 119 van de Grondwet ligt het inderdaad in de rede aan de regering en Tweede Kamer een bevoegdheid toe te kennen om gezamenlijk een lopend opsporingsonderzoek te kunnen beëindigen. Dit volgt uit de omstandigheid dat, anders dan in normale strafzaken, een vervolgingsopdracht van de regering of de Tweede Kamer vereist is om tot strafrechtelijke vervolging over te kunnen gaan. Wij zijn het met de leden van de SP-fractie eens dat dient te worden voorkomen dat een opsporingsonderzoek op politieke gronden wordt beëindigd. Het feit dat in de huidige procedure politieke organen beslissen over de strafrechtelijke vervolging van Kamerleden en bewindspersonen en daarmee de kans dat politieke motieven doorslaggevend zijn in het geven van een vervolgingsopdracht of juist het afzien daarvan, betreft dan ook een van de belangrijkste argumenten om de bijzondere procedure op basis van artikel 119 van de Grondwet af te schaffen en de vervolgingsbeslissing te beleggen bij de onafhankelijke PGHR. Hiervoor is echter een grondwetswijziging vereist. Tot die tijd blijven uitsluitend de regering en de Tweede Kamer op grond van artikel 119 van de Grondwet bevoegd om een opdracht tot vervolging te geven.

Het voorgaande neemt niet weg dat het voortijdig beëindigen van een lopend opsporingsonderzoek door de regering en de Tweede Kamer gezamenlijk een vergaande beslissing is. Daarom zal in het wetsvoorstel ter uitvoering van spoor I, dat wil zeggen binnen het huidige grondwettelijke kader, worden voorzien in verschillende waarborgen. De eerste is dat de regering en de Tweede Kamer uitsluitend gezamenlijk kunnen besluiten een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen. In het wetsvoorstel zullen nadere procedurele voorschriften worden opgenomen over hoe de regering en de Tweede Kamer tot een dergelijke gezamenlijke opdracht kunnen komen. Daarin zal onder andere worden geregeld hoe te handelen indien enkel de regering of de Tweede Kamer het voornemen heeft geuit om een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen. Een tweede waarborg is dat, zoals eerder aangegeven in antwoord op vragen van de leden van de PvdA-GroenLinks-fractie, met het oog op de transparantie wordt voorzien in een wettelijke verplichting om gezamenlijke besluiten van de regering en Tweede Kamer tot beëindiging van het opsporingsonderzoek openbaar te maken door publicatie van de opdracht in de Staatscourant. Deze openbaarmakingsverplichting wordt door de commissie Fokkens uitdrukkelijk als waarborg tegen ongewenste, politiek gemotiveerde beslissingen om een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen (zie nader paragraaf 6.2.1 van het rapport-Fokkens).

De leden van de SP-fractie lezen dat, anders dan nu nog in de wet is voorgeschreven, in het nieuwe stelsel de berechting van medeverdachten kan plaatsvinden volgens de normale strafrechtelijke rechtsgang van drie instanties. Begrijpen deze leden het goed dat dit op termijn dus ook gaat gelden voor politici? Daarmee zou in ieder geval de rechtsgang tegen anderen dan Kamerleden en bewindspersonen reeds genormaliseerd worden. Hiervoor is volgens de minister geen grondwetswijziging nodig. Wat is er volgens de minister voor deze wijziging dan wel nodig? Op welke manier wordt dit nu ondervangen?

Op dit moment vindt in voorkomende gevallen de berechting van medeverdachten ook plaats in eerste en enige instantie bij de Hoge Raad (artikel 485 Sv). Dit volgt echter niet dwingend uit artikel 119 van de Grondwet, maar is een keuze geweest van de (gewone) wetgever. Artikel 119 van de Grondwet verzet zich niet tegen een – in spoor I opgenomen - wetswijziging waarmee voor medeverdachten van Kamerleden of politici die worden verdacht van een ambtsdelict de ‘gewone’ strafrechtelijke rechtsgang gaat gelden: berechting in eerste aanleg bij de rechtbank, met de mogelijkheden van hoger beroep en beroep in cassatie. De leden van de SP-fractie stellen terecht dat het kabinet het wenselijk acht dat de reguliere strafrechtelijke rechtsgang in drie instanties ook gaat gelden voor Kamerleden en bewindspersonen die (als verdachte of mede-verdachte) worden vervolgd wegens een ambtsdelict. Hiervoor is echter wel een grondwetswijziging nodig. Een daartoe strekkend wetsvoorstel zal ter uitvoering van spoor II in procedure worden gebracht.

De leden van de SP-fractie zien dat bij al deze voorstellen de Eerste Kamer niet is betrokken omdat dit op gespannen voet staat met artikel 119 van de Grondwet. Tegelijkertijd vinden deze leden het niet wenselijk dat deze belangrijke veranderingen nu voor verschillen zullen zorgen voor de werkwijze op het gebied van ambtsdelicten tussen de Eerste en de Tweede Kamer. Op welke manier wordt de Eerste Kamer nu betrokken bij dit proces? Hoe kan ervoor worden gezorgd dat de Eerste Kamer ook tot deze regelgeving overgaat en de verschillen zo klein mogelijk blijven?

Artikel 119 van de Grondwet legt het vervolgingsmonopolie bij de regering en de Tweede Kamer. De Eerste Kamer heeft hierin geen bijzondere rol. De regering heeft in 2018 op dit punt eerder met de Eerste Kamer van gedachten gewisseld bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel tot modernisering van de Wmv, waar kortheidshalve naar wordt verwezen.¹¹ Deze keuze van de grondwetgever maakt nu eenmaal dat er, zolang de Grondwet niet is gewijzigd, in spoor I verschillen bestaan tussen de rollen van beide Kamers. Wel onderschrijft het kabinet de gedachte van de commissie-Fokkens dat beide Kamers in de tussenfase van spoor I werkafspraken kunnen maken, desgewenst te verankeren in het reglement van orde van (een van) beide Kamers. De vraag of een dergelijke regeling wenselijk is en wat de inhoud van een dergelijke regeling zou moeten zijn, laat het kabinet uitdrukkelijk aan beide Kamers.

Overigens is het niet zo dat de Eerste Kamer niet betrokken is bij het proces van herziening van de wetgeving over ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen. Gelet op de aard van het onderwerp is de kabinetsreactie toegezonden aan zowel de Tweede als de Eerste Kamer. Op 14 mei 2024 namen de Eerste Kamer commissies Justitie en Veiligheid (J&V) en Binnenlandse Zaken (BIZA) in de Eerste Kamer deze kabinetsreactie voor kennisgeving aan en spraken daarbij uitdrukkelijk de wens uit voor een snelle behandeling van dit onderwerp.¹² Verder zal deze beantwoording in afschrift aan de Eerste Kamer worden toegezonden. En vanzelfsprekend zal de Eerste Kamer volledig de haar toekomende rol in het wetgevingsproces kunnen vervullen bij de behandeling van de wetsvoorstellen die ter uitvoering van het rapport-Fokkens zullen worden ingediend.

De leden van de SP-fractie constateren dat de minister zelf nog een toevoeging wil doen waarmee artikel 119 Grondwet niet volledig kan worden geschrapt maar moet worden gewijzigd. De minister stelt voor om in de Grondwet de waarborg vast te leggen dat de PGHR besluit over de opdracht tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsdelict. Voor een dergelijke cruciale regel in ons staatsbestel past naar het oordeel van de minister een grondwettelijke verankering. Waarom heeft de commissie Fokkens dit niet voorgesteld?

De commissie-Fokkens heeft in paragraaf 6.3.3.3 van haar rapport in algemene zin aangegeven dat de onderdelen uit de vorm te geven procedure van spoor II niet op het niveau van de Grondwet behoeven te worden verankerd. Dit omdat de voorgestelde uitwerking in grote lijnen aansluit bij het reguliere strafprocesrecht en de Grondwet op dit moment volstaat met de bepaling dat de wet het strafprocesrecht in een algemeen wetboek regelt, behoudens de bevoegdheid tot regeling van bepaalde onderwerpen in afzonderlijke wetten (artikel 107, eerste lid, van de Grondwet). Voorts overwoog de commissie-Fokkens dat de onafhankelijke positie van de PGHR – die cruciaal is in de hiervoor geschetste regeling – reeds grondwettelijk is geborgd. Artikel 117, eerste lid, van de Grondwet bepaalt immers dat de PGHR voor het leven wordt benoemd. De commissie-Fokkens acht het dan ook van groot belang die bepaling te handhaven. Dat laatste onderschrijft het kabinet volledig. De grondwettelijke verankering van de rol van de PGHR in de nieuwe procedure maakt het ook logischer om deze grondwettelijke positie van de PGHR te handhaven.

---

1. Kamerstuk 34 340, nr. 22 en Kamerstuk 34 871, K. Het gaat om de op 12 april 2024 aan de Tweede en Eerste Kamer toegezonden hoofdlijnenbrief, tevens kabinetsreactie op het rapport van de commissie Fokkens, Niet boven maar in de wet. Een werkbare en faire regeling voor de opsporing, vervolging en berechting van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen, bijlage bij Kamerstuk 34 340, nr. 19 en Kamerstuk 34 871, J.↩︎

2. Protocol inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het openbaar ministerie of de procureur-generaal bij de Hoge Raad tegen leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen, Ministerie van Justitie en Veiligheid (Stcrt. 2018, 3803).↩︎

3. Zie: https://www.hogeraad.nl/actueel/publicaties/rapporten-orienterende-onderzoeken-aangiften-bewindspersonen/↩︎

4. Kamerstuk 34 340, nr. 20, p. 7-8.↩︎

5. Op grond van de artikelen 76 Wet RO en 483 Sv geldt de procedure van artikel 119 van de Grondwet voor alle ambtsdelicten, dus ook voor ambtsovertredingen.↩︎

6. Kamerstuk 31 066, nr. 799 (5 maart 2021); Kamerstuk, 35 570 VI, nr. 122 (3 september 2021); Kamerstuk 35 925 XVII, nr. 62 (28 januari 2022); Kamerstuk 35 925 VI, nr. 139 (25 maart 2022); Kamerstuk 25 295, nr. 1967 (11 november 2022); Kamerstuk 36 200 VI, nr. 126 (24 maart 2023).↩︎

7. Kamerstuk 16 162, nr. 3, p. 5.↩︎

8. Kamerstuk, 34 340, nr. 20, p. 7-8.↩︎

9. Kamerstuk 30 821, nr. 211 (motie-Koekkoek) en Kamerstuk 30 821, nr. 214 (motie-Omtzigt c.s.).↩︎

10. Artikel 76 Wet RO bepaalt dat de Hoge Raad bij de berechting van deze ambtsmisdrijven oordeelt met tien raadsheren, beslissingen van de raadkamer worden genomen met drie of vijf raadsheren en er moet op grond van artikel 27, eerste lid, Besluit orde van dienst gerechten een raadsheer-commissaris worden aangewezen. De raadsheer-commissaris kan zich bij een doorzoeking of schouw laten vervangen door een rechter-commissaris (artikel 484, eerste lid, onder 4, Sv) maar alle andere taken van de rechter-commissaris bij de toepassing van (bijzondere) dwangmiddelen en de onderzoekshandelingen uit de Titels I en II van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafvordering zal deze raadsheer-commissaris zelf moeten verrichten.↩︎

11. Kamerstuk 34 871, B, p. 1 (voorlopig verslag), C, p. 1-2 (memorie van antwoord), D (nader voorlopig verslag) en E (nadere memorie van antwoord).↩︎

12. Korte aantekeningen vergadering commissies Justitie en Veiligheid (J&V) en Binnenlandse Zaken (BIZA) van 14 mei 2024, besluitpunten bij Kamerstuk 34 871, J en K.↩︎