Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Samenvatting

Voor u ligt het impactassessment Verordening Natuurherstel (hierna ook:
Verordening), dat is opgesteld door Berenschot en Arcadis. Het doel van dit
impactassessment is drieledig. Allereerst om een beeld te geven van wat deze
verordening voor Nederland betekent. Ten tweede om een beeld te geven van
welke aanpak en organisatie daarbij gevraagd zijn en wat de urgentie daarvan is.
Ten derde om de maatschappelijke kosten en baten inzichtelijk te maken.

De beleidsopgave

Het totaalbeeld dat zich bij de uitvoering van dit onderzoek
heeft gevormd, is dat er veel op Nederland afkomt. Deels komt
dit doordat de Verordening (meer) verplichtingen geeft op
een groot aantal terreinen om de biodiversiteit te verbeteren.
De achterliggende reden is kort gezegd dat er nu onvoldoende
tempo is en dat resultaten uitblijven. De Verordening moet daar
een antwoord op bieden.

Het aanpakken van het verlies van biodiversiteit in Nederland
is een forse opgave en dit is geen nieuws. De opgave is groot
omdat Nederland rondom natuur, stikstof, water en klimaat
nog grote stappen moet zetten. Zo moet het bestaande beleid
beter op elkaar worden aangesloten, zijn er grote stappen op het
gebied van monitoring te zetten en is er aanvullende financiering
nodig (veelal voor de uitvoering). In de daadwerkelijke uitvoering
ligt de allergrootste opgave: het nemen van maatregelen om de
natuur te herstellen en te verbeteren.

Het opstellen van het Nationaal Herstelplan is de belangrijkste
stap die de komende twee jaar gezet moet worden. En daar
komt veel bij kijken. Het opstellen kan niet zonder, maar ook
niet beperkt blijven tot een ecologische analyse. Daarnaast is de
opgave groot en is de ruimte in Nederland schaars, waardoor
er sprake is van een ingewikkeld verdeelvraagstuk. Dat is
per definitie een politiek-bestuurlijke vraag en een vraag die
zich op meerdere lagen van de overheid en binnen een groot
stakeholderveld afspeelt.

En dit alles moet gebeuren onder forse tijdsdruk, waarbij van
vrijblijvendheid geen sprake meer is.

Als de overheid er niet in slaagt om een adequaat Nationaal
Herstelplan te maken, zijn de risico’s groot. Allereerst kan
de Europese Commissie Nederland op de vingers tikken.
Maar belangrijker is dat Nederland beperkt is in nieuwe en
bestaande activiteiten en (economische en maatschappelijke)
ontwikkelingen. De maatschappelijke kosten van niets doen,
zijn een veelvoud van de kosten van wél handelen. Ook omdat
de rechter, naar alle waarschijnlijkheid, nieuwe beperkingen zal
gaan opleggen als handelen uitblijft.

Het is belangrijk dat het Nationaal Herstelplan ook een kans
is: een goed en samenhangend plan verbetert de gezonde
leefomgeving voor burgers en kan Nederland uit de impasse
helpen. Dit leidt op lange termijn tot lagere kosten en meer
baten. Het is een kans om de programma’s en projecten te
verstevigen en verankeren, die op tal van fronten in gang zijn
gezet. Voorbeelden hiervan zijn het Nationaal Programma
Landelijk Gebied (NPLG), de ruimtelijke puzzel die toewerkt
naar een nieuwe Nota Ruimte en de Programmatische Aanpak
Grote Wateren (PAGW). Ook is het een kans om als overheid
koersvast te worden en duidelijkheid te geven over op welke
gebieden geen sprake meer kan zijn van vrijblijvendheid. Deze
stappen zijn noodzakelijk om Nederland (weer) van het slot te
krijgen, wetende dat dit een proces is van jaren.

2024

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Deze MKBA geeft een eerste beeld van de mogelijke kosten en
baten van de Verordening voor de maatschappij. We raden
aan om na de inwerkingtreding van de Verordening en bij de
concrete uitwerking van het Nationaal Herstelplan de kosten
en baten op maatregelniveau af te wegen. Hierdoor kunnen er
concrete beslissingen worden genomen over de maatregelen
binnen het Nationaal Herstelplan.

Stappen om nu te zetten

Uit het rapport volgt op diverse aspecten richting voor het
vervolg. De belangrijkste stappen om nu te zetten om over twee
jaar een effectief Nationaal Herstelplan te kunnen indienen, zijn:
1. Direct na de start van een nieuw kabinet en in ieder geval

voor de zomer moeten bestuurlijke afspraken worden
gemaakt, waarbij bestuurders van het Rijk en de provincies
zich achter de doelen van de Verordening scharen en
gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen voor een effectieve
uitvoering van de Verordening.

2. Dit moet gebeuren onder coördinatie van de

bewindspersoon met de portefeuille natuur en in
samenspraak met de ministers van LNV, BZK/VRO en
IenW en met gedeputeerden van provincies.

3. Het ministerie van LNV is leidend om voor de zomer 2024

de kaders van het Nationaal Herstelplan te bepalen op basis
van de Verordening en met het oog op het al bestaande
(landelijke) beleid. Het ministerie van LNV moet daartoe
met andere departementen en andere bestuurslagen
overleggen. Bij eventuele verschillen is het aan de
bewindspersoon met de portefeuille natuur om, eventueel
tot op het niveau van het kabinet, keuzes te maken.

4. Binnen deze kaders moeten voor eind 2024 – als eerste

belangrijke stap om te komen tot een concept Nationaal
Herstelplan - maatregelpakketten zijn voorgesteld. Daarbij
zijn de volgende organisaties, uiteraard in overleg met
medeoverheden, leidend:

Leidend

In overleg met (met name):

Artikel

Provincies

Ministerie van LNV

4, 9 en 10

Ministerie
van IenW

Rijkswaterstaat, ministerie van LNV
(artikel 5), provincies (artikel 7)

5 en 7

Ministerie
van BZK

Ministerie van LNV, Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG)

Ministerie
van LNV

Provincies

5. De verantwoordelijkheid om in het Nationaal Herstelplan

tot een concreet en effectief maatregelenpakket te
komen ligt bij de bewindspersoon met de portefeuille
natuur, wat niet lukt zonder dat alle overheidslagen
verantwoordelijkheid nemen en maatregelen treffen.

In de huidige demissionaire context is een logische vraag of het
verstandig is om te wachten met het voorbereiden en uitvoeren
van de Verordening en het opstellen van het Nationaal
Herstelplan op een nieuw kabinet. De demissionaire context
heeft geen invloed op de Europeesrechtelijke verplichtingen
die uit de Verordening voortvloeien. Wij verwachten dat waar
politieke keuzes over herstelmaatregelen mogelijk en nodig zijn,
de besluitvorming daarover in de loop van 2024 aan de orde
komt. Het is naar onze taxatie nodig om direct te starten met
de ambtelijke voorbereiding van het Nationaal Herstelplan,
vanwege de opgave en tijdsdruk. Op deze manier ontstaat
inzicht in de mogelijkheden om schaarse ruimte te verdelen
en komen de consequenties van keuzes in beeld. Daartoe is op
korte termijn financiering nodig, onder meer voor het inrichten
van de organisatie van het Nationaal Herstelplan en om
aanvullende metingen uit te voeren om de ecologische situatie
in kaart te brengen.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

HOOFDSTUK 1
Achtergrond en doel

Inleiding

Op het moment van schrijven van dit impactassessment
is de Verordening nog niet definitief. Wel is het Europese
besluitvormingsproces in een vergevorderd stadium. In de
zogeheten triloog hebben de Europese Commissie (hierna:
Commissie), de Raad van de Europese Unie (hierna: Raad) en
het Europees Parlement op 9 november 2023 overeenstemming
bereikt over een definitieve tekst van de Verordening. Op 22
november is het akkoord bekrachtigd door de permanente
vertegenwoordigers van de Europese lidstaten en op 29
november is het voorlopige akkoord aangenomen in het
Milieucomité van het Europees Parlement. De vervolgstap is
de plenaire stemming in het Europees Parlement, waarna de
Verordening nog als hamerpunt in de Raad komt. Deze stappen
worden vermoedelijk begin 2024 gezet.1 Het is vervolgens
niet (meer) nodig dat de Tweede Kamer instemt met de
Verordening. In de Raad wordt overigens bij meerderheid
besloten; Nederland heeft dus geen veto.

Tot de formele goedkeuring van de Raad en het Europees
Parlement is het nog niet zeker dat de Verordening er
daadwerkelijk komt. Aan de vraag óf dat gaat gebeuren, wagen
wij ons niet. Dat is immers aan de politiek. Feit is wel: als
de Verordening wordt aangenomen, zal deze ook spoedig in
werking treden. In dat geval is het nodig dat Nederland direct
en voortvarend stappen zet.

Zie ook: brief van de minister van Natuur en Stikstof aan de Tweede

Kamer van 8 december 2023, https://open.overheid.nl/documenten/

a898a1ed-6f74-4eaa-b984-40f270d55d42/file.

Aanleiding en vraag

In het BNC-fiche2 heeft het kabinet het volgende standpunt
ingenomen en het volgende aan de Tweede Kamer toegezegd:
‘[…] het kabinet is dan ook kritisch over een aantal
verstrekkende onderdelen van dit voorstel, waarvan de
consequenties nog niet volledig te overzien zijn. Het kabinet
laat om die reden zowel een quick scan als een impact
assessment uitvoeren.’

De quickscan is uitgevoerd door Arcadis en op 22 mei
2023 gedeeld met de Tweede Kamer.3 Deze opdracht betreft
de uitvoering van een impactassessment door Arcadis en
Berenschot gezamenlijk.

Het ministerie van LNV heeft ons gevraagd om in te gaan op
wat de impact van de Verordening in Nederland is op drie
onderdelen.
1. Welke vormgeving en invulling zijn nodig bij de

implementatie van de Verordening Natuurherstel?

2. Wat is de flexibiliteit in het op te stellen ‘Nationaal

Herstelplan’ en wat betekent dit voor de totstandkoming
daarvan?

3. Wat zijn de kosten en baten voor de maatschappij?

Dit impactassessment brengt in kaart wat de impact van de
Verordening voor Nederland is (de maatschappelijke kosten- en
batenanalyse) en welke aanpak, organisatie en urgentie nodig
zijn om de in de Verordening Natuurherstel vereiste stappen te
zetten.

De bedoeling is om langs deze weg de Tweede Kamer te kunnen
informeren en om voorbereid te zijn op de inwerkingtreding
van de Verordening.

Werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC), Verordening

betreffende natuurherstel (2022). Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/

publicaties/2022/06/22/fiche-3-verordening-betreffende-natuurherstel.

Arcadis. Quickscan Impact EU-Verordening Natuurherstel (2023).

Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/05/02/

arcadis-rapportage-quickscan-eu-verordening-natuurherstel.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Quickscan

Arcadis heeft aan het begin van 2023 een quickscan uitgevoerd,
genaamd Impact EU-Verordening Natuurherstel. Deze
quickscan is gebaseerd op het Commissievoorstel (2022) en
daarmee deels ingehaald door de tijd. De hoofdconclusies zijn
echter ongewijzigd:
1. De uitvoering van bestaand Nederlands beleid is van groot

belang.

2. De Verordening geeft aanvullende opgaven, maar draagt

ook bij aan de realisatie van bestaande beleidsdoelen
(artikelen 4 en 5).

3. De impact van de Verordening op ruimtegebruik, sectoren

en maatschappelijke opgaven is groot (artikel 6).

4. De opgave voor werken aan ecosystemen in stedelijk gebied

is verschillend per gemeente (artikel 7).

5. De vernattingsopgave van de Verordening raakt vooral

agrarisch gebruik van veenweidegebieden (artikel 9).4

6. De positieve effecten van de Verordening op brede welvaart

in Nederland zijn ook groot.

Artikelen 8 en 10 zijn niet in de quickscan uitgewerkt.

Verder staat in de quickscan dat de inhoud van de Verordening
nog aan wijzigingen onderhevig is, waardoor de impact deels
nog onzeker is. De inhoud van de Verordening staat op dit
moment van schrijven vast, omdat de Raad en het Parlement
alleen nog maar wél of níet akkoord kunnen gaan met de
conceptcompromistekst die tijdens de Trilogen is ontstaan.
Daarmee is de inhoud niet langer onzeker.5 De impact voor
Nederland wordt daarmee duidelijker, maar nog steeds is er
ruimte voor lidstaten voor eigen interpretatie. Daarnaast hangt
ook veel af van de manier waarop Nederland invulling geeft
aan de Verordening. Hieraan liggen politieke en beleidskeuzes
ten grondslag, denk bijvoorbeeld aan de uitwerking van het
Nationaal Herstelplan. In dit impactassessment beschrijven
wij wat de Verordening op hoofdlijnen voor Nederland gaat
betekenen en welke onzekerheden we hierbij voorzien.

5 Zie:

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15907-2023-INIT/en/pdf ;

vanwege de doorlooptijd van de MKBA is in de MKBA uitgegaan van de raads-

positie van 20 juni 2023, zie paragraaf 5.2.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

HOOFDSTUK 2
Inhoudelijke duiding

Verordening Natuurherstel

2.1 Inhoudelijke verplichtingen in de

Verordening Natuurherstel

Om een goed beeld te vormen bij de impact van de
Verordening, is het belangrijk te weten waar deze Verordening
over gaat en wat het doel is van de Verordening. Het doel van
de Verordening is drieledig:
1. Bijdrage aan langdurig en bestendig herstel van diverse en

veerkrachtige ecosystemen in de Europese lidstaten, zowel
op land als op zee, door herstel van ecosystemen;

2. Bijdrage aan het bereiken van de EU-doelstellingen

op het gebied van klimaatmitigatie en -adaptatie en
landdegradatieneutraliteit, waarbij voedselzekerheid
verbeterd wordt;

3. Bijdrage aan de internationale toezeggingen van de EU.6

Er zijn zeven artikelen in de Verordening die nieuwe
inhoudelijke regels geven over de te beschermen biodiversiteit
en ecosystemen. Belangrijke begrippen zijn: biodiversiteit,
ecosysteem en habitats. Deze zijn als volgt te duiden:

• Biodiversiteit wordt door de WUR gedefinieerd als ‘… de

verscheidenheid aan leven – van een slootwaterdruppel tot
een compleet bos, een oceaan of zelfs de aarde als geheel.
Biodiversiteit omvat alle soorten planten, dieren en micro-
organismen, maar ook de enorme genetische variatie
binnen die soorten en de variatie aan ecosystemen waarvan
ze deel uitmaken.’7

Zie artikel 1, eerste lid, van de compromistekst Verordening Natuurherstel.

7 Zie:

https://www.wur.nl/nl/show-longread/biodiversiteit-longread.htm (laatst

geraadpleegd op 5 december 2023).

Biodiversiteit werkt op meerdere wijzen door in de
economische waarde van natuur: via de gebruikswaarde
en de niet-gebruikswaarde8. Via de gebruikswaarde
levert biodiversiteit een verscheidenheid aan diensten
op voor de mens, dit zijn de ecosysteemdiensten (zie
paragrafen 5.4.3). Bij de niet-gebruikswaarde ontlenen
mensen waarde aan de natuur zonder het te gebruiken.

• Ecosysteem, dat als volgt geduid kan worden: ‘een

verzameling van levensgemeenschappen van planten,
dieren en micro-organismen kan een geheel vormen dat
voortdurend in beweging is. In deze wisselwerking speelt
bovendien ook de niet-levende omgeving, de abiotiek,
een belangrijke rol. De totaliteit van al deze biotische en
abiotische factoren die interactie met elkaar ondergaat,
noemt men een ecosysteem.’9

• Habitats zijn in de Europese Habitatrichtlijn geduid als

‘land- of waterzones met bijzondere geografische, abiotische
en biotische kenmerken, en die zowel geheel natuurlijk als
half natuurlijk kunnen zijn.’10

Tabel 1 geeft een eerste inzicht in de inhoudelijke regels van
de Verordening, welke artikelsgewijs verder uitgewerkt zijn in
paragraaf 3.1.

Gebruikswaarde: de ecosysteemdiensten die de natuur levert. Niet-gebruiks-

waarde: het belang dat mensen hechten aan het voortbestaan van biodiversiteit.

Bron: Arcadis en CE Delft (2018), ‘MKBA Werkwijzer Natuur’.

9 Zie:

https://www.ecopedia.be/encyclopedie/

ecosysteem#:~:text=Definitie%3A,de%20abiotiek%2C%20een%20belangrijke%20

rol (laatst geraadpleegd op 5 december 2023).

10 Zie artikel 1, onder b, Habitatrichtlijn, https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/

LexUriServ.do?uri=CELEX%3A31992L0043%3ANL%3AHTML.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Tabel 1.

Eerste inzicht inhoudelijke regels in de Verordening.

Artikel

Onderwerp

Verplichtingen

Herstel van ecosystemen
die aan land gebonden
zijn (terrestrisch) en
ecosystemen aan de kust
en in zoet water

Doelen en verplichtingen voor
het herstel van beschermde
habitattypen11 en leefgebieden
van soorten12 in terrestrische,
kust- en zoetwaterecosystemen

Herstel van mariene
ecosystemen (zee)

Doelen en verplichtingen voor
het herstel van beschermde
habitattypen en leefgebieden
van soorten in mariene
ecosystemen

Herstel van stedelijke
ecosystemen

Verplichting om ervoor te
zorgen dat er meer groene
stedelijke ruimte komt en dat
nettoverlies van stedelijk groen
wordt voorkomen

Herstel van de natuurlijke
verbindingen van rivieren
en de natuurlijke functies
van de bijbehorende over-
stromingsgebieden

Verplichtingen om barrières in
rivieren weg te nemen

Herstel van bestuiver-
populaties

Verplichting om de daling van
het aantal bestuivers om te
keren en een stijgende trend
van bestuiverpopulaties te
bewerkstelligen

Herstel van landbouw-
ecosystemen

Verplichting tot het verbeteren
van landbouwecosystemen

Herstel van
bosecosystemen

Verplichting tot het verbeteren
van bosecosystemen

10a

Aanplanten van bomen

Verplichting tot het aanplanten
van 3 miljard extra bomen,
waaraan ook Nederland een
bijdrage moet leveren

Zoals opgenomen in de Habitatrichtlijn.

Zoals opgenomen in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.

2.2 Inzicht in de samenhang van

verplichtingen in de Verordening

Natuurherstel is nodig om de

impact te kunnen bepalen

De ecologische en feitelijke situatie is het vertrekpunt om de
impact van de Verordening te bepalen. Het algemene beeld is
dat de natuur op dit moment niet in goede staat verkeert.13
De gunstige staat van instandhouding14 is veelal nog niet
bereikt en er ligt een grote (rest)opgave vanuit de al bestaande
internationale en Europese regelgeving, in het bijzonder
de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) en de Kaderrichtlijn
Water (KRW) en de Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM).
Deze regelgeving heeft forse impact op nieuwe en bestaande
(economische en maatschappelijke) ontwikkelingen in
Nederland.

Inhoudelijk verwachten wij de grootste impact van de artikelen
4 en 5 van de Verordening Natuurherstel. Daarom is in dit
impactassessment met extra aandacht naar deze artikelen
gekeken. Uit de analyse blijkt dat de impact van deze artikelen
het gevolg is van zes op elkaar inwerkende aspecten:
1. De doelstelling van de verordening, zoals hierboven

beschreven in paragraaf 2.1.

2. De in artikelen 4 en 5 genoemde doelen voor de in bijlagen

1 en 2 van de Verordening opgenomen habitattypen en
leefgebieden van soorten.

3.  Het tijdpad dat daarvoor geldt.
4.  De verplichting tot voortdurende verbetering.
5.  Het verslechteringsverbod.
6.  De geformuleerde uitzonderingen.

De verplichting tot voortdurende verbetering en het
verslechterings verbod zijn geformuleerd als inspannings-
verplichting. Dit is minder dwingend dan een resultaats-
verplichting.15 Maar ook een inspanningsverplichting leidt
tot impact, zeker als deze in samenhang met de andere
verplichtingen in de Verordening wordt bezien. Nederland
zal maatregelen moeten nemen om de Verordening na te
komen en dat zal ook impact hebben op bestaande en nieuwe
activiteiten. Dit is nader uitgewerkt in paragraaf 3.2.

Hieromtrent zijn al vele rapporten verschenen; ook de recentelijk uitgevoerde

Natuur Doel Analyses, specifiek voor Natura 2000-gebieden, geven (een deel

van) dit beeld en in de Voortgangsrapportage van instandhouding soorten en

habitattypen Habitatrichtlijn en trends vogels Vogelrichtlijn 2013-2018 staat dat

90% van de habitattypen en 75% van de habitatrichtlijnsoorten in ongunstige

staat verkeren.

14 Zie artikel 1 onder e (habitattypen) en i (leefgebieden van soorten) Habitatrichtlijn.

Mede gezien de te verwachten rechterlijke toets. Doordat het gebod tot continue

verbetering en het verslechteringsverbod inspanningsverplichtingen zijn, zal de

rechter toetsen of een activiteit in strijd is met de inspanningsverplichtingen uit

de Verordening. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als een (nieuwe) activiteit het

streven naar het voorkomen van significante verslechtering onmogelijk of zeer

moeilijk maakt.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

2.3 Inzicht in de samenhang met

andere (Europese) regels is nodig

om de impact te kunnen bepalen

De Verordening Natuurherstel staat niet op zichzelf. De
Verordening is onderdeel van de Europese Biodiversiteits-
strategie voor 2030. Er zijn bovendien vanuit Europa al talloze
richtlijnen en verordeningen uitgevaardigd die direct of
indirect samenhangen met de Verordening Natuurherstel. De
Verordening is met name een aanvulling op:
1. Habitatrichtlijn16: in de Habitatrichtlijn zijn regels

opgenomen over natuurlijke habitats en de wilde flora en
fauna, met als doel om de biodiversiteit in Europa in stand
te houden.

2. Vogelrichtlijn17: in de Vogelrichtlijn zijn regels opgenomen

over in het wild levende vogelsoorten op het Europese
grondgebied, met als doel om de biodiversiteit in Europa in
stand te houden.

3. Kaderrichtlijn Water:18 in de Kaderrichtlijn Water zijn regels

opgenomen over de kwantiteit en kwaliteit van het water:
zowel zoet- als zoutwater en zowel het oppervlaktewater
als het grondwater, met als doel om landoppervlaktewater,
overgangswater, kustwateren en grondwater te beschermen.

4. Kaderrichtlijn Mariene Strategie19: in de Kaderrichtlijn

Mariene Strategie zijn regels opgenomen die verplichten
tot het vaststellen van een mariene strategie voor het eigen
zeegebied. Deze strategie moet gericht zijn op bescherming,
behoud en herstel van het mariene milieu (een goede
milieutoestand), met als doel om de biodiversiteit en
schone, gezonde en productieve zeeën en oceanen te
handhaven met een rijke diversiteit en dynamiek.20

5. Verordening over invasieve uitheemse soorten21: in de

Verordening over invasieve uitheemse soorten zijn regels
opgenomen om opzettelijke en onopzettelijke introductie en
verspreiding van invasieve uitheemse soorten te voorkomen,
tot een minimum te beperken of te matigen, met als doel
om ernstige negatieve gevolgen voor de biodiversiteit weg te
nemen.

16 Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de

natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.

Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november

2009 inzake het behoud van de vogelstand. Deze richtlijn bouwt voort op een

eerdere richtlijn van dezelfde strekking, namelijk Richtlijn 79/409/EEG van de

Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand.

18 Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober

2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen

betreffende het waterbeleid.

19 Richtlijn 2008/56/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008

tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het

beleid ten aanzien van het mariene milieu.

20 Zie nader: https://www.noordzeeloket.nl/beleid/mariene-strategie-krm/.

Verordening (EU) nr. 1143/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 22

oktober 2014 betreffende de preventie en beheersing van de introductie en

verspreiding van invasieve uitheemse soorten.

Verder zijn een aantal internationale verdragen van belang. Het
meest in het oog springt het recente verdrag over biodiversiteit22
dat bepaalt dat 30% van de aarde in 2030 beschermd gebied
moet zijn. Daarmee heeft Nederland zich ook internationaal
al aan een aantal doelen in de Verordening Natuurherstel
gecommitteerd. Ook is herstel van biodiversiteit nodig om de
verplichtingen uit het Raamverdrag van de Verenigde Naties
inzake klimaatverandering en de Overeenkomst van Parijs23 na
te komen.

Al deze verdagen, richtlijnen en verordeningen hebben impact
op Nederland. De Verordening Natuurherstel heeft aanvullende
impact, omdat deze verder gaat dan de al bestaande regels. De
Verordening gaat verder dan de:

• Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, door de vaststelling

van termijnen voor het halen van de doelen en door de
lidstaten te verplichten habitattypen en leefgebieden van
soorten ook buiten het Natura 2000-netwerk te herstellen.

• Kaderrichtlijn Water, met de vaststelling van

herstelvereisten voor riviercontinuïteit en de waarborging
van goede omstandigheden in overstromingsgebieden.

• Kaderrichtlijn Mariene Strategie, met de vaststelling van

specifieke maatregelen en gedetailleerde doelen voor
specifieke mariene habitats die moeten worden hersteld en
door het stellen van termijnen voor het behalen van deze
doelen.

Een deel van de impact op Nederland komt uit de Verordening
met bijbehorende nieuwe, verdergaande verplichtingen. De
totale impact voor Nederland bestaat echter ook uit de opgave
die al uit eerder vastgestelde richtlijnen en verordeningen
voortvloeit, maar waarvoor de Nederlandse inzet tot op heden
nog niet voldoende is geweest. Deze opgave duiden wij verder in
paragraaf 3.1.

22 Zie:

https://www.cbd.int/doc/legal/cbd-en.pdf.

23 Zie:

https://unfccc.int/sites/default/files/english_paris_agreement.pdf.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

2.4 Het Nationaal Herstelplan als de

verbindende schakel

De Verordening Natuurherstel bestaat uit een versterking
van bestaande én uit nieuwe regels over het beschermen en
herstellen van ecosystemen. De Verordening vraagt daartoe
om ‘herstelmaatregelen die […] een concrete en meetbare
verbetering van de toestand van de ecosystemen opleveren,
zowel op het niveau van de afzonderlijke gebieden die worden
hersteld als op nationaal en Unieniveau’.24 Deze herstel-
maatregelen moeten opgenomen zijn in een Nationaal
Herstelplan, dat Nederland moet gaan opstellen en uitvoeren.
Dat herstelplan dient dus om doelstellingen om te zetten in
concrete acties. In dat verband zal ook een uitbreiding van
monitoring en rapportage nodig zijn.

Het is in Europese regelgeving gebruikelijk om randvoor-
waarden mee te geven over de vertaling van de Europese regels
naar nationaal niveau. Het is namelijk niet mogelijk om vanuit
Brussel precies te bepalen hoe lidstaten invulling aan hun
verplichtingen moeten geven. De Verordening laat dan ook
ruimte voor verdere invulling. Die flexibiliteit en ruimte zit voor
een groot deel in het Nationaal Herstelplan, waar de lidstaten
zelf invulling geven aan hun eigen natuurherstelopgave.

Daarmee biedt het Nationaal Herstelplan aan Nederland
de mogelijkheid om de eigen inzet op natuurherstel zo goed
mogelijk aan te laten sluiten bij de conditie van de natuur
zoals die nu is, daarbij rekening houdend met de ecologische
situatie. Nederland kan daarmee de eigen ruimtelijke puzzel
leggen, binnen de doelstellingen en randvoorwaarden zoals
geformuleerd in de Verordening. De realiteit gebiedt echter ook
te zeggen dat als er meer moet gebeuren omdat de ecologische
situatie niet goed is, die ruimte kleiner is. De uiteindelijke
impact hangt dus af van zowel de ecologische situatie als
diverse nog te maken keuzes, die in het Nationaal Herstelplan
hun beslag krijgen. Te denken valt aan een concretisering
van welke natuur waar en wanneer te herstellen; hoe, waar
en met welke frequentie te monitoren; welke maatregelen te
nemen en hoe de continue verbetering en het tegengaan van
verslechtering te borgen. Dit moet allemaal een plek gaan
krijgen in het Nationaal Herstelplan.

24 Zie preambule 30 van de compromistekst Verordening Natuurherstel.

Het Nationaal Herstelplan fungeert dus als de schakel tussen
enerzijds de verplichtingen uit de Verordening en anderzijds de
ruimte die aan Nederland wordt gelaten om te concretiseren
welke herstelmaatregelen daarvoor genomen moeten worden.
Hoewel de Verordening daarmee niet precies voorschrijft
tot welke keuzes Nederland uiteindelijk moet komen in het
Nationaal Herstelplan, zijn er wel regels over wat erin moet
komen. Er zal een groot aantal, gedetailleerde, gegevens
opgenomen moeten worden. Al deze informatie moet worden
verzameld en geordend, wat betekent dat Nederland deze
informatie bijeen moet brengen. Dit wordt beschreven in
artikel 12 van de Verordening. Belangrijke elementen hierin
zijn:
1. Kwantificering van de te herstellen gebieden (tweede lid,

onder a)

2. Beschrijving van de geplande en ingevoerde maatregelen

(tweede lid, onder b)

3. De inspanningen om verslechtering tegen te gaan (tweede

lid, onder c en d)

4. Beschrijving en tijdlijn van herstelmaatregelen (tweede lid,

onder f)

5. Maatregelen om oppervlakte van habitattypen in beeld te

krijgen en te monitoren (tweede lid, onder h)

6. Juridische borging (tweede lid, onder i)
7. Financiering van maatregelen (tweede lid, onder l).

Ook bevat de Verordening in artikel 11 een aantal regels
over de totstandkoming van het Nationaal Herstelplan. Die
dienen vooral om tot de in artikel 12 vereiste inhoud van het
Nationaal Herstelplan te komen.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

HOOFDSTUK 3
De opgave waar

Nederland voor staat

3.1 Duiding van de opgave per artikel

in de Verordening Natuurherstel

Om de impact van de Verordening Natuurherstel inzichtelijk
te maken, is het van belang om te weten wat de eisen uit de
verordening zijn en hoever Nederland is om aan deze eisen
te voldoen. Zoals eerder beschreven in paragraaf 2.3 is de
Verordening een versterking en verbreding van een groot aantal
(Europese) regels die al van toepassing zijn. Naar aanleiding
van deze regels, en ook zelfstandig, heeft Nederland op een
groot aantal onderwerpen al bestaand beleid. Om een goede
uitspraak te doen over de impact op Nederland is het belangrijk
dit beleid in kaart te brengen en de resterende opgave te duiden.
Deze opgave noemen we de (beleids)opgave.

Een vraag die kan opkomen, is of het Nationaal Herstelplan
vraagt om een ‘nietje’ door al het bestaande beleid omdat dit al
dekkend is, of dat er meer nodig is. Dat laatste is het geval: ook
met het uitvoeren van al het bestaande beleid zal Nederland
niet aan de verplichtingen uit de Europese regelgeving,
waaronder de Verordening Natuurherstel, voldoen. In de
totstandkoming van dit impactassessment is, voortbouwend op
de quickscan, zo goed mogelijk geprobeerd om deze opgave in
beeld te krijgen. Het beeld dat is verkregen, is nog niet sluitend
omdat dit niet haalbaar was binnen de beschikbare tijd.

Ook speelt mee dat het precies in kaart brengen van de
(beleids)opgave een zeer complexe vraag is doordat beleid op
elkaar inwerkt. Veel beleid gaat ook uit van vrijwilligheid; het
is vaak niet afdwingbaar. Daardoor is niet altijd goed in te
schatten in hoeverre bestaand beleid daadwerkelijk bij gaat
dragen tot het bereiken van de doelen. Een meer compleet beeld
zal bij het tot stand brengen van het Nationaal Herstelplan
moeten ontstaan. Het gaat daarbij zowel om de beleidsopgave,
de opgave voor monitoring en de financiële opgave. Het gegeven
dat het beeld niet sluitend is, brengt daarom eisen met zich mee
voor het totstandkomingsproces van het Nationaal Herstelplan.
Deze paragraaf is bedoeld als een onderbouwing van wat de
impact – namelijk de aanpak, organisatie en urgentie – is voor
het nog op te stellen Nationaal Herstelplan (hoofdstuk 4).

De beschrijving van de opgave, financiering en monitoring
is het door ons opgetekende beeld uit de inventariserende
gesprekken die wij hierover hebben gehouden. Hieronder
hebben wij dit schematisch weergegeven en vanaf paragraaf
3.1.1. uitgewerkt. De betekenis van de kleuren is als volgt:

Sluit grotendeels aan

Beperkte opgave

Forse opgave

Grote opgave

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Artikel

Opgave doelen

Opgave maatregelen

Opgave monitoring

Financiering

. E

cos

yst

en die aan

lan

d gebon

den zijn, aan de

kust en in z

oet

Beperkte opgave

Grote opgave

Forse opgave

Doelen sluiten grotendeels aan
op de gestelde doelen in de al
lopende programma’s (NPLG,
etc.).

Aangekondigde maatregelen
zijn onvoldoende dekkend,
concreet en verplichtend om
voldoende zekerheid te bieden
dat ze tijdig uitgevoerd zijn.
Aanvullende maatregelen zijn
nodig.

Aanvullende monitoring
(met name buiten Natura
2000-gebieden) en in wateren
is nodig. Huidige monitoring
biedt niet de gevraagde kwaliteit
(detailniveau) en frequentie.

Financiering is versnipperd
en onvoldoende dekkend.
Bestaande budgetten dragen
vaak indirect bij, omdat zij
voor aanpalende doelen zijn
geoormerkt. Voorgenomen
aanvullende budgetten zijn
nog niet langjarig geborgd
(bijvoorbeeld het Transitiefonds).

5. Mar

ien

yst

Forse opgave

Grote opgave

Forse opgave

Doelen sluiten deels aan op
de gestelde doelen in lopende
(uitvoerings)programma’s
voor de Noordzee en het
Waddengebied.

Aangekondigde maatregelen
zijn onvoldoende dekkend,
concreet en verplichtend om
voldoende zekerheid te bieden
dat ze tijdig uitgevoerd zijn.
Aanvullende maatregelen zijn
nodig.

Aanvullende monitoring op zee
is nodig. Huidige monitoring
biedt niet de gevraagde kwaliteit
(detailniveau) en frequentie.

Financiering is versnipperd
en onvoldoende dekkend.
Bestaande budgetten dragen
indirect bij, omdat zij voor
aanpalende doelen zijn
geoormerkt.

6. St

edelijk

oen

Forse opgave

Grote opgave

Doelen zijn versnipperd in
landelijk en decentraal beleid en
sluiten onvoldoende aan op de
doelen in de Verordening.

Landelijke coördinatie van
maatregelen en de uitvoering
daarvan ontbreekt. Ook is meer
samenhang van de (de)centrale
maatregelen is nodig.

Landelijke monitoring ontbreekt,
maar er kan grotendeels
aangesloten worden bij
beschikbare Europese data.

Landelijke financiering is nodig
maar ontbreekt nog.

7. Rivier

en en

uit

aar

den

Sluit grotendeels aan

Forse opgave

Beperkte opgave

Doelen sluiten aan omdat deze
samenvallen met doelen van de
PAGW en Programma Natuur.

Aanvullende maatregelen zijn
nodig vanwege de VHR en
KRW, maar deze gelden dan
tevens voor de Verordening
Natuurherstel.

Monitoringseisen kunnen
grotendeels worden voldaan
vanuit de PAGW. Aanvullende
rapportage is nodig.

Financiering is versnipperd
en onvoldoende dekkend.
Voorgenomen aanvullende
budgetten (Deltafonds, IRM) zijn
nog niet langjarig geborgd.

. Bestuiv

Forse opgave

Grote opgave

Landelijke doelstellingen zijn
nog niet gericht op het bereiken
van een populatie op basis
van een wetenschappelijk
vastgesteld niveau.

Verstrekkendere maatregelen
zijn nodig dan nu voorgenomen
in de bestaande en op
vrijwilligheid gestoelde aanpak.

De monitoringssystematiek
moet nog ontwikkeld worden.

Landelijke financiering is nodig
maar ontbreekt nog.

9. L

dbouw

yst

Beperkte opgave

Grote opgave

Beperkte opgave

Forse opgave

Doelen sluiten grotendeels aan
op de gestelde doelen in het
NPLG.

Maatregelen zijn onvoldoende
dekkend, concreet en
verplichtend om voldoende
zekerheid te bieden dat ze tijdig
uitgevoerd zijn. Aanvullende
maatregelen zijn nodig.

Monitoringseisen kunnen
grotendeels worden
voldaan vanuit bestaande
monitoring. Aanvullende
monitoringssystematiek wordt
ontwikkeld vanuit de EU en het
NPLG.

Financiering uit het
Transitiefonds is nog niet
langjarig geborgd. Vanuit GLB is
wel financiering geborgd.

. Bos-

yst

Beperkte opgave

Forse opgave

Doelen sluiten grotendeels aan
op de gestelde doelen in de
Bossenstrategie en PAGW.

Maatregelen zijn onvoldoende
concreet en verplichtend om
voldoende zekerheid te bieden
dat ze tijdig uitgevoerd zijn.

Monitoringseisen kunnen deels
worden voldaan vanuit de
Nederlandse Bos Inventarisatie.
Aanvullende monitoring is
nodig.

Financiering is nog niet langjarig
geborgd.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

3.1.1 Ecosystemen die gebonden zijn aan land,

aan de kust en in zoetwater

Korte duiding van de verplichting
Artikel 4 van de Verordening bevat doelstellingen voor
ecosystemen die gebonden zijn aan land (terrestrisch), aan de
kust en in zoetwater:

• Het eerste lid bevat de verplichting om maatregelen

te nemen voor alle habitattypen in bijlage 1 bij de
Verordening. Dit zijn de habitattypen die nu al in de
Habitat richtlijn staan. De maatregelen moeten gericht zijn
op habitattypen die nu niet in goede toestand verkeren. Het
gaat om maatregelen voor 30% van de oppervlakte van het
gebied waar die habitattypen voorkomen in 2030, oplopend
naar 60% in 2040 en 90% in 2050.

• Het tweede lid bevat de verplichting om maatregelen te

nemen om habitattypen te herintroduceren in gebieden
waar dit nodig is om tot een gunstige referentietoestand
te komen. Ook in dit geval is sprake van een oplopend
schema: 30% van de oppervlakte in 2030, 60% in 2040 en
90% in 2050.

• Het derde lid gaat over leefgebieden van soorten; ook

daarvoor moeten maatregelen worden genomen om een
toereikende kwaliteit en kwantiteit te bereiken. Hiervoor
zijn geen percentages opgenomen.

• Het zesde lid bevat een inspanningsverplichting om in

de gebieden waarin maatregelen worden genomen een
voortdurende verbetering te bereiken totdat de goede (lid
1 en 2) respectievelijk toereikende (lid 3) kwaliteit is
bereikt. Ook moeten maatregelen worden genomen om
te voorkomen dat als deze goede of toereikende kwaliteit
eenmaal is bereikt, er sprake is van een significante
verslechtering. Ook dit is een inspanningsverplichting.

• Het zevende lid bevat een inspanningsverplichting

om, nadat het Nationaal Herstelplan is gepubliceerd,
verslechtering te voorkomen in herstelde gebieden
of gebieden die nodig zijn om de hersteldoelen voor
habitattypen en leefgebieden van soorten te halen.

In het artikel zijn diverse uitzonderingsgronden opgenomen.25
Artikel 12 vraagt onder meer om een beschrijving van de
maatregelen ten behoeve van natuurherstel voor habitattypen
en leefgebieden van soorten waarnaar artikel 4 verwijst.
Artikel 17 vereist monitoring van de staat en de trend in de
toestand van habitattypen en de kwaliteit, en de trend in de
kwaliteit van leefgebieden van soorten in de gebieden waar
herstelmaatregelen getroffen worden.

25 Het gaat om de uitzonderingen in artikel 4, lid 8, 8a en 9 (bijvoorbeeld in het

geval van overmacht, klimaatverandering, of de aanwezigheid van een groot

openbaar belang, zonder dat er alternatieven zijn).

Beleid
In Nederland is er al een omvangrijk bestaand beleidspakket dat
bijdraagt om de verplichtingen in artikel 4 na te komen. Het
belangrijkste onderdeel van het beleid is het overkoepelende
Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG)26, dat ervoor
moet zorgen dat de landelijke verplichtingen voor klimaat,
water, stikstof en natuur worden gehaald in het landelijk
gebied.27 Het NPLG biedt kaders die de provincies gebruiken om
de gebiedsprogramma’s op te stellen. In de gebiedsprogramma’s
leggen provincies vast hoe ze de doelen voor natuur,
stikstof, water en klimaat gaan halen en welke maatregelen
daarvoor nodig zijn. Er zijn inmiddels (eerste) versies van die
Provinciale Plannen Landelijk Gebied beschikbaar, die nu
door het Rijk worden getoetst en gebundeld in het Nationaal
Programma Landelijk Gebied. Dit is nog niet bestuurlijk (of
wettelijk) vastgesteld. Naast het NPLG zijn ook de volgende
beleidsprogramma’s belangrijk:

• In het Natuurpact is tussen Rijk en provincies afgesproken

om binnen het Natuurnetwerk Nederland (NNN) voor
2027 80.000 hectarenieuwe natuur te realiseren. Maar ook
buiten het NNN ondernemen de provincies acties om de
biodiversiteit te versterken.

• De Basiskwaliteit Natuur (BKN) is het (minimale) niveau

van omgevingscondities dat nodig is voor algemene soorten.
BKN richt zich op het behoud van algemene soorten op
landschapsniveau buiten natuurgebieden, inclusief steden
en landelijk gebied. BKN gaat over de kwaliteit van het
leefgebied van algemene soorten en de minimale condities
die nodig zijn om algemene soorten algemeen te houden.
Daarmee draagt BKN indirect bij aan het doelbereik, al zal
de mate waarin afhankelijk zijn van de concretisering op
gebiedsniveau.

• De Agenda Natuurinclusief 2.0 richt zich breed op opgaven

in het natuurdomein aan de hand van tien thema’s: bouw,
energie, financiële sector, gezondheid, infrastructuur,
landbouw, onderwijs, vrijetijdseconomie, water en
bedrijventerreinen. De agenda richt zich op het integreren
van natuurinclusief denken in beleid, in ruimtelijke
keuzes, in subsidies en belastingen, en in het denken en
doen van de overheid en maatschappelijke partners. De
ambitie is om een dusdanige transitie te bewerkstelligen
dat natuurinclusief denken eenzelfde plek krijgt in de
oplossingen voor grote opgaven als klimaat al heeft. Dan
gaat het voor de hele transitie om het ombuigen van
honderden miljarden euro’s.

26 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/

aanpak-stikstof-natuur-water-en-klimaat/

gebiedsgerichte-en-samenhangende-aanpak-landelijk-gebied.

27 De grote wateren en natuur in de stad vallen dus buiten de reikwijdte van het

NPLG, terwijl deze wel relevant zijn in de Verordening Natuurherstel.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Daarin sluit de Agenda Natuurinclusief 2.0 aan op de
oproep vanuit de Verordening voor het in kaart brengen
en ombuigen van subsidies en fiscale maatregelen met
negatieve impact op biodiversiteit.

• In het Uitvoeringsprogramma Natuur geven het Rijk en

de provincies aan hoe zij samen met de terreinbeherende
organisaties tot 2030 werken aan natuurherstel.28

• De Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW)29

heeft tot doel de ecologische waterkwaliteit te verbeteren en
de natuur te versterken in de Nederlandse grote wateren.
Natuurlijke processen in/langs de wateren krijgen meer
ruimte, verbindingen worden hersteld/ontwikkeld en
ontbrekende leefgebieden worden aangelegd. Ook zijn
transities in gebruik en beheer van de grote wateren
voorzien.

• De Stroomgebiedbeheerplannen 2022-2027 zijn

onderdeel van de KRW en bevatten een beschrijving
van de watersystemen, doelen en maatregelen voor de
stroomgebieden van de Rijn, Maas, Schelde en Eems. De
maatregelen uit de beheerplannen dragen direct bij aan
het doelbereik voor ecosystemen in overgangswateren
(Waddenzee, Zeeuwse bekkens) en zoete wateren
(rijkswateren en regionale wateren) indirect bij aan
doelbereik van overige ecosystemen van de Verordening.

• In het Ontwerp Programma Integraal Riviermanagement

(IRM) maakt het Rijk beleidskeuzes voor rivierbodemligging
en sedimenthuishouding en voor afvoer- en
bergingscapaciteit voor de Rijntakken en de Maas.
Deze keuzes zijn nodig voor een toekomstbestendig
rivierengebied. Hiervoor is een integrale en adaptieve
aanpak nodig voor de verschillende functies van het
riviersysteem: voor waterveiligheid, beschikbaarheid
van zoetwater en drinkwater, natuur en ecologische
waterkwaliteit, bevaarbaarheid, economische ontwikkeling
en ruimtelijke kwaliteit van het rivierengebied. Het Rijk
(de ministeries van IenW, LNV en BZK), de provincies en
de waterschappen werken samen bij de totstandkoming
van het Programma IRM. Na afronding van de
inspraakprocedure wordt het definitieve Programma IRM
vastgesteld en aan de Tweede Kamer aangeboden.

28 https://www.aanpakstikstof.nl/de-stikstofaanpak/documenten/

kamerstukken/2020/12/8/bijlage-uitvoeringsprogramma-natuur.

29 https://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/water-ruimte/ecologie/

programmatische-aanpak-grote-wateren-pagw/.

Andere bronnen voor beleid zijn bijvoorbeeld
het Deltaprogramma Zoetwater, relevant voor de
zoetwatervoorziening van onder meer de natuurgebieden en
Deltaprogramma’s Waddengebied, de Agenda Waddengebied
2050, Beleidskader Natuur Waddenzee, Deltaprogramma Kust,
Deltaprogramma Zuidwestelijk Deltagebied en Deltabeslissing
Zand (kustfundament) dat relevant is voor de kustecosystemen
die onder artikel 4 vallen.

Naast het beleid dat op centraal niveau is vastgesteld, is ook
decentraal beleid relevant. Decentraal zijn, naast de Provinciale
Programma’s Landelijk Gebied, de beheerplannen voor de
Natura 2000-gebieden een belangrijke bron voor beleid en
maatregelen in het kader van artikel 4.

Opgave
Er is dus sprake van een omvangrijk pakket aan beleid op zowel
centraal als decentraal niveau. Voor deze impactanalyse is het
nodig om een inschatting te maken of een bundeling van al
dit beleid (volledig) dekkend is om aan de verplichtingen van
artikel 4 te voldoen. Ten aanzien van de doelstellingen lijkt dit
op hoofdlijnen het geval omdat de doelen in de Verordening
voor 2030 grofweg in lijn zijn met de doelen van het NPLG.
Het verschil zit voornamelijk in de aandacht voor het herstel
van habitattypen en leefgebieden van soorten die enkel buiten
de Natura 2000-gebieden voorkomen en niet al in het kader
van de VHR worden beschermd.

De uitdaging zit er vooral in dat de beleidspakketten op centraal
en decentraal niveau nog onvoldoende concrete maatregelen
bevatten en in veel gevallen niet bindend zijn. Ook is het
moeilijk te bepalen hoe maatregelen uit beleidspakketten
op elkaar inwerken, elkaar versterken of juist uitsluiten. Dit
betekent dat er op dit moment niet exact bepaald kan worden
in hoeverre het huidige beleid bijdraagt aan het doelbereik
en wat de omvang van de aanvullende opgave precies is.
Wel is al vast te stellen dat er een versnelling van de huidige
aanpak nodig is om de natuurdoelen tijdig te behalen en dat
er aanvullend beleid nodig is om verslechtering te voorkomen
of minimaal een positieve trend voor alle soorten en habitats
teweeg te kunnen brengen.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Monitoring
Er vindt op dit moment al monitoring plaats ten aanzien
van de habitattypen en leefgebieden van soorten in Natura
2000-gebieden. Desalniettemin is ook binnen de Natura
2000-gebieden de referentiesituatie nog niet goed in kaart
of nog niet op het gewenste detailniveau. Buiten Natura
2000-gebieden is deze monitoring nog niet dusdanig dekkend
dat er een goed beeld is van de staat van de natuur. Dat
geldt voornamelijk voor terrestrische ecosystemen. Daarvan
worden landelijk cijfers bijgehouden, maar ontbreekt op
gebiedsniveau nog kwantificering, zowel binnen als buiten de
Natura 2000-gebieden. In de Programmatische Aanpak Grote
Wateren heeft de monitoring op KRW-doelen en Natura
2000-doelstellingen vanuit de Vogel- en Habitatrichtlijn een
plek.

Financiering
Er is in het Programma Natuur € 3 miljard beschikbaar tot
2030. Het beeld is dat dit onvoldoende gaat zijn om de totale
opgave te overbruggen. Het beeld is ook dat om een goede
inschatting te maken van de benodigde financiering, eerst in
kaart moet worden gebracht welke maatregelen waar getroffen
moeten worden.

Vanuit het Transitiefonds Landelijk Gebied en Natuur is
€ 24,3 miljard beschikbaar tot 2035, hoewel dit fonds nog niet
geborgd is en nog politieke besluitvorming vereist. Provincies
geven bovendien aan dat zij verwachten het dubbele van dit
bedrag nodig te hebben.

Bij de start van de PAGW is een indicatie opgesteld dat voor het
uitvoeren van alle benodigde maatregelen tot 2050 een budget
vraagt van € 2,4 miljard. Vanuit de PAGW is in 3 tranches
reeds € 700 miljoen rijksbudget (IenW-LNV) beschikbaar
voor maatregelen die uiterlijk 2033 moeten zijn uitgevoerd.
De overige € 1,7 miljard is ‘met potlood’ gereserveerd in
de begrotingen van IenW (Deltafonds) en LNV. Regionale
overheden en private organisaties co-financieren de uitvoering
van de 3 tranches PAGW en van hen wordt ook in de volgende
tranches een bijdrage verwacht.

Vanuit het KRW-programma is € 1,45 miljard beschikbaar
vanuit Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten. Deze zijn
niet direct voorzien voor natuurherstel, maar kunnen indirect
een bijdrage leveren aan herstel van zoetwaterecosystemen.

3.1.2 Mariene ecosystemen
Korte duiding van de verplichting
Artikel 5 van de Verordening bevat doelstellingen voor mariene
ecosystemen:

• Het eerste lid bevat de verplichting om herstelmaatregelen te

nemen voor alle habitattypen in bijlage 2 bij de Verordening.
Dit betreft voornamelijk habitattypen die nu al vanuit de
Habitatrichtlijn beschermd worden, maar er zijn ook enkele
uitbreidingen. De herstelmaatregelen moeten gericht zijn op
het herstellen van habitattypen die nu niet in goede toestand
verkeren. Voor de meeste habitattypen (groepen 1 tot en met
6) gaat het om maatregelen in 30% van het gebied waar die
habitattypen voorkomen in 2030, oplopend naar 60% in
2040 en 90% in 2050. Voor enkele habitattypen (groep 7)
is een afwijkend tijdpad vastgesteld en zijn de percentages
per gebied met habitattypen die niet in goede staat verkeren,
gekoppeld aan de verplichtingen van de Kaderrichtlijn
Mariene Strategie.

• Het tweede lid bevat de verplichting om herstelmaatregelen

te nemen om habitattypen te herstellen in gebieden waar
deze niet (meer) voorkomen. Dit is bedoeld om tot een
gunstige referentietoestand te komen. Ook in dit geval is
er sprake van een oplopend schema: 30% in 2030, 60% in
2040 en 90% in 2050.

• Het derde lid gaat over leefgebieden van soorten, ook

daarvoor moeten herstelmaatregelen worden genomen om
een toereikende kwaliteit te bereiken.

• Het zesde lid bevat een inspanningsverplichting om in

• Het zevende lid bevat een inspanningsverplichting

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

In het artikel zijn diverse uitzonderingsgronden opgenomen.30

Artikel 12 vraagt onder meer om een beschrijving van de
maatregelen ten behoeve van natuurherstel voor habitattypen
en leefgebieden van soorten waarnaar artikel 5 verwijst.
Artikel 17 vereist monitoring van de staat en de trend in de
toestand van habitattypen en de kwaliteit ervan, evenals de
trend in kwaliteit van leefgebieden van soorten in de gebieden
waar herstelmaatregelen getroffen worden.

Beleid
In Nederland is er al veel bestaand beleid dat bijdraagt om de
verplichtingen in artikel 5 na te komen.

• Het Programma Noordzee 2022-202731 is een ruimtelijk

plan voor de inrichting van de Noordzee, en beschrijft
daarbij het beleid op het gebied van het versterken
van het ecosysteem, de transitie naar een duurzame
voedselvoorziening en de transitie naar een duurzame
energievoorziening.32 De goede milieutoestand zoals
beschreven in de Kaderrichtlijn Mariene Strategie geldt
daarbij als ecologische randvoorwaarde.

• In het Noordzeeakkoord geven overheid en stakeholders

samen invulling aan de drie grote transities op de Noordzee:
energie, natuur en voedsel, en de samenhang daartussen.
Daarbij wordt toegewerkt naar het afsluiten van 15%
van de beschermde gebieden van de Noordzee voor
bodemberoerende visserij voor 2030.

• Het Uitvoeringsprogramma Waddengebied 2021-2026

beschrijft de initiatieven en de bijbehorende organisatie
en hoe partijen gezamenlijk willen omgaan met een
aantal grote transities die op het Waddengebied afkomen.
Dit Uitvoeringsprogramma staat in samenhang met de
ontwikkeling van een Beleidskader Natuur Waddenzee,
het opstellen van het Integraal Beheerplan en omvat
allerlei uitvoeringsprojecten uit het Investeringskader
Waddengebied, het PAGW, het Waddenfonds en het
Hoogwaterbeschermingsprogramma.

30 Het gaat om de uitzonderingen in artikel 5, lid 8, 8a en 9 (bijvoorbeeld in het

geval van overmacht, klimaatverandering, of de aanwezigheid van een groot

openbaar belang, zonder dat er alternatieven zijn) en in artikel 5a en 5b, specifiek

in het geval van de energietransitie of om defensieredenen.

https://www.noordzeeloket.nl/beleid/programma-noordzee-2022-2027/.

32 Bijlagen bij het Programma Noordzee zijn de drie delen van de Mariene

Strategie, die de goede milieutoestand en de huidige toestand beschrijft, en

milieudoelen voor het bereiken van de goede milieutoestand vaststelt (MS Deel

1), het bijbehorende monitoringprogramma (MS Deel 2), en het Programma van

Maatregelen voor de KRM (MS Deel 3).

Opgave
De Mariene Strategie deel 333 bevat een programma van
maatregelen om te voldoen aan de Kaderrichtlijn Mariene
Strategie. Het beschrijft welke maatregelen nodig zijn om de
goede milieutoestand en de milieudoelen te bereiken en te
behouden. Tegelijk is de inschatting dat dit bestaande pakket
aan maatregelen niet voldoende is om invulling te geven aan
de Verordening Natuurherstel, en er aanvullende maatregelen
nodig zijn die betrekking hebben op een groter deel van de
Noordzee. Vanuit de Kaderrichtlijn Mariene Strategie zijn
de Natura 2000-gebieden en de KRM-gebieden relevant. De
Verordening Natuurherstel vraagt echter om natuurherstel
in veel grotere delen van de Noordzee. Voor de habitattypen
uit groep 7 komt de opgave overeen met die van de KRM,
al is de toevoeging van een tijdspad vanuit de Verordening
Natuurherstel nieuw. Voor de habitattypen in groep 1-6 is er
mogelijk een aanzienlijke beleidsopgave. Het beeld over de nog
resterende opgave is daarmee nog onscherp.

Op basis van het Programma Noordzee 2022-2027 is op dit
moment 5% van de Noordzee gesloten voor bodemberoerende
visserij en 5% van de Noordzee voor staandwantvisserij. Deze
percentages overlappen deels en liggen in beschermde gebieden.
Er wordt op dit moment gewerkt aan een verdere invulling van
de afspraak uit het Noordzeeakkoord om te komen tot 15%
gebiedssluiting voor bodemberoerende visserij in beschermde
gebieden op de Noordzee voor 2030. Voor 13,7% hiervan is
al bekend in welke beschermde gebieden de gebiedssluitingen
zullen plaatsvinden, namelijk in Borkumse Stenen, Friese Front,
Centrale Oestergronden, Klaverbank, Zuidelijke Doggersbank
en Bruine Bank. Dit betreft Natura 2000-gebieden en specifieke
KRM-gebieden. Zoals aangegeven ziet de bescherming van de
Verordening Natuurherstel echter op een groter gebied.

Voor het natte deel van de Waddenzee is Rijkswaterstaat
verantwoordelijk voor de uitvoering van natuurbeheer en
herstelmaatregelen. Rijkswaterstaat werkt vanuit de Natura
2000-doelstellingen en dus vanuit de Vogel- en Habitatrichtlijn.
Er is sprake van een aanzienlijk aantal drukfactoren in de
Waddenzee die natuurherstel in de weg zitten. De ontwikkeling
van het Beleidskader Natuur Waddenzee is bedoeld om de
kaders te scheppen die deze drukfactoren deels wegnemen en
die natuurherstel mogelijk maken.

33 https://www.noordzeeloket.nl/publish/pages/198511/mariene-strategie-voor-het-

nederlandse-deel-van-de-noordzee-deel-3-2022-2027.pdf

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Monitoring
Wat monitoring betreft, is er voor de Noordzee een KRM-
monitoring programma vastgesteld (Mariene Strategie
Deel 2) op basis waarvan de stand van zaken rondom de
goede milieutoestand en milieudoelen kan worden gevolgd.
Voor de HabitatrHet MWTL-programma (Monitoring
Waterstaatkundige Toestand des Lands) wordt gebruikt onder
meer de Natura 2000-gebieden. De focus van de monitoring
ziet dus op beschermde gebieden (Natura 2000 of KRM). Er
ligt daarmee een grote opgave voor de monitoring van niet-
beschermde gebieden. Gezien de logistieke en technische
uitdagingen die monitoring op zee met zich meebrengt is dat
een niet te onderschatten opgave.

Financiering
Voor beleid dat in het Programma Noordzee is beschreven
is dekking op de begrotingen van de verschillende betrokken
ministeries (IenW, LNV, EZK en BZK). Daarnaast kunnen
voor biodiversiteit en zeebodemintegriteit middelen aangewend
worden uit het ‘Transitiefonds’, met middelen bestemd
voor de uitvoering van het Noordzeeakkoord. Dit geld is al
bestemd en betreft tot 2030 in ieder geval € 55 miljoen voor
monitoring, onderzoek en natuurherstel; € 14 miljoen voor
handhaving van visserijmaatregelen; en € 119 miljoen voor de
herstructurering en verduurzaming van de kottervloot. Ook
is er geld beschikbaar via het Europees Maritiem, Visserij en
Aquacultuur Fonds en is er op de begroting van de ministeries
van LNV en IenW geld beschikbaar voor kennisvragen. Vanuit
het Waddenfonds is € 600 miljoen beschikbaar voor de periode
van 2007 tot 2027. Dit bestaat uit geld voor subsidies die
bijdragen aan de ecologische en economische ontwikkeling
van het Waddengebied. De impact op natuurherstel is daarom
indirect.

Financiering vanuit het Uitvoeringsprogramma Wadden voor
de programmakosten loopt op van € 140.000 per jaar in
2023 tot maximaal €300.000 per jaar tussen 2024 - 2026.34
Dit budget is bedoeld voor programmakosten, en niet voor
investeringen in het gebied zelf.

34 Omgevingsberaad Waddengebied en Bestuurlijk Overleg Waddengebied,

Uitvoeringsprogramma Waddengebied 2021-2026 - Agenda voor het

Waddengebied 2050, p. 77, 2023.

3.1.3 Stedelijk groen
Korte duiding van de verplichting
Artikel 6 van de Verordening bevat doelstellingen ten aanzien
van stedelijke ecosystemen. Het gaat hier om doelstellingen
ten aanzien van de totale nationale oppervlakte aan stedelijk
groen en boomkroonbedekkingen in stedelijke ecosystemen.
Stedelijke ecosystemen zijn in dit geval ofwel alle ruimte binnen
de bebouwde kom, ofwel de gehele gemeente in geval van stad,
voorstad of dorp.

Er mag geen nettoverlies plaatsvinden in de totale nationale
oppervlakte van stedelijke groene ruimte. Vervolgens is de
opgave om vanaf 2030 een stijgende trend te bewerkstelligen
in de nationale oppervlakte aan stedelijke groene ruimte tot
de door de lidstaat in het Nationaal Herstelplan vastgestelde
bevredigende niveau. Hierbij is een uitzondering opgenomen
voor stedelijke ecosystemen waarbij de stedelijke groene
ruimte al groter is dan 45% en het aandeel stedelijke
boomkroonbedekking hierin groter is dan 10%.

Op niveau van het stedelijk ecosysteem mag er bovendien geen
achteruitgang zijn in stedelijke boomkroonbedekking tot 2030.
Na 2030 moet op ditzelfde niveau een stijging zichtbaar zijn in
boomkroonbedekking tot het door de lidstaat bepaalde niveau
in het Nationaal Herstelplan.

Artikelen 11 en 12 omschrijven hoe doelstellingen ten aanzien
van stedelijke ecosystemen voorbereid en vastgelegd moeten
worden in het Nationaal Herstelplan. Hierin wordt omschreven
dat lidstaten stedelijke ecosystemen moeten definiëren, vast
moeten stellen en in kaart moeten brengen. Vervolgens moeten
toereikende niveaus voor de oppervlakte van stedelijke groene
ruimte en stedelijke boomkroonbedekkingen door lidstaten
bepaald worden.

Artikel 17 geeft aan dat lidstaten de oppervlakte van stedelijke
groene ruimte en stedelijke boomkroonbedekkingen moeten
monitoren.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Beleid
Bestaand beleid over stedelijke groene ruimte en stedelijke
boomkroonbedekking is in Nederland versnipperd. Er is sprake
van zowel gemeentelijk als provinciaal beleid. Stedelijk groen
kan onderdeel zijn van provinciale en gemeentelijke plannen,
maar hier wordt op eigen manier invulling aan gegeven en het
is niet verplicht. Er zijn op dit moment geen uitvoeringsgerichte
plannen of programma’s op nationaal niveau specifiek om te
voldoen aan de eisen vanuit artikel 6 van de Verordening.

Wel krijgt groen in de stad al langere tijd aandacht in
verschillende landelijke programma’s. Met het programma
Groen in en om de Stad (GioS) wordt de integratie van
stedelijk groen in de gebouwde omgeving gestimuleerd. Met
de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) geeft de rijksoverheid
een langetermijnvisie op de toekomstige ontwikkeling van
de leefomgeving in Nederland. In het kader van bouwen aan
sterke, aantrekkelijke en gezonde steden en dorpen, wil het Rijk
‘dat grote open ruimten tussen steden hun groene karakter
behouden, het aanbod en de kwaliteit van groen in en om de
stad wordt versterkt en de aansluiting met de groene gebieden
buiten de stad wordt versterkt’.35 Deze inzet werkt door in
onder andere het beleidsprogramma Versnelling verduurzaming
gebouwde omgeving en het programma Werklandschappen van
de Toekomst.

Basiskwaliteit Natuur (BKN) omvat ook stedelijke ecosystemen.
Mits lokaal uitgewerkt en in de praktijk gebracht, kan BKN
bijdragen aan zowel meer oppervlakte aan stedelijk groen
als aan stedelijke boomkroondekking. Op 23 maart 2023 is
als onderdeel van de Kabinetsaanpak Klimaatbeleid en de
Integrale visie op de woningmarkt, de Landelijke maatlat
voor een groene, klimaatadaptieve gebouwde omgeving aan
de Tweede Kamer toegestuurd.36 Hierin beschrijft het kabinet
hoe er door een minder vrijblijvende aanpak toegewerkt wordt
naar een groene, klimaatadaptieve gebouwde omgeving. Het
uitgangspunt is om richting te geven aan een grotere inzet
op groen in en om de stad, maar tegelijk voldoende ruimte
te laten voor lokaal maatwerk. Om dit vorm te geven, wordt
een juridisch kader geformuleerd dat een goede inzet op het
versterken van het groen in en om de stad ondersteunt. Ook
wordt een Handreiking Groen in en om de Stad opgesteld om
inhoudelijk meer richting te geven aan de inzet van overheden.

35 Ministerie van BZK, Nationale Omgevingsvisie, p. 6, 2020.

36 Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1195.

Opgave
Zoals hierboven al genoemd is er op nationaal niveau op dit
moment geen programma dat voldoet aan de eisen vanuit
de Verordening. De rijksoverheid is de mogelijkheden aan
het verkennen hoe zij op nationaal niveau kan gaan sturen
op groennormen en deze sturing ook juridisch kan borgen.
Daarmee zou een deel van de beleidsopgave afgedekt kunnen
worden. De Verordening vereist dat er geen nettoverlies is van
de totale nationale oppervlakte van stedelijke groene ruimte.
Dit kan als ondergrens in groennormen opgenomen worden.
Lidstaten krijgen de ruimte om vanaf 2030 zelf een toereikend
niveau te definiëren voor de stijgende trend, welke vanuit de
Verordening vereist is.

Wat op dit moment nog in het beleid ontbreekt, is aandacht
voor het aanvullende verdelingsvraagstuk dat achter dit aspect
van de Verordening schuilt. In artikel 6 gaat het over de totale
netto nationale oppervlakte aan stedelijke groene ruimte in een
lidstaat. Dat betekent dat een netto afname van de oppervlakte
in gebied A gecompenseerd kan worden met een gelijkwaardige
netto toename van de oppervlakte in gebied B. Afwegingen
hierin vragen om aanvullende coördinatie. Bovendien kunnen
stedelijke ecosystemen waarin de percentages stedelijk groen
boven de 45% en de boomkroondekking boven de 10%
liggen, uitgezonderd worden van de totale netto nationale
oppervlakte. Daardoor zou in deze stedelijke ecosystemen meer
beleidsruimte zijn.

Monitoring
In de Verordening wordt vastgesteld dat lidstaten de oppervlakte
aan stedelijke groene ruimte en stedelijke boomkroon-
bedekkingen moeten monitoren. Op dit moment is er deels
informatie bekend over de huidige situatie van stedelijke
groene ruimte en stedelijke boomkroonbedekkingen, maar
deze informatie is versnipperd over verschillende gemeenten.
Monitoring op nationaal niveau ontbreekt dus en zal volledig
ingericht moeten worden. De Verordening biedt Nederland
de ruimte om monitoring zelf in te richten; er worden geen
randvoorwaarden of eisen voor monitoring genoemd. Voor
het meten van de boomkroondekking kan aangesloten worden
op beschikbare data vanuit de Copernicus Land Monitoring
Service.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Financiering
Omdat er op dit moment op nationaal niveau geen
programma is waarmee kan worden voldaan aan de eisen
vanuit de Verordening, is het ook onduidelijk hoe deze
opgave gefinancierd kan en gaat worden. De opgave om te
komen tot sluitende financiering is bovendien tweeledig. De
aanzienlijke opgave om meer stedelijk groen en stedelijke
boomkroondekking te realiseren, vraagt financiering waarnaar
een verkenning op het moment van schrijven loopt. Bovendien
moeten de bevredigende niveaus nog worden vastgesteld.
Financiering voor monitoring zal dekkend en structureel
moeten zijn. Daarnaast zal aanzienlijke financiering benodigd
zijn voor de onderhouds- en beheerskosten van het additionele
stedelijk groen. Dat vraagt ook om discussie over waar de
rekening voor deze extra kosten wordt neergelegd.

3.1.4 Natuurlijke verbindingen van rivieren en de

functie van uiterwaarden

Korte duiding van de verplichting
Artikel 7 van de Verordening richt zich op (de connectiviteit
van) oppervlaktewateren en op uiterwaarden. De Verordening
vereist dat de huidige connectiviteit van oppervlaktewater in
stand wordt gehouden. Ook moeten kunstmatige barrières
voor de connectiviteit van oppervlaktewater geïnventariseerd
worden. Vervolgens moet er, kijkende naar sociaaleconomische
functies, afgewogen worden welke barrières verwijderd kunnen
en moeten worden. Hierbij moet de focus liggen op barrières
die niet nodig zijn voor het opwekken van duurzame energie,
binnenscheepvaart, watervoorziening en bescherming tegen
overstromingen. Ook moeten er maatregelen genomen worden
om het herstel van de natuurlijke functies van uiterwaarden te
verbeteren en te behouden.

Artikel 12 omschrijft dat de doelstellingen ten aanzien van
oppervlaktewateren en uiterwaarden opgenomen moeten
worden in het Nationaal Herstelplan. Hierin wordt omschreven
dat een inventarisatie van te verwijderen barrières, alsmede
de te bereiken totale lengte van vrij stromende rivieren in
een lidstaat in de periode 2020 tot 2030 en 2030 tot 2050
opgenomen moeten worden. Ook moeten alle maatregelen
voor het herintroduceren van de natuurlijke functies van
uiterwaarden beschreven worden.

Artikel 17 geeft geen voorwaarden mee over hoe de monitoring
ten aanzien van oppervlaktewateren en uiterwaarden uitgevoerd
moet worden.

Beleid
Waterbeleid rondom uiterwaarden valt onder de
verantwoordelijkheid van het ministerie van IenW en
wordt uitgevoerd door Rijkswaterstaat. Het natuurbeleid
voor de private eigendommen van de uiterwaarden valt
onder de verantwoordelijkheid van de provincies; IenW is
verantwoordelijk voor het natuurbeleid van haar eigendommen
in de uiterwaarden en in het water. De Waterwet regelt voor
welke water systemen IenW beheerder is. Uit de Waterwet volgt
dat het beheer van de Rijkswateren ook het beheer van de flora
en fauna omhelst (algemeen en specifiek voor Natura2000-
gebieden).

Ook volgen er verplichtingen voor het verbeteren van de
waterkwaliteit (chemisch en ecologisch) voor planten en
dieren uit de KRW en beleid rondom Natura 2000-gebieden
in uiterwaarden. Daarvoor worden ook Natura 2000-beheer-
plannen opgesteld. Rijkswaterstaat omschrijft dat uiterwaarden
voor veel doeleinden gebruikt worden. Er zijn veel belangen en
behoeften. Dat legt soms druk op de beperkte ruimte.

Het ministerie van IenW heeft een systeemverantwoordelijkheid
voor al het water. De uitvoering van beleid is aan RWS
voor wat betreft de rijkswateren. Uitvoering voor regionaal
oppervlaktewater ligt primair bij waterschappen. De ministeries
van IenW en LNV hebben samen de PAGW opgezet. De
PAGW heeft tot doel: toekomst bestendige grote wateren met
hoogwaardige natuur die goed samengaat met een krachtige
economie. Om dat te bereiken worden maatregelen genomen
om de ecologische waterkwaliteit te verbeteren en de natuur te
versterken in grote wateren. Het programma werkt intensief
samen met overheden, maatschappelijke organisaties,
kennisinstellingen en bedrijven. De uitvoering van de PAGW is
tot en met 2050. Door maatregelen te nemen in het ecosysteem
van de grote wateren worden omstandigheden gecreëerd die
leiden tot een verbetering van de biodiversiteit. Waar dat kan,
krijgen natuurlijke processen in/om meer ruimte, worden er
verbindingen tussen grote en kleinere wateren gecreëerd en
worden er leefgebieden ontwikkeld passend bij het ecosysteem
van de grote wateren. Dit gebeurt in vier gebieden: het
Waddengebied (inclusief Eems-Dollard), het IJsselmeergebied,
het Rivierengebied en de Zuidwestelijke Delta. Het uitgangspunt
van de PAGW dat direct relevant is voor het doelbereik van de
Verordening is om waar mogelijk overbodige barrières in grote
wateren weg te nemen en nog in functie zijnde barrières te
mitigeren door sluisbeheer of vistrappen.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Het Programma Integraal Riviermanagement (IRM) zal vanaf
2024 als programma onder de Omgevingswet werken aan
hoogwaterveiligheid, natuur en waterkwaliteit, zoetwater-
beschikbaarheid, bevaarbaarheid en een (economisch)
aantrekkelijke leefomgeving. Dit wordt afgestemd met
andere ruimte gebruikers, zoals voor woningbouw en energie-
opwekking. IRM, dat loopt tot 2050, gaat uit van de realisatie
van de doelen van Natura 2000, het NNN en de KRW. Ook
herstel van de natuurlijke functie van uiterwaarden heeft een
centrale plek. Maatregelen die de provincies en waterschappen
treffen voor het behalen van de doelstellingen van de Kader-
richtlijn Water of het Deltaprogramma Zoetwater, zoals het
laten hermeanderen van beken, gaan vaak gepaard met herstel
van de natuurlijke functie van uiterwaarden.

Opgave
Met de PAGW brengt Nederland de connectiviteit van
oppervlakte water in kaart. De huidige praktijk is vervolgens om
overbodige barrières in beken weg te nemen en nog in functie
zijnde barrières te mitigeren door sluisbeheer of vistrappen.
Het is mogelijk dat aanvullende motivering nodig is voor de
instandhouding van nog in functie zijnde barrières.

Omdat de PAGW alles beslaat dat tussen de primaire keringen
ligt, bestrijkt deze eveneens de uiterwaarden van het hoofd-
water systeem en waar relevant aanliggende systemen. De
PAGW draagt dus direct bij aan het herstel van de natuurlijke
functies van uiterwaarden.

De voorgenomen maatregelen zoals beschreven onder beleid
dragen direct bij tot doelbereik van de Verordening.

Monitoring
De Verordening vereist dat er geïnventariseerd wordt wat de
totale lengte van vrij stromende rivieren in een lidstaat is, welke
barrières verwijderd kunnen worden en welke maatregelen
genomen worden voor het herintroduceren van de natuurlijke
functies van uiterwaarden. Aan de uitvoering van deze
inventarisatie worden verder geen voorwaarden gesteld.

Er is binnen de PAGW veel aandacht voor monitoring. Er
zijn indicatoren ontwikkeld om de voortgang te meten. Deze
zijn inzichtelijk gemaakt in een dashboard. Er is binnen dit
dashboard een indicator ‘verbindingen’, die knelpunten
per waterlichaam in kaart brengt. Ook de oplossingen voor
vismigratieknelpunten worden hierbij in kaart gebracht.
Hiermee wordt aan een deel van de monitoringseisen voldaan.

Aanvullende monitoring is echter nodig om de totale lengte
van vrij stromende rivieren in kaart te brengen, alsmede de
maatregelen die genomen worden voor het herintroduceren van
de natuurlijke functies van uiterwaarden.

Financiering
De PAGW heeft een financiering van € 700 miljoen voor de
vastgestelde doelstellingen tot en met 2032. Na 2032 zijn er
middelen beschikbaar uit bijvoorbeeld het Deltafonds, maar
deze begrotingen zijn nog niet vastgesteld. Financiering is ook
voorzien binnen het Programma Integraal Riviermanagement,
maar dit moet nog vastgesteld worden. Vanuit het KRW-
programma is € 1 miljard beschikbaar vanuit het Rijk, de
provincies, waterschappen en gemeenten. Deze zijn niet
direct voorzien voor natuurherstel in de uiterwaarden of het
wegnemen van barrières, maar kunnen indirect een bijdrage
leveren aan het herstel van zoetwaterecosystemen.

Daarnaast is er een resterende opgave op gebied van beleid en
monitoring, waarvoor nog geen financiering is.

3.1.5 Bestuivers
Korte duiding van de verplichting
Artikel 8 van de Verordening richt zich op bestuiverpopulaties.
Het vraagt van lidstaten om de achteruitgang van bestuiver-
populaties te keren voor 2030 en vervolgens een stijgende
trend in te zetten tot een bevredigend niveau is bereikt. Dat
bevredigende niveau moet in een open en wetenschappelijk
onderbouwd proces voor 2030 bepaald worden. Een stijgende
trend en het keren van achteruitgang betekent dat populaties
van bestuivers een stijgende trend moeten laten zien en dat de
achteruitgang in en het uitsterven van soorten bestuivers moet
worden tegengegaan. Verder wordt beschreven dat de Europese
Commissie een methode voor monitoring op zal zetten voor
bestuiverpopulaties. Met deze methode zal in ieder geval jaarlijks
data verzameld worden over de hoeveelheid en diversiteit van
bestuiverpopulaties, om zo trends te kunnen herkennen.

Artikelen 11 en 12 van de Verordening omschrijven hoe
doelstellingen ten aanzien van bestuivers voorbereid en
vastgelegd moeten worden in het Nationaal Herstelplan. Hierin
wordt genoemd dat voor het bepalen van een bevredigend
niveau van bestuiverpopulaties, Nederland gebruik moet maken
van een open en effectief beoordelingsproces, gebaseerd op het
meest recente wetenschappelijke bewijs.

Artikel 17 van de Verordening geeft aan dat lidstaten de
monitoring van bestuiverpopulaties jaarlijks uit moeten voeren
en elke zes jaar terug moeten koppelen.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Beleid
Het bevorderen en behouden van bestuiverpopulaties komt in
Nederland terug in de Nationale Bijenstrategie. Deze Bijen-
strategie is een alomvattende netwerkaanpak om bijensoorten
en andere bestuivers blijvend te behouden. Het hoofddoel van
de Nationale Bijenstrategie is dat bestuivers en bestuiving in
2030 duurzaam bevorderd en behouden zijn. Dit betekent dat
er doelstellingen zijn waarin (sterk) toegenomen trends zicht-
baar zijn. In 2018 is een nulmeting uitgevoerd, in 2023 is een
tussenmeting uitgevoerd en in 2030 volgt nog een meting. Er
zijn drie kernthema’s: het bevorderen van de biodiversiteit; het
verbeteren van de wisselwerking tussen landbouw en natuur;
en het helpen van imkers om de gezondheid van de honingbij
te verbeteren. De Nationale Bijenstrategie bestaat uit verschil-
lende initiatieven met partners die samen de strategie opge-
steld hebben. Onderdelen van de Nationale Bijenstrategie zijn
gebaseerd op de vrijwillige inzet van betrokken partijen; er zit
geen bindend aspect aan. Dit betreft bijvoorbeeld het vermin-
derde gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, het creëren van
nestel- en voedselgelegenheden en professionele imkerij.

Opgave
De Nationale Bijenstrategie zet in op het blijvend behouden
van bijensoorten voor 2030. Dat is in overeenstemming met
de doelstelling van de Verordening, waarin uit wordt gegaan
van het keren van de achteruitgang van bestuiverpopulaties
voor 2030. Wel zijn de harde doelstellingen die geformuleerd
zijn in de Nationale Bijenstrategie andersoortig dan die van de
Verordening. Zo mikt de Bijenstrategie op 30% minder soorten
met een (sterk) afgenomen trend en 30% meer soorten met
een (sterk) toegenomen trend ten opzichte van 2012 in 2023.
In 2030 gaat het om 50% minder soorten met een afgenomen
trend en 50% meer soorten met een toegenomen trend. Ook
wordt gestuurd op een toename in verspreiding van bijen in
2030 ten opzichte van 2012. Daarnaast moet in 2030 in 90%
van de gevallen bestuiving geen beperkende factor meer zijn in
de zaadzetting van voedselgewassen en wilde planten.

Uit de voortgangsrapportage van 2023 blijkt dat het echter niet
altijd mogelijk is om een harde uitspraak te doen over de trends
in de bijenstand. Dit komt doordat er voor veel soorten niet vol-
doende bruikbare (monitorings)gegevens beschikbaar zijn. Veel
monitoring leunt ook sterk op citizen science, waardoor alleen
makkelijk waarneembare en makkelijk te herkennen soorten in
beeld zijn. Op basis van de beschikbare gegevens is het daarom
ingewikkeld gebleken om uitspraken te doen over trends in de bij-
enstand, blijkt uit de evaluatie van de Nationale Bijenstrategie.37

37 Bed and Breakfast for Bees: 5 jaar Nationale Bijenstrategie 2018 – 2023, p. 17, 2023.

Bovendien zijn projecten uit de Nationale Bijenstrategie
voornamelijk gericht op stimuleren van maatregelen die een
positieve bijdrage leveren aan het bevorderen en behouden van
soorten, het vergroten van bewustwording en kennisdeling. Het
heeft een vrijwillig karakter. Daadwerkelijke verbetering van de
condities voor bestuivers, vermindering van drukfactoren en
het behalen van doelstellingen van de Nationale Bijenstrategie
voor 2030 blijven daarmee ongewis. Zeker nadat de Verorde-
ning inzake het duurzame gebruik van gewasbeschermingsmid-
delen38 in het Europees Parlement weggestemd is.

Na 2030 vraagt de Verordening om een stijgende trend
in te zetten. Er wordt ruimte gelaten om in het Nationaal
Herstelplan zelf vast te stellen wat een toereikend niveau van
toename is in een lidstaat. Dat betekent dat er beleid opgesteld
moet worden om vanaf 2030 naar een toename van de
bestuiverpopulaties te gaan. Ook hier is verankering van beleid
een belangrijk aandachtspunt.

Kortom, tot 2030 ligt er in Nederland een opgave om
de Bijenstrategie te verankeren, zodat de uitvoering ook
gegarandeerd is. Daarbij kan gedacht worden aan een
dwingender instrumentarium en het loslaten van een
aanpak gebaseerd op vrijwilligheid. Daarnaast dienen er
aanvullende herstelmaatregelen opgesteld te worden die ook
daadwerkelijk leiden tot verbetering van de condities voor
bestuivers. Deze kunnen onderdeel worden van de herziening
van de Nationale Bijenstrategie voor de jaren 2024-2030. Een
andere mogelijkheid is om deze maatregelen te laten landen
in het Nationaal Herstelplan. Daar kleeft het nadeel aan dat
maatregelen dan pas worden uitgevoerd vanaf 2026, terwijl al
vanaf 2030 positieve trends bereikt moeten worden. Voor de
periode na 2030 zal er nieuw beleid gevormd moeten worden.

Monitoring
In de Verordening staat dat de Europese Commissie in
uitvoeringshandelingen een monitoringsmethode vast zal
stellen. Het hiervoor beoogde European Pollinator Monitoring
Scheme is al in ontwikkeling en er wordt vanuit het ministerie
van LNV ook al gewerkt aan de mogelijke manieren om dit
uit te voeren. Vanuit de EU working group on Pollinators
van het European Biodiversity Platform kunnen lidstaten
meedenken over de monitoringsmethode. Gebaseerd op
deze input zal de Europese Commissie een keuzemenu aan
monitoringsmethoden presenteren waaruit de lidstaten zelf de
methode mogen kiezen die zij willen toepassen. Taak is om de
nationale monitoringsmethodiek hierbij aan te laten sluiten.

38 Verordening inzake het duurzame gebruik van gewasbeschermingsmiddelen

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Ook op nationaal niveau zijn er recente ontwikkelingen
rondom monitoring. In januari 2023 sprak het kabinet de
intentie uit om makkelijk identificeerbare soorten jaarlijks te
monitoren en andere soorten driejaarlijks. De Motie Vestering
heeft het kabinet in 2023 opgeroepen om te monitoren op
indicatorsoorten van bestuivers en hier vanaf 2023 jaarlijks
over te rapporteren.39 In de voortgangsrapportage van de
Nationale Bijenstrategie uit 2023 staat het advies om een
nationale monitoringssystematiek op te zetten, omdat de stand
van de bestuiverpopulaties in Nederland nu nog onvoldoende
in beeld is. Momenteel loopt er een onderzoek naar de
monitoringsmogelijkheden en de haalbaarheid en efficiëntie
hiervan dat afgerond zal worden in het eerste kwartaal van
2024. De nog op te zetten nationale monitoringssystematiek
dient zo te worden ingericht dat deze aansluit bij de
monitorings methodiek van de Europese Commissie.

Financiering
Voor het behalen van de doelstellingen is méér inzet nodig aan
de hand van verschillende pijlers. De Nationale Bijenstrategie
moet worden doorontwikkeld en mogelijk aangescherpt zodat
partners blijvend en beter aan de slag gaan met het bevorderen
van de bestuiverpopulaties. Ook moet ingezet worden op
de inpassing van stimulerende en mogelijk regulerende
maatregelen voor bestuivers in bestaand beleid van het
ministerie van LNV en andere departementen. Daarnaast
geldt dat kennis rondom bestuivers in Nederland moet worden
doorontwikkeld. Tot slot moet een monitoringsplan worden
opgesteld en uitgevoerd om beter inzicht te krijgen in de stand
van de bestuivers.

Hiervoor is een structurele financiering cruciaal. Momenteel
ontbreekt een meerjarige, structurele financiering voor het
dossier bestuivers. Financiering is veelal ad hoc. Naar een eerste
schatting is structureel € 1,5 tot € 2 miljoen nodig om naast
stimulering en uitvoering van maatregelen óók de monitoring
te verbeteren. Daadwerkelijke detaillering van de bovenstaande
pijlers moet het bedrag verder uitwijzen.

39 Zie:

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/plenaire_verslagen/

detail/2022-2023/76.

3.1.6 Landbouwecosystemen
Korte duiding van de verplichting
Artikel 9 van de Verordening richt zich op landbouw-
ecosystemen. Het vraagt van lidstaten om herstelmaatregelen
te nemen die nodig zijn om de biodiversiteit te verbeteren
in landbouwecosystemen bovenop de herstelmaatregelen
voor gebieden uit artikel 4. Deze herstelmaatregelen moeten
bijdragen aan een stijgende trend tot 2030 voor twee van de
drie volgende indicatoren: de graslandvlinderindex, de voorraad
organische koolstof in minerale bodems onder akkerland en
het percentage landbouwgrond met landschapselementen
met hoge diversiteit. Onder landschapselementen met hoge
diversiteit worden onder meer verstaan: bufferstroken,
braakliggende akkers, heggen, individuele en groepen van
bomen, bomenrijen, akkerranden, sloten, beekjes, kleine
moerassen, terrassen, steenmannetjes, stenen muren en kleine
vijvers. Na 2030 moeten deze indicatoren een stijgende trend
behouden tot ze de vastgestelde bevredigende niveaus bereiken.
Deze bevredigende niveaus worden uiterlijk in 2030 vastgesteld
volgens een open en op wetenschappelijke informatie gebaseerd
proces. Ook moeten er herstelmaatregelen uitgevoerd worden
om de index van alledaagse akker- en weidevogelsoorten
toe te laten nemen. Een jaar na inwerkingtreding van de
Verordening moet geïndexeerd worden op 100, waarna de
volgende niveaus bereikt moeten worden: 110 tegen 2030, 120
tegen 2040 en 130 tegen 2050. Verder zijn herstelmaatregelen
noodzakelijk voor organische bodems die bestaan uit
ontwaterde veengronden of uit gedraineerde veengebieden. Dit
betreft voornamelijk eisen tot vernatting van de bodem voor
verbetering van de biodiversiteit en de vermindering van netto
broeikasemissies.

Beleid
De volgende beleidsprogramma’s zijn relevant:

• Het NPLG formuleert doelstellingen per provincie die

bijdragen aan het doelbereik van de Verordening op alle
indicatoren en de vernattingsopgave in veengebieden,
onder andere de van 10% groenblauwe dooradering in
het landelijk gebied in 2050. Dit is een richtinggevend
doel dat per provincie uitwerking in de provinciale
programma’s voor het landelijk gebied moet krijgen. Onder
groenblauwe dooradering wordt de aanleg en het beheer
van bestaande en nieuwe landschapselementen verstaan,
die ons landschap in belangrijke mate vormgeven. Relevant
is dat het NPLG zich op het gehele landelijke gebied richt
en ook landschapselementen met lagere diversiteit hierin
meetellen, wat meer omvat dan landbouwecosystemen. Dat
vereist aandacht of er ook voldoende elementen met hoge
diversiteit gerealiseerd worden in landbouwecosystemen.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Tot slot heeft de aanleg van landschapselementen en
kruiden- en bloemrijke akkerranden een positief effect
op de graslandvlinderindex en de alledaagse akker- en
weidevogelindex.

• In het Nationaal Programma Landbouwbodems zitten

maatregelen die als doel het verhogen van het gehalte
organische koolstof in de bodem hebben. Ook omvat
het meerdere maatregelen ten behoeve van duurzaam
bodembeheer. Deze maatregelen dragen bij een het
doelbereik van de Verordening, maar ook van de EU-
bodemstrategie voor 2030 en van het Klimaatakkoord door
koolstofvastlegging in de bodem. Deze maatregelen kennen
echter een hoge mate van vrijwilligheid. In opdracht van
het ministerie van LNV heeft Wageningen University &
Research tevens een indicatorset ontwikkeld waarmee de
bodemkwaliteit van landbouwbodems gemonitord kan
worden. Deze set omvat onder meer het gehalte organische
koolstof in de bodem.

• Het Aanvalsplan Landschap richt zich specifiek

landschapselementen in het landelijk gebied. Het betreft
hier 5% heggen, houtwallen en singels, 2,5% natuurlijke
oevers, poelen en rietlanden en 2,5% kruiden- en
bloemrijke randen langs akkers en weiden op nationaal
niveau. Precieze invulling sluit aan bij de lokale bodem en
hoeveelheid water. Realisatie vindt plaats via het NPLG.

• Het Aanvalsplan Grutto formuleert meerdere soorten

maatregelen ten behoeve van de grutto en andere akker-
en weidevogels. Deze maatregelen omvatten onder meer
uitbreiding van zogenaamde kansgebieden waarin de grutto
goed gedijt, verhoging van het grondwaterpeil, aangepast
agrarisch beheer wat betreft maaien en begrazen alsook
verlaging van de mestgift en ten slotte actief predatoren-
beheer. Financiering hiervoor vindt plaats via subsidies
vanuit het Agrarisch Natuur en Landschapsbeheer (ANLb).

• Suggesties vanuit de Nationale Bijenstrategie, zoals

bijvoorbeeld het inzaaien van kruidenrijk grasland.
Bloemrijke akkerranden dragen ook bij aan verbeterde
leefcondities voor graslandvlinders, waardoor de
omstandigheden geschapen worden voor een stijgende
graslandvlinderindex. Hiervoor is echter geen financiering
beschikbaar.

• Basiskwaliteit Natuur omvat ook landbouwecosystemen.

Mits lokaal uitgewerkt en in de praktijk gebracht, kan BKN
bijdragen aan het doelbereik van de Verordening.

• Vanuit het Nationaal Strategisch Plan - Gemeenschappelijk

Landbouwbeleid (GLB) zijn er subsidies beschikbaar
die bijdragen aan het behalen van de doelen van de
Verordening. Van alle GLB-doelen in Nederland liggen
de grootste uitdagingen op het gebied van biodiversiteit
(reductie stikstofemissies, herstel watersysteem,
diversiteit landschap), klimaat (verminderen van de
effecten van extreme weersomstandigheden door water-,
bodem- en teeltmanagement en reductie van de uitstoot
van broeikasgassen) en waterkwaliteit (nutriënten en
gewasbeschermingsmiddelen). Vanuit het GLB komen
daarom subsidies beschikbaar voor maatschappelijke
diensten. Hieronder vallen landschapselementen waarop
geen landbouwactiviteit wordt uitgeoefend. Dit draagt bij
aan de verhoging van het aantal landschapselementen
met hoge diversiteit. Ook zijn er vanuit het GLB subsidies
beschikbaar voor kruidenrijk grasland en kruiden- en
bloemrijke akkerranden, waardoor ook financiering
beschikbaar is voor maatregelen die kunnen leiden tot een
stijging van de graslandvlinderindex.

• Het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie

gewasbescherming voorziet in het verminderen van het
gebruik van gewasbeschermingsmiddelen door het opzetten
van weerbare teeltsystemen. Het streven is daarbij een
robuuster voedselsysteem, een veiliger werkomgeving
voor werknemers in de land- en tuinbouwsector en
het wegnemen van een belangrijke drukfactor op de
biodiversiteit in landbouwecosystemen.

Opgave
Er is veel beleid dat het behalen van de doelen vanuit de
Verordening dichterbij laat komen. Dat geldt met name voor
landschapselementen met hoge diversiteit. Een groot deel
van het beleid is echter op vrijwillige basis. Beleid is dus niet
dusdanig verankerd dat de garantie bestaat dat de uitvoering
daadwerkelijk plaatsvindt. Daar staan wel aanzienlijke
subsidiemogelijkheden tegenover. Een ander deel van de
uitvoering van het beleid is afhankelijk van de provinciale
doorwerking van de landelijke doelstellingen vanuit het NPLG.

Rondom vernatting en de mogelijke opgave die volgt vanuit
de eisen van de Verordening bestaat nog veel onduidelijkheid.
Dit betreft onder meer tot welk niveau vernat moet worden en
in hoeverre het huidige grondwaterpeilbeleid hierin voorziet.
Ook in het kader van het Aanvalsplan Grutto wordt overigens
peilbeheer bepleit tot tien-twintig centimeter onder het
maaiveld. Vernatting draagt dan ook potentieel bij aan het
creëren van betere leefgebieden voor de gewone weidevogels.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

De mate van vernatting kan verminderd worden als de
kans aanzienlijk is dat vernatting negatieve impact heeft
op infrastructuur, gebouwen, klimaatadaptatie of andere
maatschappelijke belangen. En als vernatting niet plaats kan
vinden op ander land dan landbouwgrond. Zowel de mate van
vermindering als de rechtvaardiging voor het minder vernatten
moeten een plek krijgen in het Nationaal Herstelplan.

Het ligt in de lijn der verwachting dat maatregelen zoals de
aanleg van kruidenrijk grasland en bloemrijke akkerranden
of de vermindering van gebruik van pesticiden ook indirect
bijdragen aan de doelstellingen van artikel 8 (bestuivers).

Gesteld kan worden dat de mate waarin het bestaande
beleid bijdraagt aan de doelstellingen vanuit de Verordening
afhangt van uitvoering in de praktijk. Gezien de hoge mate
van vrijwilligheid kan niet met zekerheid gezegd worden dat
met het huidige beleid het behalen van de doelstellingen
binnen bereik is. Doelbereik is afhankelijk van de bereidheid
van maatschappelijk partners. Ook zijn er nog vragen over de
uitvoeringskracht van bestaand beleid.

Monitoring
Bij de stijgende trend voor de graslandvlinderindex, de voorraad
organische koolstof en het percentage landbouwgrond met
hoge diversiteit geeft de Verordening aan dat indicatoren
worden gemonitord in samenhang met monitoring verplicht
onder (EU) 2018/841 en (EU) 2018/1999. Er volgt mogelijk
nog een monitoringssysteem voor deze indicatoren. Dit sluit
vermoedelijk niet volledig aan bij de huidige monitoring voor
graslandvlinders, voorraad organische koolstof in de bodem
en akker- en weidevogels die nu al plaatsvindt. Indicatoren
voor monitoring van groenblauwe dooradering worden op dit
moment ontwikkeld in het kader van het NPLG.

Financiering
Het Aanvalsplan Landschap berekent de kosten van de
aanleg van landschapselementen met hoge diversiteit. Voor
houtige landschapselementen omvat dit € 1,63 miljard voor
de aanleg, € 5,9 miljard beheervergoeding en € 1,95 miljard
grondvergoeding. Voor natte dooradering is € 3,65 miljard
benodigd voor aanleg, beheervergoeding en grondvergoeding.
Voor kruidenrijke landschappen gaat het om € 600 miljoen
voor beheer (gerekend voor een periode van 30 jaar). In totaal
gaat dit om ruim € 13 miljard.

Vanuit het Transitiefonds Landelijk Gebied en Natuur is
éénmalig € 24,3 miljard beschikbaar tot 2035, hoewel dit fonds
nog niet geborgd is en nog politieke besluitvorming vereist.
Provincies geven aan dat zij verwachten het dubbele van dit
bedrag nodig te hebben. Voor het Aanvalsplan Grutto is € 69,5
miljoen beschikbaar tot 2027 vanuit het GLB-Agrarisch Natuur
en Landschapsbeheer (ANLb) voor zwaar beheer, kruidenrijk
grasland, of plasdras. De financiering beschikbaar vanuit het
GLB is € 152 miljoen voor de eco-regeling. Deze eco-regeling
omvat doelgerichte betalingen voor klimaat, bodemkwaliteit,
biodiversiteit en milieukwaliteit. Ook vanuit het Klimaatfonds
is financiering beschikbaar voor het verhogen van het grond-
water peil, maar ook voor de aanleg van landschaps elementen.

Financiering van de opgave in landbouwecosystemen om
zodoende de doelstellingen uit de Verordening te behalen lijkt
dan ook nog niet dekkend. Ten tweede richt veel financiering
zich op de aanleg van bijvoorbeeld landschapselementen
of bloem- en kruidenrijke akkerranden. Er is echter ook
structureel geld nodig voor onderhoud en beheer.

3.1.7 Bosecosystemen
Korte duiding van de verplichting
Artikel 10 van de Verordening richt zich op bosecosystemen.
Het vraagt van lidstaten om de nodige kwalitatieve
herstelmaatregelen te nemen om biodiversiteit te versterken
van bosecosystemen. Ook moet er een toenemende trend
ingezet worden voor de gemeenschappelijke vogelindex tot
het niveau dat voor 2030 moet worden vastgesteld op basis
van een open en effectief proces met input vanuit de laatste
wetenschappelijke bevindingen. Verder moeten uit zeven
indicatoren (staand dood hout, liggend dood hout, aandeel
bossen met ongelijkjarige structuur, bosconnectiviteit,
voorraad organische koolstof, aandeel bossen gedomineerd
door inheemse boomsoorten, boomsoortendiversiteit) zes
gekozen worden om een toenemende trend in te zetten. Ook
deze trend moet lopen tot het niveau dat voor 2030 moet
worden vastgesteld op basis van een open en effectief proces
met input vanuit de laatste wetenschappelijke bevindingen.
Het keuzecriterium is de mate waarin de indicator inzicht biedt
in de biodiversiteit van bosecosystemen in de desbetreffende
lidstaat.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Artikelen 11 en 12 omschrijven hoe doelstellingen ten
aanzien van bosecosystemen voorbereid en vastgelegd moeten
worden in het Nationaal Herstelplan. Hierin wordt genoemd
dat voor het bepalen van een bevredigend niveau van de
indicatoren, Nederland gebruik moet maken van een open en
effectief beoordelingsproces, gebaseerd op het meest recente
wetenschappelijke bewijs.

Artikel 17 geeft aan dat lidstaten de indicatoren van bosecosys-
temen moeten monitoren. Dit moet in overeenstemming zijn
met EU Verordening 2018/841 en 2018/1999. In EU Veror-
dening 2018/841 wordt beschreven dat voor de monitoring
van landgebruik optimaal gebruik moet worden gemaakt van
bestaande EU- en nationale programma’s en onderzoeken voor
gegevensverzameling (de Land Use Cover Area Frame Survey
(LUCAS), het programma van de Europese Unie voor aard-
observatie en -monitoring Copernicus en het Europese satelliet-
navigatiesysteem Galileo). In de EU Verordening 2018/1999
wordt in algemene zin de governance van de energie-unie
en van Europese klimaatactie beschreven. Dit heeft onder
meer betrekking op de berekening van koolstofvastlegging en
biomassa afkomstig uit bossen. De Europese Commissie heeft
bovendien op 22 november 2023 een voorstel gedaan voor
een Verordening voor een monitoringssystematiek voor veer-
krachtige Europese bossen COM (2023) 728.

Beleid
Nederlands beleid rondom bosecosystemen wordt door
de rijksoverheid samengevat in de Bossenstrategie. Met de
Bossenstrategie wordt voldaan aan de afspraken rondom
bossen in het Klimaatakkoord. Ook draagt de Bossenstrategie
bij aan de versterking van de biodiversiteit in de bossen en
daarmee aan de doelen van de VHR. Kort gesteld behelzen de
doelstellingen vanuit de Bossenstrategie de ambitie om 37.400
hectare bos te realiseren. Het Rijk en de provincies verbinden
zich gezamenlijk aan een toename van 15.000 hectare
bosuitbreiding binnen het Natuurnetwerk Nederland en gaan
een verkenning doen naar een aanvullende 19.000 hectare
bos buiten het Natuurnetwerk Nederland40. Daarnaast word
3400ha verdwenen bos gecompenseerd dat is gekapt, of wordt
gekapt tot 2030 voor het omzetten van bos naar andersoortige
natuur. Jaarlijks wordt de voortgang van de bossenstrategie
gerapporteerd in de voortgangsrapportage natuur (VRN)41.
Eens in de 5 jaar rapporteer de Nederlandse Bos Inventarisatie
(NBI)42 over de staat van de Nederlandse bossen. De doelen uit
de Bossenstrategie hebben ook een plek binnen het NPLG.

40 Bos voor de toekomst Uitwerking ambities en doelen landelijke Bossenstrategie

en beleidsagenda 2030.

41 Zie Negende voortgangsrapportage natuur (2022).

42 Zie Zevende Nederlandse Bosinventarisatie (2022).

Naast de Bossenstrategie komen bosecosystemen terug in
de PAGW. Specifiek worden er vanuit de PAGW ooibossen
aangeplant in de uiterwaarden. Dat is geen vaststaand doel op
zich, maar draagt mogelijk wel bij aan het doelbereik.

Opgave
Met de Bossenstrategie zal er meer areaal bos komen in Neder-
land. De focus ligt echter voornamelijk op (kwantitatief) meer
bos realiseren. Er is wel aandacht voor de biodiversiteit en de
revitalisering van bossen. Veel, maar niet alle, indicatoren uit
de Verordening komen terug in de Bossenstrategie. Er is dus een
beleidsopgave om in kaart te brengen welke herstelmaatregelen
bij kunnen dragen aan een toenemende trend voor de indica-
toren uit de Verordening. Ook moeten de bevredigende niveaus
worden vastgesteld. Dit vraagt om ecologische input vanuit de
wetenschap maar ook om bestuurlijk-politieke afwegingen die
in samenspraak tussen het Rijk, de provincies en waar relevant
partijen als bijvoorbeeld waterschappen, Staatsbosbeheer of
Rijkswaterstaat gemaakt moeten worden.

Om de Bossenstrategie tot uitvoering te brengen, moeten
het Rijk en de provincies nog nadere afspraken maken die
randvoorwaardelijk zijn om de opgaven te realiseren. Veel
hangt ook af van de mate waarin de uitbreiding van bosareaal
gerealiseerd wordt via het NPLG. Dit betekent dat het beleid
nog niet dusdanig verankerd is dat de garantie bestaat dat
de uitvoering daadwerkelijk plaatsvindt. Bij uitvoer van het
bestaand beleid resteert echter nog maar een overzichtelijke
beleidsopgave om te voldoen aan de eisen van de Verordening.

Monitoring
Er is aanvullende monitoring vereist op basis van de
Verordening ten opzichte van de huidige bosseninventarisatie.
De monitoring moet met name aansluiten op de (kwalitatieve)
indicatoren in de Verordening. De Verordening is immers meer
gericht op revitalisering van bos dan op uitbreiding van areaal.
Sommige kwalitatieve indicatoren worden al wel gemonitord,
zoals aandeel staand en dood hout in de Nederlandse Bos
Inventarisatie (NBI). Andere indicatoren moeten worden
toegevoegd. Er zullen keuzes gemaakt moeten worden op
welke van de kwalitatieve indicatoren er moet worden
gemonitord. Daar gaan methodologische discussies aan vooraf.
Die discussies worden op dit moment al gevoerd. Vanuit de
Europese Commissie is een voorstel gedaan voor een framework
voor het monitoren van bosvitaliteit.43

43 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on a

monitoring framework for resilient European forests.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Financiering
Voor financiering van de Bossenstrategie is budget gereserveerd
in spoor 1 van het Programma Natuur. Daarnaast is voor de
inrichting van rijksgronden € 14,5 miljoen beschikbaar gesteld
vanuit het Klimaatakkoord. Dit betekent dat financiering
onzeker is, omdat zowel het Programma Natuur en het
Transitiefonds onderhevig zijn aan jaarlijkse bijstelling en het
Transitiefonds bovendien nog niet is geborgd en nog politieke
besluitvorming vereist. Ook is er geen informatie bekend over
het doorlopen van budgetten tot na 2030. Daarnaast is er zowel
op het gebied van beleid als monitoring een beleidsopgave,
waarvoor nog geen middelen gereserveerd zijn.

3.2 Noodzaak tot verandering van de

bestaande Nederlandse wet- en

regelgeving

Een Europese verordening is, zoals dat juridisch heet,
rechtstreeks werkend. Dit betekent dat omzetting in nationale
wet- en regelgeving niet nodig is.44 Wel kan een Europese
verordening tot gevolg hebben dat op nationaal niveau regels
gewijzigd of nieuw vastgesteld moeten worden om recht te doen
aan de eisen van de verordening in de Nederlandse situatie en
het Nederlandse stelsel. Ook kan wet- en regelgeving nodig zijn
voor de maatregelen om de verordening uit te voeren.

In januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden.45 De
Omgevingswet biedt relevante instrumenten voor het toetsen
van nieuwe activiteiten, voor instructies om maatregelen te
treffen en voor het stellen van normen. De Omgevingswet
biedt ook een relevant kader voor het Nationaal Herstelplan.
Op beide zaken gaan wij hierna in.

3.2.1 Impact op de toetsing van nieuwe

activiteiten

Een belangrijke vraag is of het huidige vergunningenstelsel op
de schop moet na inwerkingtreding van de Verordening. Omdat
vanuit artikelen 4 en 5 in de Verordening de belangrijkste
gevolgen worden verwacht, hebben wij de vraag beantwoord of
deze artikelen een wijziging van de vergunningensystematiek in
Nederland vereisen.

44 Buiten de aanwijzing van bevoegde gezagen, de sanctionering van eventuele

normen en het opheffen van strijdigheden met de verordening in nationaal recht

e.d.

45 Zie:

Omgevingswet.

De samenhangende verplichtingen in de Verordening hebben
de volgende contouren:
1. Lidstaten moeten (herstel)maatregelen treffen voor

habitattypen zoals genoemd in bijlage 1 (artikel 4) en
bijlage 2 (artikel 5) van de Verordening, binnen en buiten
Natura 2000-gebieden. Dit is een resultaatsverplichting.

2. Lidstaten moeten (herstel)maatregelen nemen om deze

habitattypen opnieuw te introduceren in de gebieden die
nodig zijn om tot een ‘gunstige referentiesituatie’ te komen.

3. Lidstaten moeten (herstel)maatregelen nemen voor de

leefgebieden van soorten.

4. Er moeten maatregelen worden getroffen met als

streven dat er sprake is van een ‘continue verbetering’
van habitattypen totdat een ‘goede toestand’ is
bereikt. Voor leefgebieden van soorten geldt dat een
‘toereikende toestand’ moet worden bereikt. Dit zijn
inspanningsverplichtingen.

5. Voor habitattypen waar een goede toestand en leefgebieden

van soorten waarvoor een toereikende toestand is bereikt,
moeten maatregelen getroffen worden met het streven
dat de habitattypen en leefgebieden van soorten in deze
gebieden niet significant verslechteren. Ook dit is een
inspanningsverplichting.

6. Lidstaten moeten ernaar streven maatregelen te nemen

met als doel om significante verslechtering van gebieden te
voorkomen voor zover dit nodig is om de hersteldoelen van
habitattypen te behalen. Ook dit is een inspanningsplicht,
die geldt vanaf het moment dat het Nationaal Herstelplan
is gepubliceerd.

7. In de Verordening is een beperkt aantal uitzonderingen

opgenomen..

Zoals al eerder beschreven (zie paragraaf 2.2) is de impact
van deze artikelen voornamelijk dat er verplichtingen in zijn
opgenomen voor het nemen van (herstel)maatregelen binnen
een bepaald tijdpad. Dit laatste is nieuw ten opzichte van het
beschermingsregime voor Natura 2000-gebieden dat geldt
onder de Vogel- en Habitatrichtlijn. Herstelmaatregelen binnen
het in de Verordening vastgelegde tijdpad zullen bovendien
ook voor habitattypen en leefgebieden van soorten buiten de
Natura 2000-gebieden nodig zijn. Voor artikel 4 geldt, volgens
een expertschatting uit 2014, dat 25% van de oppervlakte van
habitattypen buiten Natura 2000-gebieden is gelegen. Voor
artikel 5 geldt dat een groot deel van de mariene habitattypen
niet in Natura 2000-gebieden ligt. Exacte percentages daarvan
zijn nog niet bekend.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Het is duidelijk dat nieuwe maatschappelijke en economische
activiteiten in de weg kunnen staan van het bereiken van de
doelen uit de Verordening Natuurherstel. De grootste impact
voor dit soort activiteiten is te verwachten vanuit artikel 4
vanuit de Verordening. Het bestaande vergunningenstelsel
in Nederland ziet erop vooraf te beoordelen of een nieuwe
activiteit leidt tot mogelijk significante gevolgen in het
licht van de voor een Natura 2000-gebied vastgestelde
instandhoudingsdoelen voor natuurwaarden binnen Natura
2000-gebieden; dit is zo geregeld in afdeling 11.1 van het
Besluit activiteiten leefomgeving.46 Vaak zullen nieuwe
activiteiten al een natuurvergunning moeten aanvragen,
omdat zij significante gevolgen kunnen hebben voor Natura
2000-gebieden.

Er zijn situaties denkbaar dat er ook of zelfs uitsluitend relevante
gevolgen buiten Natura 2000-gebieden zijn. Enige vorm van
toetsing zal dan nodig zijn. De Verordening vereist niet zonder
meer dat voor activiteiten buiten Natura 2000-gebieden een
vergunningenstelsel wordt ingesteld om te voorkomen dat
negatieve gevolgen in termen van ‘significante verslechtering’
optreden voor de in artikel 4 van de Verordening bedoelde
gebieden. Er zijn uitgaande van het geldende stelsel van de
Omgevingswet diverse opties mogelijk:

• Denkbaar is bijvoorbeeld dat een uitbreiding plaatsvindt van

de specifieke zorgplicht uit artikel 11.6 van het Besluit acti-
viteiten leefomgeving naar die gebieden47, eventueel aange-
vuld met maatwerkregels voor bepaalde typen activiteiten of
maatwerkvoorschriften voor bepaalde concrete gevallen en
een goede monitoring en handhaving daarvan.

• Mogelijk kunnen ook maatwerkregels48 en maatwerk-

voorschriften49, op grond van artikel 11.29 en artikel 11.31
van het Besluit activiteiten leefomgeving worden vastgesteld.
Deze regels gelden ter uitwerking van de specifieke zorgplicht
(artikel 11.27 van het Besluit activiteiten leefomgeving) voor
zogeheten flora- en fauna-activiteiten.

• Een andere variant is het geven van maatwerkregels en

maatwerkvoorschriften op grond van artikel 11.7 en
artikel 11.9 van het Besluit activiteiten leefomgeving,
ter uitwerking van de specifieke zorgplicht voor Natura
2000-gebieden of een zogeheten ‘bijzonder nationaal
natuurgebied’. De gebieden waar herstel moet plaatsvinden,

46 Zie:

Besluit activiteiten leefomgeving.

47 Het gaat daarbij dan dus om gebieden buiten Natura 2000-gebieden waarin,

volgens het Nationaal Herstelplan, habitattypen of leefgebieden van soorten

moeten worden behouden of maatregelen moeten worden genomen om

habitattypen weer te ontwikkelen of leefgebieden van soorten te faciliteren.

48 Een maatwerkregel is een algemene regel van een gemeente, waterschap of

provincie die afwijkend of aanvullend is op een algemene regel van het Rijk of

een provincie (artikel 4.6 Omgevingswet).

49 Een maatwerkvoorschrift is een specifiek voorschrift voor een activiteit. Met het

maatwerkvoorschrift kan het bevoegd gezag algemeen geldende voorschriften

in concrete situaties specifiek maken.

zouden dan als bijzonder nationaal natuurgebied
aangewezen moeten worden.50

• Er zijn ook nog weer andere varianten denkbaar51,

ook buiten de instrumenten waarin het stelsel van de
Omgevingswet al voorziet.

Afhankelijk van de te kiezen variant kan het nodig blijken om
een informatieverplichting op te leggen, waardoor de overheid
zicht kan krijgen op welke activiteiten (mogelijk) leiden tot
gevolgen buiten Natura 2000-gebieden. Ook in deze gevallen
kan een maatwerkregel of maatwerkvoorschrift, bijvoorbeeld op
provinciaal niveau, uitkomst bieden. Om verschillende regimes
en regels per provincie te voorkomen, kan dit ook verankerd
worden in het Besluit activiteiten leefomgeving.

Het toetsen van nieuwe activiteiten op gevolgen voor mariene
ecosystemen (gelet op artikel 5 Verordening Natuurherstel)
vraagt mogelijk ook nog om aanvullende regels. Voor de visserij
geldt dat eventuele maatregelen moeten voortvloeien uit het
gemeenschappelijk visserijbeleid en dus in samenwerking
met andere landen vorm moeten krijgen.52 Voor alle overige
activiteiten geldt in principe het beschermingsregime voor
natuur. Het gaat daarbij om het beschermingsregime voor
activiteiten die een impact kunnen hebben op Natura
2000-gebieden en op de flora en fauna in het algemeen (zie ook
artikel 11.2 van het Besluit activiteiten leefomgeving). Voor de
Noordzee geldt verder een specifieke zorgplicht (artikel 7.6 van
het Besluit activiteiten leefomgeving) waarbij er regels voor een
aantal specifieke activiteiten op de Noordzee zijn vastgelegd.53
Voor wind op zee geldt een specifiek wettelijk kader in de Wet
windenergie op zee. Het is wenselijk om in het vervolgproces
een aanvullende analyse te maken van de samenhang van deze
bepalingen in wet- en regelgeving en of, tegen deze achtergrond,
aanvullende regelgeving nodig is voor het (kunnen) toetsen
van nieuwe activiteiten met mogelijke impact op mariene
ecosystemen.

Kortom, er zijn verschillende instrumenten denkbaar om te
voorkomen dat nieuwe activiteiten leiden tot een aantasting
van de habitattypen en leefgebieden van soorten in de
gebieden (buiten de Natura 2000-gebieden) of van mariene
ecosystemen die volgens het Nationaal Herstelplan moeten

50 Het aanwijzen kan met een ministeriële regeling, zie artikel 2.21 Omgevingswet.

Bijzondere nationale natuurgebieden kunnen (thans) alleen worden aangewezen

ter uitvoering van de Habitatrichtlijn of de Vogelrichtlijn (art. 2:44 lid 2 Ow). In

het verder uitwerken van deze variant onder de Omgevingswet moet daarbij

worden stilgestaan en ligt het voor de hand deze bepaling aan te vullen met een

verwijzing naar de Verordening Natuurherstel.

Een omgekeerde systematiek is ook denkbaar, waarbij activiteiten die invloed

hebben op gebieden waar herstel moet plaatsvinden zijn verboden, waarvan dan

met een maatwerkregel of maatwerkvoorschrift kan worden afgeweken.

52 Zie nader: https://www.rwsnatura2000.nl/gebieden/eez/eez_faq/1527772.

aspx?t=Wie-neemt-de-visserijmaatregelen-in-de-EEZ.

53 https://iplo.nl/thema/water/wateractiviteiten/activiteiten-noordzee/.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

worden beschermd of waar herstelmaatregelen moeten worden
genomen. De Verordening verplicht niet54 tot een uitbreiding
van het Nederlandse vergunningsstelsel. Wel is duidelijk dat
aanvullende regelgeving nodig zal zijn, langs de lijnen zoals
hierboven beschreven. De verdere uitwerking hiervan zal
gelijk op moeten lopen met het opstellen van het Nationaal
Herstelplan.

3.2.2 Impact voor regelgeving volgend uit het

Nationaal Herstelplan

Het Nationaal Herstelplan kan vorm krijgen als gezamenlijk
(interdepartementaal en interbestuurlijk) programma onder de
Omgevingswet. Een verplichting tot het gezamenlijk opstellen
van een dergelijk programma kan op grond van artikel 3.13 van
de Omgevingswet worden opgenomen in het Omgevingsbesluit.
Dat betekent dat het Nationaal Herstelplan een gezamenlijk
programma wordt van het Rijk en de provincies samen. Zo’n
programma is bindend voor alle overheden die het hebben
vastgesteld.

Een effectief Nationaal Herstelplan moet voorzien in een
concretisering van de doelen naar maatregelen waarmee aan
de Verordening kan worden voldaan. Het is onvermijdelijk
dat sommige van die maatregelen gevolgen hebben voor
bestaande activiteiten. In dat licht is onder meer het
instrumentarium van de Omgevingswet van belang. Het Besluit
activiteiten leefomgeving geeft bijvoorbeeld de mogelijkheid
om maatwerkregels of maatwerkvoorschriften te stellen voor
het beperken of zelfs stoppen van bestaande activiteiten op
bepaalde plaatsen.

Bij het concretiseren van doelen naar maatregelen zal soms
(juridische) normstelling aan de orde zijn, die verankering
in regelgeving moet krijgen. Dit zal voornamelijk decentraal
moeten gebeuren55, bijvoorbeeld door normering in de
(provinciale) omgevingsverordening, het (gemeentelijke)
omgevingsplan of de waterschapsverordening. Ook kan
landelijke normstelling aan de orde zijn.56

54 Het is uiteraard zaak toekomstige jurisprudentie van het Hof van Justitie te

blijven volgen.

55 Zie artikel 4.1 Omgevingswet.

56 Zie artikel 4.3 Omgevingswet.

Maar ook op andere aspecten zal (centrale en decentrale)
regelgeving nodig zijn, bijvoorbeeld door het openstellen van
een subsidieregeling ter ondersteuning van de maatregelen die
in het Nationaal Herstelplan zijn vastgelegd, of de regeling van
een ruimtelijk beschermingsregime in omgevingsverordeningen
en omgevingsplannen.

Een aandachtspunt is hoe, nadat er eenmaal een effectief
Nationaal Herstelplan is vastgesteld, het totaaloverzicht per
gebied behouden blijft. Per saldo zal namelijk sprake moeten
zijn en blijven van een effectief maatregelenpakket. Het
is denkbaar dat het Nationaal Herstelplan (enige) ruimte
laat voor nieuwe ontwikkelingen, maar omdat bij nieuwe
activiteiten sprake is van een optelsom van kleine beetjes is het
nodig om het totaaloverzicht te houden van welke activiteiten
nieuw zijn. Dit vraagt zowel om monitoring als om toezicht en
handhaving. Het monitoren van de effecten van de maatregelen
kan een onderwerp zijn om op te nemen in (instructie)regels57,
om de goede doorwerking van het Nationaal Herstelplan te
garanderen.

57 Te verankeren in het Besluit kwaliteit leefomgeving.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

HOOFDSTUK 4
Opstellen van het Natio-

naal Herstelplan: aanpak,

organisatie en urgentie

4.1 Wat is het karakter van het

Nationaal Herstelplan en wat is

het doel?

Het Nationaal Herstelplan moet de verbinding leggen tussen
de doelen en verplichtingen in de Verordening en de benodigde
herstelmaatregelen, rekening houdend met de ecologische
situatie in Nederland. In paragraaf 2.3 is toegelicht hoe het
Nationaal Herstelplan als een verbindende schakel dient.
In hoofdstuk 3 is vervolgens toegelicht welke verplichtingen
volgen uit de Verordening en hoe deze zich verhouden tot
beleid, wet- en regelgeving in Nederland. Resterend is dan de
vraag wat dit betekent voor de aanpak, organisatie en urgentie
van het Nationaal Herstelplan. Wat nodig is, is in grote mate
afhankelijk van de (feitelijke) ecologische situatie. Waar deze
situatie niet goed is, zal er méér urgentie zijn en mínder ruimte
voor keuzes.

Het beeld voor Nederland is, zoals inmiddels breed uitgemeten
en bekend, dat de feitelijke ecologische situatie níét goed is.
Daar komt bij dat bestaand beleid geen volledig antwoord
biedt op de opgave die de Verordening meegeeft. Ook heeft
Nederland een flinke opgave in de realisatie, omdat Nederland
al jaren minder levert/realiseert dan nodig. Dat zijn geen
gunstige uitgangspunten voor de opgave waar het Nationaal
Herstelplan een antwoord op moet geven. Dat laat daarmee ook
minder vrijheid voor het ‘hoe’.

Door het karakter en het doel van het Nationaal Herstelplan
te analyseren, kan een beter beeld worden gevormd bij hoe
omvattend het Nationaal Herstelplan is. De preambule biedt
hier aanknopingspunten voor:

• De herstelmaatregelen voor habitattypen moeten

toereikend en geschikt zijn om zo snel mogelijk een goede
toestand te bereiken en de gunstige referentiegebieden
te verwezenlijken, opdat zij hun gunstige staat van
instandhouding bereiken. Het is belangrijk dat de
herstelmaatregelen de maatregelen zijn die nodig zijn om
de tijdgebonden en gekwantificeerde gebiedsgebonden
streefdoelen te halen. Het is ook noodzakelijk dat de
herstelmaatregelen voor de habitats van de soorten
toereikend en geschikt zijn om hun toereikende kwaliteit en
kwantiteit zo snel mogelijk te bereiken teneinde de gunstige
staat van instandhouding van de soorten te bereiken.58

• Het is belangrijk ervoor te zorgen dat de herstelmaatregelen

die in het kader van deze verordening worden genomen
een concrete en meetbare verbetering van de toestand van
de ecosystemen opleveren, zowel op het niveau van de
afzonderlijke gebieden die worden hersteld als op nationaal
en Unieniveau.59

58 Preambule 29 van de compromistekst.

59 Preambule 30 van de compromistekst.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

De kern van het Nationaal Herstelplan is dus om de realisatie
van de doelen en verplichtingen van artikel 4 tot en met artikel
10 van de Verordening om te zetten in concrete actie. De
doelen en de verplichtingen van de Verordening vormen de
basis van het Nationaal Herstelplan en zijn voldoende duidelijk
als vertrekpunt. Om aan deze doelen en verplichtingen te
voldoen, zullen aanvullende inspanningen nodig zijn. De
Commissie heeft daarbij de volgende achtergrond gegeven60:
1. Vrijwillige doelen zijn niet gehaald en zijn daarmee niet

doeltreffend gebleken.

2. Er zijn tekortkomingen in bestaande wetgeving, omdat de

wetgeving niet ‘smart’ is (met name: specifiek, meetbaar,
tijdgebonden).

3. Er is een gebrek aan een omvattende benadering en er is

geen gecoördineerde uitvoering.

Een effectief Nationaal Herstelplan zal daarom duidelijkheid
moet bieden over hoe Nederland de doelen gaat bereiken en
welke maatregelen Nederland daarvoor gaat nemen. Dit draagt
bij aan een samenhangende benadering en gecoördineerde
uitvoering. Dit betekent dat een concretisering nodig is van
welke maatregelen waar en door wie uitgevoerd worden
om de doelen en verplichtingen in de Verordening na te
komen. Daarbij moeten de specifieke nationale en lokale
omstandigheden in acht worden genomen.

Bij het opstellen en uitvoeren van het Nationaal Herstelplan
zijn er dus veel knopen door te hakken, zeker in Nederland
omdat er sprake is van een forse opgave en schaarse ruimte,
waardoor niet alles overal kan. Het opstellen van een effectief
maatregelenpakket vereist omgang met die schaarste. Daarmee
is er niet alleen een technisch-ecologisch vraagstuk (per
doelstelling: wat is nodig, wat werkt?) maar ook een politiek-
bestuurlijk verdeelvraagstuk (welke schouders dragen welke
lasten?). Dit is belangrijk voor de impact, omdat dit hoge eisen
stelt aan de aanpak en organisatie bij het opstellen van het
Nationaal Herstelplan. In essentie is het in balans brengen van
deze twee zaken de hoofdopgave van het Nationaal Herstelplan.

Figuur.

Hoofdopgave Nationaal Herstelplan: balans vinden tussen

wat ‘nodig is’ en ‘wie doet wat’.

Wat nodig is en kan:

technisch-ecologische

analyse doelstelling

uit de Verordening

Wie doet wat:

politiek-bestuurlijk

verdeelvraagstuk

van lastenverdeling

60 Zie voorstel Commissie, paragraaf 1.5.3 van het financieel memorandum.

Daarnaast volgt uit de eerder aangehaalde tekst uit de
preambule dat het Nationaal Herstelplan uitvoerbaar en
realistisch moet zijn. Dat stelt nog extra eisen aan de aanpak
en organisatie. Het gaat dus niet om ‘hoog over’ plannen en
‘tekentafelwijsheid’, maar om praktisch inpasbare, effectieve
maatregelpakketten. Dit vereist al bij het opstellen van het
Nationaal Herstelplan een nauwe samenwerking tussen beleid
en uitvoering over wat werkt en wat niet werkt.

4.2 Wanneer moet het Nationaal

Herstelplan klaar zijn?

Nederland heeft de verplichting om uiterlijk twee jaar na
inwerkingtreding van de Verordening61 een concept van het
Nationaal Herstelplan in te dienen, met plannen die lopen
tot en met 2050 en een indicatie van tussentijdse deadlines.62
Vervolgens heeft de Europese Commissie zes maanden om dit
plan te evalueren aan de hand van een aantal criteria:
1. De mate van overeenstemming met de eisen in artikel 12

van de Verordening;

2. De vraag of het Nationaal Herstelplan toereikend is om

aan de doelen en verplichtingen uit artikel 4 tot 10a te
voldoen.63

Voor de evaluatie van het Nationaal Herstelplan wordt de
Commissie ondersteund door de European Environment
Agency (EEA) en werkt de Commissie nauw samen met
Nederland.64 Na ontvangst van de evaluatie van de Commissie
heeft Nederland een half jaar de tijd om het Nationaal
Herstelplan te voltooien, waarbij Nederland rekening moet
houden met de opmerkingen die de Europese Commissie heeft
gemaakt. 65 Voor het totaal te doorlopen planproces heeft
Nederland dus, inclusief een beoordeling door de Europese
Commissie, drie jaar de tijd.

61 Artikel 13 van de compromistekst Verordening Natuurherstel. In de huidige

inschatting moet er dus voorjaar 2026 een (concept) Nationaal Herstelplan zijn.

62 Artikel 12, eerste lid, van de compromistekst Verordening Natuurherstel.

63 Zie artikel 14, tweede lid, van de compromistekst Verordening Natuurherstel. Hier

is ook een derde doel verwoord, namelijk de bijdrage aan de overkoepelende

doelen van de EU zoals beschreven in Artikel 1, Artikel 7(1) en Artikel 10a, namelijk

het herstellen van 25.000 km rivier naar vrij stromende rivieren in 2030 en het

planten van ten minste drie mld. extra bomen in 2040.

64 Artikel 13, eerste en derde lid, van de compromistekst Verordening Natuurherstel.

65 Zie artikel 14, vijfde en zesde lid, van de Verordening.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Het is niet mogelijk om binnen deze tijdspanne een
allesomvattend pakket vast te stellen, waarvan het zeker is
dat hiermee alle doelen en verplichtingen worden bereikt in
2050. Dat neemt niet weg dat de doelen en verplichtingen op
lange termijn onverminderd blijven gelden. De aanpak zal dus
stapsgewijs moeten zijn, waarbij maatregelen op de kortere
termijn concreter moeten zijn uitgewerkt dan op de langere
termijn. Het beginpunt is daarbij om vast te stellen wat de
staat van de natuur en wat een ‘gunstig referentiegebied’ is
en vervolgens wat waar nodig is om dat te bereiken. Dit moet
naast de inventarisatie worden gelegd van welke maatregelen al
genomen zijn of al lopen.

De Verordening vraagt om een periodieke herziening van het
Nationaal Herstelplan, namelijk in juli 2032 en 2042.66 In
de eerste versie van het plan wordt voor de periode tot 2032
gevraagd om een hoge mate van detail. Voor de doorblik
2032-2050 kan volstaan worden met een strategisch overzicht.
In de herziening van 2032 zal deze periode (2032-2050)
vanzelfsprekend veel gedetailleerder moeten worden ingekleurd.

66 Zie artikel 15, eerste lid, van de compromistekst Verordening Natuurherstel.

4.3 Welke organisatie is nodig om het

Nationaal Herstelplan op te stellen?

Om een uitspraak te doen over de benodigde organisatie om
het Nationaal Herstelplan op te stellen, is het belangrijk om in
beeld te brengen welke stakeholders relevant zijn en daarnaast
welke deskundigheden en competenties benodigd zijn. De
belangrijkste stakeholders staan in tabel 2.

Tabel 2.

De belangrijkste stakeholders voor de organisatie en het

opstellen van het Nationaal Herstelplan.

Organisatie

Onderdelen waaraan een
(belangrijke) bijdrage nodig is

Ministerie van LNV

Het totaal en specifiek artikelen 4,
5, 8, 9 en 10

Ministerie van IenW, incl. RWS

Artikel 5 en 7

Ministerie van BZK/VRO

Artikel 6

Ministerie van EZK

Samenhang met de
energietransitie en
klimaatdoelstellingen

Defensie

Samenhang met
defensieterreinen en Notitie
Reikwijdte en Detailniveau

Ministerie van Financiën

Financiën (structureel)

Provincies en IPO/BIJ12

Artikelen 4, 8, 9 en 10, monitoring,
sturende rol ten opzichte van
gemeenten en waterschappen

Gemeenten en VNG

Artikel 6

Waterschappen en de UvW

Artikelen 4, 7 en 9

Kennisinstellingen (bijvoorbeeld
WUR) en brancheorganisaties
(LTO, VNO-NCW, Bouwend NL,
Visserij, natuurorganisaties, etc.)

Leveren van inbreng (feiten en
belangen)

Terreinbeherende organisaties

Artikelen 4, 8, 10

De organisatie die nodig is om het Nationaal Herstelplan op
te stellen, zal zwaar moeten leunen op ecologische kennis. De
ecologische feiten – en inschattingen – zijn het vertrekpunt
om een effectief Nationaal Herstelplan op te stellen. Maar de
aanpak mag zich niet tot een technisch-ecologische oefening
beperken. Zoals hiervoor al aangegeven, zullen er in de
uitwerking ook lastige juridische interpretatievragen aan de
orde zijn, zowel waar het gaat om de uitleg van de Verordening
zelf67 als over de interdepartementale en interbestuurlijke
bevoegdheidsverdeling onder de Omgevingswet. Verder zullen
zich, zoals ook al aangegeven, ingewikkelde verdeelvraagstukken
voordoen, wat vereist dat het bestuur en de politiek in positie
moeten worden gesteld om belangenafwegingen te maken.

67 Bijvoorbeeld over de interferentie van EU-regelgeving en -beleid met de

Nederlandse wet- en regelgeving en Nederlands beleid.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Die afwegingen kunnen gaan over de interactie met andere
domeinen zoals wonen, infrastructuur en defensie, maar ook
over hoe binnen een sector de lasten verdeeld worden. De
betrokkenheid van politiek en bestuur zijn te meer nodig omdat
herstelmaatregelen ook vragen om financiële middelen.
De benodigde deskundigheid om het Nationaal Herstelplan op
te stellen vraagt daardoor om:

• Ecologische kennis

• Inhoudelijke kennis van alle betrokken andere belangen

naast natuur, zoals klimaat (EZK), defensie (DEF),
woningbouw (BZK), industrie (EZK), infrastructuur
(IenW) en landbouw en visserij (LNV).

• Datagedreven kennis ten aanzien van bovenstaande

onderwerpen

• Juridische kennis (op strategisch niveau)

• Kennis van financiën en begroten

Er zal sprake moeten zijn van een dynamisch proces bij het
opstellen van de Verordening: er kunnen vragen van ecologen
aan de politiek zijn, van de politiek aan juristen, van juristen
aan ecologen en zo verder.

Het is eigen aan de democratische en participatieve
besluitvorming, en dus ook onvermijdelijk, dat er verschillende
opvattingen zijn over de waardering van belangen. Deze moeten
uiteraard wel binnen de grenzen van de Verordening en andere
regels passen. Maar er zijn ook nog andere redenen die het
opstellen van het Nationaal Herstelplan tot een ingewikkeld
proces zullen maken. Een belangrijkste redenen zijn:

• Allereerst is er een grote groep betrokken overheden

(interdepartementaal en interbestuurlijk), maar ook de
vereiste samenwerking met buurlanden en met de EU zorgt
voor complexiteit.

• Daarnaast wordt het tot stand brengen van het Nationaal

Herstelplan bemoeilijkt doordat bepaalde kennis niet voor-
handen is of de wel beschikbare kennis in het maatschappe-
lijke debat in twijfel wordt getrokken.68 Ook zullen er externe
krachten zijn (zoals klimaatverandering of de invloed van
exoten) waarvan de effecten niet goed voorzienbaar zijn.

• Een andere voorzienbare complexiteit is dat van sommige

maatregelen in de praktijk zal blijken dat deze minder
effectief zijn dan gedacht.

Al deze aspecten maken besluitvorming over het in het
Nationaal Herstelplan op te nemen maatregelenpakket op
voorhand ingewikkeld.

68 Dit vraagt om een organisatie die in staat is om te gaan met onzekerheden

en leemten in kennis door in zulke gevallen met hypotheses te werken en de

benodigde vervolgstappen – bijvoorbeeld extra maatregelen of onderzoek – aan

te geven.

De belangrijkste competenties die in dit verband nodig zijn,
betreffen:

• ervaring om tot besluitvorming over verdeelvraagstukken

te komen in een politiek-bestuurlijk complexe omgeving
(zowel interdepartementaal als interbestuurlijk);

• ervaring met interdepartementaal en interbestuurlijk

programmamanagement;

• ervaring met extern stakeholdermanagement en participatie

(onder meer met brancheorganisaties) en met (externe)
communicatie;

• ervaring met grensoverschrijdende samenwerking en met de

EU.69

Door de urgentie van de opgave is het te meer van belang dat
de overheid zorgt voor een goede organisatie bij het opstellen
van het Nationaal Herstelplan. De doorlooptijd totdat het
Nationaal Herstelplan klaar moet zijn is, zoals gezegd, kort. Hoe
eerder begonnen wordt met het opstellen van het Nationaal
Herstelplan, hoe concreter en zorgvuldiger gewogen de daarin
gelande keuzes en maatregelen zullen zijn. Bovendien, het
(verder) uitstellen van keuzes leidt tot verdere vergroting
van de opgave. Het maakt, op termijn, nog verdergaande
en kostbaardere maatregelen noodzakelijk, nog los van de
gevolgen voor de natuur en onze leefomgeving. Deze urgentie
maakt dat een vorm van hiërarchische sturing van het Rijk
naar de provincies, gemeenten en waterschappen en naar de
samenleving aan de orde is.

4.4 Wie is waarvoor verantwoordelijk?

De Verordening geldt voor lidstaten en dus voor Nederland. Dit
betekent dat de Europese Commissie het Rijk zal aanspreken
op naleving van de Verordening. Het lijkt logisch dat bij het
opstellen van het Nationaal Herstelplan een coördinerende
rol is weggelegd voor het ministerie van LNV, ook vanwege
zijn rol in het NPLG. Ook het ministerie van BZK/VRO heeft
een belangrijke rol in de sturing op het geheel, vanwege de
Nationale Omgevingsvisie (NOVI).

Uit de hiervoor gegeven beschrijving wordt duidelijk dat
het Nationaal Herstelplan maatregelen moet bevatten die
daadwerkelijk uitvoering krijgen en dus niet beperkt mag zijn
tot plannen en voornemens. Voor het vaststellen en uitvoeren
van maatregelen zijn een groot aantal overheden nodig.

69 Zo kan het bijvoorbeeld nuttig zijn om met buurlanden periodiek van gedachten

te wisselen over de keuzes die in die landen gemaakt worden.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Behalve een coördinerende rol heeft het ministerie van
LNV ook een belangrijke inhoudelijke inbreng bij de
totstandkoming van het Nationaal Herstelplan. Dit ziet vooral
op terrestrische ecosystemen, mariene ecosystemen, bestuivers,
landbouwecosystemen en bosecosystemen.

Het ministerie van IenW inclusief Rijkswaterstaat is belangrijk
voor het herstellen van watergebonden ecosystemen (zee, kust,
meren en grote rivieren). Dit moet in samenwerking gebeuren
met het ministerie van LNV als verantwoordelijke voor natuur
en visserij.

Provincies zijn verantwoordelijk voor onder meer natuur,
milieu, water en landschap.70 In het Nationaal Herstelplan
zullen hiervoor maatregelen getroffen moeten worden en
de uitvoering daarvan is zonder steun en handelen door de
provincies niet denkbaar of haalbaar binnen het vereiste
tijdpad.

Verder ligt er een verantwoordelijkheid bij de gemeenten en
waterschappen. Gemeenten zijn belangrijk in de uitvoering
van maatregelen voor het herstel van stedelijke ecosystemen.
Maar ook het ministerie van BZK en de provincies zullen
daarvoor verantwoordelijkheid moeten nemen. Waterschappen
hebben een belangrijke rol in de uitvoering van maatregelen
voor het herstel van ecosystemen in zoetwater en aan de
kust en bij het herstellen van natuurlijke verbindingen in
rivieren. Waterschappen spelen bovendien een actieve rol in de
vernattingsopgave rondom veengebieden.

Ten slotte is het belangrijk te onthouden dat de diverse hier
genoemde overheden ook een ander belang hebben, namelijk
dat er ruimte ontstaat voor (maatschappelijke) ontwikkeling
voor andere beleidsterreinen. Zo heeft het ministerie van BZK
rekening te houden met de woningbouwopgave, IenW en RWS
met infrastructuur, EZK met klimaatmaatregelen, Defensie
met ruimte voor onder meer kazernes en oefengebieden en
de waterschappen met waterstaatswerken. Tegelijkertijd biedt
de Verordening ook de kans om deze opgaven integraal aan te
pakken.

70 Er zijn uitvoerige staatsrechtelijke beschouwingen mogelijk over hoe de

verantwoordelijkheden in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat precies liggen.

In de gedecentraliseerde eenheidsstaat zijn het Rijk, de provincies en gemeenten

‘gelijkwaardig’ aan elkaar. Zie: https://www.raadopenbaarbestuur.nl/documenten/

publicaties/2007/02/21/open-huishouding-van-de-provincie

4.5 Wat is de betekenis van hiervoor-

gaande reflecties voor de

organisatie?

Voorgaande reflecties leiden tot een aantal inzichten
die betekenis hebben voor hoe de organisatie en de
interbestuurlijke samenwerking vorm moeten krijgen bij
het opstellen van (en de daaropvolgende realisatie van) het
Nationaal Herstelplan. De kern is als volgt:
1. Interdisciplinair werken is noodzakelijk: een combinatie

van ecologisch-technische, datagedreven, juridische en
politiek-bestuurlijke expertise is noodzakelijk. Ecologisch-
technisch omdat het plan effectief moet zijn, datagedreven
om die analyse te kunnen stutten, juridisch omdat er
interpretatieruimte is en politiek-bestuurlijk om de politieke
verdelingsvraagstukken te kunnen agenderen en daarin te
kunnen adviseren.

2. De uitvoering heeft een cruciale stem: uitvoering en

uitvoerbaarheid zijn belangrijke aspecten van effectiviteit
en daarmee zwaarwegende factoren. Dat betekent dat
uitvoeringskennis al bij het opstellen van het Nationaal
Herstelplan een duidelijke stem moet hebben.

3. Er zijn al veel lopende relevante initiatieven: het opstellen

van het Nationaal Herstelplan vindt in de Nederlandse
context niet plaats in een vacuüm. Deels stelt ook de
Verordening die eis al, bijvoorbeeld met het punt dat
rekening gehouden moet worden met maatregelen die
nodig zijn voor de energietransitie. Het is in voorgaande
hoofdstukken gebleken dat lopende planvorming, primair
rond de ruimtelijke puzzel en toewerkend naar de nieuwe
Nota Ruimte71 en het NPLG, al een belangrijke invulling
van het Nationaal Herstelplan kan vormen. Ook het beleid
in het kader van de BKN is van belang. Het is tegelijkertijd
duidelijk geworden dat het Nationaal Herstelplan op
onderdelen een intensivering moet zijn van de al in die
trajecten afgegeven en meegegeven doelstellingen.

4. Er ligt een gevoelig en complex stakeholdervraagstuk,

inherent aan het Nederlandse staatsbestel van de
gedecentraliseerde eenheidsstaat: het stakeholderveld is
al complex en de participatieve eisen in de Verordening
verhogen de complexiteit nog verder. Hier kan wellicht wél
geprofiteerd worden van al lopende beleidsprocessen (zie
punt 3).

De politiek-bestuurlijke context waarbinnen er in

Zie voor meer achtergrond: https://www.

denationaleomgevingsvisie.nl/actueel/nieuws/2371362.

aspx?t=Startpakket-met-nationale-ruimtelijke-opgaven-naar-provincies.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Nederland tussen de bestuurslagen discussie mogelijk is (en
al bestaat) over de mate waarin doelstellingen hard/zacht
zijn, maatregelen effectief zijn of niet en wie in ultimo
verantwoordelijk is, helpen niet bij participatie en kosten
veel interbestuurlijke tijd.

5. Zonder bestuurlijke overeenstemming aan de voorkant is

het kansloze een missie: het karakter en het doel van het
Nationaal Herstelplan vereist dat meerdere departementen
en alle bestuurslagen met elkaar samenwerken. Zo’n
samenwerking kan alleen succesvol zijn als de verschillende
overheden zich bestuurlijk achter de doelen van de
Verordening scharen en gezamenlijk verantwoordelijkheid
nemen voor een effectieve uitvoering van de Verordening.
Gebeurt dit niet, dan komen de verschillende
overheidsorganisaties, gegeven de omvang en gevoeligheid
van de materie, met de ruggen tegen elkaar te staan.

6. Balans vinden tussen ‘samen’ én ‘doorpakken’ is hard

nodig: het tot stand brengen van het Nationaal Herstelplan
is complex en op voorhand ook precair. Niet in de
laatste plaats doordat het onder (opgelegde) tijdsdruk
moet plaatsvinden en doordat er een grote opgave
ligt, waardoor de urgentie hoog is. Het vraagt om een
evenwicht tussen gezamenlijk leren en betekenis geven
maar ook om een mate van verzakelijking in de sturing én
doorpakkend vermogen: niet iedere keuze zal in unanimiteit
genomen kunnen worden. Daarbij helpt gestructureerde
ecologische informatie, maar het vereist ook bestuurlijke
doortastendheid. Op beide punten is de startsituatie niet
rooskleurig.

7. Het Nationaal Herstelplan is een programma onder de

Omgevingswet: de juridische vorm van het Nationaal
Herstelplan is, zoals al eerder geduid in paragraaf 3.2.2,
een programma onder de Omgevingswet. Dit kan een
gezamenlijk programma van het Rijk en de provincies zijn.
Een alternatief is dat een overkoepelend plan vanuit het Rijk
door individuele provincies wordt uitgewerkt in provinciale
plannen, waarbij het Rijk zo nodig instructieregels op grond
van de Omgevingswet kan geven.72

72 Zie: artikelen 2.24 en 2.25 Omgevingswet.

Nadere duiding ‘Nationaal Herstelplan niet in vacuüm’:
nodig én kansrijk om te verbinden met lopende
beleidsprocessen

• Aantoonbaar effectief

• Concreet en inpasbaar

• Op onderdelen: extra opgave

• Binnen twee jaar af

KRM & KRW

Programma

Noordzee

NPLG

• Water

• Natuur

• Klimaat

Ruimtelijke

puzzel

• Woningbouw

• Infrastructuur

• Klimaat

• + NPLG

Klimaat &

Regionale

Energie-

strategieën

NHP

Het opstellen van het Nationaal Herstelplan vindt niet plaats
in een vacuüm; er lopen al vele interdepartementale en
interbestuurlijke beleidsprocessen. Voorop staan daarin het
NPLG (trekkerschap LNV/NenS) en de ruimtelijke puzzel die
toewerkt naar de Nota Ruimte (trekkerschap BZK/VRO). Dit
zijn trajecten, waarin met regio’s in Nederland een grote
combinatie aan opgaven ingepast wordt. Die inpassing
vindt plaats in regionale gesprekken met stakeholders.
Daar krijgt dus ook al in belangrijke mate participatie
vorm. Daarnaast lopen eigenstandige maar wel verbonden
opgaveprocessen rond de KRW (trekkerschap IenW) en
de klimaatopgave (trekkerschap EZK). De opgave vanuit
de Verordening Natuurherstel vormt een verzwaring van
de in die processen al lopende doelen en opgaven, zoals in
hoofdstuk 3.1 beschreven.

4.6 Samenvattend: de impact op de

aanpak, organisatie en urgentie

van het Nationaal Herstelplan

Onze taxatie is dat Nederland één serieuze route heeft om
succesvol invulling te geven aan de opgave die het Nationaal
Herstelplan met zich meebrengt. Dit is de route waarin
bestuurlijk nauw samen opgetrokken wordt door de provincies
en het Rijk, vanuit een gedeeld bestuurlijk startpunt dat
gezamenlijk in drie jaar tijd een serieus Nationaal Herstelplan
wordt opgeleverd. Dat is géén lichtzinnig gedeeld bestuurlijk
startpunt.

Een route waarbij het Rijk de provincies dwingt is kansloos:
uiteindelijk zal dit wel leiden tot invulling van de opgave,
maar zeker niet binnen de gestelde tijd. Daarnaast is het een
fundamentele uitholling van de interbestuurlijke verhoudingen.
Dit draagt allemaal niet bij aan het vertrouwen in de overheid
en de daadwerkelijke uitvoering van de nodige maatregelen.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Daartegenover staat dat een route van alles samen doen,
zonder zakelijke sturing en gezamenlijke erkenning van het
Europese gezag op dit punt, zal leiden tot eindeloze discussies
en verlamming van het tempo.

Het zoeken is dus naar een interbestuurlijke, serieuze en
gezamenlijke koers van erkenning van de relevantie van de
opgave (natuur is een breed maatschappelijk belang), de
beleidsmatige realiteit van de strekkingskracht van Europees
beleid én de noodzaak om samen binnen twee jaar tot een
gedegen plan te komen. Een koers waarin het Rijk op die
erkenning en de reikwijdte van de opgave wél normeert en, als
nodig, doorpakt, maar waarin ook ruimte is voor gezamenlijke
invulling. Een koers waarin provincies, veel meer dan tot nu toe
het geval is (bijvoorbeeld op dossiers als stikstof), boven zichzelf
uit zullen moeten stijgen, verantwoordelijkheid voor realisatie
moeten nemen en het Rijk en de provincies niet verzanden in
geschuif van taken.

Waar te beginnen?
De eerste voor de hand liggende stap is ambtelijk een zo strak
mogelijke voorbereiding inrichten. Hier moet direct mee gestart
worden. Dat houdt het volgende in:
1. Kennis verzamelen en ordenen, gericht op de opgaven van

het Nationaal Herstelplan.

2. Samenhang duiden tussen de lopende trajecten en het

Nationaal Herstelplan, inclusief een concreet voorstel voor
vervlechting en duiding wie wanneer input levert voor wie.
Wat zijn de normerende/kaderende bewegingen en wat zijn
de uitwerkings-/realisatiebewegingen.

3. Samenwerkingspatronen tussen het Rijk en de provincies

uitwerken, inclusief voorstellen doen voor escalatieroutes
om besluitvorming af te dwingen.

Als tweede is het nodig dat het kabinet en de provincies (niet
het IPO, maar alle twaalf provincies bestuurlijk) met elkaar om
tafel te gaan. Dit kan niet wachten tot een nieuw kabinet en
moet al voor de zomer gebeuren. Hier is ook ambtelijk voorwerk
voor nodig. De volgende punten moeten in ieder geval op de
agenda staan:

• Bepaal welke en hoeveel opgaven van het NPLG, de

ruimtelijke puzzel en BKN in interactie met KRW en
klimaat, verzwaard moeten worden ten opzichte van de nu
al bestaande doelen en opgaven. Daarnaast is het in beeld
brengen van de opgave in het mariene domein cruciaal,
in de samenwerking tussen het ministerie van LNV en het
ministerie van IenW, inclusief RWS. Ook de opgave ten
aanzien van de bestuivers vraagt aparte aandacht en verdere
doordenking. Hoofdstuk 3.1 geeft hiervoor een eerste beeld.

• Bezie waar en hoe versnelling nodig is van lopende

processen, aansluitend bij in ieder geval de tijdpaden zoals
nú afgegeven/bekend van het NPLG en de ruimtelijke
puzzel. Laat daarbij veel van het uitwerkwerk en de
concretisering van maatregelen liggen bij de processen die
daar al voor opgestart zijn en start niet een zelfstandige
parallelle planvormingscyclus.

• Zorg voor samenhang en verbinding in het Nationaal

Herstelplan, op basis van het werk dat uit de vele
bouwblokken als KRW, NPLG, PAGW, Klimaat, Ruimte, et
cetera zal voortkomen.

Die inhoud moet bijdragen aan het gezamenlijke statement,
met de volgende elementen:
1. Gezamenlijke inzet en verantwoordelijkheid om tot het

Nationaal Herstelplan te komen, onder rijkscoördinatie.

2. Met vooraf afgesproken en erkende systematiek van

‘knopen doorhakken’, die niet bestaat uit ‘laat het Rijk
maar beslissen, maar dan is ’t niet meer ons plan’.

3. En het gezamenlijk doorleven van de samenhang tussen

lopende beleidsprocessen, het Nationaal Herstelplan en de
onderlinge beleidshiërarchie tussen beide.

Deze manier van werken maakt het mogelijk om veel te
profiteren van al in gang gezet werk maar stelt tegelijkertijd
flinke eisen aan die lopende processen, omdat opgeleverd
materiaal voldoende concreet moet zijn als input voor
onder andere het Nationaal Herstelplan. Met de hierboven
beschreven twee startpunten moet het mogelijk zijn om
relatief snel te komen tot een gezamenlijke/interbestuurlijke
programmaorganisatie die slagvaardig aan het werk kan met
opstellen van het Nationaal Herstelplan.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

HOOFDSTUK 5
Wat kost het ons en wat

levert het ons op?

5.1 Inleiding

De reden voor het uitvoeren van een maatschappelijke kosten-
batenanalyse (MKBA) als onderdeel van de impactanalyse
is simpelweg om helder in kaart te brengen welke kosten en
baten Nederland te wachten staan bij de uitvoering van de
Verordening. Het ultieme doel hierbij is om deze inzichten
te integreren in de besluitvorming rond de uitvoering van de
Verordening en daarna ook als startpunt te gebruiken bij de
keuze van passende maatregelen.

Hoe dient men deze MKBA te interpreteren? Het betreft hier een
indicatieve schatting van de mogelijke omvang van maatschap-
pelijke kosten en baten die verbonden zijn aan de uitvoering
van de Verordening (zie ook paragraaf 5.2). Het is van belang te
benadrukken dat juist in een scenario waarin Nederland geen
maatregelen neemt ter bevordering van biodiversiteit en natuur-
herstel, de maatschappelijke kosten hoog kunnen zijn. Immers,
ecosysteemdiensten, waaronder bodem-, lucht- en drinkwa-
terkwaliteit, alsook voedselvoorziening en recreatie, kunnen op de
lange termijn in gevaar komen, wat kan leiden tot verslechtering
van leefomstandigheden voor toekomstige generaties. In deze
MKBA worden deze ‘kosten van niets doen’ niet verder uitgediept
vanwege de aanzienlijke onzekerheden die hiermee gepaard gaan,
zoals beleidsontwikkelingen en politieke factoren. Wel worden
in paragraaf 5.5 enkele rekenvoorbeelden gepresenteerd. In dit
hoofdstuk presenteren we concreet de maatschappelijke kosten en
baten die voortvloeien uit de implementatie van de Verordening.

Daarnaast, zoals ook beschreven in de analyse van de beleidsop-
gave, raken veel eisen van de Verordening aan bestaand beleid. De
Verordening biedt de mogelijkheid om de verschillende beleids-
velden gecoördineerd aan te pakken en synergiën te creëren. De
Verordening kan daarmee fungeren als een kader om bestaande
initiatieven rondom natuur en biodiversiteit te stroomlijnen.

5.2 Alternatieven

De MKBA richt zich op aanvullend beleid en bijbehorende
maatregelen die opgesteld en geïmplementeerd moeten worden
vanwege de Verordening. De MKBA betreft dus geen analyse
van bestaand beleid en brengt daarmee zoals gezegd ook niet de
‘de kosten van niets doen’ in beeld. Deze MKBA richt zich op
de resterende beleidsopgave die de Verordening teweegbrengt.
We voeren een marginale analyse uit en kijken enkel naar
het verschil tussen de situatie met en de situatie zonder
Verordening.

Het nulalternatief in een MKBA vertegenwoordigt de situatie
waarin de Verordening niet wordt geïmplementeerd. Met
andere woorden, het is de baseline, de status quo inclusief
huidig beleid, maar zonder de beoogde verandering. Een
belangrijke disclaimer hierbij is dat we in deze MKBA uitgaan
van een stabiel nulalternatief, ofwel een situatie waarin het
huidige beleid niet verandert. De praktijk kan weerbarstiger
zijn.

Het projectalternatief is de situatie waarin de Verordening
geïmplementeerd wordt. We gaan daarbij uit van de tekst van
het Raadsvoorstel General Approach on the Nature Restoration
Law van 20 juni 2023. De analyse van de beleidsopgave (zie
hoofdstuk 3.1) geeft inzicht in de resterende beleidsopgave in
de situatie waarin de Verordening in werking treedt. We gaan
er daarbij vanuit dat het huidige geformuleerde beleid ook
daadwerkelijk uitgevoerd wordt. Deze beleidsopgave vormt de
basis voor de MKBA.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

5.3 Algemene uitgangspunten

Onze aanpak is gebaseerd op de volgende algemene
uitgangspunten:

• Deze indicatieve maatschappelijke kosten-batenanalyse

(MKBA) baseert zich op onderbouwde veronderstellingen
en verwachtingen van professionals. Deze inzichten zijn
verzameld tijdens drie interne werksessies, in samenwerking
met Arcadis en Berenschot. Waar mogelijk maken we
gebruik van kengetallen en aanvullend bureauonderzoek
om kosten en baten te bepalen.

• De MKBA richt zich op wat nodig is om aan de Verordening

te voldoen en houdt geen rekening met additionele keuzes.

• We kwantificeren maatschappelijke kosten en baten waar

mogelijk. Bij gebrek aan informatie hanteren we een
kwalitatieve benadering.

• In het geval van kwantificering, doen we puntschattingen.

We benoemen daarbij kwalitatief de aannames.

• Hoewel er geen formele externe toetsing plaatsvindt,

hebben we interne kwaliteitsborging ingebouwd in het
proces.

• We vermijden een casusbenadering in het proces.73

• We gaan uit van een analyseperiode van 2024 tot en met

2050.74

• We drukken alle bedragen uit in contante prijzen in

basisjaar 2022.

• We hanteren een standaard discontovoet van 2,25%, zoals

vastgelegd door het Rijk per 1 januari 2021.75

• Formele gevoeligheidsanalyses worden niet uitgevoerd,

gezien de indicatieve aard van deze MKBA en de beperkte
beschikbare tijd.

73 Dit is afgesproken tijdens het startoverleg tussen het ministerie van LNV en

Berenschot-Arcadis op 2 oktober 2023.

74 We kiezen voor het jaar 2050 omdat het Nationaal Herstelplan ook moet lopen

tot 2050.

75 De rol van de discontovoet in MKBA’s is om toekomstige kosten en baten te

waarderen, zodat de verwachte maatschappelijke waarde van een project kan

worden bepaald. Een investering is alleen maatschappelijk rendabel als deze

extra welvaart oplevert en de contante waarde van de toekomstige baten hoger

is dan de kosten. Het disconto kan ook worden opgevat als de rendementseis die

vanuit maatschappelijk oogpunt aan een publieke investering of project moet

worden gesteld. De discontovoet is een percentage waarmee verwachte kosten

en baten in de toekomst worden teruggerekend naar het basisjaar van het

project. (Bron: https://www.rwseconomie.nl/discontovoet).

5.4 Methodiek

Het relevante kader voor MKBA’s in Nederland is de Algemene
Leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA)
van het Centraal Planbureau en het Planbureau voor de
Leefomgeving76 in combinatie met werkwijzers voor specifieke
thema’s.

We hanteren een stapsgewijze aanpak om te komen tot een
eerste inzicht in de maatschappelijke kosten en baten van de
Verordening. Zie bijlage 1 voor een nadere toelichting inclusief
een overzicht van de algemene aannames die we gedaan
hebben.

5.4.1 Maatschappelijke kosten
Wat zijn maatschappelijke kosten?
Maatschappelijke kosten (hierna: kosten) omvatten directe
en indirecte kosten voor de samenleving, behorende bij een
project of beleidsmaatregel. Directe kosten zijn bijvoorbeeld
projectkosten zoals investeringen en onderhoudskosten.
Indirecte kosten hebben betrekking op veranderingen in
bijvoorbeeld regeldruk of administratieve lasten. Een belangrijk
aspect van maatschappelijke kosten is dat deze niet beperkt zijn
tot kosten voor de overheid, maar dat deze ook bredere sociale
kosten omvatten voor de maatschappij als geheel.77

Hoe bepalen we de kosten?
Onze experts schatten de kosten van de verschillende
maatregelen op hoofdlijnen in.78 Hierbij gaan we uit van een
PxQ-aanpak. Dit betekent dat we bepalen wat de kosten zijn
van een maatregel (P) per hectare, per fte, per uur, per bedrijf
of per project. Vervolgens maken we een inschatting van het
aantal hectare, aantal fte, aantal uur, aantal bedrijven of aantal
projecten dat in de praktijk nodig zou kunnen zijn (Q). Deze P
en Q vermenigvuldigen we met elkaar.

76 Romijn en Renes. (2013). Zie: https://www.cpb.nl/sites/default/files/publicaties/

download/cpb-pbl-boek-10-algemene-leidraad-voor-maatschappelijke-kosten-

batenanalyse.pdf.

77 Administratieve lasten en regeldruk kunnen ook beschouwd worden als

negatieve baten, omdat dit indirecte gevolgen zijn van een project of

beleidsmaatregel. In het geval van de Verordening zijn dit echter indirecte kosten

die horen bij de uitvoering van de nieuwe wetgeving. Daarom zijn deze posten in

deze MKBA beschouwd als kostenposten en niet als negatieve baten.

78 Arcadis rondt in het eerste kwartaal van 2024 een onderzoek af waarin de

kosten van maatregelen voor stedelijk gebied (als invulling van artikel 6 van de

Verordening) nader uitgewerkt zijn: ‘Calculaties GIOS MRA: kosten voor groen

in en om de stad’ en ‘Calculaties GIOS Nationaal: kosten voor groen in en om de

stad’. Deze onderzoeken bieden een nadere uitwerking voor de maatregelkosten

van artikel 6. Gelijktijdig voert Rebel Group een onderzoek uit naar de baten:

‘Financiële baten quickscan GIOS nationale opgave’. Dit onderzoek wordt tevens

afgerond in het eerste kwartaal van 2024. De resultaten van deze onderzoeken

zijn nog niet verwerkt in deze indicatieve MKBA, omdat ze nog niet beschikbaar

zijn en vanwege de twee verschillende detailniveaus van voorliggende

impactanalyse en de onderzoeken op maatregelniveau specifiek voor artikel 6.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

De inschatting van de kostenkengetallen zullen naar verwach-
ting exacter zijn dan de inschatting van de aantallen. Dit heeft
ermee te maken dat de beleidsopgave nog niet exact duidelijk is.
Daarnaast hebben beleidsmakers de keuze om bepaalde maat-
regelen wel of juist niet te nemen en kunnen zij keuzes maken
over de mate van uitvoering van de maatregelen. We maken een
inschatting van de omvang van een maatregel waarbij een sub-
stantiële bijdrage wordt geleverd aan het oplossen van de beleids-
opgave en waarbij het aannemelijk is dat de totale impact van de
maatregelen in de buurt komt van de totale beleidsopgave.

De voorgestelde methode kan het best worden gezien als een
eerste ‘vingeroefening’ en methodiek, die op een later moment
verder geconcretiseerd moeten worden, met name op het
vlak van de vraag welke maatregelen worden genomen en in
welke omvang. In tabel 3 hebben we telkens aangegeven welke
factoren we inschatten en met elkaar vermenigvuldigen om tot
de totale kosten per maatregel te komen.

Tabel 3.

De maatschappelijke kosten.

Kosten

Beschrijving

Waarderingsmethode

Bronnen

Projectkosten

•

Investeringskosten

•

Beheer- en onderhoudskosten

Kwantitatief:
Aanlegkosten

•

Aantal hectare/project/bedrijf, etc.

•

Kosten in euro’s per hectare/project/bedrijf

Beheerkosten als % van projectkosten

Rapporten over eerdere projecten
en programma’s en gereserveerde
budgetten. Deze rekenen we terug
naar kosten per project/hectare, etc.

Administratieve
lasten

Extra kosten voor administratieve
werkzaamheden door
uitvoeringsorganisaties en
overheden

Kwantitatief:
Onder andere: handhaving en monitoringskosten

•

Aantal fte x personeelskosten per fte (inclusief
overheadopslag)

Tarieven voor intern personeel bij de
overheid (uit het Handboek Meting
Regeldrukkosten76).

Regeldruk voor
bedrijfsleven en
burgers

Extra handelingen die private
partijen moeten verrichten

Kwantitatief:
Regeldruk bedrijven/burgers

•

Aantal bedrijven (doelgroep)

•

Tijd

•

Tarief voor intern personeel bij bedrijven

•

Tarief burgers conform Handboek Meting
Regeldrukkosten

•

Frequentie

•

Euro’s out-of-pocketkosten per handeling

Voor de inschatting van de kosten
sluiten we zoveel mogelijk aan bij
de beschreven methodiek in het
Handboek Meting Regeldrukkosten
zoals beschikbaar gesteld door
het Kenniscentrum voor beleid en
regelgeving. Wel voeren we deze
analyse in lichte vorm uit.

Aannames bij het bepalen van de kosten
Bij het bepalen van de maatschappelijke kosten houden we
rekening met de volgende aannames:

• Bij alternatieve bestemming van landbouwgrond is een

vergoeding vereist voor de productiefactor grond.

• De productiefactoren kapitaal en arbeid worden elders

gealloceerd (werknemers vinden elders werk en geld wordt
elders geïnvesteerd) wanneer een onderneming gedwongen
wordt te stoppen.

• We nemen kosten inclusief btw op.

5.4.2 Maatschappelijke baten
Wat zijn maatschappelijke baten?
Maatschappelijke baten (hierna: baten) verwijzen naar
positieve en negatieve effecten die een project of beleid biedt
aan de samenleving. Een belangrijk aspect hierbij is dat
baten niet beperkt zijn tot financiële winst, maar dat ze ook
de bredere voor- en nadelen omvatten die bijdragen aan het
algemene welzijn voor mensen binnen een maatschappij.

Hoe bepalen we de baten?79
De bepaling van baten in deze MKBA berust deels op de
relevante aspecten van de brede welvaart zoals beschreven in de
Quickscan Impact EU-Verordening Natuurherstel.80 Daarin is
voortgebouwd op de brede welvaartsaspecten zoals beschreven
in de Monitor Brede Welvaart en het denkkader van het
ministerie van IenW. Aan de brede baten van dit denkkader
zijn vervolgens ecosysteemdiensten toegevoegd. Tot slot zijn
middels verschillende expertsessies de meest relevante baten
geselecteerd. Tabel 4 geeft het overzicht van de baten die we
beschreven hebben in dit onderzoek.

79 Handboek Meting Regeldrukkosten (2017). Zie ook: https://www.kcbr.nl/sites/

default/files/handboek_meting_regeldrukkosten_v_1-1-2018.pdf.

80 Quickscan Impact EU-Verordening Natuurherstel, verkennend onderzoek naar

de impact van de EU Verordening Natuurherstel op Nederland, 2 mei 2023.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Hoe krijgen ecosysteemdiensten en biodiversiteit een
plek in deze MKBA?
De Verordening heeft als doel om de natuur niet verder te doen
verslechteren en in gevallen ook te verbeteren. Deze MKBA
richt zich op de welvaartseffecten van veranderingen in natuur,
waarbij veranderingen in natuur gaan over veranderingen in:

• ‘Biodiversiteit, oftewel in de voorraad natuurlijk kapitaal en

de variatie, omvang en kwaliteit van soorten, populaties en
ecosystemen daarin.

• Ecosysteemdiensten, oftewel in de stroom van diensten

die door (mariene) ecosystemen worden geleverd, waar de
mens gebruik van maakt en die zo een bijdrage leveren aan
welvaart.’81

Biodiversiteit
Biodiversiteit wordt beschouwd als een voorraadgrootheid
van natuurlijk kapitaal, bestaande uit variatie, omvang en
kwaliteit van soorten, populaties en (mariene) ecosystemen.
Biodiversiteit heeft directe invloed op de welvaart door
het leveren van culturele diensten, zoals het creëren van
aantrekkelijke en soortenrijke wandelgebieden. Indirect is
het behoud van biodiversiteit van belang voor de levering
van ecosysteemdiensten, zowel nu als in de toekomst.
Veranderingen in biodiversiteit worden in de MKBA
meegenomen via directe en indirecte effecten op de levering
van ecosysteem-einddiensten.

De natuurpuntenindicator is een maatstaf voor de verandering
van de kwaliteit en kwantiteit van biodiversiteit in natuur-
gebieden. Het is een geaggregeerde indicator voor een
biodiversiteitsverandering maar geen directe maatstaf voor de
welvaartseffecten van deze verandering. Natuurpunten worden
als volgt berekend:

Natuurpunten = kwaliteit x weegfactor x oppervlakte

Om bovenstaande formule in te vullen is exacte informatie
nodig over het oppervlak van specifieke natuurtypen
dat toegevoegd wordt. Het vraagt dus om een concrete
invulling van het Nationaal Herstelplan, inclusief concrete
uitgewerkte maatregelen. In deze indicatieve MKBA is het
niet mogelijk om natuurpunten te berekenen, omdat er nog
geen concrete uitgewerkte maatregelen zijn. Wel hebben
we een rekenvoorbeeld toegevoegd aan de hand van de
betalingsbereidheidmethodiek voor de niet-gebruikswaarde van
biodiversiteit, conform de MKBA Werkwijzer Natuur.

81 MKBA Werkwijzer Natuur (Arcadis en CE Delft 2018): https://ce.nl/wp-content/

uploads/2021/03/CE_Delft_7J94_Werkwijzer_Natuur_DEF.pdf

Ecosysteemdiensten
Ecosysteemdiensten vormen de essentiële diensten die
ecosystemen, waaronder water, lucht, bossen en bodem, leveren
en die direct bijdragen aan de menselijke welvaart. Denk
hierbij aan ecosystemen op land, maar ook aan de mariene
ecosystemen en de bijbehorende ecologische functies. Volgens
CICES (Common International Classification of Ecosystem
Services) zijn ecosysteemdiensten als volgt geclassificeerd:

• Productiediensten, zoals voedsel en drinkwater. Dit zijn

diensten die bijdragen aan de productie van tastbare
goederen zoals voedsel, vezels, biobrandstoffen en
drinkwater. Ze omvatten de directe producten die worden
verkregen uit ecosystemen.

• Regulerende diensten, zoals bodemvruchtbaarheid en

luchtkwaliteit. Deze diensten zijn gerelateerd aan de
natuurlijke zuivering, regulering en het behoud van lucht,
water, bodems, habitat en klimaat. Voorbeelden hiervan
zijn de afvang van fijnstof en de opslag van koolstof in
bodem en vegetatie, klimaatregulatie, waterregulatie en het
reinigend vermogen van ecosystemen.

• Culturele diensten, zoals groene recreatie. Alleen

ecosysteem-einddiensten dragen bij aan de menselijke
welvaart. Deze einddiensten zijn de ‘outputs’ van de
ecosystemen (natuurlijke, semi-natuurlijke of kunstmatige),
die de welvaart van mensen rechtstreeks beïnvloeden.
Voorbeelden hiervan zijn recreatie in parken en andere
natuur.

Alleen ecosysteem-einddiensten hebben directe invloed
op de menselijke welvaart. Deze diensten zijn de tastbare
resultaten van ecosystemen (natuurlijke, semi-natuurlijke
en kunstmatige) die directe effecten hebben op menselijke
welvaart. Voorbeelden hiervan zijn voedsel, drinkwater en
recreatiemogelijkheden.

Regulerende ecosysteemdiensten fungeren vaak als
tussenliggende diensten; ze dienen als input voor ecosysteem-
einddiensten. Zo is bodemvruchtbaarheid van vitaal belang
voor landbouwproductie. De effecten op tussenliggende
ecosysteemdiensten worden indirect meegenomen in de
maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA).

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

De waarderingsmethoden per baat
De baten beschrijven we zoveel mogelijk aan de hand van
kengetallen vanuit andere bestaande onderzoeken en bronnen.
Hierbij maken we in ieder geval gebruik van de volgende
bronnen, aangevuld door de bronnen die vernoemd zijn in
tabel 4:

• MKBA-leidraden

• MKBA-werkwijzers, waaronder de MKBA Werkwijzer

Natuur

• Natuurlijk kapitaalrekeningen van het CBS

• IBO Biodiversiteit

• Natuurherstelplannen

• Overige gerelateerde MKBA’s en rapporten.

Om de baten die niet kwantitatief beoordeeld kunnen worden
toch van een waarde te voorzien, hebben we gebruikgemaakt
van een driepuntsschaal:
+: de Verordening draagt in positieve zin bij aan deze baat.
0: er is geen effect (niet positief en niet negatief) te

verwachten.

- : de Verordening draagt in negatieve zin bij aan deze baat.

In de Quickscan Impact EU-Verordening Natuurherstel is
geconcludeerd dat de Verordening tot positieve effecten voor
de brede welvaart in Nederland leidt, maar waarschijnlijk ook
gepaard gaat met hoge kosten.

Echter, de ‘kosten van niets doen’, ofwel de kosten die
optreden als er geen invulling wordt gegeven aan de eisen en
verplichtingen uit de Verordening en de biodiversiteit verder
achteruitgaat, kunnen ook hoog zijn en komen dan terecht
bij latere generaties. De omvang van deze kosten voor latere
generaties is nog onduidelijk en wordt daarmee ook niet
meegenomen in deze MKBA. Wij beperken ons dus tot de
beschrijving van kosten en baten van mogelijke maatregelen die
genomen kunnen worden om aan de beleidsopgave te voldoen
die de Verordening vraagt.

Een groot deel van de baten is niet te kwantificeren of
monetariseren, simpelweg omdat het nog onduidelijk is waar
maatregelen getroffen worden en welke mate/omvang van
maatregelen nodig is. De Verordening laat nog keuzes over
aan beleidsmakers in Nederland, bijvoorbeeld als het gaat om
het toevoegen van groen in stedelijk gebied. We kunnen in dit
voorbeeld dan niet toeschrijven aan oppervlakken groen en
de exacte baten die daarbij horen. Wat we wel doen is zoveel
mogelijk met behulp van kengetallen inschattingen maken voor
Nederland als geheel van de omvang van baten behorend bij de
drie categorieën maatregelen.

5.4.3 Methodiek per baat
In Tabel 4 zijn de waarderingsmethode, kengetallen, aannames
en gebruikte bronnen per baat weergegeven.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Tabel 4,

Methodiek per baat.

Baat

Beschrijving

Waarderings methode

Kengetal of aanname

Uitleg

Bronnen

Biodiversiteit

Inherente waarde van (beleving van) biodiversiteit.

Kwalitatieve beschrijving
En een kwantitatief indicatief rekenvoorbeeld
aan de hand van de betalingsbereidheid voor de
niet-gebruikswaarde van biodiversiteit.
Ook is een rekenvoorbeeld opgenomen van de
mogelijke vermeden kosten om te voldoen aan de
Habitatrichtlijn voor Natura 2000-gebieden.

Voor het indicatieve rekenvoorbeeld:
Betalings bereidheid van € 13,- per huis-
houden per jaar voor alle natuur typen.

Gemiddelde betalings-
bereidheid voor de
niet-gebruiks waarde van
biodiversiteit.

•

MKBA Werkwijzer Natuur82

•

Witteveen+Bos (2011)83 MKBA-
kengetallen voor omgevings-
kwaliteiten – DVS/SEE84

•

Quickscan Impact EU-Verordening
Natuurherstel85

•

Witteveen+Bos (2011) MKBA-
kengetallen voor omgevings-
kwaliteiten – DVS/SEE86

•

CBS Huishoudens-prognose 2021-
2070 (2021)87

Beschik baarheid van
(drink)water
Ecosysteem diensten:
productie diensten

De beschikbaarheid van (drink) water (indirect effect
van mogelijk verbeterde water kwaliteit) en robuustere
(grond) water huishouding als herstel maatregel.

Kwalitatief

•

TEEB Stad actualisatie 201988

Voedsel zekerheid
Ecosysteem diensten:
productie diensten

Stijgt door positieve effecten van de andere beschreven
baten.

Kwalitatief
Er is een indicatief reken voorbeeld opgenomen van
vermeden kosten stijgingen van voedsel.

•

CBS (2022); Voedingsmiddelen ruim
11 procent in prijs gestegen89

Bodem kwaliteit
Ecosysteem diensten:
regulerende diensten

Verbeterde bodemkwaliteit

Kwalitatief

•

Handboek Milieuprijzen 202390

Water kwaliteit
Ecosysteem diensten:
regulerende diensten

Verbeterde waterkwaliteit

Kwalitatief
En een indicatief rekenvoorbeeld aan de hand
van vermeden waterzuiveringskosten in stedelijk
gebied.

Vermeden zuiverings kosten:

•

77% afvang bij bomen

•

99% afvang bij gras

•

34-69% afvang bij groene daken

•

100% afvang bij open water

•

Zuiverings kosten: € 0,93 per m3

In stedelijk gebied
(artikel 6) hanteren we
de ken getallen vanuit
TEEB Stad (2019) voor de
vermeden zuiverings-
kosten.

•

Handboek Milieuprijzen 2023

•

TEEB Stad actualisatie 201991

•

CLO 202392

Lucht kwaliteit
Ecosysteem diensten:
regulerende diensten

Vermeden uitstoot van luchtverontreinigende stoffen.

Afvang van fijnstof: kwantitatief
Overig: kwalitatief
En een kwantitatief rekenvoorbeeld aan de hand
van de stikstofaanpak
Afvang van CO2, onder de baat Klimaat

Afvang van fijnstof:

•

1 kg per ha natuur

•

1 kg per boom kroon

Euro per kg fijnstof per jaar:

•

€ 69,-

Toe name opper vlak natuur: 172.000 ha
Toename aantal boom kronen: 555.014
binnen de bebouwde kom en 5.158.177
buiten de bebouwde kom.
Stikstof aanpak:

•

Drempel waarde is 2500 mol stikstof-
depositie per jaar (=35 kg)

•

€ 29,9 per kg stikstof

Toename natuur 172.000
hectare, waarvan 58.000
ha donker groene
natuur buiten NNN/
Natura-2000, 30.000 ha
donker groene natuur
binnen NNN en 84.000
ha agrarische natuur.
Het totaal aantal boom-
kronen is geschat aan
de hand van een GIS-
analyse door Arcadis.

•

Handboek Milieuprijzen 2023

•

TEEB Stad actualisatie 2019

•

WUR/SOVON 2022

•

GIS-analyse

•

Quickscan Impact EU-Verordening
Natuurherstel93

82 MKBA Werkwijzer (2018) https://ce.nl/wp-content/uploads/2021/03/CE_Delft_7J94_Werkwijzer_Natuur_DEF.pdf.

83 http://www.omgevingseconomie.nl/wp-content/uploads/2012/03/KengetallenOmgevingskwaliteiten.pdf.

84 http://www.omgevingseconomie.nl/wp-content/uploads/2012/03/KengetallenOmgevingskwaliteiten.pdf.

85 Quickscan Impact EU-Verordening Natuurherstel, verkennend onderzoek naar de impact van de EU-Verordening Natuurherstel op Nederland, 2 mei 2023.

86 http://www.omgevingseconomie.nl/wp-content/uploads/2012/03/KengetallenOmgevingskwaliteiten.pdf.

87 Huishoudensprognose 2021-2070: Groei aantal huishoudens houdt aan (cbs.nl)

88 Vanuit het United Nations Environment Programme (UNEP) en de World Bank Group is in 2019 het TEEB (The Economics of Ecosystems and Biodiversity) Stad-rapport ontwikkeld dat zich richt op het kwantificeren van de economische waarde van de natuurlijke

omgeving en de biodiversiteit in stedelijke gebieden. https://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/2019-0011.pdf.

89 Voedingsmiddelen ruim 11 procent in prijs gestegen (cbs.nl).

90 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/02/28/handboek-milieuprijzen-2023

91 https://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/2019-0011.pdf.

92 https://www.clo.nl/indicatoren/nl0152-zuivering-van-stedelijk-afvalwater-stikstof-en-fosfor#:~:text=De%20rioolwaterzuivering%20is%20een%20taak,daardoor%20fluctuerende%20aanvoer%20van%20hemelwater.

93 Quickscan Impact EU-Verordening Natuurherstel, verkennend onderzoek naar de impact van de EU-Verordening Natuurherstel op Nederland, 2 mei 2023.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Baat

Beschrijving

Waarderings methode

Kengetal of aanname

Uitleg

Bronnen

Klimaat
Ecosysteem diensten:
regulerende diensten

Het treffen van fysieke maat regelen om habitattypen
en biodiversiteit te herstellen en verbeteren kan een
positief effect opleveren voor klimaatdoelstellingen
door:

•

het verlagen van de lokale temperatuur. Groen in
stedelijke centra biedt bijvoorbeeld verkoeling door
extra schaduw, verdamping en isolatie

•

vermindering van uitstoot van broeikasgassen (door
onder andere vernatting en de transformatie van
agrarische grond naar agrarische natuur)

•

een robuustere waterhuis houding

Gedeeltelijk kwantitatief

2-reductie:

•

€ 0,13 emissie CO2 naar lucht per kg

•

34,5 kg per boom per jaar opslag CO2

•

5.713.191 extra boom kronen

Robuustere water huis houding:

•

Herstel kosten water schade per huis-
houden: € 26.201

•

Aantal huis houdens met potentiële
schade bij extreme regen bui: 140.000

•

Handboek Milieuprijzen 2023

•

TEEB Stad actualisatie 2019

•

Eerder onderzoek Arcadis via RTL
Nieuws (2019)94

Groene recreatie
Ecosysteem diensten:
culturele diensten

Door het herstellen en uitbreiden van natuur ontstaan
er kansen voor diverse recreatieve activiteiten. Daarbij
kan meer groene recreatie het bewustzijn over
milieukwesties en ecologisch verantwoord gedrag
stimuleren.

Kwalitatief
En een kwantitatief indicatief rekenvoorbeeld voor
betalingsbereidheid voor groene recreatie.

Betalings bereidheid van € 1,24 per bezoek
6.742.000 bezoekers per jaar

•

Recreatie en Natuur WUR95

•

TEEB Stad actualisatie 2019

•

Nationale Parkenbureau96

Gezondheid

Het gezondheidseffect omvat zowel fysieke als mentale
gezondheidseffecten. De doorwerking van hittestress is
hierin tevens meegenomen.
Een verbetering van de leefomgeving door een
schonere lucht of minder geluid en lichthinder kan
ook leiden tot gezondheidsbaten. Deze overige
gezondheidsbaten beschrijven we kwalitatief.

Kwantitatief

Vermeden zorg kosten en arbeids verlies:

•

0,835 minder patiënten per 1.000
inwoners: bij 1% meer groen binnen een
straal van 1 km rondom de woning

•

€ 995 minder zorg kosten per vermeden
patiënt per jaar

•

€ 7.250 minder arbeids verlies per
vermeden patiënt per jaar

Aanname: 25% van het nieuw aan te
leggen groen ligt binnen een straal van
1 km van woningen. Dit komt neer op
43.000 ha (van de in totaal 172.000 ha).

•

RIVM Groen en Gezondheid 202297

•

TEEB Stad actualisatie 2019

•

WUR/SOVON 2022

Vestigings klimaat en
vastgoed waarde

Via de volgende effecten:

•

Innovatievermogen en vestigingsklimaat

•

Vastgoedwaarde

Kwalitatief

•

Quickscan Impact Eu-Verordening
Natuur herstel98

•

ZLTO (z.d.)99

•

WUR (2022)100

Sociale cohesie

Additionele mogelijkheden tot ontmoeten of recreëren.
Een toename van het groenareaal zorgt voor meer
sociale cohesie waardoor zowel de hoeveelheid
verhuizingen als de straatroven afnemen en de kosten
die daarmee gepaard gaan.
De Verordening kan zowel positieve als negatieve
effecten hebben op sociale cohesie, zoals de verbetering
van sociale banden door groene omgevingen, maar ook
het risico op criminaliteit in rustige parken. Anderzijds
kunnen herstelmaatregelen ook invloed hebben op
sociale cohesie in sectoren.

Gedeeltelijk kwantitatief
En een kwantitatief indicatief reken voorbeeld aan
de hand van vermeden verhuis- en delicts kosten.

Aanname: in een wijk met 5.000 inwoners
neemt het plantsoen areaal toe met 3 ha.

•

€ 2,23 minder straat roven per jaar

•

€ 15.682 vermeden verhuis kosten per
jaar

•

PBL (2015)101

•

Witteveen+Bos (2011) MKBA-ken-
getallen voor omgevings kwaliteiten
– DVS/SEE102

94 Mijn huis is niet veilig bij een extreme regenbui, wat nu? | RTL Nieuws.

95 Recreatie en Natuur Definitief omslag Rapport 2334.indd (wur.nl).

96 https://www.nationaleparkenbureau.nl/documenten+en+verslagen/handlerdownloadfiles.ashx?idnv=977431.

97 https://www.rivm.nl/sites/default/files/2022-05/Kennisbundeling%20Groen%20en%20Gezondheid_V6.pdf.

98 Quickscan Impact EU-Verordening Natuurherstel, verkennend onderzoek naar de impact van de EUVerordening Natuurherstel op Nederland, 2 mei 2023.

99 ZLTO (z.d.) https://www.zlto.nl/toekomstbestendigestallen.

100 https://agrimatie.nl/ThemaResultaat.aspx?subpubID=2232&themaID=2272&indicatorID=2100&sectorID=2245.

101 https://www.pbl.nl/sites/default/files/downloads/PBL-2015-Waardering-van-Stedelijk-Groen-en-Blauw-1761.pdf

102 http://www.omgevingseconomie.nl/wp-content/uploads/2012/03/KengetallenOmgevingskwaliteiten.pdf

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Baat

Beschrijving

Waarderings methode

Kengetal of aanname

Uitleg

Bronnen

Ruimte voor
vergunningen onder
de Wet natuur-
bescherming

Wanneer de uitstoot van onder andere stik stof
vermindert, kan er ruimte ontstaan voor de overheid
om vergunningen te verlenen voor andere activiteiten,
zoals woning bouw. Dit is mogelijk omdat een lagere
stikstofuitstoot minder beperkingen oplegt aan de
beschikbare milieurandvoorwaarden.

Kwalitatief

Verdringings effecten:
ruimte en sectoren

Ruimte voor natuur kan ten koste gaan voor ruimte voor
andere opgaven, bijvoorbeeld wonen, verkeer, etc. Dit
effect is zeer locatie-afhankelijk en kan daarom enkel
kwalitatief beschreven worden.

Kwalitatief

Verkeer en bereik-
baarheid

Om aan de eisen van de Verordening tegemoet te
komen, worden mogelijk maatregelen getroffen die
een relatie hebben met verkeer en bereikbaarheid.
Denk hierbij aan het aanpassen van de maximale
snelheid op (snel)wegen of aan ander maaibeheer
om de biodiversiteit in groenstroken langs wegen te
bevorderen.

Kwalitatief

Weg verkeer draagt circa 6,5% bij aan het
totaal aan stikstof depositie in Nederland.

•

RIVM (2021)100

5.5 Resultaten

5.5.1 Maatschappelijke kosten en baten in een

oogopslag

De baten zijn in deze indicatieve MKBA niet naadloos
te vergelijken met de verwachte maatregelkosten van de
Verordening. De balans tussen kosten en baten behoeft
daarom nog nadere detaillering in een vervolgfase zodat de
kosten-batenbalans in de uiteindelijke maatregelkeuze bij
implementatie meegenomen kan worden.

In figuur 2 is te zien dat de Verordening resulteert in een
groot aantal verschillende maatschappelijke kosten en baten,
die uiteenlopen qua omvang en mate van kwantificering. Per
saldo is de verwachting dat de maatschappelijke baten over de
analyseperiode tot 2050 groter zijn dan de maatschappelijke
kosten. 103

103 RIVM (2021). https://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/2021-0200.pdf.

Figuur 2.

Maatschappelijke kosten en baten van de Verordening Natuurherstel in een oogopslag. Een aantal van deze kosten en baten zijn in

euro’s uitgedrukt, de contante waarden over de analyseperiode tot 2050 van deze kosten en baten staan erbij vermeld.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

In een eerder impactassessment, uitgevoerd door de Europese
Commissie in 2022, is een kosten-batenverhouding van
1:20 gepresenteerd voor Nederland.104 Dit wil in dit geval
zeggen dat iedere euro die geïnvesteerd wordt in natuur,
twintig euro oplevert. Echter, in het impactassessment van
de Europese Commissie zijn enkel investeringskosten en
beheer- en onderhoudskosten voor artikel 4 opgenomen.
Geen projectkosten voor de andere artikelen en ook geen
administratieve lasten of regeldrukkosten voor Nederland. In
voorliggend impactassessment hebben we deze kostenposten
wel opgenomen. Dit is een veelvoud van de kosten zoals
opgenomen in de studie van de Europese Commissie en
verklaart waarom de kosten-batenverhouding in deze MKBA
bescheidener uitvalt. Desondanks bevestigt deze MKBA wel het
beeld dat de maatschappelijke baten van de Verordening voor
Nederland naar verwachting groter zijn de maatschappelijke
kosten van de Verordening.

Daarnaast, zoals eerder gesteld, zijn de ‘kosten van niets doen’,
ofwel de ksosten die optreden als er geen invulling wordt
gegeven aan de eisen en verplichtingen uit de Verordening en
de biodiversiteit verder achteruitgaat, ook hoog en komen dan
terecht bij latere generaties. Hieronder enkele rekenvoorbeelden
die een eerste beeld scheppen bij wat deze potentieel kosten in
kunnen houden.

In deze rapportage zijn enkele voorbeelden uitgewerkt van de
(vermeden) ‘kosten van niets doen’, namelijk bij biodiversiteit
en voedselzekerheid. Het gaat in beide gevallen om aanzienlijke
bedragen.

5.5.2 Maatschappelijke kosten
We hebben de maatschappelijke kosten van de uitvoering van
de Verordening in beeld gebracht, zie tabel 5. In deze MKBA zijn
de totale maatschappelijke kosten geschat op minstens € 76
miljard tot 2050.

Binnen de totale kosten zijn de projectkosten het grootst. Naar
schatting zullen tot 2050 eenmalige investeringen ter grootte
van meer dan € 31 miljard gedaan moeten worden (inclusief
kosten voor de inventarisatie van de staat van de natuur).

104 Europese Commissie 2022. Impact Assessment and ANNEXES Accompanying

the proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on

nature restoration. Zie ook: resource.html (europa.eu).

Een iets lager bedrag is gemoeid met de jaarlijks terugkerende
kosten: hier gaat het naar schatting om meer dan € 29 miljard
tot 2050. Dit is inclusief de kosten voor monitoring. De
administratieve lasten die gemoeid gaan met het opstellen
van plannen en maatregelen en het jaarlijks uitvoeren en
handhaven ervan bedragen naar schatting bijna € 4 miljard
tot 2050. Niet alleen moet rekening worden gehouden met
de tijdsbesteding vanuit de overheid, maar ook met burgers
en bedrijven die tijd moeten besteden om aan alle additionele
maatregelen te voldoen. Dit noemen we de regeldrukkosten.
Deze bedragen naar schatting zo’n € 12 miljard tot 2050.

Tabel 5.

Overzicht van de kosten in contante waarden, uitgaande

van eerste schattingen op basis van expertkennis, een

analyseperiode 2024-2050 en discontovoet 2,25% (zie ook

algemene uitgangspunten en aannames in paragraaf 5.3

en bijlage 1).

Kosten

Contante waarde over de
analyseperiode tot 2050

Projectkosten: investeringskosten

€ 31 mld.

Projectkosten: kosten voor beheer en
onderhoud

€ 29 mld.

Administratieve lasten

€ 4 mld.

Regeldruk voor bedrijfsleven en burgers

€ 12 mld.

Totale kosten

€ 76 mld.

In de paragrafen hierna hebben we de belangrijkste aannames
en uitkomsten voor de berekening van de projectkosten, de
administratieve lasten en de regeldruk voor burgers beschreven.
Daarna plaatsen we de totale maatschappelijke kosten nog
in het licht van de beschikbare gereserveerde budgetten van
bestaande plannen en programma’s.

Projectkosten
De projectkosten zijn opgebouwd uit investeringskosten (kosten
voor de aanleg) en kosten voor beheer en onderhoud. We
hebben de volgende kostenposten onderscheiden, zie tabel 6.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Tabel 6.

De projectkosten nader uitgewerkt.

Kostenpost

Investeringskosten/
kosten voor beheer en
onderhoud

Contante waarde
over de analyse-
periode tot 2050

Aannames, kengetallen en bronnen

Extra natuur buiten NNN
aanleggen

Investeringskosten

€ 5 mld.

Uitgaande van:105

•

60.000 ha extra natuur buiten NNN

•

Aanlegkosten van € 20.000 per ha

•

Beheerkosten van 2% van de aanlegkosten

•

Aanschafkosten van de grond: € 80.000 per ha

Beheer- en
onderhoudskosten

€ 297 mln.

Extra natuur binnen de NNN
aanleggen

Investeringskosten

€ 2 mld.

Uitgaande van:

•

30.000 ha extra natuur binnen NNN

•

Aanlegkosten van € 20.000 per ha

•

Beheerkosten van 2% van de aanlegkosten

•

Aanschafkosten van de grond: € 80.000 per ha

Beheer- en
onderhoudskosten

€ 148 mln.

Nemen van emissie-
reducerende maatregelen in
de landbouw

Investeringskosten

€ 9 mld.

Uitgaande van:

•

Aantal agrarische bedrijven: 53.000

•

Kosten per agrarisch bedrijf: € 271.000106

Vergroening van stedelijk
gebied

Investeringskosten

€ 13 mld.

Uitgaande van:

•

Alle hittemaatregelen

•

Een derde van de watermaatregelen

•

€ 92.000107 per ha

•

370.140 ha bebouwd terrein volgens CBS 2017.

•

Deel (50%) van het bebouwd terrein moet vergroend worden

•

2% kosten voor beheer en onderhoud

Beheer- en
onderhoudskosten

€ 3 mld.

Waterkrachtcentrales
verwijderen

Investeringskosten

€ 19 mln.

Uitgaande van:

•

Vier waterkrachtcentrales

•

€ 5 mln. aan schadevergoeding en verwijderingskosten108

Minder gebruik van
bestrijdingsmiddelen

Beheer- en
onderhoudskosten

€ 2 mld.

Uitgaande van:

•

Wegvallende opbrengsten op korte termijn: 10% in 2024 tot 0%
in 2050 (natuurlijke bestrijding)

•

Areaal akkerbouw: 539.000 ha

•

Opbrengsten van akkerbouw per ha: € 3.690109

Bij-vriendelijk beheer

Beheer- en
onderhoudskosten

€ 0

Uitgaande van:

•

Minder maaien

•

In sommige gevallen ook duurder maaien110

•

Netto-effect: 0

Vernatting veengronden

Investeringskosten

€ 1 mld.

Uitgaande van:

•

15.500 ha vernatte landbouwgrond

•

Aanschafkosten van de grond: € 80.000 per ha

Kruidenrijk grasland, akker-
en weidevogelbeheer,
overgangszones Natura 2000,
groenblauwe dooradering

Beheer- en
onderhoudskosten

€ 22 mld.

Uitgaande van:

•

ANLb-inzet Landbouwakkoord

•

334.168 ha

•

€ 1.117.140.120 per jaar

Extra areaal bos

Investeringskosten

€ 1 mld.

Uitgaande van:

•

10.000 extra ha bos

•

Grondverwervingskosten: € 80.000

•

Inrichtingskosten: € 28.000111

•

Beheerkosten: 1%

Beheer- en
onderhoudskosten

€ 99 mln.

Monitoring en
inventarisatiekosten

Investeringskosten

€ 123 mln.

Uitgaande van:

•

Monitoren van 75% van Nederland

•

Aantal ha in Nederland: 4.154.302

•

Normkosten monitoring: 21 €/ha (op basis van ongewogen
gemiddelde SKP Bij12 voor monitoring112)

•

Inventarisatiekosten: 200% van de normkosten van monitoring

Beheer- en
onderhoudskosten

€ 852 mln.

105 Fiche arealen en connectiviteit.

106 https://www.abnamro.nl/nl/zakelijk/insights/sectoren-en-trends/agrarisch/pragmatische-aanpak-stikstofcrisis.html.

107 https://klimaatadaptatienederland.nl/publish/pages/197257/mra-klimaatadaptieve-stadsharten-def-d10040840_1.pdf.

108 Gebaseerd op expert kennis Arcadis en Berenschot (2023).

109 https://edepot.wur.nl/538873.

110 https://www.bijenlandschap.nl/wp-content/uploads/2016/06/Bijvriendelijk-beheer-brochure-10-digi.pdf.

111 WUR, Actualisatie normkosten natuur ten behoeve van kostenberekeningen (WOt-rapport 146 webversie).

112 https://www.bij12.nl/onderwerpen/natuur-en-landschap/monitoring-en-natuurinformatie/normkosten-monitoring/.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Administratieve lasten juridische en instrumentele
maatregelen
Om een inschatting te maken van de administratieve lasten
hebben we met experts een concrete set instrumentele en
juridische maatregelen bedacht die genomen zouden kunnen
worden om aan de eisen van de verordening te voldoen. De
experts adviseren in totaal vijftig maatregelen te nemen. Deze
maatregelen vragen verdere uitwerking. In sommige gevallen
gaat dit om uitwerking op landelijk niveau, in andere gevallen
op provinciaal of gemeentelijk niveau (denk bijvoorbeeld aan
het stellen van groennormen of het vastleggen van ruimte en
spreiding voor natuur in omgevingsvisies en -plannen). In
totaal schatten wij in dat hiermee bijna 3.000 plannen moeten
worden gemaakt. We gaan ervan uit dat voor het maken
van een plan gemiddeld 2 fte een jaar bezig is. Voor het ene
plan zal dit een overschatting zijn en voor het andere plan
een onderschatting. De contante waarde voor het maken en
vastleggen van al deze plannen bedraagt, rekening houdend met
een normuurtarief van € 63 per uur en 1.822 werkbare uren
per jaar, circa € 624 miljoen tot 2050.

Om te komen tot het aantal plannen en maatregelen hebben
onze experts plannen en maatregelen op een rij gezet die
zij zouden adviseren. Vervolgens hebben we ingeschat of
deze plannen op gemeentelijk, provinciaal of nationaal
niveau zouden moeten worden vormgegeven en om hoeveel
plannen en maatregelen het in totaal dus gaat. Bij het
maken van plannen en het opstellen van maatregelen kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan: een plan maken voor
het voordeliger maken van biologisch voedsel, het invoeren
voor een gebruikersheffing natuur, onderzoek doen naar
‘natuurneutrale’ bedrijfsvoering van het Rijk, maar ook
het vastleggen van ruimte en spreiding voor natuur in
omgevingsvisies en omgevingsplannen of het opnemen van
groennormen op decentraal niveau. De redenering achter
de inschatting van 2 fte per plan is dat in de regel bij het
maken van plannen of het invoeren van maatregelen al
snel vier personen gedurende een jaar voor de helft van hun
tijd betrokken zijn. In sommige gevallen worden externe
partijen ingehuurd om een deel van het werk uit te voeren.
De inschatting van 2 fte voor een jaar betreft dus niet enkel
ambtenaren, maar omvat ook externe adviseurs, bedrijven en
onderzoekers. De inschatting van de totale administratieve
lasten zijn met grote onzekerheid omgeven, omdat nog niet
bekend is tot welke plannen/maatregelen exact wordt besloten
naar aanleiding van de Verordening. Het gaat dus om een
indicatie van de kosten.

Naast het maken van plannen zijn er ook kosten verbonden
aan het jaarlijks uitvoeren van bepaalde plannen. Op basis
van de verschillende plannen hebben we een inschatting
gemaakt voor de kosten van uitvoering van de voorgestelde
maatregelen. We komen hierbij uit op bijna 1.700 fte die nodig
is om de plannen uit te voeren. Rekening houdend met een
normuurtarief van € 63 per uur en 1.822 werkbare uren per
jaar, komen we voor de kosten voor het uitvoeren van al deze
plannen uit op een contante waarde van circa € 3 miljard tot
2050.

Bewust presenteren we hier niet de individuele juridische en
instrumentele maatregelen die door onze experts zijn bedacht.
We gebruiken deze maatregelen enkel om de maatschappelijke
kosten van het genoemde instrumentarium in te schatten. De
wijze waarop aan de verplichtingen uit de Verordening invulling
wordt gegeven, is een beleids- en politieke keuze.

Regeldruk voor bedrijfsleven en burgers door
juridische en instrumentele maatregelen
We hebben een inschatting gemaakt van het aantal burgers
en bedrijven dat per jaar per maatregel geraakt wordt en het
aantal uur dat het een burger of bedrijf naar verwachting kost
om aan de regelgeving te voldoen. Door sommige juridische
en instrumentele maatregelen worden nauwelijks burgers en
bedrijven geraakt. Door andere maatregelen worden burgers en
bedrijven juist wel geraakt. Enkele voorbeelden van dergelijke
maatregelen zijn additionele verplichtingen in het Bouwbesluit
of het opnemen van verplichte groennormen bij nieuwbouw of
renovatie. We hanteren voor burgers een uurtarief van € 18 per
uur en voor bedrijven € 58 per uur (op basis van het Handboek
Meting Regeldrukkosten geïndexeerd naar prijspeil 2023).

Financiering
Een MKBA geeft inzichten in de kosten en baten voor de
maatschappij als geheel, op het schaalniveau van Nederland.
Hoe de kosten gefinancierd worden, is in beginsel voor een
MKBA niet relevant. Echter, richting implementatie van de
Verordening is het wel noodzakelijk om een duidelijk beeld te
krijgen van beschikbare budgetten, in ieder geval tot het jaar
2030.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Er zijn verschillende financieringsbronnen op verschillende
niveaus relevant voor de Verordening:

• Op Europees niveau: de EU ondersteunt haar lidstaten in de

uitvoering van de Verordening.

• Op het niveau van Nederland: financiering voor de

uitvoering van de Verordening door Nederland kan ook
gevonden worden in bestaand beleid en programma’s. Er
is immers al budget gereserveerd door het kabinet voor de
instandhouding en het herstel van natuur in Nederland,
zoals blijkt uit de onderstaande programma’s. Deze kunnen
ook mede ingezet worden voor natuurherstel in het kader
van de Verordening. Voorbeelden hiervan zijn113:

Het Transitiefonds Landelijk Gebied en Natuur (€ 24
miljard tot 2035);

Het PAGW (€ 700 miljoen tot 2030);

Het KRW-programma (€ 1 miljard);

Het Deltafonds (€ 27 miljard, maar niet primair voor
natuurherstel);

Het Programma Natuur (€ 3 miljard tot 2030);

Het Waddenfonds (€ 600 miljoen tot 2027);

Het Programma IRM (budget moet nog vastgesteld
worden);

Het Aanvalsplan Grutto: hiervoor is financiering
beschikbaar tot 2027 vanuit het Agrarisch Natuur
en Landschapsbeheer (ANLb) voor bijvoorbeeld
kruidenrijke grasland, maai- en peilbeheer via het
Subsidiestelsel Natuur en Landschap;

De financiering beschikbaar vanuit het GLB: dit is € 152
miljoen voor de eco-regeling. Deze eco-regeling omvat
doelgerichte betalingen voor klimaat, bodemkwaliteit,
biodiversiteit en milieukwaliteit. Dit bedrag is constant
tot en met 2027;

Het Klimaatfonds: financiering beschikbaar voor het
verhogen van het grondwaterpeil, maar ook voor de
aanleg van landschapselementen van hoge diversiteit.

Het Klimaatakkoord: voor de inrichting van
rijksgronden is € 15 miljoen beschikbaar gesteld vanuit
het Klimaatakkoord.

113 Zie ook de financieringsparagrafen in hoofdstuk 3.

• Tot slot kan financiering ook in samenwerking met de

private sector tot stand komen. In de Quickscan Impact
EU-Verordening Natuurherstel114 is daarover het volgende
opgeschreven: ‘Het recente advies vanuit de Raad voor de
Leefomgeving (22 december 2022) stelt dat de financiële
sector een belangrijke rol zou moeten spelen in de transitie
naar een duurzame economie, maar dat sturing vanuit de
overheid ook nodig is om de financiële sector hiertoe te
bewegen. Dit kan op verschillende manieren en is ook voor
de implantatie van de Verordening relevant als het gaat om
financiering van maatregelen:

Veranker de duurzame ontwikkeling in het
businessmodel van financiële instellingen.

Geef verduurzaming een grotere rol in de regels voor en
toezicht op de financiële sector.

Stimuleer duurzame beleggingen in het nieuwe
pensioenstelsel.

Creëer een volwaardige nationale investeringsinstelling.’115

Hiervoorgaand overzicht kent uiteraard nog de nodige
onzekerheden, omdat programma’s onderhevig zijn aan
jaarlijkse bijstelling (bijvoorbeeld het Programma Natuur en
het Transitiefonds). Ook is er geen informatie bekend over
het doorlopen van budgetten na 2030. Daarnaast is er zowel
op beleid als monitoring een beleidsopgave, waarvoor nog
geen middelen gereserveerd zijn. Het exacte financieringsgat is
derhalve nog niet exact bepaald.

5.5.3 Maatschappelijke baten
Tabel 7 presenteert de baten van de Verordening. Na de tabel
worden de baten nader toegelicht en enkele rekenvoorbeelden
gegeven.

114 Arcadis (2022). Zie: https://open.overheid.nl/documenten/ronl-581e29b92259088a9

ef0ca85e761dac27b8aa9b2/pdf.

115 https://www.rli.nl/publicaties/2022/advies/financiering-in-transitie.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Tabel 7.

Overzicht van de baten in contante waarden, uitgaande van eerste schattingen op basis van expertkennis, een analyseperiode 2024-

2050 en discontovoet 2,25% (zie ook algemene uitgangspunten, paragraaf 5.3).

De driepuntsschaal: +: de Verordening draagt in positieve zin bij aan deze baat. 0: er is geen effect (niet positief en niet negatief) te verwachten. - :

de Verordening draagt in negatieve zin bij aan deze baat.

Baat

Contante
waarde (CW) of
beoordeling

Uitleg

Biodiversiteit

+
Positief effect
CW voor 50%
vermeden
herstelkosten: € 9
miljard.

De Verordening heeft een positief effect op de (niet-) gebruikswaarde en intrinsieke waarde van
biodiversiteit door het bevorderen van ecosysteemdiensten en het behoud van flora en fauna. Mits
zorgvuldige herstelmaatregelen worden gekozen en geïmplementeerd, zal de Verordening leiden tot
een verbetering van biodiversiteit. Hiermee kan mogelijk (een deel van) de geraamde kosten worden
vermeden voor de uitvoering van de Habitatrichtlijn waar de Natura 2000-gebieden in Nederland onder
vallen, wat neerkomt op een bedrag van circa € 900 miljoen per jaar.116

(Drink)water-
beschikbaarheid
Ecosysteemdiensten:
productiediensten

+
Positief effect

De Verordening heeft een positief effect op de (drink)waterbeschikbaarheid door het toevoegen en
herstellen van natuur. Natuur bevordert waterbuffering en verhoogt (drink)waterbeschikbaarheid tijdens
droogte.
Verhoging van het grondwaterpeil draagt bij aan duurzaam waterbeheer, vergroot directe beschikbaar-
heid en behoud van huidige verdrogingsgevoelige natuurwaarden.

Voedselzekerheid
Ecosysteemdiensten:
productiediensten

+
Positief effect
CW voor 5%
vermeden kosten-
stijging voedsel:
€ 45 miljard.

Via positieve effecten van de anderen baten van de Verordening, zoals toename in biodiversiteit en
bodemkwaliteit, zal de voedselzekerheid ook toenemen. Dit geldt voor zowel groenten en fruit, als voor
vissoorten. Het niet verder achteruitgaan van natuurlijke bestuivers etc. kan kostenstijgingen van voedsel
tegengaan. Bij 5% vermeden kosten, is dit € 2 miljard per jaar op de boodschappenrekening van de
consument.

Bodemkwaliteit
Ecosysteemdiensten:
regulerende diensten

+
Positief effect

De Verordening heeft een positief effect op de bodemkwaliteit door het toevoegen van agrarische natuur
en het verminderen van verzuring, verdroging en vermesting door intensieve landbouw. Dit is essentieel
voor het herstel en de verbetering van habitats en biodiversiteit, wat weer bijdraagt aan een gezondere
bodem. De exacte omvang van het effect is nader te bepalen bij verdere concretisering van het Nationaal
Herstelplan.

Waterkwaliteit
Ecosysteemdiensten:
regulerende diensten

+
Positief effect

De Verordening heeft een positief effect op de waterkwaliteit door het bevorderen van natuurherstel
en het verminderen van verontreinigende stoffen in water. Herstelmaatregelen dragen bij aan filtratie,
opname van nutriënten en vermindering van erosie. Hoewel het effect sterker kan zijn in beekdalen, zal
het over het algemeen positieve resultaten opleveren voor de waterkwaliteit, ongeacht het specifieke
gebied. De exacte reductie van emissies van schadelijke stoffen naar water door de herstelmaatregelen is
momenteel onzeker en afhankelijk van maatregelkeuzes in het Nationaal Herstelplan.
Additioneel groen in stedelijk gebied, zoals bomen, gras en groene daken, kan volgens het TEEB
Stad-rapport (2019) leiden tot een aanzienlijke reductie van 34% tot 99% in waterzuiveringskosten, waar-
van de gemiddelde kosten € 0,86 per m3 bedragen.

Luchtkwaliteit
Ecosysteemdiensten:
regulerende diensten

+
Positief effect
CW voor afvang
fijnstof: € 8 miljard.

De Verordening heeft een positief effect op de luchtkwaliteit door het bevorderen van natuurherstel en
het vergroten van natuurgebieden. Meer natuur zorgt voor filtering van verontreinigende stoffen en zuur-
stofproductie, wat resulteert in een verbeterde luchtkwaliteit. Daarnaast helpt groen ook bij het verminde-
ren van het ‘stedelijke hitte-eilandeffect’ en de behoefte aan energie-intensieve activiteiten. Dit resulteert
in aanzienlijke voordelen, zoals een jaarlijkse baat van ongeveer € 12 miljoen voor afvang van fijnstof door
extra natuur en een baat van ongeveer € 396 miljoen per jaar voor afvang van fijnstof door extra boom-
kronen. De contante waarde van de totale baat van afvang van fijnstof is tot 2050 ongeveer € 8 miljard.

Klimaat
Ecosysteemdiensten:
regulerende diensten

+
Positief effect
CW voor afvang
CO2: circa € 500
miljoen.
CW voor
vermeden kosten
waterschade: circa
€ 66 miljard.

Het treffen van herstel- en verbeteringsmaatregelen voor habitats en biodiversiteit heeft een positief ef-
fect op klimaatdoelstellingen. Het verhoogt de lokale temperatuurverlaging door extra groen in stedelijke
gebieden, draagt bij aan afvang van CO

2 en vermindering van broeikasgasemissies en resulteert in een

robuustere waterhuishouding met minder waterschade. De Verordening leidt dus tot een positief effect
op klimaatdoelstellingen, met onder andere een jaarlijkse baat van ongeveer € 26 miljoen Voor afvang
van CO2 door extra boomkronen. De totale baat voor afvang van CO

2 is in contante waarde tot 2050 circa

€ 500 miljoen.
Hogere grondwaterstanden in veenweidegebieden, zoals voorgesteld in het Klimaatakkoord, dragen bij
aan CO2-reductie, maar de baten worden niet toegeschreven aan de Verordening.
De Verordening resulteert in een robuustere waterhuishouding, met meer buffercapaciteit en minder
waterschade, wat volgens TEEB Stad actualisatie (2019) kan resulteren in herstelkosten per huishouden
van circa € 26.000. Uitgaande van 140.000 kwetsbare huishoudens kan dit resulteren in vermeden water-
schade van circa € 66 miljard in contante waarde tot 2050.

116 https://environment.ec.europa.eu/strategy/biodiversity-strategy-2030_en. Dit is exclusief de kosten voor niet-beschermde gebieden en aanvullende bescherm- en

herstelmaatregelen.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Baat

Contante
waarde (CW) of
beoordeling

Uitleg

Groene recreatie
Ecosysteemdiensten:
culturele diensten

+
Positief effect

De Verordening heeft een positief effect op groene recreatie en culturele ecosysteemdiensten door het
toevoegen van groene ruimtes. Dit biedt mogelijkheden voor recreatieve activiteiten. Hoewel groene
recreatie negatieve effecten zoals verstoring van de natuurlijke omgeving met zich mee kan brengen,
kunnen passende maatregelen voor bezoekersbeheer deze effecten beheersen.

Gezondheid

+
Positief effect
CW: circa € 408
miljoen.

De Verordening heeft een positief effect op de gezondheid door het bevorderen van groene ruimtes.
Additioneel groen heeft aantoonbare positieve effecten op zowel het mentale welzijn als de fysieke
gezondheid. Het regelmatig spenderen van tijd in de natuurlijke omgeving kan stress verminderen, de
stemming verbeteren en ontspanning bevorderen. Bovendien kan groen uitnodigen tot fysieke activiteit,
wat gunstig is voor de gezondheid. De Verordening leidt tot gezondheidsvoordelen zoals vermeden
zorgkosten en minder arbeidsverlies, met een totale contante waarde van ongeveer € 408 miljoen over
de hele analyseperiode.

Vestigingsklimaat en
vastgoedwaarde

+
Positief effect

De Verordening heeft een positief effect op het vestigingsklimaat en de vastgoedwaarde door het bevor-
deren van groene ruimtes en natuurlijke omgevingen. Onderzoeken tonen aan dat de aanwezigheid van
groen de vastgoedwaarde kan verhogen en dat mensen bereid zijn meer te betalen voor panden met
toegang tot groen. Het specifieke effect varieert echter afhankelijk van factoren zoals locatie, kwaliteit
en toegankelijkheid van het groen, en de marktvraag. Het grootste effect wordt waarschijnlijk bereikt
binnen de bebouwde kom, met name door de invulling van artikel 6 (stedelijke ecosystemen).

Sociale cohesie

+ of –
Positief of negatief
effect

De Verordening kan zowel positieve als negatieve effecten hebben op sociale cohesie, zoals de verbete-
ring van sociale banden door groene omgevingen, maar ook het risico op criminaliteit in rustige parken.
Anderzijds kunnen herstelmaatregelen in sectoren zoals bodemberoerende visserij negatieve gevolgen
hebben, met potentiële werkloosheid, omscholing en sociale spanningen in vissersdorpen.

Ruimte voor
vergunningen onder
de Wet natuur-
bescherming (Wnb)

+
Mogelijk een
positief effect

De Verordening kan een positief effect hebben op de ruimte voor vergunningverlening, aangezien het
nemen van maatregelen om stikstofdepositie te verminderen leidt tot natuurherstel en het behalen van
stikstofdoelen, wat weer de mogelijkheid vergroot om vergunningen te verlenen, inclusief voor activitei-
ten zoals woningbouw.

Verdringingseffecten

-
Negatief effect

De implementatie van de Verordening kan zowel positieve als negatieve effecten hebben, zoals het com-
bineren van klimaat- en natuurmaatregelen, maar ook concurrentie om schaarse ruimte en potentieel
verlies van ruimte voor sectoren zoals landbouw en visserij. Specifiek kunnen de artikelen 4, 5, 6 en 9 van
de Verordening leiden tot verdringingseffecten, met potentiële negatieve impact op betrokken sectoren.

Verkeer en
bereikbaarheid

0
Geen effect

De implementatie van maatregelen in het kader van de Verordening, zoals het aanpassen van de maxi-
maalsnelheid op wegen en ecologisch maaibeheer , kan leiden tot een beperkte afname van stikstof-
depositie, verbetering van de biodiversiteit en mogelijke voordelen zoals verminderde geluidsoverlast
en verhoogde verkeersveiligheid. Over het algemeen wordt echter geen significant effect verwacht op
verkeer en bereikbaarheid door de genomen maatregelen in alle artikelen van de Verordening.

TOTAAL

Meer dan 129 mld.
contante waarde
tot 2050

Positief effect:

•

Biodiversiteit

•

(Drink)waterbeschikbaarheid

•

Bodemkwaliteit

•

Voedselzekerheid

•

Waterkwaliteit

•

Luchtkwaliteit

•

Klimaat

•

Groene recreatie

•

Gezondheid

•

Vestigingsklimaat en vastgoedwaarde

•

Sociale cohesie

•

Ruimte voor vergunningen onder de Wnb

Geen effect:

•

Verkeer en bereikbaarheid

Negatief effect:

•

Sociale cohesie

•

Verdringingseffecten

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Biodiversiteit
Introductie
Biodiversiteit werkt op meerdere wijzen door in de economische
waarde van natuur: via de gebruikswaarde en de niet-
gebruikswaarde117: zie paragraaf 2.1.

• Voor het kunnen voldoen aan de normen van de

Habitatrichtlijn in de Natura 2000-gebieden in Nederland
is naar schatting € 900 miljoen per jaar nodig.118 Een
deel van deze kosten kan mogelijk vermeden worden bij
uitvoering van de Verordening. We gaan uit van 50%
vermeden kosten, ofwel € 450 miljoen per jaar. Dit komt
neer over de analyseperiode op een contante waarde van
€ 8,8 miljard.

• Daarnaast wordt aan biodiversiteit vaak een intrinsieke

waarde toegekend. Dit gaat over de waarde die mensen
toekennen aan het voortbestaan van flora en fauna.

Effect
Zoals ook al gesteld in de quickscan119 leidt de Verordening
tot een positief effect op de biodiversiteit van verschillende
ecosystemen. Hierbij horen dus ook de mariene ecosystemen
waarin biodiversiteit verbetert. Een verhoging van de
biodiversiteit geeft een positief effect op zowel de (niet-)
gebruikswaarde als de intrinsieke waarde van biodiversiteit.
De Verordening heeft een positief effect op flora en fauna
en de omvang en kwaliteit van natuurgebieden, mits
herstelmaatregelen zorgvuldig gekozen en geïmplementeerd
worden.

Indicatief rekenvoorbeeld
In het tekstkader hieronder staat een rekenvoorbeeld over
de betalingsbereidheid en de niet-gebruikswaarde van
biodiversiteit.120 Hier wordt inzicht gegeven in de economische
waardering van biodiversiteit, los van het directe gebruik,
aan de hand van concrete berekeningen per huishoudtype en
natuurtype.

117 Gebruikswaarde: de ecosysteemdiensten die de natuur levert. Niet-

gebruikswaarde: het belang dat mensen hechten aan het voortbestaan van

biodiversiteit. Bron: Arcadis en CE Delft (2018), ‘MKBA Werkwijzer Natuur’.

118 https://environment.ec.europa.eu/strategy/biodiversity-strategy-2030_en. Dit is

exclusief de kosten voor niet-beschermde gebieden en aanvullende bescherm-

en herstelmaatregelen.

119 Quickscan Impact EU-Verordening Natuurherstel, verkennend onderzoek naar

de impact van de EU-Verordening Natuurherstel op Nederland, 2 mei 2023.

120 Bronnen uit het tekstkader:

http://www.omgevingseconomie.nl/wp-content/uploads/2012/03/

KengetallenOmgevingskwaliteiten.pdf;

Huishoudensprognose 2021-2070: Groei aantal huishoudens houdt aan (cbs.nl)

Tekstkader.

Indicatief rekenvoorbeeld betalingsbereidheid niet-
gebruiks waarde biodiversiteit
Biodiversiteit kent niet-gebruiksbaten: de welvaart die men
ontleent aan het bestaan van planten en dieren, los van
hun eigen gebruik. Voor de gebruikswaarde van natuur
en biodiversiteit, zoals recreatieve beleving, worden deze
baten bepaald in paragraaf de paragraaf Groene Recreatie.
De niet-gebruiksbaten worden in euro’s bepaald per
huishouden per jaar voor verschillende natuurtypen. De
prijzen per natuurtype verschillen van € 25 voor grasland tot
€ 8 voor heide. De prijs voor alle natuurtypen gemiddeld is
€ 13. Gekeken naar de huishoudensprognose van CBS (2021)
zijn de baten voor natuurtypen in Nederland daarmee:

•

2021: 8,04 miljoen huishoudens x € 13 ≈ € 105 miljoen.

•

2035: 8,88 miljoen huishoudens x € 13 ≈ € 115 miljoen.

Verschillen tussen de artikelen in de Verordening
Alle artikelen uit de Verordening leiden tot een positief effect
op biodiversiteit. De volgende specifieke aandachtspunten zijn
nog te benoemen:

• Artikel 7 stelt dat de natuurlijke verbindingen van

rivieren en de natuurlijke functies van de bijbehorende
overstromingsgebieden hersteld moeten worden. Het is
noodzakelijk om ‘barrières voor de verbindingen in de
lengte en breedte van oppervlaktewateren’ in kaart te
brengen en waar nodig te verwijderen. Dit heeft onder
andere als doel om vispasseerbaarheid te garanderen. Als
het gaat om de rivieren in Nederland, zijn bij veel barrières
(zoals stuwen en sluizen) al maatregelen getroffen om
de vispasseerbaarheid te borgen.121 De Verordening heeft
daarmee geen aanvullend effect op vispasseerbaarheid
en habitatconnectiviteit. Dit geldt mogelijk wel voor de
Deltawerken. De Verordening geeft op dit moment geen
uitsluitsel over de barrièrewerking van de Deltawerken in
Nederland. Het is bekend dat de Deltawerken een knelpunt
vormen voor migrerende vissen.122 Als deze ook verbeterd
dienen te worden, kan dit wel positieve aanvullende
effecten voor de biodiversiteit van mariene ecosystemen
teweegbrengen.

121 Ruim baan voor vis | Rijkswaterstaat.

122 Zie onder andere ‘Vis intrek in de Delta Een inventarisatie van

migratieknelpunten’ door E. M. Hartgers, J.J.G.M. Backx & T. Walhout, rapport

RIKZ-2001.049, Rapport RIZA 2001.057 en https://www.rijkswaterstaat.nl/water/

waterbeheer/waterkwaliteit/maatregelen-waterkwaliteit/ruim-baan-voor-vis/

kier-haringvlietsluizen#:~:text=Maar%20voor%20trekvissen%20betekent%20

zo,voor%20bedacht%3A%20het%20zogeheten%20Kierbesluit. Geraadpleegd op

30-11-2023.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

• Bestuivers spelen een belangrijke rol in het behoud en

de bevordering van biodiversiteit.123 Enerzijds zorgen
zij voor het behoud van plantendiversiteit door kruis-
bestuiving te faciliteren.124 Dit draagt bij aan het behoud
van verschillende genotypen binnen plantensoorten,
wat essentieel is voor hun aanpassings vermogen
aan veranderende omgevingsomstandigheden.125
Anderzijds hebben zij een rol in het onderhoud van
ecosysteemdiversiteit. Bestuivers zijn namelijk ook cruciaal
voor de productie van zaden en vruchten126, die dienen
als voedselbronnen voor diverse dieren in een ecosysteem.
Door het faciliteren van de voortplanting van planten,
ondersteunen bestuivers indirect de biodiversiteit van dieren
die afhankelijk zijn van deze planten voor voedsel. Kortom,
artikel 8 uit de Verordening draagt bij aan het positieve
effect op biodiversiteit.

(Drink)waterbeschikbaarheid
Introductie
Herstelmaatregelen die leiden tot meer groen binnen
stedelijke127 en natuurlijke128 omgevingen hebben gunstige
effecten op de buffercapaciteit van water door regenwater op
te vangen en vast te houden. Groene buffers verminderen
het risico op overstromingen en zorgen voor een tragere en
gelijkmatigere afvoer van water, wat resulteert in een verhoogde
beschikbaarheid van water tijdens droge periodes.

Daarnaast heeft een verhoging van het grondwaterpeil
voordelen voor het aanvullen van waterreservoirs.129 Een
verhoogd grondwaterpeil kan leiden tot een toename van de
beschikbaarheid van water in de bodem. Dit kan gunstig zijn
voor planten, landbouwgewassen en natuurlijke ecosystemen,
omdat ze gemakkelijker toegang hebben tot water. Daarnaast
kan een hoger grondwaterpeil ook bijdragen aan de aanvulling
van oppervlaktewaterbronnen zoals rivieren, meren en
moerassen.

Effect
Het bevorderen van groen en het verhogen van het
grondwaterpeil zijn geïntegreerde benaderingen die niet alleen
de waterbuffercapaciteit vergroten, maar ook bijdragen aan
een duurzaam waterbeheer. De Verordening heeft daarmee
een positief effect op (drink)waterbeschikbaarheid in diverse
omgevingen.

123 Bescherming bijen en andere bestuivers | Natuur en biodiversiteit | Rijksoverheid.nl.

124 Eigenschappen bijen in bestuiving - De Valksche Bijenhof - Bijen bestuiving.

125 Het belang van genetische variatie (greelane.com).

126 Bijenhouden (wur.nl).

127 https://open.overheid.nl/documenten/

ronl-7be932b6-6ebb-4a78-9596-7bd39cffcd23/pdf.

128 Bomen, Bos en Waterbeheer | STOWA.

129 pdf (overheid.nl) Kamerbrief Water en Bodem sturend 2022.

Verschillen tussen de artikelen uit de Verordening
De toename in (drink)waterbeschikbaarheid is met name
te verwachten als gevolg van invulling van de eisen uit de
volgende artikelen:

• Artikel 4 (terrestrische, kust- en zoetwaterecosystemen),

artikel 9 (landbouwareaal) en artikel 10 (bosecosystemen):
extra groen in het landelijk gebied leidt tot aanvulling van
de grondwaterstanden en daarmee tot een grotere (drink)
waterbeschikbaarheid.

• Artikel 6 (stedelijk gebied): extra groen in stedelijk

gebied leidt tot meer opvang van hemelwater. Dit kan
de grondwaterpeilen verhogen en daarmee ook de
waterbeschikbaarheid voor bijvoorbeeld irrigatiedoeleinden
vergroten.

Voedselzekerheid
Introductie
Verschillende baten van de Verordening dragen op hun
beurt bij aan een verbeterde voedselproductie en duurzame
landbouwpraktijken. Vooral een waarborging van een
voldoende hoeveelheid bestuivers zal hier een cruciale rol in
spelen. Deze insecten zorgen namelijk dat planten, waaronder
voedselgewassen, zich kunnen voorplanten en dus voor
vruchten kunnen zorgen die wij vervolgens eten. Daarbij
heeft biodiversiteit ook een positieve wisselwerking met de
vispopulatie uit mariene ecosystemen.

Effect
De Verordening leidt tot verschillende positieve effecten
die bijdragen aan meer voedselzekerheid. Zo zal een hogere
biodiversiteit onder andere bijdragen aan het in stand houden
van bestuivers. Dit is cruciaal voor de voedselproductie in
Nederland omdat meer dan 75% afhankelijk is van hun
bestuiving.130 Tegelijkertijd zal een toename van de bodem-
kwaliteit ook gunstige effecten kunnen hebben op opbrengsten
uit de landbouw.

Ook via een toename van de vispopulatie in mariene eco-
systemen zal biodiversiteit een positieve doorwerking hebben
op de voedselzekerheid. Hoe meer biodiversiteit in mariene
ecosystemen, hoe groter de overlevingskans van een (vis)soort
en hoe weerbaarder deze soort wordt tegen veranderend klimaat
of overbevissing. Hierdoor stijgt niet alleen de voedselzekerheid
van groenten en fruit, maar ook van vissoorten.

Indicatief rekenvoorbeeld

130 Bescherming bijen en andere bestuivers | Natuur en biodiversiteit | Rijksoverheid.nl

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Gemiddeld besteden consumenten circa 11% van hun uitgaven
aan voeding, wat in totaal neerkomt op bijna € 45 miljard
in 2021. Hiervan gaat een kwart naar vlees en vis. Van alle
voedingsmiddelen werd gemiddeld 23% aan groente en fruit
uitgegeven. Een consument besteedt gemiddeld 21% aan brood
en graanproducten. De uitgaven aan zuivel zijn goed voor 14%
van de totale uitgaven aan voedingsmiddelen.131

Indien we – zeer conservatief – veronderstellen dat de
maatregelen uit de Verordening een kostenstijging van 5%
kunnen voorkómen vanwege een vermeden afname van
natuurlijke bestuiving etc., dan bedragen de vermeden kosten
€ 2 miljard per jaar. In contante waarde tot 2050 is dit ruim
€ 45 miljard.

Verschillen tussen de artikelen uit de Verordening
Alle artikelen uit de Verordening leiden tot een verbeterde
voedselvoorziening.

Bodemkwaliteit
Introductie
Een gezonde bodem houdt water en voedingsstoffen vast en
biedt een goed milieu voor flora en fauna om in of op te leven.
Een gezonde bodem is dus nodig voor herstel en verbetering van
habitats en biodiversiteit.132 Aan de andere kant leiden herstel
en verbeteringsmaatregelen voor habitats en biodiversiteit ook
tot een gezondere bodem. Er is dus een wisselwerking tussen
de kwaliteit van de bodem en de kwaliteit van natuur en
biodiversiteit.

Effect
In 2020 was 54% van de Nederlandse bodem in gebruik
als agrarisch terrein.133 De areaaluitbreiding van agrarische
natuurtypen vindt plaats op het huidige agrarisch areaal van
Nederland. Dit betekent dat er een verschuiving plaatsvindt
van het areaal van agrarisch terrein naar agrarische natuur.
De Verordening leidt dus tot een toename in agrarische natuur
en daarmee tot een verbetering van de bodemkwaliteit, omdat
verzuring, verdroging of vermesting door intensieve landbouw
worden gereduceerd, wat essentieel is voor het herstel en de
verbetering van habitats en biodiversiteit. De Verordening heeft
dus een positief effect op de bodemkwaliteit.

131 Voedingsmiddelen ruim 11 procent in prijs gestegen (cbs.nl).

132 https://www.milieucentraal.nl/eten-en-drinken/milieubewust-eten/

milieugevolgen-van-landbouw/#slechte-bodemkwaliteit

133 Hoe wordt de Nederlandse bodem gebruikt? (CBS 2020). Zie: https://longreads.

cbs.nl/nederland-in-cijfers-2020/hoe-wordt-de-nederlandse-bodem-gebruikt/.

Indicatief rekenvoorbeeld
Het Handboek Milieuprijzen134 biedt kengetallen voor de
emissies naar de bodem in euro’s per kilogram emissies van
bepaalde stoffen. Het is op dit moment niet te zeggen tot welke
afname in emissies135 van bepaalde stoffen naar de bodem de
natuurherstelmaatregelen van de Verordening leiden. Dit is
ook sterk afhankelijk van de maatregelkeuze in het Nationaal
Herstelplan en de specifieke locaties van deze maatregelen.

Deposities naar de bodem kunnen plaatsvinden door afval of
vermesting. De kengetallen voor de emissies naar de bodem
vanuit het Handboek Milieuprijzen betreffen hoofdzakelijk
metalen. Baten van maatregelen die leiden tot een
vermindering van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen
en meststoffen zijn te berekenen met deze kengetallen,
als bekend is welke stoffen aanwezig zijn in de
gewasbeschermingsmiddelen en/of meststoffen die verminderd
zullen worden.

Verschillen tussen de artikelen uit de Verordening
Alle artikelen uit de Verordening leiden tot een verbeterde
bodemkwaliteit. Een verbetering van habitats in landelijk
gebied hebben het meest directe positieve effect op de
bodemkwaliteit. Ook in stedelijk gebied (artikel 6) geldt dat het
additionele stedelijk groen resulteert in een verbetering van de
bodemkwaliteit.136

Waterkwaliteit
Introductie
Natuurlijke ecosystemen hangen nauw samen met de
waterkwaliteit. Natuurherstel heeft een positieve invloed op
de waterkwaliteit door het zuiveren en filteren van water,
verminderen van voedingsstoffen en het creëren van geschikte
habitats voor waterorganismen.

134 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/02/28/

handboek-milieuprijzen-2023.

135 Wij maken gebruik van de prijzen van emissies vanuit het Handboek

Milieuprijzen. In de praktijk gaat het hier om deposities, ofwel wat slaat neer.

Emissies zijn de uitstoot van verontreinigende stoffen in de lucht, terwijl

deposities de neerslag of afzetting van deze stoffen op oppervlakken betreffen.

Om zoveel mogelijk aan te sluiten bij het Handboek Milieuprijzen gebruiken we

in dit geval de term emissie in plaats van depositie.

136 Zie bijvoorbeeld: https://openresearch.amsterdam/nl/page/68327/

bodemkwaliteitsindicatoren-voor-stadslandbouw-en-stedelijk-groen.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Effect
De Verordening heeft een positief effect op de waterkwaliteit.
Herstelmaatregelen voor habitats en biodiversiteit dragen als
volgt bij aan een betere waterkwaliteit:

• Filtratie: natuurlijke ecosystemen fungeren als natuurlijke

filters voor water. Planten, bodem en micro-organismen
kunnen verontreinigende stoffen, zoals sediment,
nutriënten en chemicaliën, uit het water halen en
vasthouden. Hierdoor wordt het water gezuiverd en
verbetert de waterkwaliteit.

• Opname van nutriënten: bepaalde planten en algen

kunnen voedingsstoffen, zoals stikstof en fosfor, uit
het water opnemen. Deze voedingsstoffen zijn vaak
in overmaat aanwezig in waterlichamen als gevolg
van menselijke activiteiten, zoals landbouw. Door
natuurherstelmaatregelen kunnen deze voedingsstoffen
worden opgenomen door planten en algen, waardoor het
water wordt gezuiverd en de waterkwaliteit verbetert.

• Vermindering van erosie: natuurlijke vegetatie, zoals

bossen en graslanden, helpt bij het voorkomen van
erosie.137 Erosie kan leiden tot sedimentafzetting in
waterwegen, wat de waterkwaliteit kan verminderen. Door
natuurherstelmaatregelen worden erosie en sedimentafvoer
verminderd, waardoor de waterkwaliteit verbetert.

Het positieve effect op de waterkwaliteit is naar verwachting
sterker in beekdalen dan in uiterwaarden langs grote rivieren.
In beekdalen vinden meestal intensievere landbouwactiviteiten
plaats dan de vaak extensievere landbouwactiviteiten in
uiterwaarden langs grote rivieren.

Indicatief rekenvoorbeeld
Het Handboek Milieuprijzen (2023)138 biedt kengetallen
voor de emissies139 naar water in euro’s per kilogram emissies
van bepaalde stoffen. Het is bij het schrijven van dit rapport
niet te zeggen tot welke exacte emissieafname naar water de
natuurherstelmaatregelen van de Verordening leiden. Dit is
ook sterk afhankelijk van de maatregelkeuze in het Nationaal
Herstelplan en de specifieke locatie.

137 Volgens STOWA beïnvloeden bomen het waterbeheer en de waterveiligheid

aanzienlijk. Bomen dragen bij aan het vasthouden van water in de bodem,

wat weer gerelateerd is aan het voorkomen van aspecten zoals wateroverlast,

uitspoeling van nutriënten, en aan het verbeteren van waterkwaliteit,

klimaatbeleid en biodiversiteit. Dit toont de veelzijdige rol van bomen in

het voorkomen van erosie en het verbeteren van de waterkwaliteit. Zie:

https://www.stowa.nl/deltafacts/waterveiligheid/innovatieve-dijkconcepten/

bomen-bos-en-waterbeheer.

138 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/02/28/

handboek-milieuprijzen-2023.

139 Wij maken gebruik van de prijzen van emissies vanuit het Handboek

Milieuprijzen. In de praktijk gaat het hier om deposities, ofwel wat slaat neer.

Emissies zijn de uitstoot van verontreinigende stoffen in de lucht, terwijl

deposities de neerslag of afzetting van deze stoffen op oppervlakken betreffen.

Om zoveel mogelijk aan te sluiten bij het Handboek Milieuprijzen gebruiken we

in dit geval de term emissie in plaats van depositie.

De kengetallen in het Handboek Milieuprijzen geven
milieuprijzen voor een aantal stoffen die in het waterbeleid
een rol spelen. Hierbij zijn de milieuprijzen voor emissies naar
zoetwater hoger dan voor zoutwater. Deze stoffen betreffen
voornamelijk metalen en organische verbindingen. Baten
van maatregelen die leiden tot een vermindering van het
gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen
zijn te berekenen met deze kengetallen, als bekend is welke
stoffen aanwezig zijn in de gewasbeschermingsmiddelen en/of
meststoffen die verminderd worden.

Daarnaast geldt dat additioneel groen in stedelijk gebied kan
leiden tot een reductie van de waterzuiveringsopgave doordat
planten en bomen helpen bij het absorberen en vasthouden
van regenwater, het verminderen van oppervlakkige afstroming
en het bevorderen van infiltratie, waardoor de belasting
van het riool- en afvoersysteem wordt verminderd en de
zuiveringsbehoefte afneemt. Bomen, gras, groene daken en
open water in stedelijk gebied leiden tot 34% tot 100% reductie
in zuiveringskosten (TEEB, 2019). De kosten voor zuivering zijn
gemiddeld € 0,93 per m3 (prijspeil 2022).

In het tekstkader140 hierna staat een indicatief rekenvoorbeeld
aan de hand van de vermeden kosten van waterzuivering
doordat additioneel groen zorgt voor een reductie van de
hoeveelheid water die in het riool terechtkomt en gezuiverd
moet worden.

140 Bronnen uit het tekstkader: https://www.clo.nl/indicatoren/nl0152-zuivering-

van-stedelijk-afvalwater-stikstof-en-fosfor#:~:text=De%20rioolwaterzuivering%20

is%20een%20taak,daardoor%20fluctuerende%20aanvoer%20van%20hemelwater;

Soorten riolering - RIOOLINFO.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Tekstkader.

Indicatief rekenvoorbeeld vermeden kosten waterzuivering
In 2021 is in Nederland in totaal 1,96 miljard m3 rioolwater
verwerkt, iets meer dan in 2020 (CLO 2023). Uitgaande van
gemiddeld € 0,93 per m3 (prijspeil: 2022) komt dit neer op
circa € 2 miljard per jaar.

In Nederland is twee derde van alle riolering gemengd.
Hier wordt hemelwaterafvoer en rioolafvalwater gemengd
afgevoerd. Extra groen binnen de bebouwde kom zorgt voor
extra bergingscapaciteit tijdens hevige regenval. Door deze
extra berging kan het aantal overstorten tijdens extreem
weer vermeden worden. Dit resulteert in een reductie in de
waterzuiveringsopgave.

Om te berekenen hoeveel waterzuiveringskosten vermeden
worden door extra groen binnen de bebouwde kom kan
men de volgende berekening hanteren:

•

Extreme regenbui minus de capaciteit van het hemelwater-
afvoerstelsel geeft de totale hoeveelheid m3 overstorten.

•

De hoeveelheid m3 overstort vermenigvuldigen met de
zuiveringskosten per m3, namelijk: € 0,93 per m3.

•

Het type groen bepaalt de reductie in zuiveringskosten:

35% reductie in waterzuiveringskosten (groen dak)

77% reductie in waterzuiveringsopgave (bomen)

99% reductie in waterzuiveringsopgave (gras).

Verschillen tussen de artikelen uit de Verordening
De positieve effecten van de Verordening op de waterkwaliteit
zijn met name gerelateerd aan de artikelen 4, 6 en 7:

• Artikel 4: herstelmaatregelen voor habitattypen en de aanleg

van bufferzones leiden tot een verminderde uitspoeling van
nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen in oppervlakte-
en grondwater.

• Artikelen 4 en 7: de meer natuurlijke inrichting van

uiterwaarden en beekdalen kan de landbouwinvloeden op
de natuur doen reduceren. Als dat het geval is, dan kan
dit vervolgens ook resulteren in minder uitspoeling van
schadelijke stoffen.

• In stedelijk gebied (artikel 6) geldt dat additioneel

groen kan leiden tot een vermindering in de
waterzuiveringsopgave.

Luchtkwaliteit
Introductie
Natuurherstel verbetert de luchtkwaliteit doordat bomen, planten
en vegetatie schadelijke stoffen uit de lucht filteren, zuurstof
produceren en energie-intensieve activiteiten verminderen.

Effect
De Verordening leidt tot het voorkomen van verlies en daarna
tot toename van groen in gebieden en heeft daarmee een
positief effect op de luchtkwaliteit.141 Meer groen en herstel
van natuur dragen bij aan een betere luchtkwaliteit om
verschillende redenen:

• Ten eerste fungeren planten, bomen en ander groen als

filters voor verontreinigende stoffen, zoals fijnstof.142
Groene gebieden, zoals bossen en parken, dragen bij aan het
verminderen van luchtverontreinigende stoffen, doordat
ze deze deeltjes vasthouden en uit de lucht verwijderen.
Hierdoor wordt de hoeveelheid schadelijke stoffen in de
lucht verminderd.

• Daarnaast produceren bomen en planten ook zuurstof,

waardoor de luchtkwaliteit verbetert.

• Tot slot kan de aanwezigheid van groen de temperatuur in

stedelijke gebieden reguleren, waardoor het zogenaamde
‘stedelijke hitte-eilandeffect’ wordt verminderd. Dit leidt ook
tot een vermindering van de behoefte aan energie-intensieve
activiteiten, zoals koeling of verwarming van gebouwen. En
de lagere temperaturen verminderen ook de vorming van
luchtverontreinigende stoffen, waardoor de luchtkwaliteit
verbetert. Dit brengt ook gezondheidsvoordelen.

We hebben in deze MKBA de afvang van fijnstof door extra
groen berekend. We maken hierbij onderscheid tussen afvang
van fijnstof door extra groen en afvang van fijnstof door extra
boomkronen:

• Afvang van fijnstof door aanleg van extra groen:

We gaan uit van een areaal van additioneel groen van
172.000 hectare.143

Op basis van TEEB Stad (2019) en Handboek
Milieuprijzen (2023) gaan we uit van de afvang van 1
kilogram fijnstof per hectare groen.

Volgens het Handboek Milieuprijzen (2023) resulteert
de afvang van 1 kilogram fijnstof in € 69 per jaar.

Bij elkaar resulteert dit in een baat van circa € 12
miljoen per jaar.

141 Arcadis Quickscan Impact EU-Verordening Natuurherstel (2023) Quickscan

Impact EU-Verordening Natuurherstel | Rapport | Rijksoverheid.nl

142 Factsheet Luchtkwaliteit https://edepot.wur.nl/460539.

143 Waarvan 58.000 hectare donkergroene natuur buiten NNN/Natura 2000, 30.000

hectare donkergroene natuur binnen NNN en 84.000 hectare agrarische natuur.

Bron: WUR/SOVON 2022, zie https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/

brieven_regering/detail?id=2022Z24248&did=2022D52295

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

• Afvang van fijnstof door extra boomkronen:

We gaan uit van 555.014 extra boomkronen binnen de
bebouwde kom en 5.158.177 extra boomkronen buiten
de bebouwde kom. Zie ook paragraaf 5.4 Methodiek
voor uitleg over deze inschatting.

Op basis van TEEB Stad (2019) en Handboek
Milieuprijzen (2023) gaan we uit van de afvang van 1
kilogram fijnstof per boom.

Volgens het Handboek Milieuprijzen (2023) resulteert
de afvang van 1 kilogram fijnstof in € 69 per jaar.

Bij elkaar resulteert dit in een baat van circa € 395
miljoen per jaar

De contante waarde van de totale baat van afvang van fijnstof
is tot 2050 circa € 8 miljard.

Indicatief rekenvoorbeeld
Het Handboek Milieuprijzen (2023)144 geeft kengetallen
voor de emissies naar lucht in euro’s per kilogram emissies
van bepaalde stoffen. Het is bij het schrijven van dit rapport
niet te zeggen tot welke exacte emissieafname naar lucht de
natuurherstelmaatregelen van de Verordening leiden. Dit is
ook sterk afhankelijk van de maatregelkeuze in het Nationaal
Herstelplan en de specifieke locatie.

In het tekstkader hierna wordt een indicatief rekenvoorbeeld
gepresenteerd, gericht op de reductie van stikstofdepositie.
Dit voorbeeld biedt inzicht in zowel de financiële impact als
de milieu-impact van een strategische Nederlandse aanpak
om stikstofbelasting in kwetsbare gebieden te verminderen.
Het beschrijft twee scenario’s voor de vermindering van
stikstofemissies door de veehouderij, met berekeningen van
de jaarlijkse stikstofuitstoot en de baten van de vermindering
ervan.

144 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/02/28/

handboek-milieuprijzen-2023.

Tekstkader.

Indicatief rekenvoorbeeld stikstofaanpak
Met de Landelijke aanpak piekbelasting wordt aan circa
3.000 bedrijven die de meeste stikstofneerslag veroorzaken
op overbelaste stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden
de mogelijkheid geboden om het bedrijf om te vormen of
te stoppen. Hiervoor geldt de subsidieregeling Landelijke
beëindigingsregeling veehouderijlocatie met piekbelasting.
Hierbij wordt uitgegaan van 600 aanvragen en positieve
subsidiebeschikkingen. Indien er voor de overige 2.400
piekbelasters een vergelijkbare regeling getroffen wordt,
dan kan gebruikgemaakt worden van het volgende
indicatieve rekenvoorbeeld.

Het RIVM stelt een drempelwaarde voor van 2500 mol
stikstofdepositie per jaar, ofwel 35 kg stikstof per jaar.
Een groot deel van de stikstofuitstoot komt uit de
melkveesector. Melkveehouders vormen ook de grootste
groep binnen de piekbelasters, met 1063 (35,4%) in 2020.
Voor dit rekenvoorbeeld worden twee scenario’s geschetst:

•

Scenario laag: alle piekbelasters die al subsidie hebben
ontvangen waren melkveehouders (1063-600 = 463);

•

Scenario hoog: geen van de piekbelasters die al subsidie
hebben ontvangen waren melkveehouders (= 1063).

De emissies naar de lucht (stikstofoxiden) in kg zijn daarmee

•

35 kg stikstof per jaar maal 463 = 16.205 kg per jaar (scena-
rio laag);

•

35 kg stikstof per jaar maal 1063 = 37.205 kg per jaar
(scenario hoog).

Op basis van het Handboek Milieuprijzen (2023) kan met
de milieuprijzen voor emissies van luchtverontreinigende
stoffen (stikstof) een indicatieve berekening gemaakt
worden. Uitgaande van milieuprijs centraal (€ 29,9) zijn de
baten in scenario laag circa € 485.000 per jaar en in scenario
hoog € 1 miljoen per jaar.

Verschillen tussen de artikelen uit de Verordening
Alle artikelen uit de Verordening leiden tot een positief effect
op de luchtkwaliteit. Wel is het geval dat de artikelen die vragen
om de aanleg van extra groen (artikelen 4, 6, 9 en 10) leiden
tot de meest positieve directe effecten op luchtkwaliteit.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Klimaat
Introductie
Het treffen van fysieke maatregelen om habitattypen en
biodiversiteit te herstellen en verbeteren, kan een positief effect
opleveren voor klimaatdoelstellingen door:

• het verlagen van de lokale temperatuur. Groen in

stedelijke centra biedt bijvoorbeeld verkoeling door extra
schaduw, verdamping en isolatie. Dit is een vorm van
klimaatadaptatie;

• afvang van CO

2 door extra groen en vermindering van

uitstoot van broeikasgassen (onder andere door vernatting
en de transformatie van agrarische grond naar agrarische
natuur);

• een robuustere waterhuishouding en daarmee minder

waterschade.

Effect
Door herstel en uitbreiding van groen leidt de Verordening tot
een positief effect op klimaatdoelstellingen op diverse fronten.
Allereerst draagt het voorkomen van verlies van groen en de
toename van groen, met name in stedelijk gebied, bij aan het
verlagen van de lokale temperatuur door het bieden van extra
schaduw, verdamping en isolatie.145 Daarnaast zorgt extra groen
voor meer afvang van CO

2. En tot slot leidt de Verordening tot

minder waterschade door een robuustere waterhuishouding.

Afvang van CO

Meer groen zorgt voor een toename van de opname van
broeikasgassen. Het Handboek Milieuprijzen (2023) geeft
milieuprijzen voor emissies van luchtverontreinigende stoffen
in Nederland, in euro’s per kilogram. Voor CO

2 kunnen we

daarmee de volgende berekening doen:

• We gaan uit van aanplant van 5.713.191 extra

boomkronen.

• Op basis van het Handboek Milieuprijzen (2023) gaan we

uit van € 0,13 per kilogram CO

• Bomen nemen 34,5 kilogram CO

2 per jaar op (TEEB, 2019).

• Dit resulteert bij 5.713.191 extra boomkronen in

197.105.090 kilogram opgenomen CO

2 per jaar en circa

€ 26 miljoen per jaar. De contante waarde over de gehele
analyseperiode is dan circa € 500 miljoen.

145 https://www.hva.nl/kc-techniek/gedeelde-content/contentgroep/

klimaatbestendige-stad/resultaten/groene-gevels.html.

Een andere belangrijke maatregel voor CO

2-reductie is het

verhogen van de grondwaterstanden in veenweidegebied. Het
nationale beleid, vanuit het Klimaatakkoord, is gericht op het
realiseren van hogere grondwaterstanden (tot circa 20-40 cm
onder het maaiveld) op agrarische percelen met een totaal
van 80.000 hectare met behoud van de landbouwfunctie
(melkveehouderij) en daarnaast verdergaande vernatting op een
totaal van 10.000 hectare (natte teelten, omzetting naar natte
natuur).146 Met de aanname dat met huidig beleid voldaan
wordt aan de eisen uit de Verordening, is er geen resterende
beleidsopgave. De baten worden daarom niet toegeschreven aan
de Verordening en dus ook niet berekend in deze MKBA.

Mogelijk leidt de Verordening ook tot minder uitstoot van
CO

2 wanneer bedrijven die vlakbij natuurgebieden gelegen

zijn hun bedrijfsvoering aanpassen. Deze effecten behoeven
nader onderzoek op het moment dat beleidskeuzes rondom
maatregelen en locaties van maatregelen genomen zijn.

Robuustere waterhuishouding
De Verordening leidt tot een robuustere waterhuishouding, zie
ook de baat (Drink)waterbeschikbaarheid. Extra groen zorgt
voor meer waterbuffercapaciteit en meer mogelijkheden voor
het watersysteem om zich aan te passen aan meer of minder
water bij extreme weersomstandigheden. Dit kan uiteindelijk
ook leiden tot minder waterschade.

Volgens TEEB Stad actualisatie (2019) zijn de herstelkosten bij
waterschade per huishouden € 26.201,- (bij het prijspeil 2022).
Uit eerder onderzoek bleek dat zo’n 140.000 huishoudens
potentiële schade kunnen hebben bij een extreme regenbui.
De vermeden herstelkosten van waterschade betreft dan
circa € 3 miljard per jaar indien al het teveel aan water door
de Verordening verholpen zou worden. Dit komt neer op
circa € 66 miljard over de analyseperiode tot 2050 (contante
waarde).

Verschillen tussen de artikelen uit de Verordening
Alle artikelen uit de Verordening leiden tot meer afvang van
CO

2 en daarmee tot een positief effect op klimaat. Dit geldt ook

voor een robuustere waterhuishouding.

Het verlagen van de lokale temperatuur door groen is met name
in stedelijk gebied (artikel 6) relevant. Zie ook de resultaten
van de baten ‘Luchtkwaliteit’ en ‘Gezondheid’ (respectievelijk
paragraaf 5.5.11 en 5.5.14).

146 Arcadis Quickscan Impact EU-Verordening Natuurherstel (2023) Quickscan

Impact EU-Verordening Natuurherstel | Rapport | Rijksoverheid.nl

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Groene recreatie
Introductie
Groene ruimtes, zoals parken, tuinen en natuurgebieden, worden
vaak gebruikt als plekken voor recreatie en ontspanning. Een
groene omgeving biedt ruimte voor activiteiten zoals wandelen,
joggen, fietsen, picknicken, sporten en sociale bijeenkomsten.

Effect
De Verordening leidt tot meer groene ruimte en heeft daarmee
een positief effect op culturele ecosysteemdiensten, vooral met
betrekking tot groene recreatie. Het herstel en de uitbreiding
van natuurlijke gebieden zorgt niet alleen voor een gezonde
leefomgeving, maar biedt ook diverse mogelijkheden voor
recreatieve activiteiten.147

Deze groene recreatiemogelijkheden dragen bij aan het
verbeteren van de levenskwaliteit en het welzijn van de
gemeenschap. Bovendien kan de toenemende toegankelijkheid
van natuurlijke gebieden het bewustzijn vergroten over
milieukwesties en de waarde van ecologisch verantwoord gedrag
benadrukken. Het creëren van ruimtes voor groene recreatie
biedt niet alleen fysieke voordelen, maar fungeert ook als een
platform voor educatie en bewustwording, waardoor mensen
een diepere verbinding met de natuur ontwikkelen en zich meer
bewust worden van het belang van duurzaamheid.

Hoewel groene recreatie en natuurlijke gebieden doorgaans
hand in hand gaan, kan een stijging van groene recreatie ook
negatieve effecten hebben op de omgeving door bijvoorbeeld
verstoring en beschadiging van de natuurlijke omgeving. Het is
echter meestal geen primaire drukfactor.148 En deze negatieve
effecten kunnen beheerst worden met passende maatregelen
voor bijvoorbeeld bezoekersbeheer.

Indicatief rekenvoorbeeld
Zie hiernavolgend kader voor een rekenvoorbeeld aan de hand
van de betalingsbereidheid voor groene recreatie.149

147 Het CBS benadrukt dat natuurrecreatie en natuurtoerisme belangrijke

culturele ecosysteemdiensten zijn. Natuur en de bijbehorende ecosystemen

spelen een belangrijke rol in buitenrecreatie, waaronder wandelen, hardlopen,

fietsen en zeilen. Zie: https://www.cbs.nl/nl-nl/maatschappij/natuur-en-milieu/

natuurlijk-kapitaal/ecosysteemdiensten/culturele-ecosysteemdiensten.

148 Recreatie en Natuur Definitief omslag Rapport 2334.indd (wur.nl)

149 Kengetallen uit TEEB Stad actualisatie 2019 en Natuur in Nederland: https://www.

nationaleparkenbureau.nl/documenten+en+verslagen/handlerdownloadfiles.

ashx?idnv=977431.

Tekstkader.

Indicatief rekenvoorbeeld betalingsbereidheid voor
groene recreatie
Volgens TEEB Stad (2019) is de betalingsbereidheid van
Nederlanders € 1,24 per bezoek aan de natuur (prijspeil
2022). Volgens het Nationale Parkenbureau waren er
6.742.000 bezoekers per jaar voor alle nationale parken in
Nederland in de periode 2012-2015. Stel dat deze 6,7 miljoen
bezoekers allemaal € 1,24 willen betalen voor extra natuur.
Dan resulteert dat in circa € 8 miljoen per jaar.

Verschillen tussen de artikelen uit de Verordening
De artikelen 4, 6, 9 en 10 leiden tot meer groene ruimte
waar mensen gebruik van kunnen maken voor recreatieve
doeleinden. De positieve effecten van de Verordening op
groene recreatie zijn bij de uitvoering van deze artikelen dus het
grootst.

Gezondheid
Introductie
Een groenere omgeving heeft een positief effect op de
gezondheid, zo blijkt uit de Kennisbundeling ‘Groen en
Gezondheid’ van het RIVM.150 Andere onderzoeken bevestigen
dit.151 Het regelmatig spenderen van tijd in de natuurlijke
omgeving heeft een positief effect op het verminderen van
stress, het verbeteren van het humeur en het bevorderen van
ontspanning. Groene ruimtes kunnen ook bijdragen aan
een verhoogde fysieke activiteit, aangezien ze uitnodigen tot
lichamelijke beweging zoals wandelen, joggen of fietsen.

150 Kennisbundeling ‘Groen en Gezondheid’ (RIVM, 2022). https://www.rivm.nl/sites/

default/files/2022-05/Kennisbundeling%20Groen%20en%20Gezondheid_V6.pdf.

151 WUR (2023), zie: https://www.wur.nl/nl/dossiers/dossier/effect-van-natuur-op-

gezondheid.htm. RIVM (2022), zie: https://www.rivm.nl/nieuws/effecten-van-

groen-op-fysieke-en-mentale-gezondheid. SWECO (2022) zie ook: https://www.

sweco.nl/wp-content/uploads/sites/5/2022/12/Whitepaper_Groene-Gezonde-Stad-

21-november.pdf. En TEEB Stad, zie: https://www.teebstad.nl/.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Effect
De Verordening heeft door de toevoeging van groene ruimte
een positief effect op gezondheid. Additioneel groen heeft op de
volgende manieren invloed op de gezondheid:

• Mentaal welzijn: talrijke studies tonen aan dat

blootstelling aan natuurlijke omgevingen kan leiden tot
stressvermindering, verbeterde stemming en verminderde
symptomen van depressie.

• Fysieke gezondheid: nabijheid van groene ruimtes wordt

geassocieerd met een actievere levensstijl en kan obesitas en
gerelateerde gezondheidsproblemen helpen verminderen.
Het RIVM heeft onderzoek gedaan naar de relatie tussen
de inrichting van de leefomgeving en gezondheid, waarbij
groene ruimtes als positieve invloed werden genoemd.

• Herstel van ziekte: natuurlijke omgevingen kunnen het

herstel van ziekten versnellen. Het rapport ‘Groen en
Gezondheid’ van het RIVM benadrukt de heilzame effecten
van natuur op het herstelproces van patiënten.

• Luchtkwaliteit: zoals eerder besproken, draagt meer

groen bij aan een betere luchtkwaliteit, wat directe
gezondheidsvoordelen oplevert. Dit effect is bij de baat
‘Luchtkwaliteit’ beschreven.

Het bevorderen van toegang tot groene ruimtes kan dus
een integraal onderdeel zijn van gezondheidsbevorderende
initiatieven. TEEB Stad (2019) toont aan dat het
gezondheidseffect door meer groen beschreven kan worden aan
de hand van vermeden zorgkosten en minder arbeidsverlies:

• Stel: 25% van het additioneel groen ligt binnen een straal

van 1 kilometer van woningen. Dan resulteert dit in:

circa € 3 miljoen minder zorgkosten per jaar;

circa € 18 miljoen minder arbeidsverlies per jaar.

• De totale gezondheidsbaten in netto contante waarde over

de gehele analyseperiode zijn dan circa € 408 miljoen.

Verschillen tussen de artikelen uit de Verordening
De artikelen 4, 6, 9 en 10 leiden tot meer groene ruimte. De
positieve effecten van de Verordening op de gezondheid zijn bij
de uitvoering van deze artikelen dus het grootst.

Vestigingsklimaat en vastgoedwaarde
Introductie
Een groene en natuurlijke omgeving wordt vaak gezien als
aantrekkelijk en biedt voordelen voor zowel bewoners als
bedrijven. Daarnaast kan de aanwezigheid van groen en natuur
de vastgoedwaarde van een gebied verhogen. Onderzoeken
hebben aangetoond dat woningen en commercieel vastgoed in
de buurt van groene ruimtes vaak een hogere waarde hebben
dan vergelijkbare panden zonder directe toegang tot groen.152
Mensen zijn bereid meer te betalen voor woningen en kantoren
met uitzicht op groen, toegang tot parken of nabijheid van
natuurgebieden. Het creëren of behouden van groene ruimtes
en natuurlijke omgevingen kan daarom een positieve invloed
hebben op het vestigingsklimaat en de vastgoedwaarde.

Effect
Naar verwachting leidt de Verordening tot positieve effecten
op het vestigingsklimaat en de vastgoedwaarde153 onder de
aanname dat de Verordening zal leiden tot additioneel groen in
stedelijk en landelijk gebied.154

Het is echter belangrijk op te merken dat de specifieke impact
van natuurherstel en groen op het vestigingsklimaat en
vastgoedwaarde afhankelijk is van verschillende factoren, zoals
de locatie, de kwaliteit en de toegankelijkheid van het groen en
de vraag vanuit de markt.

Verschillen tussen de artikelen uit de Verordening
De Verordening heeft waarschijnlijk het meest positieve effect
op het vestigingsklimaat en de vastgoedwaarde op locaties
waar naar verhouding veel groen toegevoegd wordt en waar
woningen of bedrijfslocaties in de buurt liggen. Dit zal met
name binnen de bebouwde kom zijn. Het effect van artikel 6
(stedelijke ecosystemen) op het vestigingsklimaat en de
vastgoedwaarde is daarmee het grootst.

152 Zie ook: https://www.wur.nl/nl/show-longread/zeven-redenen-om-te-investeren-

in-een-groene-stad.htm#:~:text=Groen%20verhoogt%20de%20waarde%20

van%20huizen%20en%20kantoren&text=%E2%80%9CAanleg%20van%20

groen%20kan%20dus,meer%20waard%20is%20dan%20woningbouw.

153 Arcadis Quickscan Impact EU-Verordening Natuurherstel (2023) Quickscan

Impact EU-Verordening Natuurherstel | Rapport | Rijksoverheid.nl

154 https://www.wur.nl/nl/show-longread/zeven-redenen-om-te-investeren-in-een-

groene-stad.htm.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Sociale cohesie
Introductie
Extra groene ruimtes kunnen bijdragen aan het bevorderen
van sociale cohesie doordat deze een ontmoetingsplek
kunnen vormen voor gemeenschappen, waar mensen samen
kunnen komen, activiteiten kunnen ondernemen en sociale
banden kunnen versterken. Daarnaast zijn er ook bepaalde
sectoren waarin een grote mate van sociale cohesie is
(bijvoorbeeld de land- en tuinbouw of visserij). Het uitvoeren
van de Verordening kan ook felle discussies oproepen in de
maatschappij tussen voor- en tegenstanders van natuurherstel
waardoor sociale cohesie juist vermindert.

Effect
De Verordening kan zowel positieve als negatieve effecten
hebben op sociale cohesie. Een groene omgeving kan de sociale
cohesie in de wijk verbeteren door uitnodigende mogelijkheden
voor ontmoeting. Een toename van groen in stedelijk gebied
heeft een positief effect op ‘de mate van verbondenheid en
solidariteit binnen groepen en gemeenschappen’.155 Dit kan
specifiek gemaakt worden door de vermeden verhuiskosten
en de vermeden delictskosten te berekenen die het gevolg zijn
van een toename van plantsoen en/of waterareaal. Echter, een
belangrijke kanttekening hierbij is dat het bieden van meer
mogelijkheden tot ontmoeting ook kan leiden tot een toename
van criminaliteit, bijvoorbeeld in parken waar het ’s avonds
rustig is. Zie onderstaand tekstkader. 156

Tekstkader.

Indicatief rekenvoorbeeld vermeden verhuiskosten en
delictskosten
Stel het plantsoenareaal neemt met 3 hectare toe in een
wijk met 5.000 inwoners, dan zijn de vermeden verhuis-
kosten door stijging van de sociale cohesie in deze wijk:
€ 16.000 per jaar. De contante waarde over 30 jaar is
€ 242.000. Wat betreft delictskosten leidt dit tot in totaal tot
€ 2 minder totale delictskosten van straatroven per jaar en
bedragen de maatschappelijke baten over 30 jaar € 52.000
(contante waarde).

Aan de andere kant kan de reductie van het aantal banen in
bepaalde sectoren, zoals bodemberoerende visserij, negatieve
effecten hebben op sociale cohesie. Indien bodemberoerende
visserij gereduceerd wordt, heeft dit een negatief effect op sociale
cohesie. Werkenden in de sector zullen omgeschoold moeten
worden. Dit kan leiden tot polarisatie en weerstand tegen beleid.

155 PBL (2015). https://www.pbl.nl/sites/default/files/downloads/PBL-2015-Waardering-

van-Stedelijk-Groen-en-Blauw-1761.pdf.

156 Zie ook: https://www.pbl.nl/onderwerpen/stikstof-en-natuur/feiten-en-cijfers-clo.

Verschillen tussen de artikelen uit de Verordening
Het additioneel groen in stedelijk gebied (artikel 6) leidt tot
positieve effecten op sociale cohesie. Terwijl de impact die de
Verordening heeft op de sectoren land- en tuinbouw en visserij
(artikelen 4, 5 en 9) een negatief effect kunnen hebben op
sociale cohesie binnen de gemeenschappen in deze sectoren als
het betekent dat het aantal banen in deze sectoren afneemt.

Ruimte voor vergunningen onder de Wet
natuurbescherming
Introductie
Op dit moment wordt Nederland geconfronteerd met
beperkingen op het gebied van vergunningverlening vanwege
strenge milieu randvoorwaarden. Wanneer de depositie van
stikstof echter wordt verminderd, kan er ruimte ontstaan voor
de overheid om vergunningen te verlenen voor activiteiten zoals
woningbouw.

Effect
Een van de manieren om natuur te herstellen of in huidige
staat te behouden, zoals gevraagd in de Verordening, is
het nemen van maatregelen die leiden tot reductie van
stikstofdepositie. Minder stikstofdepositie leidt namelijk tot
natuurherstel.157 En dit leidt uiteindelijk ook weer tot het
behalen van stikstofdoelen. Hoe dichter we bij het behalen
van deze doelen zijn, hoe makkelijker een vergunning verleend
kan worden. Volgens deze redeneerlijn kan de Verordening
dus mogelijk een positief effect hebben op de ruimte voor
vergunningen onder de Wet natuurbescherming. Dit geldt voor
alle artikelen.

Daarnaast kan Nederland middels de Verordening beter
voldoen aan EU-wetgeving, zoals de Vogel- en Habitat-
richtlijn. Dit kan resulteren in vermeden rechtszaken/
ingebrekestellingen.

157 Zie ook: https://www.pbl.nl/onderwerpen/stikstof-en-natuur/feiten-en-cijfers-clo.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

Verdringingseffecten
Introductie
Verdringingseffecten verwijzen naar de situatie waarin
de implementatie van de Verordening ten koste gaat van
bijvoorbeeld de beschikbaarheid van ruimte of een andere
activiteit in specifieke sectoren.

Effect
De Verordening zal zowel positieve als negatieve effecten
teweegbrengen. Positieve effecten liggen in het combineren
van klimaatmaatregelen met natuurmaatregelen, waardoor één
enkele maatregel meerdere doelen kan dienen.

De Verordening kan leiden tot een negatief effect op de
beschikbaarheid van ruimte en op ruimte voor sectoren.
Het streven naar meer groen en meer ruimte voor natuur
betekent dat er minder ruimte beschikbaar is voor andere
doeleinden, zoals woningbouw. Dit kan leiden tot concurrentie
om schaarse ruimte. Maar het kan ook leiden tot innovatie
en mogelijkheden bieden voor het combineren van functies.
Daarbij kan ruimte voor de natuur niet zonder meer een andere
functie houden of krijgen. Sectoren die afhankelijk zijn van
deze ruimte, zoals bijvoorbeeld agrariërs en vissers, kunnen
verlies van ruimte ervaren.

Verschillen tussen de artikelen uit de Verordening
De negatieve gevolgen van verdringing zijn met name relevant
voor artikelen 5, 6 en 9 van de Verordening. Artikel 5 behandelt
het herstel van mariene ecosystemen waardoor mogelijk
visserij verdrongen of beperkt wordt in bepaalde gebieden,
terwijl artikel 6 zich richt op de toename van groen in stedelijk
gebied, waar de ruimte al beperkt is. Daarnaast veroorzaakt
artikel 9 het verdringen van beschikbare economisch rendabele
landbouwgrond door het vernatten van veenweidegebieden.
Deze vormen van verdringing hebben een potentiële negatieve
impact op de betrokken sectoren en de economische
haalbaarheid van bepaalde activiteiten.

Verkeer en bereikbaarheid
Introductie
Om aan de eisen van de Verordening tegemoet te komen,
worden mogelijk maatregelen getroffen die een relatie hebben
met verkeer en bereikbaarheid. Denk hierbij aan het aanpassen
van de maximale snelheid op (snel)wegen158 of aan ander
maaibeheer om de biodiversiteit in groenstroken langs wegen te
bevorderen.

Effect
Maatregelen die betrekking hebben op het verlagen van de
maximale snelheid op (snel)wegen kunnen leiden tot een
beperkte afname van stikstofdepositie en een lichte toename
van de reistijd. Bovendien wordt verwacht dat deze maatregelen
mogelijk resulteren in verminderde geluidsoverlast en een
verbetering van de verkeersveiligheid.

Maatregelen zoals ecologisch maaibeheer en de aanleg
van kruidenrijke bermen dragen bij aan het realiseren van
doelstellingen voor bestuiverpopulaties. Daartegenover staat
dat opgaande begroeiing langs wegen de zichtbaarheid kan
beperken en afleiding kan veroorzaken voor weggebruikers. In
het kader van de MKBA wordt ervan uitgegaan dat voldoende
aandacht wordt besteed aan verkeersveiligheid bij de uitvoering
van deze maatregelen.

Al met al verwachten we geen effect op verkeer en
bereikbaarheid. Dit geldt voor alle artikelen uit de Verordening.

158 Wegverkeer draagt circa 6,5% bij aan het totaal aan stikstofdepositie in

Nederland. RIVM (2021). https://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/2021-0200.pdf

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

5.6 Conclusies van de MKBA

Met behulp van een indicatieve MKBA hebben we een duidelijk
beeld gekregen van de brede kosten en baten die gepaard gaan
met de implementatie van de Verordening Natuurherstel in
Nederland. Het doel van deze analyse is om deze informatie
te gebruiken als uitgangspunt voor verdere besluitvorming
met betrekking tot de implementatie van de Verordening. Het
is echter belangrijk om op te merken dat in deze fase van de
besluitvorming de baten in de indicatieve MKBA niet direct
kunnen worden vergeleken met de verwachte kosten van de
Verordening. Dit komt doordat de concrete uitwerking van de
Verordening op nationaal niveau nog moet plaatsvinden. Er
zijn nog geen specifieke maatregelen bedacht en goedgekeurd.
Ondanks deze beperking hebben we wel een algemeen beeld
gekregen van de maatschappelijke kosten en baten van de
Verordening, zie ook figuur 1. Over het geheel genomen
wordt verwacht dat de maatschappelijke baten gedurende de
analyseperiode tot 2050 groter zijn dan de maatschappelijke
kosten.

De totale baten van de Verordening zijn minstens
129 miljard tot 2050 en zijn waarschijnlijk nog velen
malen hoger
De Verordening heeft diverse maatschappelijke baten, zoals het
verbeteren van biodiversiteit en ecosysteemdiensten, een hogere
kwaliteit van bodem, water, lucht en klimaat en het bieden van
mogelijkheden voor groene recreatie. Bovendien worden ook
aanzienlijke gezondheidsbaten verwacht.

Wat betreft biodiversiteit kan de Verordening bijdragen aan
het behoud en herstel van diverse soorten en habitats, wat
cruciaal is voor het behoud van de Nederlandse ecosystemen.
Een toename van de biodiversiteit heeft een positief effect
op zowel de waarde van gebruik als de intrinsieke waarde
van biodiversiteit. Om positieve effecten te bereiken op
flora, fauna en de omvang en kwaliteit van natuurgebieden,
moeten herstelmaatregelen zorgvuldig worden gekozen en
geïmplementeerd.

Een verbeterde biodiversiteit zorgt op zijn beurt voor een
grotere diversiteit aan functies en interacties binnen het
ecosysteem. Deze interacties zijn essentieel voor het behoud
van verschillende ecosysteemdiensten en maken ecosystemen
ook robuuster voor bijvoorbeeld extreme weersomstandigheden
zoals wateroverlast en droogte. Ecosystemen leveren
ecosysteemdiensten die belangrijk zijn voor onze levenskwaliteit
en welvaart.

Denk hierbij aan (drink)watervoorziening, voedselvoorziening
en regulerende diensten zoals kwaliteit van bodem, water en
lucht en klimaat. Een hoge biodiversiteit kan bijvoorbeeld
zorgen voor een efficiëntere bestuiving van gewassen,
wat resulteert in een hogere opbrengst en kwaliteit van
landbouwproducten. Diverse ecosystemen dragen ook bij aan
een betere waterzuivering door schadelijke stoffen uit het
water te filteren. Daarnaast reguleren diverse ecosystemen het
klimaat, bijvoorbeeld door CO

2 op te nemen en door bij te

dragen aan de vermindering van klimaatverandering.

Het creëren en behouden van groene en natuurlijke
omgevingen draagt ook bij aan aantrekkelijke leefomgevingen
en stedelijke gebieden, wat zowel bewoners als bedrijven
aantrekt. De Verordening kan hiermee dus een positieve
invloed hebben op het vestigingsklimaat en de vastgoedwaarde
van woningen en bedrijven.

Ook op het gebied van sociale cohesie kan de Verordening
voordelen bieden. Het creëren van groene ruimtes en
natuurlijke omgevingen brengt mensen samen en biedt
mogelijkheden voor ontmoeting, sociale interactie, recreatie
en educatie. Het is echter belangrijk op te merken dat de
Verordening ook negatieve effecten kan hebben sociale
cohesie. De uitvoering van de Verordening kan irritaties en
verdeeldheid in de samenleving veroorzaken, vooral bij delen
van de bevolking die geen voorstander zijn van natuurherstel.
Deze tegenstellingen kunnen leiden tot spanningen. Ook kan
verdringing optreden wanneer bepaalde activiteiten of sectoren
worden beperkt of beïnvloed door de maatregelen van de
Verordening.

Om potentiële negatieve effecten te minimaliseren en de
positieve effecten te maximaliseren, is het cruciaal om de
Verordening zorgvuldig uit te voeren en te monitoren. Er zijn
namelijk nog veel onzekerheden, zowel wat betreft de keuze van
maatregelen als de effecten ervan.

Impactassessment Verordening Natuurherstel | OPENBAAR |

De totale kosten van de Verordening schatten we
op € 76 miljard tot 2050, maar zijn in grote mate
afhankelijk van de huidige beleidsopgave
Het is essentieel om het al bestaande Nederlandse beleid uit te
voeren om te voldoen aan de eisen en verplichtingen van de
Verordening. Het Nederlandse natuurbeleid is al in beweging,
mede als gevolg van eerdere Europese wet- en regelgeving.
Het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) wordt
momenteel verder uitgewerkt op provinciaal niveau, wat
aanzienlijk bijdraagt aan het behalen van de doelen en opgaven
van de Verordening. Daarnaast zijn er verschillende bestaande
programma’s gericht op biodiversiteit, klimaatadaptatie
en verduurzaming van de landbouw, zoals het Nationaal
Strategisch Plan, het Aanvalsplan Grutto, het Aanvalsplan
Landschap en de Bijenstrategie. Ook zijn er verschillende
programma’s gerelateerd aan natuurherstel in mariene
gebieden, zoals het Programma Noordzee. Hoewel veel van
het bestaande Nederlandse beleid geen resultaatverplichting
heeft, draagt het wel bij aan het behalen van de beleidsdoelen.
De impact van de Verordening hangt dus sterk af van de al
behaalde resultaten van het bestaande beleid.

Het bepalen van de impact van de Verordening is complex
binnen de context van het voortdurend evoluerende Europese
en Nederlandse beleid. De uitvoering van de Verordening draagt
echter in sterke mate bij aan het realiseren van de bestaande
Nederlandse beleidsdoelen. Hoe meer synergiën er gevonden en
benut kunnen worden met het bestaande beleid, des te lager de
kosten van de Verordening zullen zijn.

In deze MKBA zijn de totale maatschappelijke kosten geschat
op circa € 76 miljard tot 2050. De projectkosten vormen het
grootste deel van de totale kosten, waarbij geschat wordt dat
er eenmalige investeringen van meer dan € 31 miljard tot
2050 nodig zijn, inclusief kosten voor het in kaart brengen
van de huidige staat van de natuur. Daarnaast zijn er jaarlijks
terugkerende kosten van naar schatting € 29 miljard tot
2050, inclusief monitoringkosten. De administratieve lasten,
zoals het opstellen, uitvoeren en handhaven van plannen en
maatregelen, worden geschat op circa € 4 miljard tot 2050.
Hierbij moet niet alleen rekening worden gehouden met
de tijdsbesteding van de overheid, maar ook van burgers en
bedrijven die moeten voldoen aan de aanvullende maatregelen.
Dit brengt regeldrukkosten met zich mee, geschat op ongeveer
€ 2 miljard tot 2050.

Aanbeveling voor vervolg
Deze MKBA geeft een eerste beeld van de mogelijke kosten en
baten van de Verordening voor de maatschappij. We raden
aan om na de inwerkingtreding van de Verordening en bij de
concrete uitwerking van het Nationaal Herstelplan de kosten
en baten op maatregelniveau af te wegen. Hierdoor kunnen er
concrete beslissingen worden genomen over de maatregelen
binnen het Nationaal Herstelplan.

Om de implementatie van de Verordening Natuurherstel te
financieren, is er aanzienlijk budget nodig. Daarom is het
essentieel om een gedegen uitvoeringsplan op te stellen. De
MKBA op maatregelniveau vormt de basis voor dit bredere
uitvoeringsplan.159 Het biedt besluitvormers informatie bij het
maken van keuzes voor maatregelen binnen het Nationaal
Herstelplan. In het uitvoeringsplan wordt de uitvoering van
de Verordening, inclusief monitoring en financiering, verder
uitgewerkt.

Het is belangrijk om aandacht te besteden aan de monitoring
van de maatregelen, zodat kan worden geanalyseerd of de
uitvoering van de Verordening op de juiste koers ligt en
kan worden bijgestuurd indien nodig. Dit helpt ook bij het
identificeren van synergiën en mogelijke conflicten tussen
verschillende beleidsdoelstellingen, zodat een gebalanceerde
benadering kan worden gehanteerd. Nederland loopt wat
monitoren betreft op dit moment achter de feiten aan en
daarom is het belangrijk dat het opstarten van deze monitoring
zo snel mogelijk gebeurt.

159 Arcadis rondt in het eerste kwartaal van 2024 een onderzoek af waarin de