Inhoudsopgave

1. Ten geleide

2. Samenvatting

3. Evaluatiekader: inzicht in toegang, beleidsinbreng en belangenafweging

3.1 Beleidsaannames

3.2 Afbakening en uitgangspunten van het evaluatiekader

3.3 Evaluatiekader: drie samenhangende criteria

4. Evaluatie van openbare agenda’s van bewindspersonen

4.1 Achtergrond en ontwikkeling van openbare agenda’s

4.2 Evaluatie openbare agenda’s: toegang, beleidsinbreng en belangenafwegingen

4.3 Conclusie

5. Evaluatie van advies- en consultatieparagrafen

5.1 Achtergrond en ontwikkeling van advies- en consultatieparagrafen

5.2 Evaluatie consultatieparagrafen: toegang, beleidsinbreng en belangenafwegingen

5.3 Conclusie

6. Naar beter inzicht in de betrokkenheid van externen

6.1 Conclusies

6.2 Aanbevelingen

Appendix: opzet evaluatiestudie en gespreksleidraden

1. Ten geleide

Naar  aanleiding  van  het  Afwegingskader  Legitieme  Belangenvertegenwoordiging.  Naar  een
weloverwogen  register  voor  belangenvertegenwoording1  kondigde  de  toenmalige  minister  van
Binnenlandse  Zaken  en  Koninkrijksrelaties  een  evaluatie  aan  van  de  openbare  agenda’s  van
bewindspersonen en de vermelding van inbreng van externen in de memorie van toelichting in een
brief aan de Tweede Kamer.2

Publieke  besluitvorming die tot  stand komt  zonder  de  betrokkenheid van de  samenleving is in een
democratische rechtsorde ondenkbaar. De betrokkenheid van externen is daarmee een fundamenteel
onderdeel  van  publieke  besluitvorming  in  ons  politiek-bestuurlijk  stelsel.  Tegelijkertijd  kan  dezelfde
betrokkenheid tot een ongelijk speelveld van maatschappelijke belangen leiden, met als gevolg dat
sommige maatschappelijke belangen onvoldoende op de radar van politiek en bestuur komen en er
sprake  kan  zijn  van  onevenredige  beïnvloeding.  Ook  inzicht  in  de  betrokkenheid  van  externen  bij
publieke  besluitvorming  is  dus  essentieel  om  te  kunnen  interveniëren  indien  nodig  en  politieke
verantwoording hierover te faciliteren.

In  deze  evaluatiestudie  evalueren  we  in  welke  mate  de  openbare  agenda’s  en  advies-  en
consultatieparagrafen  van  de  memories  van  toelichting  inzicht  bieden  in  de  betrokkenheid  van
externen bij publieke besluitvorming. We doen dat aan de hand van drie cruciale dimensies: inzicht in
de toegang van externen tot publieke besluitvorming, inzicht in de beleidsinbreng van externen, en
inzicht in de belangenafweging die vervolgens door de overheid gemaakt wordt. Gezamenlijk kunnen
deze drie afzonderlijke dimensies een patroon van betrokkenheid inzichtelijk maken, precies zoals de
steentjes in een mozaïek ook een patroon laten zien. Het goed kunnen aanschouwen en op waarde
schatten van een mozaïek vereisen afstand en overzicht. Op een glinsterend steentje inzoomen kan
afleiden  van  het  geheel.  Net  zoals  het  plaatsen  van  de  schijnwerper  op  één  instrument  om  de
betrokkenheid van externen zichtbaar te maken, relevante patronen kan verbloemen en daarmee het
beeld van de structurele betrokkenheid van externen kan vertroebelen. Voor zowel een mozaïek van
steentjes als een mozaïek van belangen geldt dat inzichtelijkheid en focus even nastrevenwaardig zijn
als  volledigheid  en  accuraatheid,  met  als  doel  een  betrouwbare  en  integere  weergave  van  de
betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming. Met ons rapport een Mozaïek van Belangen.
Naar beter inzicht in de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming ontwikkelen we een
evaluatiekader  met  drie  dimensies  van  betrokkenheid  van  externen  bij  publieke  besluitvorming:
toegang, beleidsinbreng en belangenafweging (hoofdstuk 3). Vervolgens  evalueren we of openbare
agenda’s  en  advies-  en  consultatieparagrafen  de  toegang,  beleidsinbreng  en  belangenafweging
inzichtelijk maken (hoofdstuk 4 en 5)  en beoordelen we of ze gezamenlijk inzicht geven in patronen
van betrokkenheid (hoofdstuk 6).

Dit  onderzoek  is  uitgevoerd  in  opdracht  van  het  ministerie  van  Binnenlandse  Zaken  en
Koninkrĳksrelaties. De verantwoordelĳkheid voor de inhoud van het onderzoek berust bĳ de auteurs.
De inhoud vormt niet per definitie een weergave van het standpunt van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrĳksrelaties.

1 Kamerstukken 2022-2023, 36 101, nummer 16;
Braun,  C.  en  Fraussen,  B.  (2022),  Afwegingskader  Legitieme  Belangenvertegenwoording.  Naar  een  weloverwogen  lobbyregister,
achtergrondstudie in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Universiteit Leiden.
2 Kamerstukken 2022-2023, 28844, nummer 266

2. Samenvatting

Betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming (en ook breder bij de uitvoering en evaluatie
van  beleid  en  wetgeving)  is  een  fundamenteel  principe  van  het  openbaar  bestuur  in  een
democratische rechtsorde. Betrokkenheid van externen maakt publieke besluitvorming effectiever en
responsiever. Op deze manier vormt overleg met externen een cruciale component van goed bestuur.

Tegelijkertijd  zien  we  dat  dergelijke  betrokkenheid  tot  een  ongelijk  speelveld  kan  leiden  (niet  alle
maatschappelijke  belangen  kunnen  zich  even  goed  organiseren  en  laten  horen),  een  specifiek
deelbelang kan dienen in plaats van een breder gedefinieerd collectief dan wel publiek belang, of tot
uitwassen kan leiden die te lang verborgen blijven.3 Daarom is het noodzakelijk om de betrokkenheid
van  externen  bij  publieke  besluitvorming  inzichtelijk  te  maken.  Op  deze  manier  kan  er  (politieke)
verantwoording  over  worden  afgelegd  en  is  het  voor  de  samenleving  en  voor  (onderzoeks)
journalistiek, (publieke) organisaties met een waakhondfunctie en de wetenschap, navolgbaar welke
organisaties en actoren (en dus welke maatschappelijke belangen) betrokken zijn geweest bij publieke
besluitvorming.

In deze samenvatting brengen we de belangrijkste inzichten en aanbevelingen van de evaluatie naar
openbare  agenda’s  van  bewindspersonen  (hierna  openbare  agenda’s)  en  advies-  en
consultatieparagrafen  samen  en  besteden  we  aandacht  aan  een  betere  samenhang  tussen  deze
individuele instrumenten en de bredere beleidscontext waarin ze een rol spelen.

I Het dynamisch en essentieel samenspel tussen overheden en externe belanghebbenden vraagt om
inzicht in hun betrokkenheid bij publieke besluitvorming

• Om meer inzicht te krijgen in betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming zijn

inzicht in toegang, inzicht in beleidsinbreng en inzicht in belangenafweging nodig.

• Inzicht in toegang, beleidsinbreng en belangenafweging zijn noodzakelijke voorwaarden voor

het analyseren van invloed, maar geen voldoende voorwaarden: dit vereist ook inzicht in
andere factoren, die buiten de scope van dit onderzoek vallen, zoals de beleidsvoorkeuren van
bestuurders, politici en ambtenaren, publieke opinie, de mate en wijze van media-aandacht,
en inzicht in activiteiten voor en achter de schermen van externe belanghebbenden binnen de
context van specifieke beleidsdossiers.

Om  meer  inzicht  te  krijgen  in  de  betrokkenheid  van  externen  bij  publieke  besluitvorming  zijn  drie
dimensies van belang. Ten eerste is een goed  inzicht in de mate en wijze van toegang die externen
hebben tot publieke besluitvorming relevant. De mate en wijze van toegang geven aan wie zijn of haar
stem  heeft  kunnen  laten  horen  en  wie  niet.  Inzicht  in  toegang  geeft  een  eerste  beeld  van  de
betrokkenheid van externen bij het besluitvormingsproces. Het is hierbij belangrijk aan te stippen dat
toegang niet altijd beleidsinvloed impliceert; hiervoor is meer inzicht in bovenstaande factoren nodig.

Ten tweede is inzicht in de informatie of beleidsvoorkeuren, oftewel de beleidsinbreng die deze
externen inbrengen in het besluitvormingsproces, relevant om hun betrokkenheid te kunnen
beoordelen. Hierbij dienen hun standpunten duidelijk kenbaar te zijn. Externen die betrokken willen
zijn bij publieke besluitvorming hebben namelijk ook de verantwoordelijkheid om inzicht te geven in

3Fraussen, B. en Braun, C. (2018), ‘’De Lobby’ aan Banden’? Over het ongelijk speelveld en de regulering van belangenvertegenwoordiging’,
Tijdschrift voor Toezicht, 4: 103-113, DOI: 10.5553/TvT/187987052018009004004

hun voorkeuren en belangen, en dus hun standpunten publiekelijk kenbaar te maken, of er geen
bezwaar tegen te hebben als dat gebeurt door beleidsmakers. Inzicht in de beleidsinbreng geeft een
indicatie van de zichtbare maatschappelijke en sociaal-economische belangen die ingebracht zijn ten
behoeve van de publieke besluitvorming.

Ten derde is inzicht in de gemaakte belangenafweging door beleidsmakers en politici cruciaal om de
betrokkenheid van externen op waarde te kunnen schatten. Middels dit inzicht kunnen we achterhalen
welke  voorkeuren  en  belangen  van  welke  actoren  en  organisaties  (die  toegang  en  beleidsinbreng
hadden)  zijn  meegenomen,  welke  niet,  en  waarom.  Dit  is  cruciaal  als  het  gaat  om  publieke
besluitvorming en de (politieke) verantwoording daarover.

Figuur 1.1: Drie dimensies van inzicht in de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming.

II De openbare agenda’s van bewindspersonen bieden beperkt inzicht in toegang

• Openbare agenda’s bieden een gedeeltelijk inzicht in toegang tot bewindspersonen en

toegang tot publieke besluitvorming in het algemeen, in het beste geval een zeer algemeen
zicht op beleidsinbreng en geven geen informatie over belangenafweging.

• In de mate dat openbare agenda’s toegang inzichtelijk maken, gaat het hierbij om toegang los

van concrete besluitvormingsprocessen, of toegang waarvan de koppeling met concrete
besluitvormingsprocessen meestal ontbreekt.

• Als openbare agenda’s breder dan alleen bewindspersonen zouden worden toegepast, bieden

ze beter zicht op (structurele dan wel ad hoc) toegang van externen tot publieke
besluitvorming.

Deze evaluatie laat zien dat de openbare agenda’s, door de combinatie van huidige richtlijnen, variatie
aan doelstellingen en complexe werkprocessen, een onvolledig beeld geven van de totale activiteiten
van  bewindspersonen.  Ze  geven  daarnaast  ook  een  onvolledig  beeld  van  de  afspraken  die
bewindspersonen  hebben  met  externen,  en  in  het  beste  geval  een  zeer  beperkt  zicht  op  de
beleidsinbreng, als er sprake is van een specifieke onderwerpsaanduiding van de gesprekken.

Deze openbare agenda’s geven daarnaast alleen zicht op de toegang van externen tot een beperkt deel
van  publieke  besluitvorming,  namelijk  de  politieke  toplaag.  Toegang  tot  andere  politieke  –  en
bestuurslagen binnen een ministerie, waar ook frequent contacten met externen plaatsvinden, blijven
buiten beeld.  In de huidige vorm en werkwijze zijn openbare agenda’s minder geschikt als instrument
om de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming inzichtelijk te maken.

De aanbevelingen voor de openbare agenda’s hebben dan ook met name betrekking op de
stroomlijning van de werkprocessen (en dus een identieke invulling bij individuele ministeries, zodat
agenda’s

meer

vergelijkbaar

zijn),

concretere

weergave

van

gesprekspartners

gespreksonderwerpen, een eventuele verbreding van het toepassingsbereik en een betere
toegankelijkheid van de gearchiveerde agenda data.

III De advies- en consultatieparagrafen bieden het meeste potentieel om vollediger inzicht te bieden
in toegang, beleidsinbreng en belangenafweging voor wetgevingstrajecten.

• De advies- en consultatieparagrafen bieden redelijk goed inzicht in toegang, beleidsinbreng en

belangenafweging voor specifieke wetgevingstrajecten.

• De advies- en consultatieparagrafen, en breder de memories van toelichting, bieden de

meeste aanknopingspunten voor vollediger inzicht in de betrokkenheid van externen bij
concrete besluitvormingstrajecten gerelateerd aan wetgevingstrajecten.

De advies- en consultatieparagrafen bieden deels inzicht in de toegang van externen, omdat met de
vermelding van externen inzicht ontstaat wie er bij de besluitvorming betrokken was. Hierbij wordt de
mate en de wijze van toegang (bijvoorbeeld ook in eerdere fases via andere consultatievormen zoals
ronde tafelgesprekken, informeel overleg of bilaterale afspraken) niet altijd even duidelijk.

De advies- en consultatieparagrafen geven over het algemeen redelijk goed de inbreng van externen
weer, met de nadruk op inbreng die verkregen is via internetconsultaties of de (wettelijk verplichte)
adviezen of inbreng van andere publieke instanties. De afweging van de belangen komt in de meeste
gevallen redelijk tot uiting, maar lijkt vaak concreter toegespitst te zijn op de inbreng van wettelijk
verplichte adviezen en op de wijze waarop de inbreng van externen relevant is voor het voorliggende
wetsvoorstel.  De  inbreng  van  andere  externen  via  de  internetconsultaties  is  vaak  algemener  en
selectiever  omschreven,  en  inbreng  in  eerdere  fases  van  de  besluitvorming,  bijvoorbeeld  in  het
informele  consultatieproces  dat  aan  de  formulering  van  het  wetsvoorstel  voorafgaat,  wordt  niet
beschreven of blijft impliciet.

Met enkele verbeterslagen kunnen de advies- en consultatieparagrafen goed dienen als instrument
om de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming in het kader van wetgeving inzichtelijk
te  maken.  De  centrale  aanbevelingen  zijn  onder  meer  het  concreter  vermelden  van  betrokken
externen en hun wijze van toegang. Daarnaast kan de specifieke inbreng van actoren en organisaties
via  andere  kanalen  dan  internetconsultaties  (en  naast  advies  dat  van  andere  publieke  instanties
ontvangen  is)  beter  en  vollediger  ontsloten  worden.  Tot  slot  kunnen  de  advies-  en
consultatieparagrafen (en memorie van toelichting in bredere zin) beter benut worden om de bredere
ambtelijke  en  politieke  belangenafweging  inzichtelijk  te  maken,  inclusief  inbreng  die  niet  direct
relevant  is  voor  het  voorliggende  wetsvoorstel,  of  die  niet  is  meegenomen.  Daarmee  hoeven
memories  van  toelichting  dus  niet  alleen  te  dienen  ter  onderbouwing  van  een  voorliggend
wetsvoorstel (of wijziging daartoe), maar kunnen ze ook inzicht geven in afwegingen die eerder in het
proces gemaakt zijn.

IV Aandacht voor (betere) samenhang van instrumenten (met erkenning van hun verschillende
doelstellingen) is nodig om de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming inzichtelijk
te maken.

• Een betere toepassing van bestaande instrumenten en samenhang tussen bestaande en

nieuwe instrumenten met duidelijkere doelstellingen is nodig om zowel de toegang van
externen tot algemene publieke besluitvorming als de rol van externen in specifieke publieke
besluitvormingstrajecten inzichtelijk te maken.

Betrokkenheid van externen is cruciaal voor effectieve en responsieve publieke besluitvorming. In het
Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging4 hebben we eerder aangegeven dat voor een
goed samenspel tussen overheid en samenleving het allereerst van belang is de centrale doelstellingen
van een regelgevend kader, en de bijdrage daaraan van specifieke instrumenten, helder te krijgen. Dit
is in eerste instantie een politieke verantwoordelijkheid. Bij legitieme belangenvertegenwoordiging,
en  daarmee  een  goed  samenspel  tussen  overheid  en  samenleving,  staan  vier  overkoepelende
doelstellingen  centraal:  een  gelijk  speelveld  faciliteren,  transparantie  omtrent  betrokkenen  bij
publieke besluitvorming betrachten, responsief zijn ten opzichte van de samenleving en het faciliteren
van  (politieke)  verantwoording  over  gemaakte  keuzes  en  afwegingen.  Een  regelgevend  kader  kan
meerdere  van  deze  doelstellingen  realiseren,  maar  niet  elk  instrument  is  even  geschikt  voor  elke
doelstelling.  Politieke  overeenstemming  over  de  centrale  doelstellingen  van  initiatieven  om  de
betrokkenheid  van  externen  meer  inzichtelijk  te  maken  en  te  reguleren,  en  helderheid  over  de
potentiële  bijdrage  van  bestaande  en  nieuwe  instrumenten  aan  een  specifieke  doelstelling  (of
meerdere doelstellingen), idealiter in overleg met het werkveld, vormt een belangrijke voorwaarde
voor de effectiviteit van en het draagvlak voor deze initiatieven (en de goede werking van begeleidende
instrumenten, zoals schrijfwijzers en aanwijzingen).

Deze  centrale  doelstellingen  van  legitieme  belangenvertegenwoordiging  (gelijk  speelveld,
transparantie, responsiviteit en verantwoording) zijn verbonden maar ook verschillend, waardoor ze
niet allemaal gedragen kunnen worden door één specifiek instrument. De potentiële verbetering ligt
dus  minstens  zozeer  in  een  betere  afbakening  en  doelgerichte  invulling  van  bestaande  individuele
instrumenten, en hun samenhang, als in het invullen van leemtes met nieuwe initiatieven. Hierbij moet
de  verantwoordelijkheid  tot  inzicht  in  betrokkenheid  steeds  gedeeld  worden  tussen  overheden  en
externen.

Een  gelijk  speelveld  en  transparantie  zijn  gebaat  bij  inzicht  in  wie  er  toegang  heeft  tot  publieke
besluitvorming.  Hierbij  kunnen  instrumenten  als  openbare  agenda’s  in  combinatie  met  een
transparantieregister, waarvan de vormgeving afhankelijk is van de doelstelling(en) die ermee beoogd
wordt,5 nuttig zijn. Responsiviteit (wie zijn of haar stem kan laten horen en naar wie er daadwerkelijk
wordt geluisterd) en (politieke) verantwoording zijn gebaat bij inzicht in de beleidsinbreng die geleverd
is  door  externen en  inzicht  in  de  concrete  ambtelijke  en  politieke  reactie  daarop,  en  dus afweging
daartussen.  Instrumenten  zoals  consistentere  inzet  van  consultatie-  en  participatietrajecten,  een
bredere  invulling  van  advies-  en  consultatieparagrafen  en  betere  facilitering  van  politieke
verantwoording via memories van toelichting kunnen hierbij helpen.

4 Braun, C. en Fraussen, B. (2023), over regels voor het samenspel tussen overheid en belangenbehartigers. Waarom effectieve
lobbywetgeving meer is dan transparantie en integriteit, Ars Aequi, mei, p. 332-336
5 Braun, C. en Fraussen, B. (2022), Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoording. Naar een weloverwogen lobbyregister,
achtergrondstudie in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Universiteit Leiden.

Figuur 1.2: Combinatie van instrumenten om de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming inzichtelijk te
maken op basis van het Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging.6

Tot  slot,  een  betere  toepassing  en  combinatie  van  bestaande  (en  eventuele  nieuwe)  instrumenten
vragen  ruimte  voor  de  eigenstandige  rol  van  ambtelijke  advisering,  een  afgebakende  politieke
afweging en verantwoordingsmechanismen gericht op lerend vermogen in plaats van afbreukrisico’s.
Het vraagt ook aan externe belanghebbenden om proactief inzicht te bieden in hun beleidsinbreng en
verantwoordelijkheid  te  nemen  voor  hun  betrokkenheid  bij  besluitvorming.  Hieruit  blijkt  dat,  in
aanvulling  op  een  passend  gebruik  van  doelgerichte  instrumenten,  een  moreel  bewustzijn,  goed
burgerschap,  en  in  bredere  zin  een  veerkrachtige  maatschappelijke  democratie,7  en  een  goede
bestuurscultuur

bij

zowel

overheid

als

externen

cruciaal zijn

legitieme

belangenvertegenwoordiging te realiseren, wat uiteindelijk positief kan bijdragen aan het vertrouwen
in publieke besluitvorming en het openbaar bestuur.

6 idem
7 Braun, C. (2022). Ongekende Belangen. Over Maatschappelijke Democratie en Bestuurlijke Responsiviteit, oratie uitgesproken op 16
september, Universiteit Leiden.

3. Evaluatiekader:

inzicht in toegang, beleidsinbreng en belangenafweging

3.1 Beleidsaannames

Zowel de openbare agenda’s als de advies- en consultatieparagrafen in de memories van toelichting
op wet- en regelgeving worden beschouwd als relevante instrumenten om meer inzicht in de rol van
externen te verkrijgen in het beleid- en besluitvormingsproces. In de initiatiefnota Lobby in Daglicht8
van toenmalige Kamerleden Bouwmeester en Oosenbrug worden beide instrumenten genoemd in de
aanbevelingen  om  dit  inzicht  te  realiseren.  In  deze  initiatiefnota  worden  openbare  agenda’s  van
bewindspersonen genoemd als  één van de maatregelen met  als doel ‘meer inzicht  te krijgen in de
prioriteiten  van  de  bewindspersonen’,  waarbij  betekenisvolle  gesprekken  en  bezoeken  die  inzicht
geven in de politieke prioriteiten en de belangenafweging openbaar gemaakt zouden moeten worden.
De aanname in de initiatiefnota hierbij is dat de agenda’s van bewindspersonen beleids- en politieke
prioriteiten weergeven. Bijgevolg worden deze agenda’s gezien als een relevante informatiebron voor
wie inzicht wil hebben in de beïnvloeding van beleid, en de externe organisaties die in het kader van
deze prioriteiten in gesprek gaan met bewindspersonen.9

Ook de weergave van de inbreng van externen kwam in deze initiatiefnota expliciet aan bod, met als
voorstel standaard een aparte paragraaf hierover op te nemen in de toelichting bij regelgeving (met
andere woorden, er zou een aparte paragraaf als onderdeel van de memories van toelichting moeten
worden opgenomen). Hierbij zou bij elk groot beleidsonderwerp en elk wetsvoorstel (of een wijziging
hiervan) openbaar moeten worden gemaakt welke belangen door wie zijn ingebracht, en wat ermee
is gedaan. Op deze manier zou een dergelijke afzonderlijke paragraaf in de toelichting gezien kunnen
worden als ‘verklaring van invloed’ (legislative footprint),10 waarin het betreffende krachtenveld en de
bijbehorende  belangen  worden  weergegeven.  Deze  paragraaf  staat  sinds  de  initiatiefnota  ook  wel
bekend als ‘lobbyparagraaf’. In de initiatiefnota is de aanname dat een dergelijke rapportage eveneens
inzicht  in invloed van externen vergroot, omdat  in de  initiatiefnota een direct  en expliciet  verband
wordt  gelegd  tussen  de  inbreng  van  externen  en  de  mate  waarin  deze  is  meegenomen  in  de
uiteindelijke wetsvoorstellen.

Zowel  in  de  initiatiefnota  Lobby  in  Daglicht,  als  de  daaropvolgende  Kabinetsreactie,  de  notitie
Transparantie  van  Wetgeving,  en  de  Kabinetsreactie  op  het  Afwegingskader  Legitieme
Belangenvertegenwoordiging,  worden  diverse  doelstellingen  genoemd  voor  zowel  de  openbare
agenda’s  van  bewindspersonen  als  de  advies-  en  consultatieparagrafen.  Anders  gezegd,  in  deze
verschillende  documenten  worden  de  onderliggende  beleidsaannames  genoemd  die,  impliciet  of
expliciet, ten grondslag liggen aan deze instrumenten. Samenvattend zien we in figuur 3.1 de impliciete
en  expliciete  beleidsaannames  ten  aanzien  van  de  openbare  agenda’s  en  advies-  en
consultatieparagraaf van de memories van toelichting, zoals die terugkomen in beleidsdocumenten en
het politieke debat.

8 Kamerstuk 34 376, nr. 2; 2015-2016
9 Kamerstuk 34 376, nr. 4, p. 8
10 Hier nam het kabinet overigens van het begin af aan wat afstand van. Toenmalig minister Kamp gaf aan dat het onrealistisch is te
verwachten dat ambtenaren alle contacten kunnen vermelden en niet verder te kunnen gaan dan consultaties,en eventueel zaken als
expertbijeenkomsten en rondetafelgesprekken etc. wel te kunnen vermelden. Ook Transparency International NL geeft een wat
genuanceerder beeld van de essentie van de consultatieparagraaf, namelijk: balans in toegang tot de wetgeving en een helder overzicht
van de spelende belangen (Transparency International 2022: ‘Hoe de lobbyparagraaf op kousenvoeten uit het publieke debat verdween’:
https://www.transparency.nl/nieuws/2022/05/hoe-de-lobbyparagraaf-verdween/).

Figuur 3.1: Weergave van de beleidsaannames uit beleidsdocumenten en het politieke debat.
NB: De vinkjes geven weer voor welk van beide instrumenten de betreffende beleidsaanname genoemd werd.

Zoals uit figuur 3.1 blijkt, variëren de beleidsaannames van het inzichtelijk maken van welke externen
afspraken  hebben  met  individuele  bewindspersonen,  tot  het  inzichtelijk  maken  van  invloed  en  het
vergroten  van  het  vertrouwen  van  burgers  in  de  overheid.  Dit  zijn  zeer  uiteenlopende  aannames
waaraan een of beide instrumenten zouden moeten voldoen. De aannames behelzen zowel diverse
aspecten  en  fases  van  het  beleidsproces,  als  het  meer  algemeen  inzichtelijk  maken  van  de
werkzaamheden  van  bewindspersonen.  Daarnaast  bevatten  de  beleidsaannames  ook
effectverwachtingen, bijvoorbeeld het effect op het vertrouwen van burgers in de overheid.

3.2 Afbakening en uitgangspunten van het evaluatiekader

Deze variëteit aan beleidsaannames (waarvan sommige vanzelfsprekend verband houden met elkaar
en  in  enkele  gevallen  deels  overlappen)  zijn  kenmerkend  voor  voorstellen  voor  regelgeving  en
interventies  over  de  rol  van  maatschappelijke  organisaties  of  lobbyisten.11    Een  dergelijk  scala  aan
doelstellingen noopt tot een explicitering en afbakening van meetbare en passende doelstellingen ten
behoeve  van  het  evaluatiekader.  Door  doelstellingen  beter  te  expliciteren,  kunnen  bestaande
beleidsinstrumenten  gerichter  geëvalueerd  en  beoordeeld  worden.  Sommige  instrumenten  zijn
namelijk  inherent  meer  geschikt  voor  het  realiseren  van  bepaalde  doelstellingen,  al  is  dit  ook
afhankelijk van de manier waarop dergelijke instrumenten ingevuld en toegepast worden.12 We lichten
onderstaand de afbakening en uitgangspunten van het evaluatiekader toe.

In  deze  evaluatie  wordt  de  betrokkenheid  van  externen  bij  publieke  besluitvorming  en
beleidsprocessen als een essentieel aspect van democratische besluitvorming gezien, passend bij de
fundamentele  taak  van  de  overheid om  op  basis  van  een  afweging  van  deelbelangen  het  publieke

11  Braun,  C.  en  Fraussen,  B.  (2023),  over  regels  voor  het  samenspel  tussen  overheid  en  belangenbehartigers.  Waarom  effectieve
lobbywetgeving meer is dan transparantie en integriteit, Ars Aequi, mei, p. 332-336
12  Braun,  C.  and  Fraussen,  B.  (2022)  Afwegingskader  Legitieme  Belangenvertegenwoording.  Naar  een  weloverwogen  lobbyregister,
achtergrondstudie  in  opdracht  van  het  ministerie  van  Binnenlandse  Zaken  en  Koninkrijksrelaties.  Zie  ook:  Van  der  Knaap  P.,  Pattyn  V.  &
Hanemaayer, D. (2023). Beleidsevaluatie in theorie en praktijk (tweede druk). Den Haag: Boom.

belang  te  dienen.13  Tegelijkertijd  is  de  rol  en  betrokkenheid  van  externen  bij  het  beleid-  en
besluitvormingsproces  niet  zonder  negatieve  effecten.  Grote  en/of  structurele  verschillen  in  deze
betrokkenheid  kunnen  tot  vervormde  besluitvorming  leiden,  waarbij  er  blinde  vlekken  kunnen
ontstaan  voor  bepaalde  maatschappelijke  belangen  en  er  sprake  kan  zijn  van  onevenredige
beïnvloeding.14 Instrumenten zoals openbare agenda’s en de advies- en consultatieparagrafen van de
memories van toelichting kunnen meer inzicht geven in de rol van externen bij besluitvorming en hun
verhouding tot de representatieve democratie via politieke en /of maatschappelijke verantwoording.
Dat betekent dat we openbare agenda’s en de advies- en consultatieparagrafen van de memories van
toelichting  met  deze  doelstelling  als  uitgangspunt  zullen  evalueren.  We  beschouwen  transparantie
daarmee als belangrijke voorwaarde maar niet als centrale doelstelling om meer inzicht te krijgen in
de rol van externen bij beleid- en besluitvorming.15

Afgeleid van de transparantiedoelstelling, die vaak in politieke en publieke debatten terugkomt, zien
we ook vaak de aanname dat transparantie zal bijdragen aan het vergroten van het  vertrouwen van
de burgers in de overheid. De wetenschappelijke literatuur levert geen eenduidige resultaten over de
relatie  tussen  beleidsinstrumenten  die  inzicht  bieden  in  de  rol  van  externen  bij  publieke
besluitvorming en de mate van het vertrouwen van de samenleving in de overheid.16  Deze aanname
betreft daarnaast een indirect effect op de langere termijn, waarbij ook vele andere aspecten een rol
spelen. Een accurate meting van deze beleidsaanname vereist een alternatief onderzoeksontwerp met
een  langere  tijdshorizon  dan  deze  evaluatie  behelst.    Mede  hierom  laten we  deze  aanname  in  het
voorliggende evaluatiekader buiten beschouwing.

Tot slot wordt voor beide instrumenten, maar met name voor de advies- en consultatieparagrafen in
de memories van toelichting, de mogelijkheid om invloed inzichtelijk te maken expliciet genoemd als
doelstelling. Er wordt bijvoorbeeld ook concreet gerefereerd naar de advies- en consultatieparagraaf
uit de memories van toelichting als  een ‘verklaring van invloed’.17 Dit is een aanname die vooral in het
politieke en publieke debat vaak zichtbaar is en via casuïstiek in (onderzoeks)journalistiek aannemelijk
wordt gemaakt. Tegelijkertijd is een van de terugkerende conclusies uit wetenschappelijk onderzoek
dat invloed, en specifieker beleids- en/of politieke invloed, zeer lastig meetbaar is.18  Vaak wordt de
toegang  of  betrokkenheid  van  externen  direct  vertaald  als  de  oorzaak  van  een  bepaalde
beleidsuitkomst of politieke beslissing.  Anders gezegd, de correlatie tussen betrokkenheid en toegang
van  externen  en  beleidsuitkomsten  wordt  vaak  verward  met  een  causaal  verband  tussen  deze
aspecten. Een causaal verband tussen de rol en betrokkenheid van belanghebbenden en beleids- of
politieke  invloed  vraagt  om  een  andere  onderzoeksmethodiek  dan  alleen  een  bestudering  van  de
weergave  van  de  inbreng  van  externen  en  wat  er  vervolgens  met  deze  inbreng  gebeurd  is.19  In
wetenschappelijk onderzoek waarin deze inbreng wordt vergeleken met beleidsuitkomsten wordt vaak

13  Braun,  C.  en  Fraussen,  B.  (2023),  over  regels  voor  het  samenspel  tussen  overheid  en  belangenbehartigers.  Waarom  effectieve
lobbywetgeving meer is dan transparantie en integriteit, Ars Aequi, mei, p. 332-336.
14 Lowery, D., Baumgartner, F.R., Berkhout, J., Berry, J.M., Halpin, D., Hojnacki, M., Klüver, H., Kohler-Koch, B., Richardson, J. en
Lehman Schlozman, K. (2015) Images of an unbiased interest system. Journal of European Public Policy, 22:8, 1212-1231.
15 We erkennen dat transparantie een legitieme doelstelling is en een belangrijke waarde voor goed openbaar bestuur. Ons overkoepelend
uitgangspunt en doelstelling om inzicht te vergroten in de betrokkenheid van externen bij het beleid- en besluitvormingsproces impliceert
dat we transparantie in deze evaluatie niet als een op zichzelf staande doelstelling meenemen.
16 Zie bijvoorbeeld Crepaz, M. (2024). Lobbying transparency and attitudes towards interest groups: a survey experiment. Interest Groups  &
Advocacy.  Online  first:  doi:10.1057/s41309-024-00201-1  en  Kanol,  D.  (2018).  Knowledge  of  lobbying  regulations  and  attitudes  toward
politics: findings from a survey experiment in Cyprus. Public Integrity, 20(2): 163-178.
17 Kamerstuk 34 376, nr. 4, p. 8
18 Lowery, D. (2013). Lobbying influence: Meaning, measurement and missing. Interest Groups and Advocacy, 2(1), 1-26.
19 Dur, A. (2008). Forum Section Measuring Interest Group Influence in the EU. A Note on Methodology. European Union Politics, 9(4), 559-
576.

gesproken van ‘preference alignment,’20 de mate waarin beleidsvoorkeuren van belanghebbenden en
de  uiteindelijke  beleidsuitkomst  overeenkomt.  Hoewel  een  dergelijke  overeenstemming  van
voorkeuren  zeker  een  indicator  van  invloed  kan  zijn,  is  dit  niet  per  definitie  het  geval  (het  kan
bijvoorbeeld  ook  het  resultaat  zijn  van  de  acties  van  andere  externen  die  een  overeenkomstig
standpunt hebben, of resulteren uit het feit dat een bewindspersoon ook los van de handelingen en
inbreng  van  externen  eerder  al  dezelfde  beleidsvoorkeur  had).21  Omwille  van  de  conceptuele  en
methodologische vereisten voor een invloedsmeting die buiten de reikwijdte van deze evaluatiestudie
vallen, nemen we inzicht in invloed niet mee in deze evaluatie.

3.3 Evaluatiekader: drie samenhangende dimensies

We hanteren voor deze evaluatie het bieden van meer inzicht in de betrokkenheid van externen bij
publieke besluitvorming als centrale doelstelling. Betrokkenheid definiëren we als zowel toegang tot
publieke besluitvorming als de rol die externen bij deze besluitvorming kunnen spelen via het leveren
van beleidsinbreng en de afweging die daartussen gemaakt wordt door beleidsmakers en politici. We
maken  daarmee  onderscheid  tussen  drie  belangrijke  evaluatiecriteria  om  de  betrokkenheid  van
externen bij publieke besluitvorming te kunnen beoordelen. Ten eerste, inzicht bieden in de toegang
van externen tot het beleid- en besluitvormingsproces. Hierbij gaat het over de contacten, afspraken
en diverse type besloten consultaties met beleidsmakers, politici en bestuurders. Ten tweede is inzicht
in de beleidsinbreng van externen relevant. Dit geeft namelijk aan welke inhoudelijke voorkeuren aan
beleidsmakers, politici of bestuurders zijn meegegeven en op welke wijze.  Tot slot,  is  inzicht  in de
belangenafweging relevant, waar de inbreng van externen, de afwegingen daartussen en de relatie
met  de  uiteindelijke  besluitvorming  helder  gemaakt  worden  ten  behoeve  van  verantwoording.
Alhoewel  dit  geen  invloedsverklaring  is  (zie  ook  bovenstaande  toelichting  met  betrekking  tot
invloedsmetingen), geeft meer inzicht in de belangenafweging wel degelijk aanwijzingen met welke
(zichtbare)  belangen  rekening  gehouden  is,  en  belangrijk,  met  welke  belangen  niet.    Onderstaand
lichten we deze drie evaluatiecriteria verder toe.

Inzicht bieden in de toegang van externen

Inzicht in de toegang tot beleidsmakers komt in de wetenschappelijke literatuur over policy access tot
uiting,  waarbij  de  toegang  die  externen  hebben  tot  beleidsmakers  en  politici  centraal  staat.22  De
onderliggende  assumptie  waarmee  de  mate  van  toegang  van  externen  verklaard  wordt,  is  een
zogenaamde uitruilrelatie, waarbij beleidsmakers, bestuurders of politici externen toegang verlenen
op basis van de informatie, expertise, maatschappelijk draagvlak of uitvoeringscapaciteit die ze kunnen
bieden aan deze beleidsmakers, bestuurders of politici. In ruil daarvoor krijgen ze de kans om in hun
contacten  met  deze  actoren  hun  beleidsvoorkeuren  te  delen  en  het  beleid,  of  meer  algemeen  de
besluitvorming, in de gewenste richting te beïnvloeden. Deze toegang kan ofwel beleidsspecifiek zijn

20 Klüver, H. en Mahoney, C. (2015). Measuring interest group framing strategies in public policy debates, Journal of Public Policy, 35(2):
223–244 © Cambridge University Press, 2015
doi:10.1017/S0143814X14000294; Borang, F. en Naurin, D. (2015). Try to see it my way: Frame congruence between lobbyists and European
Commission Officials, Journal of European Public Policy, 22(4): 499-515; De Bruycker, I. (2017). Framing and advocacy: a research
agenda for interest group studies. Journal of European Public Policy, 24:5, 775-787, DOI:10.1080/13501763.2016.1149208
21 Zie: Lowery, D. (2013). Lobbying influence: Meaning, measurement and missing. Interest Groups and Advocacy, 2(1), 1-26.
22 Braun, C. (2012). The Captive or the Broker? Explaining public agency-interest group interactions. Governance. An international journal of
policy  administration  and  institutions,  25  (2):  291-314;  Braun,  C.  (2024)  Administrative  lobbying:  on  executive  policy  packages  and
stakeholder engagement, in: Coen, D. and Katsaitis, A. (eds.), Handbook on lobbying and public policy, Edward Elgar, UK, p. 105-117. Halpin,
D. R., en Fraussen, B. (2017). Conceptualising the policy engagement of interest groups: Involvement, access and prominence.  European
Journal of Political Research, 56(3), 723–732;  Binderkrantz, A., Pedersen, H., & Beyers, J. (2016). What is access? A discussion of the definition
and measurement of interest group access. European Political Science.

(en  daarmee  bijvoorbeeld  plaatsvinden  in  de  context  van  een  specifiek  wetgevingstraject  of
ontwikkeling  van  een  beleidsprogramma),  of  meer  algemeen  (bijvoorbeeld  in  het  kader  van  een
kennismakingsgesprek  of  naar  aanleiding  van  bepaalde  actuele  gebeurtenissen).  Beide  kunnen
plaatsvinden  binnen  de  context  van  individuele  gesprekken  of  ontmoetingen  tijdens  lezingen,
werkbezoeken of evenementen, in het kader van een structurele overlegcyclus waarbij organisaties
eens  in  de  zoveel  tijd  worden  uitgenodigd  om  over  lopende  zaken  bij  te  praten  danwel  met
beleidsgerichte  consultatie-instrumenten  zoals  ronde  tafels,  expertgroepen  of  andere  zogenoemde
gesloten vormen van consultatie.23

Alhoewel directe toegang tot beleidsmakers, politici en bestuurders relevant is, is dit niet een-op-een
gelijk  te  stellen  met  het  hebben  van  invloed.  In  dit  kader  is  het  belangrijk  op  te  merken  dat  er
verschillende niveaus van toegang zijn, waarbij sommige externen in de context van een beleidsproces
eenmalig toegang hebben (bijvoorbeeld via een gesloten vorm van consultatie) en andere meermaals
(bijvoorbeeld via zowel een consultatie als individuele gesprekken op verschillende momenten in het
proces).  Deze  mate  en  kwaliteit  van  de  toegang  variëren  tussen  diverse  externen,  waarbij
professioneel georganiseerde partijen en/of bedrijven vaker en beter toegang krijgen in vergelijking
met andere externen, als er niet specifiek op gestuurd wordt om daar diversiteit in aan te brengen.24
Veel  beleidsdomeinen  kenmerken  zich  mede  daarom  door  een  kleine  kern  van  externen  die  vaker
toegang  heeft,  en  een  grote  periferie  met  andere  externen  die  meer  ad  hoc  en  eenmalig  toegang
heeft.25

Kortom, inzicht in toegang is daarmee een belangrijk criterium om de rol van externen bij beleid- en
besluitvorming te realiseren, waarbij het vooral belangrijk is dat niet alleen het type toegang, maar
ook de mate van toegang en de kwaliteit ervan inzichtelijk gemaakt worden.

Inzicht bieden in de beleidsinbreng van externen

Een  tweede  belangrijk  criterium  om  de  rol  van  externen  bij  beleids-  en  besluitvorming  te  kunnen
beoordelen is inzicht in de beleidsinbreng van externen. Hiermee wordt de inhoudelijke betrokkenheid
van  externen  bij  een  beleidstraject  of  besluitvorming  over  een  specifiek  onderwerp  inzichtelijk
gemaakt, met name de inhoudelijke argumenten en voorkeuren die zij inbrengen. Beleidsinbreng kan
naast  de  meer  besloten  vormen,  die  eveneens  een  mate  van  directe  toegang  behelzen  zoals
bovenstaand  omschreven,  ook  tot  stand  komen  via  open  consultatieprocessen  zoals  bijvoorbeeld
online consultaties, waarbij iedereen in principe inhoudelijke kennis en argumenten kan inbrengen of
via een congres of andere werkvormen waarbij externen uitgenodigd worden om in wat bredere kring
hun  inzichten  te  delen  (met  elkaar  en  met  beleidsmakers).  Het  zichtbaar  maken  van  deze  inbreng
vormt een belangrijk onderdeel van een meer democratisch besluitvormingsproces.26

23 Fraussen, B., Albareda, A. en Braun, C. (2020), ‘Unpacking Consultation Approaches: identifying combinations of consultation tools and
their implications for stakeholder diversity’, Policy Sciences.
24 Fraussen e.a. 2021; Albareda, A. and Braun, C. (2019), ‘Organizing Transmission Belts: the effect of interest group organizational design
on access to EU policymaking’, Journal of Common Market Studies, 57(3): 468-485.
25 Fraussen, B., Beyers, J., en Donas, T. (2015). The Expanding Core and Varying Degrees of Insiderness: Institutionalised Interest Group
Access to Advisory Councils. Political Studies, 63(3), 569-588; Maloney, W., Jordan, G., en McLaughlin, M. (1994). Interest Groups and
Public Policy: The Insider/Outsider Model Revisited. Journal of Public Policy, 14(1), 17-38; Albareda, A. (2020). Prioritizing professionals?
How the democratic and professionalized nature of interest groups shapes their degree of access to EU officials. European Political Science
Review, 12(4), 485-501.
26 Zie ook: Drutman, L., en Mahoney, C. (2017). On the advantages of a well-constructed lobbying system: toward a more democratic, modern
lobbying process. Interest Groups & Advocacy, 6(3), 290-310.

Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat de specifieke beleidscontext een cruciale contextuele factor
is om de  beleidsinbreng en daarmee de betrokkenheid en mogelijke invloed van externe organisaties
op beleidsvorming accuraat te kunnen analyseren.27 Kenmerken van beleidsdossiers, zoals het totale
aantal relevante en/of betrokken externen, de mate waarin een of meerdere ministeries betrokken
zijn,  de  complexiteit  en  het  conflict-gehalte  van  een  dossier,  alsook  de  mate  van  media-aandacht,
blijken  invloed  te  hebben  op  de  toegang    en  de  mate  waarin  externen  (succesvol)  beleidsinbreng
kunnen aanleveren.

Kortom, inzicht in beleidsinbreng en de wijze waarop deze wordt ingebracht is een belangrijk tweede
aspect  om  de  rol  van  externen  bij  beleid-  en  besluitvorming  te  kunnen  evalueren.  Immers,  alleen
toegang, zonder een indicatie van de inhoudelijke inbreng, levert een beperkt beeld op van de rol en
betrokkenheid van externen.

Inzicht bieden in de belangenafweging

Een derde belangrijke criterium is inzicht in de belangenafweging door beleidsmakers. Om expliciet te
maken wat de rol van externen bij het beleid en besluitvormingsproces is (geweest), is inzicht in de
weging van hun verschillende beleidsvoorkeuren, de politieke keuze daartussen en waarom deze keuze
op de betreffende manier gemaakt is, cruciaal. Een inzichtelijke belangenafweging is de kern van een
politiek  verantwoordingsproces,  waarbij  de  bewindspersonen  aanspreekbaar  zijn  op  de  door  hen
gemaakte keuzes. Als zodanig is een inzichtelijke belangenafweging een verantwoordingsinstrument,
dat  de  mate  van  responsiviteit  van  publieke  besluitvorming  weerspiegelt.28  Daarnaast  maakt  deze
afweging direct inzichtelijk welke belangen wel meegenomen zijn, maar geeft ook op meer indirecte
wijze aan welke belangen niet zijn meegenomen in de afwegingen omdat deze niet vermeld worden,
zowel  via  ontbrekende  concrete  verwijzing  naar  externen  die  geconsulteerd  zijn  of  ontbrekende
vermelding van bepaalde maatschappelijke belangen.  Belangen kunnen namelijk ook  mee worden
gewogen zonder dat er sprake is van concrete inbreng door individuele organisaties of collectieven van
externen zoals branche- en beroepsorganisaties, maar omdat een selectie van belanghebbenden on
top  of  mind  is  van  beleidsmakers.29  Dat  kan  tot  de  situatie  leiden  dat  hun  belangen  worden
meegenomen bij de besluitvorming zonder dat er van concrete toegang of beleidsinbreng sprake is
geweest.

Kortom, inzicht in de belangenafweging, en daarmee dus allereerst inzicht in wat er met de inbreng
van externen is gebeurd is dus van belang om een indicatie te  krijgen welke belangen meegewogen
zijn.  Niet  alleen  het  concreet  noemen  van  externen  die  geconsulteerd  zijn  geweest,  maar  ook  de
koppeling  van  beleidsvoorkeuren  aan  de  betreffende  externen  is  daarmee  van  belang  om
daadwerkelijk inzicht te krijgen in wat er met inbreng van externen gebeurd is.

27 Beyers, J. (2008). Policy Issues, Organisational Format and the Political Strategies of Interest Organizations. West European Politics, 31(6),
1188-1211; Klüver, H., Braun, C., en Beyers, J. (2015). Legislative lobbying in context: towards a conceptual framework of interest group
lobbying in the European Union. Journal of European Public Policy, 22(4), 447-461. doi:10.1080/13501763.2015.1008792
28 Braun, C. (2022). Ongekende Belangen. Over Maatschappelijke Democratie en Bestuurlijke Responsiviteit, oratie uitgesproken op 16
september, Universiteit Leiden.
29 Halpin, D. R., en Fraussen, B. (2017). Conceptualising the policy engagement of interest groups: Involvement, access and prominence.
European Journal of Political Research, 56(3), 723–732.

4 Evaluatie openbare agenda’s van bewindspersonen

4.1 Achtergrond en ontwikkeling van openbare agenda’s

Het  openbaar  maken  van  de  agenda’s  van  bewindspersonen  wordt  in  de  initiatiefnota  Lobby  in
Daglicht genoemd als een middel om meer inzicht te krijgen in de prioriteiten van bewindspersonen,
hoe zij beïnvloed worden en hoe zij belangen afwegen.  Het gaat er volgens de initiatiefnota daarbij
niet  om  “dat  elk  detail,  ook  niet  elke  ontmoeting  of  handshake  gepubliceerd  wordt,  maar  dat
betekenisvolle gesprekken en bezoeken openbaar worden die inzicht geven in politieke prioriteiten en
de belangenafweging.”30 In de kabinetsreactie op deze initiatiefnota wordt aangegeven dat het kabinet
besloten heeft meer inzicht te geven in de agenda-afspraken van de bewindspersonen, de door hen
afgelegde werkbezoeken en gehouden speeches door publicatie op www.rijksoverheid.nl.31

In navolging van deze publicatie heeft de Voorlichtingsraad, het interdepartementale overlegorgaan
van de directeuren communicatie van alle departementen, een uitvoeringsrichtlijn en handleiding
ontwikkeld over de wijze waarop de agenda’s van de bewindspersonen openbaar gemaakt konden
worden. Deze uitvoeringsrichtlijn en bijbehorende handleiding zijn in 2023 herzien om uitvoering te
geven aan de motie van Kamerleden Van Baarle en Dassen.32 Hierbij zijn geen substantiële wijzigingen
doorgevoerd ten opzichte van de eerdere versie, maar zijn er belangrijke elementen uit de handleiding
expliciet in de uitvoeringsrichtlijn opgenomen om hiermee de werkwijze rondom de openbare agenda
meer inzichtelijk te maken.

De  uitvoeringsrichtlijn  geeft  aan  welke  afspraken  openbaar  gemaakt  worden,  op  welke  Woo-
uitzonderingsgronden  de  departementen  zich  kunnen  beroepen  en  welke  afspraken  niet  openbaar
gemaakt  worden.  Figuur  4.1  geeft  het  deel  van  de  uitvoeringsrichtlijn  weer  waarin  kenbaar  wordt
gemaakt welke afspraken openbaar gemaakt worden. We zien een overzicht van diverse afspraken en
activiteiten, waaronder werkbezoeken en toespraken, maar ook vaste afspraken, zoals bijvoorbeeld
ministerraden.  Onder  de  afspraken  met  externen  vallen  organisaties  buiten  de  rijksoverheid.  Dat
betekent dat afspraken met mede-overheden of andere publieke organisaties ook als afspraken met
externen  worden  beschouwd.  Op  de  pagina  van  rijksoverheid.nl,  waar  de  agenda’s  van  de
bewindspersonen  openbaar  worden  gemaakt,  is  de  categorisering  op  basis  van  dit  overzicht  van
afspraken  afgestemd.  De  afspraken  kunnen  variëren  van:  werkbezoek;  ontvangsten;  evenementen;
ministerraad,  onderraad  of  ministerieel  overleg;  Kamervergadering,  internationale  bijeenkomst,
gesprek en een categorie ‘overig’.

30 Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 376, nr. 2, p.8
31 Kamerstukken, Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 376, nr. 4, p. 5
32 Uitvoeringsrichtlijn openbare agenda bewindslieden, beschikbaar via: https://open.overheid.nl/documenten/701d5eee-f46e-
49f9a04b86dd43517016/file

Figuur 4.1: De afspraken die openbaar worden gemaakt volgens de uitvoeringsrichtlijn van de Voorlichtingsraad.33

4.2 Evaluatie openbare agenda’s: toegang, beleidsinbreng en belangenafwegingen

Om te beoordelen in welke mate de openbare agenda’s inzicht bieden in de rol van externen bij beleid-
en  besluitvorming,  beoordelen  we  of  en  op  welke  wijze  via  de  openbare  agenda’s  van
bewindspersonen inzicht  wordt verkregen in de  mate  en wijze  van toegang, de  beleidsinbreng van
externen  en  de  belangenafweging  die gemaakt  is.34  Gezien  de  aard  van  dit  instrument  is  inzicht  in
toegang van externen tot publieke besluitvorming het meest relevant en daarnaast mogelijk inzicht in
de beleidsinbreng. Inzicht in de belangenafweging is niet van toepassing op de openbare agenda’s.

De openbare agenda’s van 2017-2024

De  openbare  agenda’s,  inclusief  de  archiefwebsite,  zijn  via  www.rijksoverheid.nl  te  raadplegen  en
doorzoekbaar  op,  onder  andere,  het  type  afspraken  die  al  eerder  ter  sprake  kwamen,
bewindspersonen  en  periode.  Tegelijkertijd  is  een  overkoepelend  overzicht  van  alle  afspraken
gedurende de gehele periode van openbaarmaking lastig uit deze archiefwebsite te destilleren. Een
dergelijk overzicht is nodig om te kunnen beoordelen welk deel de afspraken met externen vormen
van de hele openbare agenda’s en of dit veranderd is vanaf het begin van de openbare agenda’s. Dit is
noodzakelijk om de toegang tot publieke besluitvorming van externen goed te kunnen beoordelen. Op
basis  van  webscraping  hebben  we  deze  gehele  periode  van  openbaarmaking  van  de  agenda’s  van
bewindspersonen in beeld kunnen brengen. Gedurende de onderzochte periode zien we het aantal
agenda-items variëren, maar lijkt zich een consistent patroon af te tekenen. In de recesperioden, en
met name in de zomer, zien we minder gepubliceerde afspraken en over de jaren heen zien we een
relatieve stabiliteit in het aantal openbaar gemaakte agenda afspraken. De lichte schommelingen die
we observeren kunnen onder andere het resultaat zijn van de aard van data (zie onderstaand voor
verdere bespreking hiervan), het wat onnatuurlijke vergelijkingspunt door de tussenliggende covid-
jaren, en de diverse demissionaire kabinetten in deze periode.

33 https://open.overheid.nl/documenten/701d5eee-f46e-49f9-a04b-86dd43517016/file
34 Zie voor verdere informatie over de wijze van evalueren de evaluatieopzet in de bijlage van dit rapport.

Figuur 4.2: Totaal aantal gepubliceerde agenda-items voor de periode 1 januari 2018 en 30 juni 2024.

Figuur 4.2 geeft deze ontwikkeling van het totaal aantal gepubliceerde afspraken weer. Het is hierbij
goed om op te merken dat dit gaat om het aantal openbaar gemaakte afspraken die niet de volledige
agenda’s van de  bewindspersonen weerspiegelen. Dat  komt  met name omdat er sprake  is van een
aantal uitzonderingsgronden en afspraken die niet in de openbare agenda’s worden opgenomen. Hier
zijn een aantal redenen voor. Ten eerste hoeven niet alle afspraken van de bewindspersonen openbaar
gemaakt te worden (zie ook figuur 4.3). Partijpolitieke of privé-afspraken vallen buiten de openbare
agenda’s. De openbare agenda’s beslaan hiermee vooral de afspraken die betrekking hebben op het
ambt  van een bewindspersoon, maar ook  niet volledig. De  interne afspraken die bewindspersonen
hebben op het ministerie met hun ambtenaren vallen bijvoorbeeld ook buiten de openbare agenda’s,
al behoren deze wel tot het ambt van een bewindspersoon. Daarnaast bevat de uitvoeringsrichtlijn
(zie figuur 4.3) ook een aantal uitzonderingsgronden waar departementen zich op kunnen beroepen,
gebaseerd op de Woo, de Wet open overheid.

medewerkers  bij  dit  proces  betrokken,  onder  meer  om  te  beoordelen  welke  afspraken  openbaar
gemaakt moeten worden, waarbij altijd het adagium ‘openbaar tenzij’ wordt gehanteerd. Tegelijkertijd
blijkt ook dat de uitzonderingsgronden voor de afspraken die openbaar gemaakt moeten worden voor
verschillende interpretaties vatbaar zijn. Soms wordt voor bepaalde afspraken met externen aanspraak
gemaakt op bedrijfsgevoelige  informatie (onevenredige  benadeling van derden,  in Woo termen) of
worden op basis van veiligheidsoverwegingen afspraken in ieder geval vooraf uit de openbare agenda
gehouden.  Hierbij  is  niet  zozeer  alleen  sprake  van  de  Woo  en  de  daarin  opgenomen
uitzonderingsgrond  ‘veiligheid  van  de  staat’,  maar  gaat  het  in  sommige  gevallen  ook  over  de
persoonlijke veiligheid van bewindspersonen of van de externen met wie de afspraak gemaakt is. De
toepassing van dergelijke uitzonderingsgronden kan per ministerie, afspraak en situatie verschillen. In
sommige  gevallen  wordt  dit  opgelost  door  de  agenda  achteraf  openbaar  te  maken,  zodat  deze
specifieke veiligheidsoverwegingen minder of niet meer van toepassing zijn.

Hoewel er diverse medewerkers betrokken zijn bij het proces van openbaarmaking, heeft slechts een
beperkt  aantal  medewerkerstoegang  tot  de  agenda’s  van  de  bewindspersonen.  Via  diverse
classificatiesystemen  (kleuren,  labels,  etc.)  wordt  in  de  daadwerkelijke  agenda  van  de
bewindspersonen  duidelijk  gemaakt om  welk  type  afspraak  het  gaat.  Hier vindt  de  eerste  schifting
plaats tussen privé-afspraken, partijpolitieke afspraken en afspraken die in beginsel openbaar gemaakt
moeten  worden.  Vaak  hebben  de  medewerkers  die  betrokken  zijn  bij  de  openbaarmaking  alleen
toegang  (of  indirect  via  het  secretariaat  van  de  bewindspersoon)  tot  de  afspraken  die  openbaar
gemaakt moeten worden en hebben ze geen zicht op de andere afspraken. Vervolgens varieert het per
ministerie of slechts een of meerdere betrokken communicatiemedewerker(s), of aanvullend nog een
woordvoerder of strategisch adviseur, betrokken is bij de besluitvorming omtrent de openbaarmaking
en  een  controle  of  de  uitzonderingsgronden  uit  de  uitvoeringsrichtlijn  goed  zijn  toegepast.  Voor
sommige ministeries geldt dat de bewindspersonen ook zelf akkoord willen geven op hun openbare
agenda’s. Met dergelijke relatief complexe werkprocessen met verschillende tussenstappen is het niet
verwonderlijk dat er ondanks de aanzienlijke inspanningen en goede bedoelingen van de ambtelijke
medewerkers  afspraken  over  het  hoofd  worden  gezien,  of  achteraf  niet  aangevuld  worden  (als  ze
wegens de uitzonderingsgronden aanvankelijk niet openbaar gemaakt konden worden, of onverwacht
en last-minute zijn toegevoegd aan de agenda).

Deze  gang  van  zaken  maakt  dat  de  openbare  agenda’s  in  de  huidige  vorm  niet  alle  afspraken  van
bewindspersonen  weergeven  en  dat  het  voor  de  openbaar  gemaakte  afspraken  onmogelijk  is  een
uitspraak te doen over de volledigheid ervan, gegeven de (meervoudige en variërende) toepassing van
de uitzonderingsgronden.

De  bezoekersinformatie  van  de  openbare  agenda’s  geeft  een  eerste  inkijk  in  het  bereik  en  de
maatschappelijke  interesse  in  deze  agenda’s.  Voor  het  Kabinet-Rutte  III  is  bezoekersinformatie
beschikbaar per ministerie voor de periode van 26 oktober 2017 tot 10 januari 2022, de dag dat het
kabinet-Rutte IV aantrad. Tijdens deze kabinetsperiode wordt de agendapagina van het ministerie van
Algemene Zaken het meest bezocht, namelijk 176140 unique page views. Unique page views geven
het aantal bezoeken weer waarbinnen deze pagina minimaal 1 keer bekeken is. De meeste bezochte
afspraak in de openbare agenda van het ministerie van Algemene Zaken in die tijd (2350 unique page
views) is die van een extra ministerraad op 26 april 2021 naar aanleiding van berichtgeving van RTL
over  de  toeslagenaffaire.  Op  die  dag  worden  ook  de  geanomiseerde  notulen  uit  2019  openbaar
gemaakt die besprekingen betreffen van de toeslagenaffaire, wat een goede verklaring kan zijn voor
het  hoge  aantal  bezoeken  aan  die  betreffende  afspraak-pagina  (waar  ook  links  naar  de  officiële
documenten en Kamerstukken staan opgenomen). Een aantal van de meeste bezochte afspraken in de
agenda  van  het  ministerie  van  Algemene  Zaken  in  die  periode  betreffen  in  het  algemeen  de

ministerraden. In de periode van Kabinet-Rutte III variëren de unique page views van de openbare
agenda’s per ministerie van de zojuist beschreven 176140 unique page views voor het ministerie van
Algemene Zaken tot ongeveer 18000 unique page views voor het ministerie van Economische Zaken
en Klimaat. Er zit dus behoorlijk wat variatie in het bezoekersgedrag voor deze openbare agenda’s.

Voor Kabinet-Rutte IV is de bezoekersinformatie voor de openbare agenda’s deels per ministerie en
deels per minister beschikbaar gesteld. Voor de periode dat deze gegevens per minister beschikbaar
zijn gesteld (van 27-10-2022 tot 24-02-2024) zien we ook dat de agenda van de premier het meest
wordt  bezocht  (46415  unique  page  views  in  deze  periode).  De  meest  bekeken  afspraakpagina  van
premier Rutte (2940 unique page views) is zijn openbare agenda van 25 september 2023 tot 1 oktober
2023.36 Voor de andere ministers variëren de unique page views van 13340 tot 65 in diezelfde periode
voor hun totale openbare agenda. 37 Een relevante vraag, die buiten de opzet van dit onderzoek valt,
is  allereerst  de  vergelijking  van  deze  bezoekersinformatie  met  die  van  andere  websites  met
publieksinformatie  om  de  interesse  en  reikwijdte  beter  te  kunnen  beoordelen.  Ter  vergelijking,  de
overige pagina’s van rijksoverheid.nl voor de periode 27-10-2022 en 24-02-2024 leveren 213.105.690
unique page views op. Daarnaast is voor een goede duiding van deze bezoekersinformatie uiteraard
de achtergrond van de mensen die de openbare agenda’s raadplegen, en de mate waarin dit naast
burgers die professioneel met politiek en bestuur bezig zijn (zoals beleidsmedewerkers bij publieke en
maatschappelijke  organisaties,  journalisten  en  belangenbehartigers)  ook  burgers  betreft  die  zich
buiten deze professionele netwerken bevinden.

36 https://www.rijksoverheid.nl/actueel/agenda/2023/09/25/agenda-minister-president-rutte-week-39
37 deze gegevens zijn op onze vraag beschikbaar gesteld door DPC om een beeld te krijgen van het bereik van en de publieke interesse in de
openbare agenda’s.

Inzicht in toegang

In de openbare agenda’s worden diverse afspraken weergegeven. In figuur 4.4 zien we een globale
verdeling van het type afspraken over de gehele geanalyseerde periode.

Figuur 4.4: Verdeling van type afspraken op basis van alle openbare agenda’s van de bewindspersonen.

Wat  hieruit  duidelijk  wordt  is  dat  de  grote  variëteit  in  het  type  openbaar  gemaakte  afspraken.
Ministerraden, onderraden en ministeriële overleggen en internationale overeenkomsten vormen zo’n
zes  procent  van  de  afspraken.  Kamervergaderingen,  evenementen  en  werkbezoeken  vormen  ieder
rond de 16-17 procent van de openbare agenda. De gesprekken die bewindspersonen hebben met
externen vormen gemiddeld over de gehele periode ruim een kwart van de openbare agenda’s van
bewindspersonen. De openbare agenda, zoals ook uit de uitvoeringsrichtlijn duidelijk wordt, omvat
dus meer dan alleen gesprekken met externen die relatief vaak media-aandacht krijgen.

Als het om toegang van externen tot het publieke besluitvormingsproces gaat, zijn niet alleen de aan
het  ambt  verbonden  en  daarmee  openbaar  te  maken  afspraken  relevant.  Uiteraard  bieden  partij-
politieke  afspraken  of  bijeenkomsten  ook  inzicht  in  toegang,  deze  hoeven  echter  niet  openbaar
gemaakt te worden. Voor de afspraken die wel openbaar gemaakt moeten worden, zijn vooral voor
evenementen, werkbezoeken en gesprekken de aanwezigheid van externen gerapporteerd.38 Uit de
achtergrondgesprekken  blijkt  ook  dat  het  met  name  voor  de  evenementen  en  werkbezoeken  niet
doenbaar  is  om  alle  contacten  van  externen  met  de  bewindspersonen  mee  te  nemen  in  de
openbaarmaking  van  deze  afspraken.  Op  een  werkbezoek  kunnen  meerdere  organisaties  zijn
uitgenodigd, waarvan dat vooraf niet altijd helemaal duidelijk is, en voor een evenement geldt dit nog
sterker. Het is onhaalbaar om alle contacten en gesprekken die een bewindspersoon in de context van
een evenement of werkbezoek heeft in de openbare agenda op te nemen (al kan de organisator van
het event of werkbezoek natuurlijk wel concreet toegelicht worden). De categorie ‘gesprekken’ van de

38 Uit de handmatige codering blijkt dat voor deze drie type afspraken het vaakst de aanwezigheid van externen wordt weergegeven.

7,9 %

17,7 %

27,8 %

6,6 %

16,1 %

6 %

2,2 %

15,8 %

type afspraken vermeld in de

openbare agenda's

Bestuurlijk overleg

Evenement

Gesprek

Internationale bijeenkomst

Kamervergadering

Ministerraad, onderraad,
ministerieel overleg

Ontvangst

Werkbezoek

openbare agenda’s zijn daarmee het meest duidelijk om de toegang van externen tot publieke
besluitvorming inzichtelijk te maken.

De gesprekken met externen waar bewindspersonen bij betrokken zijn, als percentage van het totaal
aantal afspraken waar bewindspersonen van de afzonderlijke ministeries bij betrokken zijn, variëren
tussen  de  verschillende  bewindspersonen.  Voor  de  gehele  geanalyseerde  periode  van  openbare
agenda’s zijn er bewindspersonen van ministeries die relatief vaak gesprekken voeren als percentage
van  hun  totale  aantal  afspraken.  De  bewindspersonen  van  bijvoorbeeld  het  ministerie  van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het ministerie van Algemene Zaken en het ministerie van
Financiën horen daarbij, en zitten rond 25 procent gesprekken als aandeel van alle afspraken waar ze
bij  betrokken  zijn.  Er  zijn  ook  bewindspersonen  die  relatief  minder  vaak  gesprekken  met  externen
voeren,  bijvoorbeeld  de  bewindspersonen  verbonden  aan  de  ministeries  van  Justitie  en  Veiligheid
(J&V), Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en Defensie. Het aandeel gesprekken dat zij voeren
varieert tussen ongeveer 10 en 15 procent van hun afspraken. Hierbij moet ook in gedachten worden
gehouden  dat  gesprekken  met  alle  andere  organisaties  dan  de  rijksoverheid  onder  de  categorie
gesprekken vallen, inclusief afspraken met mede-overheden of uitvoeringsorganisaties.

Deze  verschillen  kunnen,  zo  blijkt  uit  de  achtergrondgesprekken,  deels  te  maken  hebben  met  de
verschillende  verantwoordelijkheden  van  de  departementen,  of  het  effect  van  de  covid-jaren  of
andere grote maatschappelijke gebeurtenissen, de demissionaire status van diverse kabinetten, of de
toepassing van de uitzonderingsgronden. Op basis van de agenda-data alleen is de variatie tussen de
ministeries  lastig  echt  goed  te  verklaren.  Als we  kijken  naar  de  verschillende  externen  die  toegang
hebben verkregen over de gehele periode van openbaarmaking, dan zien we dat voor alle ministeries
samen gemiddeld ongeveer een derde van alle externen die afspraken hebben bestaat uit individuele
bedrijven  en  georganiseerde  bedrijfs-  of  beroepsbelangen,  ongeveer  een  vijfde  uit  NGOs,  en
gemiddeld  ongeveer  een  derde  uit  organisaties  uit  het  openbaar  bestuur,  inclusief  internationale
organisaties en mede-overheden. Deze verdelingen komen overeen met internationaal onderzoek dat
ook hogere percentages van bedrijfs- en beroepsbelangen rapporteert als deze inzichtelijk gemaakt
worden op basis van toegangsdata, zoals openbare agenda’s of vergelijkbare registratiesystemen van
externe belanghebbenden die op gehele overheidslagen betrekking hebben.39 Ook hier geldt dat de
eventuele variatie tussen bewindpersonen en ministeries allerlei oorzaken kan hebben, variërend van
de  verantwoordelijkheden  van  de  individuele  departementen  tot  de  effecten  van  externe
omstandigheden  of  de  toepassing  van  uitzonderingsgronden,  vergelijkbaar  met  de  variatie  tussen
bewindspersonen met betrekking tot het aantal gesprekken dat ze hebben.

Inzicht in beleidsinbreng

De openbare agenda’s bieden geen inzicht in de eventuele beleidsinbreng van externen. Ze bieden
enkel potentieel zicht op specifieke onderwerpen of besluitvormingstrajecten die besproken worden.
Dat kan alleen als de onderwerpsomschrijving in de afspraakpagina’s concreet genoeg is en er directe
koppeling is met het betreffende wetgevingstraject, beleidsprogramma of politieke besluitvorming
over een maatschappelijke kwestie. Dit is niet altijd het geval. Zo verwijst de onderwerpsomschrijving
vaak enkel naar een “gesprek”, waarbij beschrijvingen als ‘kennismaking’, ‘maakt kennis’ of ‘spreekt’
veelvuldig voorkomen. In vergelijking hiermee komen termen die een concreet wetgevingstraject of
besluitvormingsproces kunnen aanduiden, zoals ‘beleid’ , ‘wet’, ‘programma’ of ‘regeling’ veel minder
vaak voor in de onderwerpsomschrijvingen. Dergelijke specifiekere onderwerpsomschrijvingen geven

39 Berkhout, J., Beyers, J., Braun, C., Hanegraaff, M. en Lowery, D. (2018), Making inference across mobilisation and influence research:
comparing top-down and bottom-up mapping of interest systems, Political Studies, 66(1): 43-62

wel een concretere afbakening van het gespreksonderwerp, maar ook deze omschrijvingen zijn verder
meestal niet gekoppeld aan concrete beleidsvorming of wetgevingstrajecten.

Uit de achtergrondgesprekken blijkt dat de specifieke onderwerpsomschrijving lastig kan zijn, zeker als
er vooraf gepubliceerd wordt of binnen korte termijn achteraf gecorrigeerd moet worden. Er worden
dan  privacy-overwegingen  of  bedrijfsgevoelige  informatie  genoemd  als  redenen  waarom  de
onderwerpsbeschrijving soms lastig of niet te specificeren is.  Deze uitdaging zien we ook terug op EU
niveau, waar EU commissarissen meestal ook alleen een meer algemeen onderwerp rapporteren.40
Tegelijkertijd  zien  we  ook  in  de  onderwerpsomschrijving  wel  pogingen  om  specifieker  te  zijn,
bijvoorbeeld  in  de  agenda  van  Minister  Harbers  voor  een  afspraak  op  1  november  2022  met  de
volgende omschrijving: gesprek met de heer van der Sande, voorzitter Unie van Waterschappen, over
het  wetsvoorstel  voor  aanpassing  van  de  waterschapsbelastingen  (Den  Haag).  Hier  is  zowel  het
specifieke wetsvoorstel genoemd waarover gesproken is, als de hoedanigheid op basis waarvan dit
gesprek plaatsvindt. Dat geldt ook voor het volgende voorbeeld, waar minister Dijkgraaf  op 31 januari
2022  ‘spreekt  met  de  vertegenwoordigers  van  JOB,  LSVb  en  ISO  over  de  hervormingen  in  het
studiefinancieringsstelsel’. Ondanks dat er geen specifieke wetgeving of beleidsprogramma genoemd
wordt,  is  de  thematiek  wel  duidelijk.  Daarentegen  is  de  omschrijving  van  ‘de  Catshuissessie  met
premier Rutte en minister Vijlbrief met diverse familiebedrijven in aanwezigheid van voorzitter VNO-
NCW  De  Boer’  op  19  februari  2020  dan  weer  een  voorbeeld  van  een  veel  algemenere  en  weinig
concrete  omschrijving  van  de  thematiek  die  besproken  is.  Met  de  omschrijving  van  het
gespreksonderwerp  kan  ten  hoogste  een  koppeling  gemaakt  worden  met  specifieke  wetgeving  of
hervormingstraject, of een afgebakend inhoudelijk thema dat besproken wordt.

Inzicht in belangenafweging

De  openbare  agenda’s zijn niet  toegerust om inzicht  te  bieden in de  belangenafweging. Tijdens de
achtergrondgesprekken zijn wel de verschillende doelstellingen aan bod gekomen die in het publieke
dan wel politieke debat circuleren over de openbare agenda’s van bewindspersonen.  Hier gaat het
dan  met  name  over  de  vraag  of  openbare  agenda’s  politieke  of  beleidsprioriteiten  van
bewindspersonen  kunnen  weergeven,  of  de  mogelijke  invloed  van  externen  op  besluitvorming
inzichtelijk  kunnen  maken.    Ook  in  de  kabinetsreactie  op  de  initiatiefnota  Lobby  in  Daglicht  wordt
gerefereerd aan politieke prioriteiten van bewindspersonen die via de openbare agenda inzichtelijk
gemaakt zouden kunnen worden. Veel van de gesprekspartners geven aan dat de mate van inzicht in
de  beleids-  dan  wel  politieke  prioriteiten  lastig  in  te  schatten  is.  Regelmatige  afspraken  met  een
specifiek bedrijf of publieke organisatie hoeven bijvoorbeeld niet direct iets te maken te hebben met
politieke  prioriteiten,  beleidsvorming  of  regulering,  maar  kunnen  ook  verbonden  zijn  met  een
specifieke  bedrijfs-economische  of  maatschappelijke  situatie  waardoor  regelmatig  overleg  binnen
korte termijn noodzakelijk is, of onderdeel vormen van een reguliere overlegcyclus om in het algemeen
bij te praten. Tegelijkertijd geven veel van de gesprekspartners aan dat de afspraken met externen, los
van deze specifieke gevallen, wel een aanduiding kunnen geven van de politieke prioriteiten van een
bewindspersoon. Er zullen immers meer afspraken met externen zijn die bij deze prioriteiten passen,
en  minder  tot  geen  afspraken  met  externen  die  daar  niet  of  minder  relevant  voor  zijn.  Bovendien
betreffen gesprekken met bewindspersonen per definitie een hoog en exclusief niveau van toegang,
dat  slechts  een  kleine  minderheid  aan  organisaties  (frequent)  heeft.  Deze  toegang  zal  daarom
doorgaans ook  goed doordacht toegekend worden.

40 Zie voor een recent voorbeeld op EU-niveau van meer algemenere aanduiding: https://commissioners.ec.europa.eu/ursula-von-der-
leyen_en#calendar

Over  inzicht  in  invloed  zijn  de  meeste  gesprekspartners  het  wel  eens:  daar  kunnen  de  openbare
agenda’s  eigenlijk  nauwelijks  inzicht  in  bieden.  Om  dit  te  kunnen  beoordelen  is  de  informatie
onvoldoende  gekoppeld  aan  concrete  besluitvorming  of  beleidsprocessen.  Tot  slot  is  er  brede
consensus  over  de  relevantie  van  de  openbare  agenda  van  de  bewindspersonen  onder  de
gesprekspartners, omdat transparantie ook als waarde op zichzelf wordt aangemerkt. Al worden ook
hier  praktische  kanttekeningen  gemaakt  die  eerder  aan  bod  zijn  gekomen.  De  openbare  agenda’s
bieden  namelijk  geen  volledige  afspiegeling  van  de  agenda  van  bewindspersonen  door  de
uitzonderingsgronden en de wijze van weergave van externen en gespreksonderwerpen. Tegelijkertijd
vinden veel gesprekspartners dat openbare agenda’s een nuttig perspectief bieden op een deel van de
agenda van bewindspersonen, wat in het kader van transparantie waardevol gevonden wordt.

4.3 Conclusie

De  openbare  agenda’s  van  bewindspersonen  worden  sinds  de  initiatiefnota  Lobby  in  Daglicht
explicieter beschouwd als instrument om de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming
inzichtelijk  te  maken  en  daarmee  ook  inzicht  te  bieden  in  de  politieke  prioriteiten  van
bewindspersonen en belangenafweging. De allereerste doelstelling van de publicatie van activiteiten
van  een  minister  was  voornamelijk  gericht  op  de  attendering  van  de  media  en  de  samenleving  op
werkbezoeken en evenementen waar de bewindspersonen bij aanwezig waren. Gaandeweg zijn de
openbare  agenda’s  ook  gezien  als  instrumenten  die  de  doelen  gesteld  in  de  initiatiefnota  konden
waarborgen. Deze verschuiving van doelstellingen heeft zich de afgelopen jaren afgetekend, en op dit
moment  bevindt  het  gebruik  en  de  invulling  van  deze  agenda’s  zich  ergens  tussen  deze  twee
doelstellingen. Naar aanleiding van de Kabinetsreactie op de initiatiefnota Lobby in Daglicht heeft de
Voorlichtingsraad een uitvoeringsrichtlijn ontwikkeld voor de openbaarmaking van de agenda’s. Naar
aanleiding  van  de  toezeggingen  van  de  minister  van  BZK  in  het  Kamerdebat  in  juli  2023  heeft  de
Voorlichtingsraad  in  deze  uitvoeringsrichtlijn  concretere  omschrijvingen  uit  de  handleiding  op
genomen,  om  zo  een  duidelijker  kader  te  bieden  voor  het  openbaar  maken  van  de  agenda’s  van
bewindspersonen.

Op  basis  van  deze  uitvoeringsrichtlijn  en  de  variatie  in  de  toepassing  ervan  op  de  verschillende
ministeries, concluderen we dat de openbare agenda’s van bewindspersonen niet volledig de agenda’s
van  bewindspersonen  (kunnen)  weerspiegelen. De  uitzonderingsgronden  en  de  variatie  in  de  wijze
waarop afspraken, type externen en gespreksonderwerpen worden omschreven geven een globaal en
gedeeltelijk  beeld  van  de  werkweek  van  bewindspersonen  met  inbegrip  van  de  afspraken  met
externen. Tegelijkertijd bieden de openbare agenda’s daarmee wel een waardevolle blik op een deel
van  de  activiteiten  van  bewindspersonen,  inclusief  gesprekken  met  externen, wat  in  het  kader  van
transparantie een waardevol gegeven is.

Voor een aantal van de openbaar gemaakte afspraken van bewindspersonen worden contacten met
externen geregistreerd. Dat geldt met name voor evenementen, werkbezoeken en gesprekken. Voor
de eerste twee activiteiten geldt dat het lastig is om alle contacten met externen inzichtelijk te maken.
Voor specifieke gesprekken met externen is dit eenduidiger, alhoewel de uitzonderingsgronden, zoals
vermeld in de uitvoeringsrichtlijn, en diverse werkprocessen binnen de ministeries, een consistente en
concrete vermelding van zowel de hoedanigheid van gesprekspartners als het gespreksonderwerp
lastig kunnen maken.

Openbare agenda’s van bewindspersonen en inzicht in toegang, beleidsinbreng en belangenafweging

De openbare agenda’s van bewindspersonen bieden gedeeltelijk zicht op de toegang van externen tot
publieke besluitvorming. Deze toegang heeft alleen betrekking op contacten met bewindspersonen en
daarmee dus een klein deel van het openbare bestuur of publieke besluitvorming. Dit is namelijk de
toplaag van publieke besluitvorming, waartoe de meeste externen nooit toegang zullen hebben. Zij
zullen  eerder  gesprekken  hebben  met  naaste  medewerkers  van  bewindspersonen  en  andere
ambtenaren  binnen  ministeries.  Inzicht  in  de  beleidsinbreng  bieden  openbare  agenda’s  van
bewindspersonen  niet,  een  concrete  onderwerpsaanduiding  kan  de  thematiek  of  het  dossier
aanduiden waar het gesprek over gaat, maar dat zegt weinig over datgene wat er besproken is. Dit
geldt  ook  voor  inzicht  in  de  belangenafweging.  Hoewel  veel  van  de  gesprekspartners  tijdens  de
achtergrondgesprekken  aangeven  dat  deze  afspraken  wel  een  zekere  indicatie  geven  van  politieke
prioriteiten  van  bewindspersonen,  biedt  de  informatie  in  de  openbare  agenda’s  geen  inzicht  in  de
belangenafweging die plaats heeft gevonden. De openbare agenda’s van bewindspersonen zijn dus
voornamelijk geschikt om zicht te bieden op een gedeeltelijk en vrij exclusief deel van de toegang van
externen tot het openbaar bestuur.

5. Evaluatie advies- en consultatieparagrafen

5.1 Achtergrond en ontwikkeling van de advies- en consultatieparagrafen

De advies- en consultatieparagrafen zijn als afzonderlijke paragrafen opgenomen in de memorie van
toelichting  bij  wetsvoorstellen.  Memories  van  toelichting  zijn  bedoeld  ter  toelichting  van
wetsvoorstellen.  In  de  interdepartementale  Schrijfwijzer  memories  van  toelichting  (hierna:
Schrijfwijzer) zijn drie doelstellingen van de memorie van toelichting omschreven. Een eerste doel is
verantwoording. Om een wet te begrijpen is het van cruciaal belang dat de achterliggende gedachten
van de wetgever bij regelgeving inzichtelijk worden gemaakt, zo staat in de Schrijfwijzer omschreven.
Het gaat erom in de toelichting helder te omschrijven welk doel wordt gediend met de voorliggende
regelgeving en duidelijk te maken welke afwegingen zijn gemaakt. Om dat doel te bereiken moeten in
de memorie van toelichting bij een wetsvoorstel of wetswijziging de gemaakte keuzes gemotiveerd en
verantwoord worden en aangegeven worden welke afwegingen zijn gemaakt. Het  tweede doel dat
wordt beoogd met een memorie van toelichting is dat er uitleg aan de rechtspraktijk wordt gegeven.
Als  de  rechter  bijvoorbeeld  de  bedoeling  van  de  wetgever  wil  toetsen,  dan  is  de  memorie  van
toelichting een van de beschikbare bronnen daarvoor. En, tot slot, is een belangrijke functie van een
memorie van toelichting om het parlement te overtuigen van een voorstel en te zorgen voor politiek
draagvlak.41

Een vast onderdeel van de memorie van toelichting is de advies- en consultatieparagraaf. Volgens de
Schrijfwijzer is het de bedoeling om in de advies- en consultatieparagraaf in te gaan op de uitgebrachte
adviezen  over  het  wetsvoorstel  en  de  onderwerpen  die  bij  consultatie  aan  de  orde  zijn  gekomen.
Daarnaast  geeft  de  Schrijfwijzer  aan  dat  in  de  advies-  en  consultatieparagraaf  ook  moet  worden
ingegaan op de inbreng van organisaties of belanghebbenden, waaronder uitvoeringsorganisaties of
toezichthouders, ook als zij die los van de consultatie tijdens de totstandkoming van het wetsvoorstel
hebben aangeleverd. Volgens de Schrijfwijzer is het de bedoeling om alleen in te gaan op reacties voor
zover die reacties daadwerkelijk een rol hebben gespeeld in de ambtelijke en politieke besluitvorming,
dus ook als ze niet volledig zijn overgenomen. Hierbij is het de bedoeling te vermelden wat er met de
reacties  is  gedaan.  Tegelijkertijd  geeft  de  Schrijfwijzer  als  aandachtspunt  om  te  overwegen  of  het
wenselijk  is  om  in  het  kader  van  transparantie  ook  te  vermelden  met  welke  partijen  overleg  is
gepleegd,  zonder  dat  dat  daadwerkelijk  invloed  heeft  gehad  op  het  ambtelijke  en  politieke
besluitvormingsproces.42

De  advies-  en  consultatieparagraaf  wordt  tegenwoordig  vaak  als  ‘lobbyparagraaf’  aangeduid.  Deze
term is vooral in zwang geraakt nadat dit in de initiatiefnota Lobby in Daglicht uit 2015 als aanbeveling
was  opgenomen  om  de  invloed  van  lobbyisten  meer  transparant  te  maken.  Destijds  stelden
Kamerleden  Oosenbrug  en  Bouwmeester,  initiatiefnemers  van  de  nota,  voor  om  een  (aparte)
lobbyparagraaf aan de wet- en regelgeving als standaard te hanteren: “Bij elk groot beleidsonderwerp
en elk wetsvoorstel (of een wijziging hiervan) moet openbaar worden gemaakt welke belangen door
wie zijn ingebracht en wat ermee is gedaan. Zo heeft Nederland ook een legislative footprint, stellen
de initiatiefneemsters, en de lobbyparagraaf wordt daarmee in hun ogen een verklaring van invloed
waarin het betreffende krachtenveld en de bijbehorende belangen weergegeven worden.”43

41 Zie: https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/schrijfwijzer-memorie-van-toelichting; het laatste punt ‘overtuigen’, geldt
met name bij een memorie van toelichting bij een wetsvoorstel, maar kan ook spelen bij lagere wetgeving waarin beleidskeuzes worden
gemaakt.
42 https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/schrijfwijzer-memorie-van-toelichting/11-advies-en-consultatie
43 Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 376, nr. 2, p.8

In de kabinetsreactie op deze aanbeveling wordt tweeledig gereageerd. Enerzijds wordt verwezen naar
de reactie van de minister van Economische Zaken, mede namens de ministers van J&V en BZK, op een
eerdere motie van Van Gerven en  Oosenbrug, die erop wees dat volgens vast gebruik in de memories
van toelichting een paragraaf advies- en consultatie wordt toegevoegd.  In de reactie van de minister
van Economische Zaken wordt de advies- en consultatieparagraaf benoemd als al bestaande praktijk
om de inbreng en adviezen van externen te vermelden en vernoemen. Daarnaast wordt ook gesteld
dat  het  hierbij  alleen  “relevant  is  om  in  de  toelichting  te  vermelden  welke  externe  inbreng
daadwerkelijk een rol heeft gespeeld in de besluitvorming. Bovendien is vertrouwelijke communicatie
soms een noodzakelijke voorwaarde om bijvoorbeeld prille ideeën, relevante (bedrijfs-)vertrouwelijke
gegevens of onvervalste kritiek te ontvangen. Indien dat soort informatie herleidbaar in de toelichting
zou  worden  opgenomen,  zou  dit  partijen  kunnen  weerhouden  van  het  leveren  van  waardevolle
inbreng  aan  bewindspersonen  of  ambtenaren.”  Volgens  de  ministers  zou  dit  afbreuk  doen  aan  de
reflectie  en  tegenspraak  die  externe  partijen  kunnen  leveren  en  daarmee  de  kwaliteit  van  het
wetsvoorstel verminderen.44

Naast de verwijzing naar deze reactie, geeft de Kabinetsreactie op de initiatiefnota Lobby in Daglicht
aan dat de advies- en consultatieparagraaf bedoeld is om reacties die zijn ontvangen op het concept-
wetsvoorstel tijdens de internetconsultatie en, ook voorafgaand aan het opstellen van het wetsvoorstel
via overige inspreekmomenten, weer te geven. Ook zou in deze paragraaf moeten worden beschreven
wat de inhoud van deze reacties was en wat hiermee is gedaan. Daarnaast zijn er andere delen van de
memorie  van  toelichting,  zoals  de  beschrijving  van  de  aanleiding  en  de  overwogen  alternatieven,
waarin  de  inbreng  van  externen  aan  de  orde  kan  komen,  volgens  de  Kabinetsreactie.  In  de
Kabinetsreactie  wordt  vervolgens  melding gemaakt  van  een  wijziging  van  de  Aanwijzingen  voor  de
regelgeving, waarbij meer expliciet zal worden voorgeschreven hoe in de memories van toelichting
verantwoording over de inbreng van externen moet worden afgelegd.

Deze aangekondigde wijziging wordt uiteindelijk aanwijzing 4.44 die betrekking heeft op de weergave
van de inbreng van externen in de memorie van toelichting. Deze aanwijzing is uitgebreider dan het
voorgaande voorschrift in de aanwijzingen voor de regelgeving voor 2018, die als volgt luidde: “In de
toelichting wordt vermeld welke adviescolleges en organisaties van belanghebbenden ten aanzien van
de regeling zijn gehoord.” De huidige aanwijzing 4.44 schrijft voor dat:45

1. In de toelichting wordt, voor zover mogelijk en relevant voor de inhoud van de regeling,

vermeld welke externe partijen inbreng hebben geleverd bij de totstandkoming van de
regeling, op welke wijze dat is gebeurd, wat de strekking van de inbreng was en wat er met de
inbreng is gedaan.

2. Indien voor de totstandkoming van een regeling een bijzondere procedure wettelijk is

voorgeschreven, wordt aan het volgen daarvan in de toelichting aandacht geschonken.

3. Indien op hoofdpunten in een regeling wordt afgeweken van een krachtens wettelijk

voorschrift uitgebracht advies, wordt de reden hiervan in de toelichting weergegeven.

Zowel in de Schrijfwijzer voor de memorie van toelichting als in aanwijzing 4.44 van de aanwijzingen
voor de regelgeving, staat toegelicht hoe de inbreng van externen in de memorie van toelichting moet
worden opgenomen. De Schrijfwijzer geeft aan dat de advies- en consultatieparagraaf niet alleen
bedoeld is om de gekregen adviezen en inbreng tijdens de formele consultatie(periode) weer te geven,
maar ook om de inbreng die in een eerdere fase en los van de formele consultatieperiode verkregen
is toe te lichten. Aanwijzing 4.44 specificeert de plaats waar in de memorie van toelichting de inbreng

44 Kamerstukken 2016-2017 33009, nr. 39, p. 4.
45 https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/aanwijzingen-voor-de-regelgeving/hoofdstuk-4-algemene-bestanddelen-van-
regelingen-41-453/ss-49-toelichting-442-453/aanwijzing-444-vermelding-inbreng-externe-partijen

van externen moet worden weergeven niet expliciet. Onder externen wordt een breed scala verstaan.
Volgens  de  bijbehorende  uitleg  van  Aanwijzing  4.44  worden  hieronder  zowel  burgers,  bedrijven,
instellingen, als andere organisaties begrepen. Onder ‘betrokkenheid’ wordt  in Aanwijzing 4.44 het
volgende verstaan: ‘Betrokkenheid kan aan de orde zijn doordat zij [externen] verzocht hebben om het
opstellen van regelgeving, gevraagd of ongevraagd hun inbreng hebben geleverd voorafgaand aan of
gedurende het opstellen van de regeling, of hun zienswijze hebben gegeven over een conceptregeling
waarover consultatie is gehouden.’

Volgens de Schrijfwijzer en aanwijzing 4.44 kan voor de weergave van inbreng van externen zowel een
individuele  als  een  categoriale  omschrijving  toegepast  worden.  Een  categoriale  omschrijving  is
toegestaan  als  er  bij  groepen  burgers  of  bedrijven    sprake  is  van  gelijksoortige  inbreng.  Verder  is
volgens  de  toelichting  bij  aanwijzing  4.44  bij  de  vermelding  van  inbreng  een  zakelijke  weergave
toegestaan, zonder dat overigens duidelijk wordt wat een zakelijke weergave dan precies is.  Tot slot,
kunnen adviezen ook, al dan niet krachtens wettelijk voorschrift uitgebracht, onder de term ‘inbreng’
vallen.  In  de  toelichting,  behorend  bij  aanwijzing  4.44,  wordt  ook  een  uitzonderingsgrond
geformuleerd  op  basis  waarvan  inbreng  van  externen  niet  vermeld  hoeft  te  worden.  Volgens  deze
toelichting blijft het opnemen van informatie over de geleverde inbreng achterwege voor zover dat
niet mogelijk is, zoals in gevallen waarin de wetgeving over openbaarheid van overheidsinformatie zich
daartegen verzet, of niet relevant is voor de inhoud van de regeling, zoals in de gevallen waarin de
inbreng geen betrekking had op de regeling zelf. 46

Ook  in  het  beleidskompas  wordt  verwezen  naar  de  advies-  en  consultatieparagraaf  en  worden
handreikingen geformuleerd over het belang van het betrekken van externe belanghebbenden, en het
brede  scala dat  daaronder verstaan wordt,  en  de  manieren waarop  externen bij de  besluitvorming
betrokken kunnen worden.47 In 2024 is de Schrijfwijzer voor memories van toelichting, en daarmee
ook  het  gedeelte  dat  de  advies-  en  consultatieparagrafen  betreft,  herzien,  waarbij  het  doel  onder
andere  was  om  de  richtlijnen  voor  de  invulling  van  de  advies-  en  consultatieparagraaf  te
verduidelijken.48

5.2 Evaluatie advies- en consultatieparagrafen: toegang, beleidsinbreng en belangenafwegingen

Om  te  beoordelen  in  welke  mate  de  advies-  en  consultatieparagrafen  inzicht  bieden  in  de  rol  van
externen bij beleid- en besluitvorming, beoordelen we of en op welke wijze via deze paragrafen inzicht
wordt  verkregen  in  de  mate  en  wijze  van  toegang,  de  beleidsinbreng  van  externen  en  de
belangenafweging  die  gemaakt  is.49  Inzicht  in  toegang  is  in  het  geval  van  de  advies-  en
consultatieparagrafen een relevante dimensie, omdat er bij de vermelding van externen logischerwijs
een  overzicht  ontstaat  en  daarmee  een  mate  van  inzicht  in  de  toegang  van  externen  tot  publieke
besluitvorming.  Het inzicht in toegang van externen is hierbij met name gericht op het betreffende
besluitvormingsproces voor een specifiek wetsvoorstel, wijziging daartoe of beleidsprogramma. Voor
de dimensie beleidsinbreng is met name relevant in hoeverre de inbreng van externen concreet wordt
omschreven en/of op een andere manier inzichtelijk is, inclusief koppeling met de actor of organisatie
die deze inbreng aangeleverd heeft. Voor de belangenafweging moet helder zijn op basis van welke
inbreng welke afwegingen zijn gemaakt.

46 https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/aanwijzingen-voor-de-regelgeving/hoofdstuk-4-algemene-bestanddelen-van-
regelingen-41-453/ss-49-toelichting-442-453/aanwijzing-444-vermelding-inbreng-externe-partijen
47 https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/beleidskompas/wie-zijn-belanghebbenden-en-waarom
48 Interne correspondentie met wetgevingsjuristen

49 Zie voor verdere informatie over de evaluatiestudie de informatie in de bijlage.

Advies- en consultatieparagrafen vergeleken

De  memories  van  toelichting,  en  de  bijbehorende  advies-  en  consultatieparagrafen  die  we
geanalyseerd hebben, bestonden voor 42 procent uit wetsvoorstellen, 34 procent uit wetswijzigingen
en  24  procent  uit  overige  beleidsdossiers,  waaronder  bijvoorbeeld  de  implementatie  van  EU
Richtlijnen of overige regelingen. De gemiddelde omvang van de advies- en consultatieparagrafen als
percentage van de memories van toelichting is ongeveer 12 procent en ze hebben een gemiddelde
lengte van ongeveer 6 pagina’s. Bij ongeveer 74% van de wetsvoorstellen die we geanalyseerd hebben
is sprake van een internetconsultatie.

Figuur 5.1: Verdeling van de geanalyseerde memories van toelichting over ministeries die wetsvoorstellen (of wijzigingen)
daartoe ingediend hebben in de Tweede Kamer.

De meeste wetsvoorstellen of wijzigingen daartoe zijn ingediend door de ministeries van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (SZW), van Financiën (FIN) en Justitie en Veiligheid (J&V). De minste voorstellen
komen  van  het  Ministerie  van  Volksgezondheid,  Welzijn  en  Sport  (VWS)  en  het  Ministerie  van
Onderwijs,  Cultuur  en  Wetenschap  (OCW).  We  zien  een  gemiddeld  aantal  concreet  genoemde
externen van ongeveer 22 in de advies- en consultatieparagrafen, al zijn er uitschieters, die we voor
dit  gemiddelde  niet  hebben  meegenomen,  naar  ongeveer  475  expliciet  en  specifiek  genoemde
externen  binnen  de  formele  consultatieprocedure.  Het  aantal  genoemde  externen,  zonder  deze
uitschieter, varieert van 3 tot 150.

Inzicht in toegang

Zowel in de aanwijzing 4.44 als de Schrijfwijzer wordt aangegeven dat zowel een individuele als
groepsgewijze (categoriale) vermelding van externen die inbreng hebben geleverd kan plaatsvinden.
Deze vermelding biedt hiermee zicht op de toegang die deze externen hebben verkregen tot het
besluitvormingsproces.

10%

18%

12%

20%

12%

Verdeling MvTs tussen diverse ministeries

VWS

SZW

OCW

J&V

I&W

FIN

EZK

BZK

Figuur 5.2: Wijze van vermelding van externen in advies- en consultatieparagrafen als percentage van het totaal aantal
geanalyseerde paragrafen (50).

Uit  figuur  5.2  valt  op  te  maken  dat  de  meest  voorkomende  manieren  waarop  externen  worden
benoemd  in  de  advies-  en  consultatieparagrafen  ofwel  een  combinatie  van  een  categoriale  en
specifieke verwijzing is, ofwel dat in de advies- en consultatieparagrafen specifieke externen worden
benoemd.  Een  voorbeeld  van  een  dergelijke  combinatie  is  de  Verzamelwet  gegevensverwerking
VWS,50  waarbij  de  Autoriteit  Persoonsgegevens  specifiek  wordt  benoemd  en  waarbij  naar  de
respondenten van de internetconsultatie in categoriale termen wordt verwezen. In slechts vier procent
van de advies- en consultatieparagrafen worden externen helemaal niet vermeld en bij zestien procent
van  de  advies-  en  consultatieparagrafen  worden  externen  in  algemene  termen  benoemd,  zoals
bijvoorbeeld met verwijzingen naar ‘belanghebbenden’.

Als  we  deze  wijze  van  vermelden  van  externen,  ofwel  categoriaal  ofwel  expliciete  vermelding  van
externen, verder uitsplitsen naar het aantal externen dat per advies- en consultatieparagraaf wordt
beschreven, dan zien we verschillen in de wijze waarop er naar deze externen wordt verwezen. Uit
figuur 5.3 blijkt dat in consultatieparagrafen waarbij een groter aantal externen betrokken is, er minder
individuele externen worden vernoemd en er relatief vaker op categoriale wijze naar externen wordt
verwezen.  Een  illustratief  voorbeeld  van  expliciete  verwijzing  bij  een  klein  aantal  externen  is  de
wijziging  van  de  Waterwet,51  waarbij  drie  externen  vermeld  worden  en  die  expliciet  besproken
worden.  Illustratief  voor  de  categoriale  vermelding  bij  grotere  aantallen  is  de  ‘Wet  toelating
terbeschikkingstelling van arbeidskrachten,’52 waarbij (naast 25 niet-openbare reacties en een aantal
specifiek  benoemde  toetsen  en  adviezen)  46  respondenten,  die  betrokken  waren  bij  de
internetconsultatie, in algemene termen worden genoemd.

50 https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2023D40957
51 https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2023D08847
52 https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2023D41479

16%

22%

54%

externen worden niet vermeld

externen worden in algemene termen vermeld

exernen worden in categoriale termen vermeld

externen worden zowel in algemene als in categoriale

termen vermeld

externen worden specifiek vermeld

De wijze waarop externen worden vermeld

in advies- en consultatieparagrafen

Figuur 5.3: Wijze van vernoemen van externen vergeleken tussen advies- en consultatieparagrafen met tussen de 1-10
concrete vermeldingen van externen (20) en advies- en consultatieparagrafen met meer dan 40 concrete vermeldingen van
externen ( 7).

Inzicht in toegang vraagt daarnaast om inzicht in de mate en wijze waarop externen betrokken zijn
geweest bij de beleid- en besluitvorming. Bij de advies- en consultatieparagrafen gaat het daarbij om
de manier waarop externen om advies gevraagd is of geconsulteerd zijn bij de totstandkoming van een
(wijziging van) een wetsvoorstel. In tabel 5.2 worden de verschillende manieren van betrokkenheid
weergegeven op basis waarvan externen hun inbreng hebben kunnen geven tijdens het
besluitvormingsproces. We kunnen daaruit opmaken dat de combinatie van internetconsultaties en
schriftelijke consultaties het vaakst voorkomt, samen met de combinatie

geen externen vermeld

algemene vermelding van externen

categoriale vermelding van externen

categoriale en specifieke vermelding van externen

alleen specifieke externen vermeld

geen externen vermeld

algemene vermelding van externen

categoriale vermelding van externen

categoriale en specifieke vermelding van externen

alleen specifieke externen vermeld

1-10 e

xte

rne

n ve

rme

40+ e

xte

rne

5 %

10 %

75 %

14 %

43 %

14 %

pecentage van het aantal geanalyseerde consultatieparagrafen

De wijze waarop externen vermeld worden

in advies- en consultatieparagrafen met omvangrijke of minder

omvangrijke consultatie

Tabel 5.1: Wijze van betrokkenheid van externen zoals gerapporteerd in advies- en consultatieparagrafen als percentage
van het totaal aantal geanalyseerde advies- en consultatieparagrafen (50).

van internetconsultaties, schriftelijke consultaties en mondelinge consultaties. Mondelinge consultatie
omvat hierbij verschillende vormen van mondelinge interactie tussen externen en beleidsmakers,
inclusief informele overleggen en bijvoorbeeld rondetafelgesprekken. De nadruk in de weergave van
externen lijkt dus vooral te liggen op diegenen die deel hebben genomen aan de internetconsultatie
en andere vormen van schriftelijke inbreng hebben gegeven. 53

53 Deze focus op de weergave van inbreng van externen kwam ook tot uiting in de achtergrond gesprekken en zien we ook in eerdere
onderzoeken naar deze consultatieparagrafen van o.a. Transparency International (2022).

Wijze van consulteren

Aantal A&C

paragrafen (%)

Alleen internetconsultatie

Alleen schriftelijke consultatie

Alleen mondelinge consultatie

4,2

Internetconsultatie + schriftelijke consultatie

Internetconsultatie + schriftelijke consultatie + mondelinge consultatie

Schriftelijke consultatie + mondelinge consultatie

Internetconsultatie + mondelinge consultatie

Inzicht in beleidsinbreng

Inzicht in de beleidsinbreng die externen bieden is vooral gebaat bij inzicht in de precieze informatie
dan wel beleidsvoorkeuren die externen hebben ingebracht en daarbij een duidelijke koppeling van
deze inbreng aan individuele externen of categorieën van externen. In figuur 5.5 wordt weergegeven
of er een koppeling tussen de inbreng met specifieke externen is gemaakt in de advies- en
consultatieparagrafen.

Figuur 5.4: De wijze waarop inbreng van externen in advies- en consultatieparagrafen gerelateerd wordt aan externen ( in
percentage van het totaal aantal geanalyseerde advies- en consultatieparagrafen (50)).

We  zien  dat  voor  een  aantal  advies-  en  consultatieparagrafen  er  concreet  verwezen  wordt  naar
specifieke inbreng die externen hebben geleverd. In 28 procent van de advies- en consultatieparafen
wordt inbreng expliciet gerelateerd aan specifieke externen. Illustratief hiervoor  is de ‘Wijziging van
de Penitentiaire beginselenwet,’54 waarbij er alleen sprake is van schriftelijke consultatie waarvan de
inbreng  van  iedere  externe  specifiek  wordt  besproken.  De  ‘Wet  implementatie  Richtlijn
kleineondernemersregeling’55  is  ook  een  goed  voorbeeld  hiervan,  waarbij  er  slechts  twee  reacties
waren op de internetconsultatie en het adviescollege toetsing regeldruk (ATR).  Een combinatie van
categoriale  en  specifieke  vermelding  komt  in  ongeveer  18  procent  van  de  advies-  en
consultatieparagrafen tot uiting. Een voorbeeld hiervan is  de ‘Wet aanpak meervoudige problematiek
sociaal  domein,’56  waarbij  eerst  specifiek  de  inbreng  van  de  Autoriteit  Persoonsgegevens  wordt
besproken,  en  vervolgens  de  internetconsultatie  in  zowel  categoriale  als  specifieke  termen  wordt
besproken. Voor 38 procent van de advies- en consultatieparagrafen wordt de inbreng in algemene
termen  genoemd.  Advies-  en  consultatieparagrafen  waarin  de  inbreng  in  algemene  termen  wordt
benoemd, bevatten vaak een bespreking van internetconsultaties met betrekkelijk veel respondenten,
zoals  bij  ‘Wet  gemeentelijke  taak  mogelijk  maken  asielopvangvoorzieningen,’57  waarbij  de
internetconsultatie 31 respondenten heeft. Bij een klein deel van de advies- en consultatieparagrafen
wordt  de  inbreng  niet  of  nauwelijks  specifiek  wordt  beschreven,  zoals  de  ‘Wet  fiscale

54 https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2023D24250
55 https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2023D08260
56 https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2023D24279
57 https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2023D12784

12 %

38 %

4 %

18 %

28 %

inbreng wordt niet specifiek beschreven

inbreng wordt in algemene termen beschreven

inbreng wordt in categoriale termen beschreven

inbreng wordt zowel in categoriale als in specifieke termen

beschreven

inbreng wordt in specifieke termen beschreven, gekoppeld

aan individuele externen

Wijze waarop inbreng van externen wordt beschreven

in de advies- en consultatieparagrafen

klimaatmaatregelen glastuinbouw,’58 waarbij van de vier betrokken externen de inbreng van slechts
een externe zeer kort wordt vermeld. Uit onze analyse blijkt dat de advies- en consultatieparagrafen
meer toegespitst zijn op het beschrijven van schriftelijke inbrengen. Mondelinge inbreng wordt minder
vaak en expliciet besproken. Dit geldt ook voor de inbreng geleverd in de voorfase van het
besluitvormingsproces.

Om de wijze waarop naar de inbreng van externen wordt verwezen beter te kunnen interpreteren,
kijken we vervolgens naar de vraag of er bij de geleverde inbreng expliciet naar de betrokken externen
verwezen wordt die de inbreng geleverd hebben. Daarvoor hebben we op basis van alle geanalyseerde
advies-  en  consultatieparagrafen  een  overzicht  gemaakt  van  de  expliciet  genoemde  externen  en
gekeken  of  hun  inbreng  expliciet  aan  hen  werd  toegeschreven.  Uit  figuur  5.5  blijkt  dat  vooral  de
inbreng van publieke instellingen, zoals adviescolleges, uitvoeringsorganisaties of toezichthoudende
organisaties, het vaakst expliciet wordt gerelateerd aan de desbetreffende organisaties. Dat geldt ook
voor  de  sociale  partners  en  decentrale  overheden  en  bijbehorende  belangenbehartigers,  zoals  de
VNG,  het  IPO  of  de  Unie  van  waterschappen.  Andere  belangenorganisaties,  een  categorie  die
beroepsorganisaties  en  institutionele  belangenorganisaties  (zoals  de  VNU  of  woningcorporaties)
omvat, worden ook relatief vaak expliciet benoemd. De inbreng van bedrijven of (in mindere mate)
burgergroepen en NGOs wordt relatief minder vaak direct gerelateerd aan individuele organisaties.
Dit patroon van expliciete en meer algemene verwijzingen is in lijn met de richtlijnen in de Schrijfwijzer
en de aanwijzing 4.44, al is de variatie waarmee dit gebeurt voor verschillende type organisaties wel
aanzienlijk.

Figuur 5.5: De verwijzing naar verschillende type externen op basis van het totaal genoemde externen voor de
geanalyseerde advies- en consultatieparagrafen (50).

58 https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2023D37682

17 %

44 %

26 %

70 %

21 %

43 %

2 %

14 %

4 %

25 %

11 %

81 %

41 %

60 %

26 %

54 %

46 %

100

120

adviescolleges, toezichthouders of uitvoerende organisaties

sociale partners

andere belangenorganisaties

bedrijven

decentrale overheden en bijbehorende belangenbehartigers

burgergroepen en NGOs

De wijze waarop naar verschillende externen

verwezen wordt in advies- en consultatieparagrafen

niet specifiek

categorie genoemd

specifiek genoemd

Inzicht in belangenafweging

Voor inzicht in de belangenafweging is het relevant dat er duidelijk vermeld wordt welke inbreng is
meegenomen  in  de  overwegingen.  Om  dit  in  kaart  te  brengen,  hebben  we  voor  elke  advies-  en
consultatieparagraaf gekeken of in de tekst concreet aangegeven werd welke inbreng is meegenomen
en  of  daarbij  concreet  naar  specifieke  inbreng  is  verwezen.    In  figuur  5.6  laten  we  zien  dat  voor
ongeveer 22 procent van de geanalyseerde paragrafen geen directe terugkoppeling naar aanleiding
van  specifiek  geleverde  inbreng  opgenomen  is.  Voor  zes  procent  van  de  advies-  en
consultatieparagrafen  wordt  dit  in  categoriale  termen  gedaan.  In  30  procent  van  de  advies-  en
consultatieparagrafen wordt deze terugkoppeling in algemene termen beschreven. In 18 procent van
de advies- en consultatieparagrafen wordt de terugkoppeling met een combinatie van categoriale en
specifieke termen omschreven. Een verschil in algemene, categoriale of specifieke terugkoppeling is
relevant voor het inzicht in de oorsprong of aard van de belangen. Hoe specifieker de terugkoppeling,
hoe beter het inzicht in de belangenafweging.

Figuur 5.6: Terugkoppeling wat met diverse inbreng gedaan is per advies- en consultatieparagraaf, als percentage van totaal
aantal advies- en consultatieparagrafen (50).

De  beschrijving  van  de  wijze  waarop  de  inbreng  meegenomen  is,  geeft  een  eerste  inzicht  in  de
belangenafweging. De mate waarin wordt aangegeven waarom er wel (of juist niet) iets met de inbreng
van externen is gedaan, levert daarnaast ook aanvullend inzicht in de belangenafweging. In figuur 5.7
geven we voor de advies- en consultatieparagrafen weer in hoeverre de achterliggende argumentatie
wordt weergegeven, en toegelicht wordt waarom bepaalde inbreng wel of niet is meegenomen. De
categorie ‘niet van toepassing (nvt)’ is toegekend in de gevallen waarbij er inbreng was die in eerste
instantie  geen  aanleiding  gaf  tot  wijziging  van  (aspecten  van)  het  wetsvoorstel,  aangezien  de
desbetreffende inbreng geen concrete voorstellen tot wijziging of iets soortgelijks bevatten. Het valt
hierbij op dat de terugkoppeling meer gericht is op de technische inbreng dan op meer bredere of
fundamentelere kwesties.

22 %

30 %

6 %

18%

24 %

Terugkoppeling naar de inbreng van externen

wordt niet vermeld wat er met de inbreng is gedaan

wordt in algemene termen vermeld wat er met inbreng is gedaan

wordt in categoriale termen vermeld wat er met inbreng is gedaan

wordt in zowel categoriale als specifieke termen vermeld wat er met inbreng is gedaan

wordt in specifieke termen vermeld wat er met inbreng is gedaan

Figuur 5.7: Terugkoppeling van de redenen waarom inbreng wel of niet is meegenomen in de afweging,  geanalyseerd per
advies-  en  consultatieparagraaf  en  weergegeven  als  percentages  van  het  totale  aantal  geanalyseerde  advies-  en
consultatieparagrafen (50).

Inzicht in toegang, beleidsinbreng en belangenafwegingen: kwalitatieve analyse

Samenvattend geven bovenstaande meer kwantitatieve analyses weer dat een combinatie van
categoriale en specifieke verwijzing naar zowel inbreng als externen veelvuldig voorkomt. Daarnaast
is het aantal advies- en consultatieparagrafen dat niet tot nauwelijks verwijzingen bevat naar externen
en hun inbreng minimaal. Voor de directe koppeling van inbreng aan individuele externen zien we een
wat gemengder beeld, waarbij er een relatief groter aantal advies- en consultatieparagrafen is waarin
dit in meer algemene termen wordt opgenomen.

De wijze van vermelding van externen, hun inbreng en wat er met de inbreng gebeurd is, zijn uiteraard
aan elkaar gerelateerde dimensies om de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming in
wetgevingsprocessen meer inzichtelijk te maken. Onze kwalitatieve analyse van deze wetsvoorstellen
illustreert dat ook. Daarnaast laat deze analyse zien dat de ruimte die in de Schrijfwijzer en toelichting
bij aanwijzing 4.44 geboden wordt om de weergave van de inbreng van externen vorm te geven, ook
tot uiting komt in een aantal verschillende wijzes waarop inbreng vermeld wordt. Voor een deel van
de  wetsvoorstellen of  wetswijzigingen  uit  2023,  die  we  daarom  niet  meegenomen  hebben  in  onze
analyses,  ontbreekt  de  vermelding  van  inbreng  van  externen en  de  reactie  daarop.  Dat  komt  bijna
geheel  door  het  feit  dat  dit  begrotingsvoorstellen  zijn  of  wijzigingen  van  de  begroting  of  dat  de
voorstellen  implementatie  van  EU  regelgeving  betreffen.  Voor  deze  categorieën  is  dergelijke
vermelding van inbreng van externen niet nodig, conform aanwijzing 4.44.

We zien dat voor de advies- en consultatieparagrafen overwegend voor ofwel een inbreng-gerichte of
voor  een  thematische  weergave  gekozen  wordt.  Bij  de  inbreng-gerichte  weergave  is  de  valkuil  een
disbalans  in  het  specifiek  versus  in  meer  algemene  termen  terugkoppelen  naar  de  inbreng  van
externen.  De  terugkoppeling  naar  de  inbreng  van  overige  publieke  instanties,  die  vaak  vanuit  een
wettelijke verplichting of gedragscode zijn geraadpleegd, is meestal specifiek en concreet terwijl op de

28 %

22 %

40 %

4 %

6 %

niet van toepassing

wordt voor concrete inbreng genoemd waarom het

meegenomen is in de overweging

wordt voor concrete inbreng genoemd waarom het niet

meegenomen is in de overweging

wordt niet voor concrete inbreng genoemd waarom het

meegenomen is in de overweging

wordt niet voor concrete inbreng genoemd waarom het niet

meegenomen is in de overweging

Terugkoppeling van de wijze waarop inbreng is meegenomen

in advies- en consultatieparagrafen

inbreng uit de internetconsultaties vaak in meer algemene of categoriale wijze gereflecteerd wordt.
De  advies-  en  consultatieparagraaf  van  de  wet  NLQF  (Nederlandse  kwalificatie-raamwerk  voor een
leven lang leren)59 is illustratief hiervoor. Binnen deze advies- en consultatieparagraaf wordt allereerst
een  internetconsultatie  beschreven,  waarbij  de  inbreng  van  drie  brancheorganisaties  en  drie
individuen  expliciet  en  actor-specifiek  wordt  beschreven,  en  hierop  wordt  teruggekoppeld.  De
“aanvullende consultatie” van drie onderwijspartijen wordt vervolgens minder specifiek beschreven:
een  drietal  bezwaren  worden  benoemd,  maar  deze  worden  niet  gekoppeld  aan  specifieke  (of
categoriaal  beschreven)  actoren.  Vervolgens  worden  een  aantal  verzochte  schriftelijke  consultaties
genoemd, waarbij de inbreng van een drietal publieke adviesorganen wel weer uitvoerig en specifiek
wordt besproken. Ten slotte worden de 14 inbrengen van een “aanvullende internetconsultatie” met
“diverse  belangenorganisaties,  onderwijsinstellingen,  docenten  en  enkele  individuele  personen”  in
algemene termen en kort besproken, en wordt overwegend teruggekoppeld in algemene termen op
deze inbreng.

De onderwerpsgerichte weergave van de inbreng van externen wordt vaak toegepast bij advies- en
consultatieparagrafen waarbij sprake is van inbreng van relatief veel externen. We zien dat de inbreng
van  externen  partijen  vaak  in  samenhang  wordt  genoemd  (partij  a,  partij  b  en  partij  c  stelden  xyz
voor…), en de inhoud en achterliggende argumentatie van deze inbreng worden vaak relatief minder
goed  besproken.  Dit  type  advies-  en  consultatieparagraaf  leest  op  deze  manier  meer  als  een
bespreking  van  de  verschillende  aspecten  van  het  wetsvoorstel  in  plaats  van  een  terugkoppeling
waarbij  duidelijk  wordt  aangegeven  wat  de  verschillende  posities  en/of  argumenten  zijn  van
verschillende externen met betrekking tot het wetsvoorstel en wat er met wiens inbreng is gebeurd.
Hierbij blijft de concrete terugkoppeling vaak implicieter of achterwege. In dit kader is de Vaststelling
van  het  nieuwe  Wetboek  van  Strafvordering60  illustratief.  In  de  betreffende  advies-  en
consultatieparagraaf wordt beschreven dat er op verschillende momenten consultatie (schriftelijk en
mondeling) heeft plaatsgevonden. De inbreng hierbij wordt echter allemaal op gelijke manier en door
elkaar  besproken  in  secties  over  vier  “overkoepelende  thema’s”  van  het  wetsvoorstel.  Hierbij  staat
vooral  de  verantwoording  van  de  keuze  centraal,  en  minder  de  argumentatie  achter  bepaalde
inbrengen van bepaalde externen.

Tot  slot  zien  we  ook  advies-  en  consultatieparagrafen  waarin  de  inbreng  van  bijna  elke  betrokken
externe expliciet en specifiek wordt beschreven en er expliciet wordt gereflecteerd op de impact die
de inbreng heeft gehad, en waarom. Vaak zijn dit advies- en consultatieparagrafen met betrekkelijk
minder uitgebreide consultatie, waardoor voor deze invulling ook meer gelegenheid is zonder te veel
ruimte in beslag te nemen in het wetsvoorstel. Een goed voorbeeld hiervan is de 'Wijziging van de Wet
tijdelijke  tolheffing  Blankenburgverbinding  en  ViA15  in  verband  met  de  Wet  implementatie  EETS-
richtlijn  en  enkele  technische  aanpassingen.61  Bij  dit  wetsvoorstel  heeft  geen  internetconsultatie
plaatsgevonden, “omdat een internetconsultatie niet in betekenende mate kan leiden tot aanpassing
van het wetsvoorstel.” Om deze reden zijn de externe partijen die worden benoemd binnen de advies-
en consultatieparagraaf beperkt tot de verzochte adviezen van (vaak terugkomende) adviescolleges of
–raden, en de toetsen van uitvoeringsorganisaties. Tegelijkertijd behandelt en reflecteert elke sectie
op de inbreng van elk van deze zeven partijen.

Ongeveer een derde van de geanalyseerde advies- en consultatieparagrafen bevatten een thematische
of onderwerpsgerichte weergave van de inbreng van externen, ongeveer 20 procent van de
geanalyseerde paragrafen bevatten een overwegend inbreng/actor gerichte weergave, en ongeveer

59 https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2023D15768
60 https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2023D11284
61 https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen/detail?cfg=wetsvoorsteldetails&qry=wetsvoorstel%3A36137

een  kwart  van  de  geanalyseerde  paragrafen  bevatten  een  combinatie  van  zowel  specifieke  als
thematische weergave van de inbreng. Slechts bij een zeer klein deel van de geanalyseerde paragrafen
troffen we een zeer uitgebreide en gedetailleerde  weergave  aan.    Bij een gecombineerd weergave,
zowel thematisch als specifiek, zien we dat de verplichte inbreng van adviesorganen of verplicht te
consulteren  publieke  organen  expliciet  vermeld  wordt,  en  de  inbreng  uit  internet  en/of  overige
consultaties vaker op basis van onderwerpsgerichte weergave wordt vermeld.

Tot  slot  is  het  goed  te  vermelden  dat  een  afzonderlijke  paragraaf  in  de  memorie  van  toelichting
bedoeld om de inbreng van externen en uitgebrachte adviezen weer te geven een langer bestaande
praktijk is dan de aanbeveling in de initiatiefnota Lobby in Daglicht. Als we naar wetsvoorstellen uit
2006 en 2010 kijken, zien we dat ze deels een afzonderlijke paragraaf bevatten waarin vermelding van
betrokken organisaties staat genoteerd en in vrij algemene en korte bewoordingen de belangrijkste
onderwerpen en hoofdpunten van de inbrengen van externen wordt opgesomd. In de periode 2010
en 2014 vindt een geleidelijke verandering plaats, waarbij er sprake is van een meer gestructureerde
en uitgebreidere weergave van de inbreng van externen en terugkoppeling op deze inbreng, en dat
deze  weergave  zich  steeds  vaker  concentreert  in  een  afzonderlijke  paragraaf  in  de  memorie  van
toelichting. Dat impliceert dat de aanwijzing 4.44 niet veel verandering c.q. verbetering heeft gebracht
in de wijze waarop inbreng van externen wordt weergegeven in de advies- en consultatieparagrafen
van de memories van toelichting. Daarnaast lijkt het sinds 2016 niet meer het geval te zijn dat een
advies- en consultatieparagraaf volledig ontbrak (wat in voorgaande jaren nog wel eens voorkwam),
en lijkt er sinds 2016 steeds vaker sprake te zijn van (een bespreking van) internetconsultaties bij het
wetsvoorstel,  waarschijnlijk  ook  vanwege  het  feit  dat  internetconsultaties  sinds  die  tijd  ook  meer
worden toegepast.

5.3 Conclusie

Vanaf  ongeveer  2014/2015  zien  we  een  meer  gestructureerde  advies-  en  consultatieparagraaf
onderdeel  uitmaken  van  de  memories  van  toelichting,  waarin  de  inbreng  van  externen  wordt
vernoemd. Voor die tijd ontbrak een dergelijke paragraaf vaker en sinds 2014/2015 zien we weinig
echt grote veranderingen aan de vormgeving van de advies- en consultatieparagraaf. Wel zien we een
toenemende focus op de weergave van inbreng via internetconsultaties en specifieke weergave van
overige  publieke  instellingen  die  vaak  wegens  een  wettelijke  verplichting  of  volgens  een  code  of
richtlijn betrokken moeten worden en vaak ook schriftelijke inbreng leveren.

Zowel  in  de  Schrijfwijzer  als  in  aanwijzing  4.44  van  de  aanwijzingen  voor  de  regelgeving,  staat
toegelicht hoe de invulling van de advies- en consultatieparagraaf vormgegeven kan worden inclusief
een toelichting wie er onder externen moet worden verstaan en een paar aandachtspunten hoe aan
de  weergave van de  inbreng invulling gegeven kan worden. Deze aandachtspunten bevatten noties
over de wijze waarop inbreng moet worden weergegeven (op hoofdlijnen, oftewel thematisch of per
inbreng), de wijze waarop informeel advies of informele inbreng bij de voorbereiding moet worden
meegenomen en de vraag of het wenselijk is om te vermelden of er overleg is geweest dat niet direct
van invloed is geweest op het ambtelijke en politieke besluitvormingsproces. Daarnaast is een zakelijke
weergave van de inbreng, volgens aanwijzing 4.44, de norm, zonder dat duidelijk is wat een dergelijke
‘zakelijke’  invulling  behelst.  Deze  aandachtspunten  en  richtlijnen  laten  ruimte  voor  individuele
beoordeling  van  beleidsambtenaren  bij  de  vormgeving  van  de  advies-  en  consultatieparagrafen.
Daarnaast  bieden  de  wettelijke  uitzonderingsgronden  op  basis  van  de  Woo  ook  ruimte  voor
interpretatie om inbreng c.q. concrete externen niet of in algemene termen te vermelden. Deze ruimte

in de kaders en regelgeving kunnen voor een deel de variatie in de wijze van inbreng van externen in
de advies- en consultatieparagrafen verklaren.

Op basis van voorgaande analyses observeren we dat voor iets meer dan de helft van de geanalyseerde
memories van toelichting externen specifiek genoemd worden in de advies- en consultatieparagraaf
en dat daarnaast relatief vaak een combinatie van categoriale en specifieke vermelding van externen
plaatsvindt. Specifieke vermelding vindt voornamelijk plaats voor wetsvoorstellen waar een relatief
klein aantal actoren vernoemd wordt c.q. inbreng heeft geleverd. Dit is waarschijnlijk te wijten aan de
praktische  haalbaarheid  van  het  expliciet  verwijzen  naar  individuele  externen  bij  grotere  aantallen
betrokken externen.62  De vermelding van externen en hun inbreng vindt voornamelijk plaats op basis
van internetconsultaties en schriftelijke inbreng. De specifieke vermelding van externen gebeurt vooral
voor andere publieke instellingen die vaak op basis van een wettelijke verplichting inbreng c.q. advies
geven. De wijze waarop aangegeven wordt wat er  met  de  specifieke inbreng is gedaan is ook  vaak
specifiek voor de publieke instellingen.

Advies- en consultatieparagrafen en inzicht in toegang, beleidsinbreng en belangenafweging

Voor inzicht in toegang kunnen we concluderen dat advies- en consultatieparagrafen met name inzicht
in toegang bieden als het gaat om toegang tot besluitvorming  voor specifieke wetgevingstrajecten.
Omdat er in de advies- en consultatieparagraaf melding gemaakt moet worden van de externen die
inbreng  hebben  geleverd,  vormt  zich  een  overzicht  van  externen  die  toegang  tot  het
besluitvormingsproces hebben gehad. Deels gebeurt dat op basis van categorieën van externen, zoals
bijvoorbeeld ‘sectorpartijen’ of ‘branche-organisaties’, maar deels worden externen ook concreet en
individueel benoemd.  Met name de concrete vermelding van individuele externen is een indicatie van
de  toegang  die  zij  hebben  gehad  tot  de  betreffende  besluitvorming  die  ten  grondslag  lag  aan  het
wetsvoorstel of wijziging daartoe.

De  beleidsinbreng  wordt  in  de  advies-  en  consultatieparagrafen  redelijk  concreet  vermeld  en
regelmatig wordt ook vermeld van welke externen deze inbreng afkomstig is. Deze koppeling wordt
het  vaakst  gemaakt  voor  andere  publieke  instanties,  zoals  adviescolleges,  toezichthouders  of
uitvoeringsorganisaties en mede-overheden.   Deze koppeling wordt  minder frequent  gemaakt voor
andere type van externen, en vaker in algemene of categoriale termen geduid. Dit heeft grotendeels
te maken met een wettelijke verplichting om adviezen in te winnen van bepaalde adviesorganen of
toetsinginstanties, zoals Adviescollege toetsing regeldruk (ATR), de MKB-toets of bedrijfseffectentoets
of mede-overheden te consulteren volgens de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden, of het
normenkader interbestuurlijke verhoudingen.63

In termen van belangenafweging wordt voornamelijk vermeld wat er met de beleidsinbreng gedaan
is van specifiek vermelde externen en dat zijn vaak de (wettelijk verplichte) ontvangen adviezen van
publieke instanties. We zien hiermee een ongelijke behandeling van de weergave en terugkoppeling
naar de inbreng van externen, die voor publieke instanties concreter en specifieker gebeurt dan voor
de  inbreng  geleverd  door  externen  in  het  kader  van  de  internetconsultaties.  Ook  zien  we  dat  de
terugkoppeling  naar  de  inbreng  van  externen  vaak  wordt  vormgegeven  als  onderbouwing  van
technische aspecten van het wetsvoorstel en minder wordt vormgegeven als een bredere bespreking
van voor- en nadelen van verschillende beleidsalternatieven, zoals die in het voortraject tot uiting zijn
gekomen.

62 Dit kwam ook tot uiting in de achtergrondgesprekken die we gevoerd hebben.
63 https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/beleidskompas/toetsingsinstanties

Alhoewel  met  name  de  meer  algemene  vermeldingen  van  externen  en  hun  inbreng  als
onvolkomenheden  op  te  vatten  zijn  in  het  kader  van  meer  inzicht  in  toegang,  beleidsinbreng  en
belangenafweging,  volgt  de  weergave  van  externen  en  hun  inbreng  grotendeels  de  geformuleerde
kaders en richtlijnen, die ruimte bieden voor dergelijke meer algemene en korte weergaves. Op basis
van  deze  analyse  kunnen  we  concluderen  dat  de  wijze  waarop  de  huidige  advies-  en
consultatieparagrafen worden ingevuld, redelijk maar wel beperkt inzicht in toegang en beleidsinbreng
biedt.  Inzicht  in  de  gemaakte  belangenafweging  is  wat  concreter,  maar  dat  geldt  vooral  voor  een
selectief  aantal  ingebrachte  adviezen  en  inbreng  door  voornamelijk  publieke  instanties.
Overkoepelend  kunnen  we  stellen  dat  er  meer  specifieke  aandacht  is  voor  schriftelijke,  vaak  meer
technische, inbreng geleverd door publieke instanties, vaak op basis van een wettelijk verplichting, dan
voor  de  weergave  van  inbreng  die  verkregen  wordt  op  basis  van  internetconsultaties.  De  bredere
belangenafweging is moeilijker te beoordelen vanwege deze selectiviteit in de weergave van toegang
en beleidsinbreng. Dit beperktere inzicht in een bredere belangenafweging kan het gevolg zijn van het
feit de memories van toelichting ook ten doel hebben het parlement te overtuigen van de voorgestelde
wetgeving en zo politiek draagvlak te realiseren.

6. Naar beter inzicht in de betrokkenheid van externen

Voor effectieve en inclusieve publieke besluitvorming is de betrokkenheid van externen, variërend van
individuele  burgers,  burgerinitiatieven,  maatschappelijke  organisaties,  beroeps-    en  branche-
organisaties,  alsook  bedrijven  en  publieke  instellingen  (lokale  overheden  en  andere  publieke
organisaties en hun vertegenwoordigers), van groot belang. Tegelijkertijd is het net zo belangrijk voor
de volksvertegenwoordiging en de samenleving om goed inzicht in deze betrokkenheid van externen
bij  publieke  besluitvorming  te  hebben.  De  betrokkenheid  van  externen  bij  publieke  besluitvorming
inzichtelijk  maken  helpt  om  belangrijke  doelstellingen  van  legitieme  belangenvertegenwoordiging,
zoals een  gelijk  speelveld, betekenisvolle  transparantie,  responsieve  overheid en  concrete  politieke
verantwoording te realiseren.

In dit hoofdstuk brengen we de belangrijkste conclusies en aanbevelingen samen, waarbij we ingaan
op het belang van inzicht in het samenspel tussen overheden en samenleving, de evaluatie van de
openbare  agenda’s  van  bewindspersonen  (hierna:  openbare  agenda’s)  en  de  advies-  en
consultatieparagrafen  en  aandacht  besteden  aan  de  noodzaak  om  betere  samenhang  tussen
instrumenten te realiseren.

6.1 Conclusies

I Het dynamisch en essentieel samenspel tussen overheden en externe belanghebbenden vraagt om
inzicht in de betrokkenheid van deze externen bij publieke besluitvorming

• Betrokkenheid van externen is een fundamenteel onderdeel van publieke besluitvorming en

inzicht hierin is essentieel met het oog op de democratische verantwoording.

• Om meer inzicht te krijgen in betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming zijn

zowel inzicht in toegang, inzicht in beleidsinbreng als inzicht in belangenafweging nodig.

• Inzicht in toegang, inbreng en belangenafweging zijn noodzakelijke voorwaarden voor het

analyseren van invloed, maar geen voldoende voorwaarden.

Het evaluatiekader dat we hebben ontwikkeld om de betrokkenheid van externen bij publieke
besluitvorming te kunnen beoordelen omvat drie cruciale elementen: inzicht in toegang, inzicht in de
beleidsinbreng van externen en inzicht in de (ambtelijke en politieke) belangenafweging.

Figuur 6.1: Drie dimensies om inzicht in de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming te beoordelen.

Ten eerste  is een goed  inzicht  in de  mate  en wijze  van  toegang  die externen hebben tot  publieke
besluitvorming relevant.  De mate en wijze van toegang geven aan wie zijn of haar stem heeft kunnen
laten horen en wie niet. Inzicht in toegang geeft een eerste beeld van de betrokkenheid van externen
bij  het  besluitvormingsproces,  met  name  de  frequentie  en  de  verschillende  manieren  waarop  dit
plaatsvindt.  Inzicht  in  toegang  kan  een  beeld  geven  van  het  actieve  speelveld  van  externen  dat
betrokken  is  bij  publieke  besluitvorming.  Het  is  hierbij  belangrijk  aan  te  stippen  dat  toegang  niet
automatisch beleidsinvloed impliceert. Ten tweede is inzicht in de informatie of beleidsvoorkeuren,
oftewel de beleidsinbreng, die deze externen inbrengen in het besluitvormingsproces relevant om hun
betrokkenheid te kunnen beoordelen. Inzicht in de beleidsinbreng geeft een indicatie van de zichtbare
maatschappelijke en sociaal-economische belangen die ingebracht zijn ten behoeve van de publieke
besluitvorming.  Ten derde is inzicht in de gemaakte ambtelijke en politieke belangenafweging cruciaal
om  de  betrokkenheid  van  externen  op  waarde  te  kunnen  schatten.  Middels  dit  inzicht  kunnen  we
achterhalen welke voorkeuren en belangen van welke actoren en organisaties (die toegang hadden)
zijn meegenomen, welke niet en waarom. Dit is cruciaal als het gaat om publieke besluitvorming en de
(politieke) verantwoording daarover.

Om de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming inzichtelijk te maken is het goed aan
te stippen dat deze betrokkenheid een samenspel is tussen overheden en samenleving. Externen die
betrokken willen zijn bij publieke besluitvorming hebben daarmee ook een verantwoordelijkheid om
inzicht te geven in de mate waarin zij toegang zoeken en de beleidsinbreng die zij formuleren, of tegen
de transparantie van hun betrokkenheid en standpunten zo min mogelijk bezwaar te maken.

Tot  slot  zijn  de  dimensies  van  toegang,  beleidsinbreng  en  belangenafweging  noodzakelijke
voorwaarden  om  invloed  te  meten,  maar  geen  voldoende  voorwaarden.  Inzicht  in  invloed  vereist
aanvullend inzicht in andere factoren, die buiten de scope van dit onderzoek vallen, zoals bijvoorbeeld
de beleidsvoorkeuren van bestuurders, politici en ambtenaren, publieke opinie, de mate en wijze van
media-aandacht,  en  een  breder  inzicht  in  activiteiten  voor  en  achter  de  schermen  van  externe
belanghebbenden.

II De openbare agenda’s van bewindspersonen bieden beperkt inzicht in toegang

• Openbare agenda’s zijn een waardevol instrument om de activiteiten van bewindspersonen

transparanter te maken.

• De openbare agenda’s zijn over de tijd twee doelen gaan dienen: inzicht bieden in activiteiten

van bewindspersonen en inzicht bieden in toegang van externen tot publieke besluitvorming.

• De uitvoeringsrichtlijn is helder opgesteld, de implementatie ervan geeft ruis in het systeem

waardoor de openbaar gemaakte afspraken moeilijk op waarde te schatten zijn.

• Openbare agenda’s bieden op dit moment een onvolledig beeld van alle activiteiten van

bewindspersonen, een beperkt inzicht in toegang van externen tot bewindspersonen (en
toegang tot publieke besluitvorming in het algemeen), in het beste geval een zeer algemeen
zicht op beleidsinbreng en geen informatie over belangenafweging.

Openbare agenda’s hebben in de loop van de tijd een tweeledige doelstelling gekregen: enerzijds zijn
ze bedoeld om zicht te bieden op de werkweek van bewindspersonen met inbegrip van gesprekken
met externen (die ongeveer een kwart van de openbaar gemaakte agenda’s beslaan). Anderzijds
worden ze recent in toenemende mate beschouwd als instrument om de betrokkenheid van externen
bij besluitvorming inzichtelijk te maken. Onze analyse van de openbare agenda’s brengt een aantal
kwesties aan het licht.

De openbare agenda’s geven een onvolledig beeld van de activiteiten van bewindspersonen omdat
niet  alle  afspraken  openbaar  gemaakt  hoeven  te  worden  en  er  variatie  in  de  uitvoering  van  de
richtlijnen  ter  openbaarmaking  en  werkprocessen  is.  Op  papier  is  de  uitvoeringsrichtlijn  van  de
Voorlichtingsraad helder. De openbaar te maken agenda-items hebben vooral betrekking op het ambt
van de minister, maar de interne overleggen, bijvoorbeeld met ambtenaren op het ministerie, hoeven
niet  openbaar  gemaakt  te  worden.  Het  betekent  dus  dat  naast  privé-afspraken  en  partijpolitieke
afspraken, ook een gedeelte van aan het ambt gerelateerde afspraken niet openbaar gemaakt hoeven
te worden. Bijgevolg bevat de openbare agenda een selectie van activiteiten van een bewindspersoon,
inclusief  afspraken  van  bewindspersonen  met  externen,  waarvan  niet  duidelijk  is  in  hoeverre  deze
representatief zijn voor alle activiteiten van bewindspersonen.

Voor het deel van afspraken dat openbaar gemaakt moet worden, geldt dat niet altijd even duidelijk is
hoe  goed  de  openbaar  gemaakte  afspraken  de  afspraken  weerspiegelen  die  openbaar  gemaakt
(hadden) moeten worden. Dit komt doordat er ruis in de werkprocessen ontstaat, die verschillende
oorzaken  heeft:  de  wijze  waarop  de  uitzonderingsgronden  uit  de  uitvoeringsrichtlijn  van  de
Voorlichtingsraad  worden  toegepast  is  niet  consistent,  het  aandeel  afspraken  dat  door  de
bewindspersoon zelf gekenmerkt wordt als partijpolitieke (of privé) afspraken blijft ook onduidelijk.
Hierdoor kunnen afspraken die wel openbaar gemaakt  hadden moeten worden niet gerapporteerd
worden.  Daarnaast  leiden  de  vaak  complexe  werkprocessen  met  diverse  tussenstappen  en
verscheidene betrokken medewerkers tot vertraging, of afspraken die over het hoofd gezien kunnen
worden, dan wel achteraf vergeten aangevuld te worden. Het is moeilijk om scherp zicht te krijgen op
de invloed van deze ruis in de werkprocessen op de kwaliteit van de openbaar gemaakte agenda’s.

De afspraken met  externen zijn niet  een volledige weerspiegeling van het aantal externen met wie
bewindspersonen contact hebben en onderwerpen die daarbij besproken worden omdat niet al deze
externen in kaart gebracht kunnen worden. Enerzijds is dat omdat bijvoorbeeld bij evenementen en
werkbezoeken ook andere externen gesproken kunnen worden, waarvan dat zowel vooraf als achteraf
niet  duidelijk  is.  Anderzijds  ontstaat  deze  onvolledige  weerspiegeling  omdat  bij  de  categorie
“gesprekken” de onderwerpsaanduiding meestal vrij algemeen is en deze onderwerpsbeschrijving het
niet  toelaat  om  de  gesprekken  te  koppelen  aan  specifieke  besluitvorming.  Tot  slot  kunnen  de

uitzonderingsgronden op grond van de Woo het verhinderen dat sommige afspraken met externen in
de openbaarheid komen, nog los van de variatie in toepassing van deze uitzonderingsgronden en het
effect daarvan.

Dit alles betekent dat de openbare agenda’s zowel een onvolledig inzicht geven in alle afspraken van
bewindspersonen, en de afspraken met externen in het  bijzonder. Ze geven een beperkt beeld van
toegang van externen tot het publieke besluitvormingsproces, omdat ze de toegang tot een beperkt
segment  van  het  openbaar  bestuur  inzichtelijk  maken,  namelijk  de  politieke  toplaag.  Openbare
agenda’s  zijn  niet  zozeer  een  instrument  om  de  betrokkenheid  van  externen  bij  publieke
besluitvorming  inzichtelijk  te  maken  als  wel  om  zicht  te  krijgen  op  de  activiteiten  van
bewindspersonen,  inclusief  hun  afspraken  met  externen.  Dit  vormt  eveneens  een  waardevolle
doelstelling.

III De advies- en consultatieparagrafen bieden redelijk inzicht in toegang, beleidsinbreng en
belangenafweging voor specifieke wetgevingstrajecten.

• De wijze van weergave van inbreng van externen varieert tussen de diverse advies- en

consultatieparagrafen. Zowel in de beleidspraktijk als in formele kaders wordt (noodzakelijke)
ruimte geboden aan het individuele beoordelingsvermogen van betrokken ambtenaren om
invulling te geven aan deze advies- en consultatieparagrafen.

• De advies- en consultatieparagrafen zijn op dit moment vooral gericht op de weergave van

inbreng tijdens de formele consultatieperiode, in het bijzonder de inbreng van
internetconsultaties en de wettelijk verplichte advisering door of consultatie van een aantal
publieke instanties of vertegenwoordigende organen daarvan.

• De advies- en consultatieparagrafen lijken beperkter te worden gebruikt om de inbreng en

betrokkenheid  van  externen  in  het  voortraject  van  wetsvoorstellen  weer  te  geven.  De
weergegeven afwegingen hebben eerder betrekking op het voorliggende wetsvoorstel dat de
voorkeursoptie bevat en op inbreng die voornamelijk afkomstig is van publieke instanties, en
hebben minder betrekking op een bredere afweging tussen diverse beleidsalternatieven (en
hun bijbehorende maatschappelijke  belangen en inbreng van externen), die vaak plaatsvindt
in eerdere fases van het beleidsproces.

• De advies- en consultatieparagrafen bieden over het algemeen een redelijk inzicht in toegang,

beleidsinbreng en belangenafweging, wel met nadruk op de inbreng van publieke instanties,
door een combinatie van categoriale en specifieke verwijzing naar betrokken externen, hun
beleidsinbreng en belangenafweging.

De advies- en consultatieparagrafen bieden het meeste potentieel om meer inzicht te bieden in de
drie  dimensies:  toegang,  beleidsinbreng  en  belangenafweging  in  het  kader  van  specifieke
wetgevingstrajecten.  Advies-  en  consultatieparagrafen  geven  over  het  algemeen  een  redelijk  goed
inzicht in de betrokkenheid van externen bij besluitvorming. Ze bieden redelijk tot goed inzicht in de
beleidsinbreng  en  redelijk  inzicht  in  de  belangenafweging,  al  zijn  deze  elementen  voornamelijk
toegespitst op de onderbouwing van een voorliggende wetsvoorstel en vermelden ze eerder specifiek
de  adviezen  van  publieke  instanties,  dan  dat  ze  de  bredere  belangenafweging  en  de  eerder  in  het
besluitvormingsproces gemaakte keuzes inzichtelijk maken. De categoriale vernoeming van geleverde
inbreng is verdedigbaar uit praktische overwegingen (bij een veelheid aan externen is de weergave per
individuele externe zowel tijdrovend als minder inzichtelijk), maar ook principieel te verdedigen, als
deze categoriale vermelding van inbreng van externen voldoende inzicht geeft in alle ter zake doende

belangen, en hoeft dus niet zonder meer opgevat te worden als een beperking van de wijze van
rapportage.

Advies- en consultatieparagrafen kunnen ook redelijk inzicht in de toegang tot besluitvorming  voor
specifieke wetgevingstrajecten bieden via overzichten van betrokken externen. De vermelding van de
inbreng van externen in de memorie van toelichting is gedurende het afgelopen decennium verbeterd.
Waar  er  soms  eerder  een  impliciete  vermelding  van  deze  inbreng  was  in  de  gehele  memorie  van
toelichting,  vindt  de  vermelding  van  inbreng  van  externen  nu  voornamelijk  geconcentreerd  en  op
consistentere wijze plaats middels de advies- en consultatieparagraaf.

De advies- en consultatieparagrafen kunnen niet zozeer gezien worden als een verklaring van invloed,
zoals dit in de initiatiefnota Lobby in Daglicht tot uiting kwam, en ook niet als lobbyparagraaf, zoals
vaak  naar  de  advies-  en  consultatieparagraaf  wordt verwezen. De  advies-  en  consultatieparagrafen
kunnen  accurater  beschouwd  worden  als  een  weergave  van  de  inbreng  van  externen  die  dient  ter
legitimering  van  het  voorliggende  wetsvoorstel  (of  wijziging  daartoe).  Dit  past  bij  een  van  de
doelstellingen van memories van toelichting als middel tot overtuiging van het parlement, en minder
bij de doelstelling om de rationale, context en aard van het voorliggende wetsvoorstel of wijziging van
een wet breder toe te lichten.

Aanwijzing 4.44 is in principe helder in wie als externen beschouwd kunnen worden. De aanwijzing
laat de definitie of interpretatie van ‘betrokkenheid’ in het midden, maakt ruimte voor vertrouwelijke
inbreng en laat categoriale vernoeming toe van externen. De aandachtspunten en toelichting in de
Schrijfwijzer voor de memories van toelichting met betrekking tot de advies- en consultatieparagrafen
laten  ook  ruimte  voor  een  dergelijke  individuele  invulling  door  ambtenaren  als  het  gaat  over  de
inschatting of de weergave van informeel verkregen inbreng en/of advies wenselijk is, en of overleg
met externen dat niet direct van invloed is geweest op de besluitvorming relevant is om te vermelden.
Ook hier wordt (noodzakelijke) ruimte gelaten aan de individuele beleidsambtenaren om de wijze van
weergave  van  de  formeel  geleverde  inbreng  zelf  invulling  te  geven.  De  beslissingsruimte  in  deze
formele  kaders  is  logisch  en  onontkoombaar,  niet  in  de  laatste  plaats  omwille  van  praktische
uitvoerbaarheid,  individuele  discretionaire  bevoegdheden  van  ambtenaren  en  de  noodzakelijke
toepassing van geldende uitzonderingsgronden. Deze kaders leiden wel tot onduidelijkheid over de
weergave van de inbreng en betrokkenheid van externen in eerdere en meer informele fases in het
besluitvormingsproces, en leiden tot variatie in de wijze van weergave van inbreng van externen in de
advies- en consultatieparagraaf.

IV Zowel de openbare agenda’s als de advies- en consultatieparagrafen zijn niet voldoende
toegesneden op goed inzicht bieden in de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming
en de samenhang tussen de individuele instrumenten ontbreekt.

• Openbare agenda’s en de advies- en consultatieparagrafen hadden aanvankelijke andere

doelstellingen en zijn geleidelijk aan ingezet om de betrokkenheid van externen inzichtelijk te
maken, zonder de inrichting ervan voldoende op de recentere doelstellingen aan te passen.

• Beide instrumenten sluiten niet op elkaar aan en geven daarmee een gefragmenteerd beeld

van de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming.

De openbare agenda’s en advies- en consultatieparagrafen waren bestaande instrumenten, die naar
aanleiding van parlementaire debatten en kabinetsreacties op deze parlementaire debatten,
geleidelijk aan zijn ingezet om de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming inzichtelijk
te maken. Openbare agenda’s dienden eerst vooral het doel om de activiteiten van bewindspersonen

zichtbaar te maken. Memories van toelichting, en in het bijzonder de advies- en consultatieparagrafen,
zijn er vooral op gericht om een voorliggend wetsvoorstel toe te lichten en het parlement te overtuigen
van het nut ervan en politiek draagvlak ervoor te realiseren. Dat betekent dat beide instrumenten in
hun huidige vorm nog niet voldoende op maat gesneden zijn om goed inzicht in de betrokkenheid van
externen te bieden.

Daarnaast  bieden  ze  een  gefragmenteerd  beeld  van  de  betrokkenheid  van  externen  bij  publieke
besluitvorming. Niet alleen omdat ze ieder een beperkt beeld van deze betrokkenheid geven, maar
ook omdat er geen koppeling is tussen de openbare agenda’s van bewindspersonen en de inbreng van
externen  in  de  advies-  en  consultatieparagrafen.  Bijvoorbeeld,  als  een  externe  organisatie  een
bewindspersoon gesproken heeft over een wetsvoorstel, is het  logisch dat  dit ook  in de  advies-  en
consultatieparagraaf van dit wetsvoorstel vermeld zou worden, of andersom, dat bij de omschrijving
van  het  gespreksonderwerp  in  de  openbare  agenda  van  een  bewindspersoon  het  concrete
wetsvoorstel genoemd wordt.

6.2 Aanbevelingen

De  betrokkenheid  van  externen  bij  publieke  besluitvorming  (en  ook  breder  voor  de  uitvoering  en
evaluatie  van  beleid en wetgeving)  is  een  fundamenteel  principe  van  het openbaar  bestuur  in een
democratische  rechtsorde.  De  betrokkenheid  van  externen  helpt  om  effectiever  beleid  te  maken,
draagvlak  te  realiseren  en  onbedoelde  gevolgen  eerder  in  beeld  te  krijgen.  Betrokkenheid  van
externen  maakt  publieke  besluitvorming  effectiever  en  responsiever.  Het  is  dus  belangrijk  om  te
signaleren dat overleg met externen een cruciale component van goed bestuur vormt.

Tegelijkertijd  zien  we  dat  dergelijke  betrokkenheid  tot  een  ongelijk  speelveld  kan  leiden  (niet  alle
maatschappelijke  belangen  kunnen  zich  even  goed  organiseren  en  laten  horen),  een  specifiek
deelbelang kan dienen in plaats van een breder gedefinieerd collectief dan wel publiek belang, of tot
uitwassen kan leiden die te lang verborgen blijven. Daarom is het noodzakelijk om de betrokkenheid
van  externen  bij  publieke  besluitvorming  inzichtelijk  te  maken.  Op  deze  manier  kan  er  (politieke)
verantwoording over worden afgelegd en is het voor de samenleving en via (onderzoeks)journalistiek,
(publieke) organisaties met een waakhondfunctie, en de wetenschap, navolgbaar welke organisaties
en actoren (en dus welke maatschappelijke belangen) hun stem hebben kunnen laten horen. Voor een
goede inzichtelijkheid van de betrokkenheid van externen zijn drie  dimensies van belang: inzicht in
toegang, beleidsinbreng en belangenafweging.

Vanuit deze drie dimensies geven we aanbevelingen om tot een betere toepassing van de huidige
instrumenten te komen en naar een samenhang van deze en andere instrumenten te streven, die tot
meer inzicht kunnen leiden in de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming.

Aanbevelingen openbare agenda’s van bewindspersonen

I Openbare agenda’s: maak een keuze tussen inzicht in toegang of inzicht in de werkweek van
bewindspersonen

Openbare agenda’s kunnen voornamelijk inzicht geven in de toegang tot een beperkt segment van
publieke besluitvorming, een beperkt inzicht in de beleidsinbreng van externen en geen inzicht in de
belangenafweging. We zien ook dat de openbare agenda’s zijn geëvolueerd van een instrument om de
activiteiten  van  bewindspersonen  inzichtelijk  te  maken  tot  een  instrument  om  afspraken  van
bewindspersonen  met  externen  inzichtelijk  te  maken.  Bij  beide  varianten  passen  andere
aanbevelingen.

Als  de  openbare  agenda’s  het  doel  hebben  om  de  activiteiten  van  bewindspersonen,  inclusief
afspraken met externen, zichtbaar te maken voor de samenleving dan zou het allereerst goed zijn om
bij  deze  agenda’s  op  rijksoverheid.nl  een  korte  uitleg  te  publiceren  over  wat  er  wel  en  niet  in  de
openbare agenda staat.  Met name de uitsluiting van partijpolitieke en privé-contacten, de toepassing
van uitzonderingsgronden en het  feit  dat  interne overleggen niet  zijn opgenomen, zijn relevant  als
korte toelichting voor een breder publiek. Een algemene omschrijving van de gespreksonderwerpen
als het gaat over afspraken met externen en de functie en organisatie van externen zijn voor inzicht in
de  activiteiten  van  bewindspersonen  voldoende.  Een  link  naar  de  social  media  accounts  van
bewindspersonen  vanuit  de  openbare  agenda’s  helpt  om  een  vollediger  zicht  te  geven  op  de
activiteiten en werkzaamheden van bewindspersonen.

Als  de  openbare  agenda’s  van  bewindspersonen  concreter  ingezet  worden  als  instrument  om
contacten  tussen  bewindspersonen  en  externen  zichtbaar  te  maken,  dan  zijn  de  volgende
verbeterpunten  nodig.  Allereerst  is  een  specifiekere  aanduiding  nodig  van  zowel  de  hoedanigheid
waarin externen een afspraak hebben met bewindspersonen (zowel de functie die ze bekleden als de
organisatie  die  ze  vertegenwoordigen)  als  een  specifiekere  onderwerpsomschrijving  met  indien
relevant een link naar specifieke wetgeving, beleidsprogramma’s of regelingen die ter sprake komen.
Ook  binnen  de  nu  geldende  uitzonderingsgronden  kunnen  onderwerpen  concreter  omschreven
worden en zijn er geen barrières om de relatie met concrete besluitvormingstrajecten inzichtelijk te
maken. Hierbij is het de overweging waard om de agenda’s alleen achteraf openbaar te maken, zoals
nu  ook  in  de  uitvoeringsrichtlijn  wordt  aangegeven,  omdat  de  beperkingen  van  een  aantal  van  de
uitzonderingsgronden dan minder of niet van toepassing zijn. Voor inzicht in toegang is het minder
relevant  om  dit  vooraf  te  weten,  een  vollediger  en  betrouwbaarder  inzicht  in  alle  afspraken  met
externen is dan relevanter.

II Indien openbare agenda’s gezien worden als instrument om toegang tot het
besluitvormingsproces inzichtelijk te maken, herijk openbare agenda’s dan als breder venster op een
actief speelveld

Openbare agenda’s kunnen toegepast worden om inzicht te krijgen wie er formeel contact heeft met
beleidsmakers, politici en bestuurders. Ze kunnen daarmee inzicht bieden in het actieve speelveld van
externen dat toegang heeft tot publieke besluitvorming. Immers, degenen die toegang hebben tot
politici en beleidsmakers zijn actief met belangenbehartiging bezig in de politiek-bestuurlijke arena’s
en vormen daarmee gezamenlijk een actief speelveld van maatschappelijke belangen. Om openbare
agenda’s in te zetten als venster op het actieve speelveld van maatschappelijke belangen, is het

verbreden van het toepassingsbereik van openbare agenda’s noodzakelijk. Alleen openbare agenda’s
van  bewindspersonen  geven  een  te  beperkt  zicht  op  deze  toegang  tot  publieke  besluitvorming.
Uitbreiding kan voor verschillende segmenten van het openbaar bestuur gelden, afhankelijk van de
overeengekomen doelstelling. In het algemeen kunnen we stellen dat inzicht in toegang van externen
voor meerdere segmenten relevant is, gezien de rol ervan in de totstandkoming van besluitvorming
over  specifieke  (initiatief)wetsvoorstellen.  Toegang  tot  topambtelijk  niveau  en  toegang  tot  het
parlement kunnen hierbij waardevolle aanvullingen zijn om zo meer structurele toegang inzichtelijk te
maken.

III Harmoniseer de werkprocessen en zorg voor betere toegankelijkheid van de agenda-data

Dit  brengt  ons  bij  een  meer  overkoepelende  aanbeveling,  namelijk  om  de  werkprocessen  te
harmoniseren en te vereenvoudigen om de agenda’s van bewindspersonen openbaar te maken (en
eventueel breder toe te passen), zodat de aanzienlijke investering in dit relatief beperkte instrument
weer  proportioneler  kan  worden  tot  het  doel  wat  het  dient.  Zorg  daarnaast  voor  een  betere
vindbaarheid, ontsluiting en doorzoekbaarheid van de gepubliceerde agenda data.

Aanbevelingen advies- en consultatieparagrafen

IV Advies- en consultatieparagrafen van memories van toelichting: benut het potentieel om zowel
de toegang, als beleidsinbreng en de belangenafweging bij besluitvormingsprocessen voor
wetgevingstrajecten beter inzichtelijk te maken.

Gezien hun doelstelling om de inbreng bij de totstandkoming van wetsvoorstellen weer te geven, zijn
de  advies-  en  consultatieparagrafen  goed  geschikt  om  de  drie  dimensies  van  betrokkenheid  van
externen bij publieke besluitvorming voor specifieke wetgevingstrajecten inzichtelijk te maken. Hierbij
formuleren  we  een  aantal  aanbevelingen  om  de  huidige  wijze  van  weergave  van  externen  te
verbeteren.

Allereerst,  het  opnemen  van  een  concreet  overzicht  met  de  betrokken  externen  aan  alle  voor  het
wetsvoorstel gehouden consultatie- en participatietrajecten als bijlage bij de memorie van toelichting.
Vervolgens moet de inbreng van externen als bijlage bij de advies- en consultatieparagraaf opgenomen
worden, eventueel met een link naar de bron waar deze gegevens beschikbaar zijn, zodat alle relevante
inbreng  voor  een  betreffende  memorie  van  toelichting  snel  toegankelijk  is.  Vervolgens  kan  er  dan
volstaan  worden  met  een  categoriale  vernoeming  van  de  inbreng  van  externen  in  de  advies-  en
consultatieparagraaf,  omdat  de  individuele  inbreng  van  externen  (door  de  voorgaande  stappen)
makkelijk herleidbaar is. Tot slot is het noodzakelijk explicieter terug te koppelen welke (categorieën)
van inbreng zijn meegenomen en concreter uit te leggen waarom dit wel of niet gebeurd is. Hierbij is
het goed om op te merken dat het noodzakelijk is zorgvuldigheid te betrachten in de weergave van
inbreng van externen, met name als het individuele burgers of kleine (vrijwilligers)organisaties betreft
met  het  oog  op  de  bescherming  van  persoonsgegevens,  maar  eventueel  ook  uit
veiligheidsoverwegingen.

In deze optiek zou het ook een waardevolle best practice zijn als de internetconsultaties (en bijhorende
website) niet alleen gebruikt worden voor een inbreng met betrekking tot een verder gevorderd
wetsvoorstel, maar ook als portal (en daarmee als breder instrument) om de inbreng van externen

voor een specifiek wetsvoorstel of beleidstraject overzichtelijk bij elkaar te brengen. Dit kan ook de
inbreng in het voortraject behelzen. Daartoe zouden externen (ook als zij via andere kanalen toegang
zoeken) steeds uitgenodigd en gefaciliteerd moeten worden deel te nemen aan de internetconsultatie
en hun inbreng ook steeds via deze portal kenbaar te maken.  Dit verhoogt de toegevoegde waarde
van  internetconsultaties  in  het  beleidsproces,  en  verbetert  de  weergave  en  rapportage  van  zowel
betrokken  externen  als  hun  beleidsinbreng.  Hier  kan  ook  een  verbeterslag  worden  gemaakt  door
internetconsultaties als instrument te hervormen, waarbij meer ruimte gemaakt kan worden voor het
laagdrempeliger uitvragen van voorkeuren, posities en belangen van externen. Eventueel zou de online
weergave van inbreng (en dus actieve en openbare deelname aan internetconsultatie) voorwaardelijk
kunnen worden gemaakt aan betrokkenheid bij (volgende stappen in) publieke besluitvorming.

V Herijk de memorie van toelichting als instrument om politieke verantwoording te faciliteren

Bovenstaande aanbevelingen brengen ons bij een bredere aanbeveling voor het doel van memories
van toelichting en meer specifiek voor de advies- en consultatieparagrafen. Benut deze instrumenten
meer ten behoeve van politieke verantwoording dan als instrument om het parlement te overtuigen
van een specifiek wetsvoorstel en daarmee politiek draagvlak te realiseren, zoals het nu omschreven
is in de Schrijfwijzer voor de memories van toelichting. Dat betekent dat de advies- en
consultatieparagraaf benut zou moeten worden om de bredere belangenafweging tussen inbreng van
externen concreter en explicieter te maken, en niet zozeer primair ingevuld zou moeten worden voor
de (technische) onderbouwing van het voorliggende wetsvoorstel.

Dat betekent ook dat inbreng concreter inzichtelijk moet worden gemaakt, inclusief de inbreng die in
het  voortraject  geleverd  is,  evenals  de  gemaakte  ambtelijke  en  politieke  afweging  daartussen.
Alhoewel in de  aanleiding van de  memorie van toelichting deze  bredere  inbreng in het  voortraject
beschreven kan worden volgens de Schrijfwijzer, is het nuttig om deze bespreking op één plaats op te
nemen in de memorie van toelichting. Een overweging kan zijn om een aparte paragraaf hiervoor op
te nemen.  In een dergelijke paragraaf kan niet alleen omschreven worden welke (categorieën) van
inbreng zijn meegenomen, maar kan ook toegelicht worden waarom dit wel of niet gebeurd is. Hierbij
kan  aangegeven  worden  welke  beleidsalternatieven  hebben  voorgelegen,  welke  afwegingen  zijn
gemaakt  in  het  voortraject  van  de  besluitvorming  en  kan  de  bredere  belangenafweging  toegelicht
worden.  Nu  gebeurt  dat  vaak  nog  summier of  impliciet,  uitzonderingen  daargelaten  zoals  de  in  de
Schrijfwijzer genoemde voorbeelden,64 omdat het wetsvoorstel vaak alleen de voorkeursoptie bevat.

Voor  zowel  de  meer  specifieke  aanbevelingen  voor de  consultatieparagraaf,  als  de  meer  algemene
aanbevelingen,  zouden  de  benodigde  wijzigingen  en  aanvullingen  een  plek  moeten  krijgen  in  de
schrijfwijzer  voor  de  memorie  van  toelichting,  naast  de  recente  wijzigingen  ervan,65  die  een
laagdrempelige  handreiking  biedt  aan  beleidsambtenaren  om  memories  van  toelichting  te
ontwikkelen.

64 https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/schrijfwijzer-memorie-van-toelichting/11-advies-en-consultatie
65 Zie hiervoor hoofdstuk 5

Aanbevelingen over de samenhang van instrumenten

VI Realiseer samenhang van instrumenten (met erkenning van hun verschillende doelstellingen) om
de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming inzichtelijk te maken.

Betrokkenheid van externen is cruciaal voor effectieve en responsieve publieke besluitvorming. In het
Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging66 hebben we aangegeven dat het voor een
goed  samenspel  tussen  overheid  en  samenleving  allereerst  van  belang  is  de  doelstelling  helder  te
krijgen. Alleen hiermee kan voor individuele instrumenten beoordeeld worden of ze een effectieve
bijdrage  leveren  aan  belangrijke  doelstellingen  van  legitieme  belangen-vertegenwoordiging.  Bij
legitieme  belangenvertegenwoordiging,  en  daarmee  een  goed  samenspel  tussen  overheid  en
samenleving,  staan  vier  overkoepelende  doelstellingen  centraal:  een  gelijk  speelveld  faciliteren,
transparantie omtrent betrokkenen bij publieke besluitvorming, responsief te zijn ten opzichte van de
samenleving en (politieke) verantwoording faciliteren over gemaakte keuzes en afwegingen. Een gelijk
speelveld en transparantie zijn gebaat  bij inzicht  in wie  er toegang heeft, responsiviteit  (wie wordt
gehoord en naar wie wordt er daadwerkelijk geluisterd) en (politieke) verantwoording zijn gebaat bij
inzicht  in  de  beleidsinbreng  die  geleverd  is  door  externen  en  inzicht  in  de  concrete  ambtelijke  en
politieke  reactie  daarop,  en  dus  afweging  daartussen.  Het  gaat  hierbij  duidelijk  om  het  samenspel
tussen overheden en samenleving waarbij ieder een eigen verantwoordelijkheid heeft.

Deze  centrale  doelstellingen  van  legitieme  belangenvertegenwoordiging  (gelijk  speelveld,
transparantie, responsiviteit en verantwoording) zijn verbonden maar ook verschillend, waardoor ze
niet  gedragen  kunnen  worden  door  één  specifiek  instrument.  De  potentiële  verbetering  ligt  dus
minstens  zozeer  op  een  betere  afbakening  en  doelgerichte  invulling  van  individuele  bestaande
instrumenten, en de combinatie hiervan, als in het invullen van leemtes met nieuwe initiatieven.

Als we zowel de explicitering van doelstellingen als de combinatie van instrumenten als uitgangspunt
nemen, dan bevelen we de volgende combinatie van instrumenten aan om meer inzicht in de
betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming te realiseren.67

Openbare agenda’s van specifieke segmenten van het openbare bestuur bieden inzicht in de toegang
van  externen  tot  publieke  besluitvorming.  Op  basis  hiervan  kan  een  onderscheid  gemaakt  worden
tussen  structurele  en  adhoc  toegang  van  externen  bij  publieke  besluitvorming  (op  basis  van  de
frequentie van afspraken en gespreksonderwerpen). Op basis van openbare agenda’s alleen blijft het
lastig om te achterhalen, voor zowel beleidsmakers als de samenleving, wie deze externen precies zijn.
Een  combinatie  van  openbare  agenda’s  met  een  vorm  van  een  transparantieregister,  waarbij  de
invulling en vormgeving afhankelijk is van de  doelstelling(en)  die ermee  beoogd wordt,68  biedt  een
oplossing  voor  de  leemtes  die  er  nu  zijn  omdat  zowel  de  openbare  agenda’s  als  de  advies-  en
consultatieparagrafen  geen  inzicht  geven  in  organisatiekenmerken  of  andere  relevante
achtergrondinformatie  van  externen.  Het  is  hierbij  wel  relevant  te  benadrukken  dat  een
transparantieregister alleen in combinatie met andere instrumenten waardevolle informatie biedt. Een

66  Braun,  C.  en  Fraussen,  B.  (2023),  over  regels  voor  het  samenspel  tussen  overheid  en  belangenbehartigers.  Waarom  effectieve
lobbywetgeving meer is dan transparantie en integriteit, Ars Aequi, mei, p. 332-336
67 Aanpalend hieraan zijn doelstellingen die meer expliciet verbonden zijn aan integriteit van het openbaar bestuur en gezagsdragers, of
open overheid en transparantie meer in het algemeen. Wij hebben zeker oog voor deze doelstellingen (zie ook Braun en Fraussen 2023),
maar omdat dit rapport zich specifiek focust op inzicht in de rol van externen, en hoe dit beter weergegeven kan worden, richten we ons op
een combinatie van instrumenten die dit doel kan dienen. Dit vormt vervolgens een voorwaarde voor een goede analyse en vervolgens
interpretatie van de mate waarin dit aan ethische/normatieve/wettelijke standaarden omtrent integriteit en openheid beantwoord.
68  Braun,  C.  en  Fraussen,  B.  (2022),  Afwegingskader  Legitieme  Belangenvertegenwoording.  Naar  een  weloverwogen  lobbyregister,
achtergrondstudie in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

transparantieregister op zichzelf, of losstaand van toegang tot overheden en concrete
beleidsprocessen, biedt weinig toegevoegde waarde om de betrokkenheid van externen bij publieke
besluitvorming inzichtelijk te maken.

De combinatie van openbare agenda’s die breder toegepast worden met een transparantieregister op
basis  van  organisatiekenmerken  geeft  goed  inzicht  in  de  algemene  toegang  van  externen  tot  het
publieke  besluitvormingsproces.  Deze  combinatie  biedt  daarmee  zicht  op  een  actief  speelveld  van
maatschappelijke belangen en dat is waardevolle informatie in een democratische rechtsorde. Om de
rol van externen bij specifieke besluitvormingstrajecten inzichtelijk te maken zijn een bredere invulling
van de advies- en consultatieparagrafen en een herijking van de memorie van toelichting gericht op
politieke  verantwoording  relevant,  in  combinatie  met  consistente  toepassing  van  consultatie-  en
participatietrajecten .

De  memories  van  toelichting  bieden  niet  alleen  een  goed  uitgangspunt  om  het  voorliggende
wetsvoorstel toe te lichten en de afweging tussen beleidsinbreng van externen in dat licht inzichtelijk
te  maken.  Als  memories  van  toelichting  ruimer  worden  opgevat  als  een  instrument  voor  politieke
verantwoording, dan is er meer ruimte voor concretere weergave van zowel de externen die betrokken
zijn geweest en hun beleidsinbreng (zie eerdergenoemde aanbevelingen daartoe) als het weergeven
van de inbreng van externen in het voortraject via andere vormen van consultatie en advies (dan alleen
in  de  formele  consultatieperiode  van  het  wetsvoorstel).  Het  inzicht  in  de  betrokkenheid  in  deze
voortrajecten geeft ook inzicht in hoe responsief overheden zijn: wie zijn er in welk stadium betrokken,
en  hoe  is  deze  inbreng  meegenomen  in  de  afweging  van  verschillende  beleidsalternatieven  en  de
selectie  van  de  voorkeursoptie  (die  vaak  tot  uiting  komt  via  het  wetsvoorstel  of  wijzing  daartoe).
Tegelijkertijd zijn memories van toelichting als instrument beperkt tot het inzichtelijk maken van de
toegang, beleidsinbreng en belangenafweging in de besluitvorming over specifieke wetgeving. Dat laat
de  betrokkenheid  van  externen  bij  andere  besluitvormingstrajecten  nog  buiten  beeld,  zoals
beleidsprogramma’s,  ontwikkeling  van  subsidie-instrumenten  of  andere  vormen  van  financiering,
convenanten,  of  maatschappelijke  akkoorden.  Het  inzicht  in  de  betrokkenheid  in  deze
besluitvormingstrajecten  geeft  breder  inzicht  in  responsiviteit  van  overheden.  Een  consistentere
toepassing van consultatie- en participatietrajecten, en inzicht in de deelnemers en hun inbreng, is in
dit  kader  relevant.  De  responsiviteit  is  erbij  gebaat  om  (in)formele  consultatie  en  participatie,  en
daarmee de toegang en beleidsinbreng van externen, consistenter vorm te geven en meer inzichtelijk
te maken. Een explicietere koppeling met andere kaders en instrumenten zoals het beleidskompas,
hoofdlijnenbrieven en beslisnota’s kan hier een waardevolle aanvulling zijn. Met name een effectieve
toepassing  en  betere  benutting  van  het  potentieel  van  het  beleidskompas,  waarbij  de  bredere
belangenafweging  en  de  betrokkenheid  van  externen  belangrijke  elementen  zijn  kan  een  relevant
aanknopingspunt zijn.69

69https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-justitie-en-veiligheid/documenten/rapporten/2024/10/10/tk-bijlage-wodc-
rapport-evaluatie-beleidskompas

Figuur 6.2: Combinatie van instrumenten om de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming inzichtelijk te
maken op basis van het Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging.70

Inzicht in wie er toegang heeft tot publieke besluitvorming (structureel danwel adhoc) helpt om het
actieve speelveld van maatschappelijke belangen inzichtelijk te maken en transparant te zijn over wie
deze externen zijn die deze toegang hebben. Anderzijds is inzicht in de rol van externen bij specifieke
wetsvoorstellen en andere besluitvormingsprocessen erop gericht om de mate van responsiviteit van
overheden te kunnen beoordelen en de (politieke) verantwoording hierover beter te faciliteren.

De potentiële verbetering ligt dus minstens zozeer op een betere afbakening en doelgerichte invulling
van individuele bestaande instrumenten, en de combinatie hiervan, als in het invullen van leemtes met
nieuwe initiatieven. Ook omdat de verantwoordelijkheid tot inzicht in betrokkenheid steeds gedeeld
moet worden tussen overheden en externen.

Tot  slot,  een  betere  toepassing  en  combinatie  van  bestaande  (en  eventuele  nieuwe)  instrumenten
vragen  ruimte  voor  de  eigenstandige  rol  van  ambtelijke  advisering,  een  afgebakende  politieke
afweging en verantwoordingsmechanismen gericht op lerend vermogen in plaats van afbreukrisico’s.
Het vraagt ook aan externe belanghebbenden om proactief inzicht te bieden in hun beleidsinbreng en
verantwoordelijkheid  te  nemen  voor  hun  betrokkenheid  bij  besluitvorming.  Hieruit  blijkt  dat,  in
aanvulling  op  een  passend  gebruik  van  doelgerichte  beleidsinstrumenten,  een  moreel  bewustzijn,
goed  burgerschap,  en  in  bredere  zin  een  vitale  maatschappelijke  democratie,71  en  een  goede
bestuurscultuur  bij  zowel  de  overheid  als  externen,  cruciaal  zijn  om  legitieme
belangenvertegenwoordiging te realiseren, wat uiteindelijk positief kan bijdragen aan het vertrouwen
in publieke besluitvorming en het openbaar bestuur.

70 Braun, C. en Fraussen, B. (2023), over regels voor het samenspel tussen overheid en belangenbehartigers. Waarom effectieve
lobbywetgeving meer is dan transparantie en integriteit, Ars Aequi, mei, p. 332-336
71 Braun, C. (2022). Ongekende Belangen. Over Maatschappelijke Democratie en Bestuurlijke Responsiviteit, oratie uitgesproken op 16
september

Appendix: opzet evaluatiestudie en gespreksleidraden

Opzet evaluatiestudies

Deze  evaluatiestudie omvat  de ontwikkeling  van een evaluatiekader,  de  evaluatie  van  de  openbare
agenda’s  van  bewindspersonen  (hierna:  openbare  agenda’s)  en  van  de  advies-  en
consultatieparagrafen op basis van dit kader. In deze bijlage lichten we de opzet van deze studie toe.

Ontwikkeling van het evaluatiekader: inzicht in toegang, beleidsinbreng en belangenafweging

We hebben voor de ontwikkeling van het evaluatiekader ten eerste de (vaak impliciete) doelstellingen
die in het politieke debat tot uiting kwamen en in beleidsdocumenten omschreven zijn  voor zowel de
openbare agenda’s als de advies- en consultatieparagrafen van de memories van toelichting in kaart
gebracht. Dit leverde een breed scala aan doelstellingen op (zoals omschreven in hoofdstuk 3 van dit
rapport). Op basis van de wetenschappelijke literatuur hebben we deze doelstellingen geëvalueerd en
zijn  we  tot  een  evaluatiekader  gekomen  met  drie  centrale  dimensies  die  de  rol  van  externen  bij
publieke  besluitvorming  inzichtelijk  maakt  (zie  voor  een  uitgebreidere  beschrijving  van  het
evaluatiekader hoofdstuk 3 van dit rapport). Op basis van de wetenschappelijke literatuur hebben we
vervolgens voor elk  van deze  dimensies criteria geformuleerd (zie  hiervoor onderstaande  tabel) op
basis  waarvan  beoordeeld  kan  worden  in  hoeverre  de  openbare  agenda’s  en  de  advies-  en
consultatieparagrafen aan deze criteria (en daarmee de drie dimensies) voldoen. Op basis van deze
toetsing, komen we tot conclusies en aanbevelingen (zie hiervoor hoofdstuk 6 van dit rapport).

dimensies

criteria

Inzicht in toegang

T1: Publiek toegankelijke informatie bevat minimaal functie of andere relevante hoedanigheid op

basis waarvan afspraken plaatsvinden

T2: Publiek toegankelijke informatie biedt inzicht in zowel de frequentie als de wijze en aard van

toegang (via formele open/gesloten consultatie en/of informele contacten en
beleidsgerelateerd, structureel of ad hoc respectievelijk)

Inzicht in beleids-
inbreng

[criteria T1 en T2]
BI1: Publiek toegankelijke informatie over de beleidsinbreng van externen, specifiek voor het

besluitvormingstraject en expliciet verbonden met individuele externen.

Inzicht in
belangenafweging

[criteria T1, T2 en BI 1]
BA4: Publiek toegankelijke weergave van de brede economische en/of maatschappelijke belangen

die zijn meegewogen.

BA5: Publiek toegankelijke weergave van de onderbouwing van de uiteindelijk gemaakte politiek-

bestuurlijke keuze(s) en waarom en hoe individuele inbreng van externen of bredere
economische en/of maatschappelijke belangen wel of niet zijn meegenomen.

Evaluatie openbare agenda’s

De openbare agenda’s van de bewindspersonen zijn via rijksoverheid.nl (en/of via de archieffunctie
die via rijksoverheid.nl te benaderen is) te raadplegen. Om te beoordelen of de openbare agenda’s
inzicht geven in toegang, beleidsinbreng en belangenafweging is zicht op de gehele openbare agenda
vanaf het startpunt behulpzaam. De wijze waarop de openbare agenda’s nu op rijksoverheid.nl worden
gepubliceerd maken het erg lastig om een dergelijk volledig overzicht te generen. Via rijksoverheid.nl
worden de agenda’s namelijk periodiek (wekelijks) openbaar gemaakt. Rijksoverheid.nl bevat daarmee
geen volledig overzicht van de agenda’s voor de gehele periode dat ze openbaar worden gemaakt

anders dan dat ze via zoektermen (zoals bewindspersoon, periode, of  type afspraak) te raadplegen
zijn.  Om  terug  te  zoeken  moeten  gebruikers  de  archieffunctie  gebruiken  voor  toegang  tot  eerdere
versies van openbare agenda’s. Een andere complicerende factor is daarnaast het feit dat het format
waarin  de  agenda’s  openbaar  worden  gemaakt  ten  minste  een  keer  substantieel  veranderd  is  (in
oktober 2022). Voor oktober 2022 werden de openbare agenda’s op basis van afspraken gepubliceerd,
sinds  oktober  2022  worden  openbare  agenda’s  per  bewindspersoon  per  week  gepubliceerd.  Deze
formatwijziging maakt het inzichtelijk maken van de gehele openbare agenda data over de periode
2017-2024 gecompliceerd binnen de reikwijdte van de evaluatiestudie.

Een dergelijke overkoepelende dataset van alle door de departementen aangeleverde brondata bleek
ook  niet  beschikbaar  via  de  Dienst  Publiek  en  Communicatie  (DPC)  van  de  rijksoverheid.    Naar
aanleiding  hiervan  heeft  het  onderzoeksteam  via  webscraping  en  externe  checks  een  dergelijke
overkoepelende dataset ontwikkeld. De wijze waarop de openbare agenda’s te raadplegen zijn via een
reguliere  browser,  de  wijziging  in  format  waarin  de  agenda’s openbaar  zijn  gemaakt  vanaf  oktober
2022  en  het  feit  dat  de  verstrekte  gegevens  niet  consistent  worden  gepubliceerd  gedurende  de
publicatieperiode van de gehele openbare agenda, hebben implicaties voor het scrapingproces. Deze
dataverzameling en het opschonen en controleren van de gegevens hebben relatief veel tijd in beslag
genomen.  Het resultaat is een overkoepelende dataset van de agenda-afspraken die openbaar zijn
gemaakt in de periode december 2017 en 30 juni 2024. Deze dataset geeft een redelijk tot goed beeld
van  de  openbare  agenda’s  op  basis  van  de  door  de  individuele  departementen  aangeleverde
informatie en met de overheids(archief)website als onderliggende bron voor deze data. Deze methode
is  dus  gebaseerd op  de  informatievoorziening  vanuit de  departementen  voor  de  agenda’s  van  hun
specifieke  bewindspersonen  en  de  wijze  waarop  deze  uiteindelijk  via  rijksoverheid.nl  openbaar
gemaakt zijn. Naast mogelijke foutmarges vanwege de wijze waarop de informatie gepubliceerd is en
de  webscraping  methode  die  daarop  moest  anticiperen,  heeft  dit  implicaties  voor  de  mogelijke
volledigheid en nauwkeurigheid van de data.

Advies- en consultatieparagrafen van de memories van toelichting

Voor de evaluatie van de advies- en consultatieparagrafen hebben we ons voornamelijk gebaseerd op
de  publiekelijk  beschikbare  memories  van  toelichting  en  bijbehorende  advies-  en
consultatieparagrafen.  Deze  advies-  en consultatieparagrafen van de  memories van toelichting  zijn
goed  te  ontsluiten  via  het  documentatiesysteem  van  de  Tweede  Kamer  en  vormen  gezien  de
doelstellingen van deze paragraaf en gerelateerde richtlijnen in de Schrijfwijzer, een gepaste basis voor
een  systematische  vergelijking  en  analyse  van  de  betrokkenheid  van  externen.72  Vermeldingen  van
externen  binnen  andere  onderdelen  van  de  memorie  van  toelichting,  die  ook  mogelijk  zijn,  vallen
buiten de reikwijdte van dit onderzoek.

Voor  het  jaar  2023  hebben  we  via  het  documentatiesysteem  van  de  Tweede  Kamer  alle
wetsvoorstellen met een memorie van toelichting die een  advies- en consultatieparagraaf bevatten
verzameld. Voor het jaar 2023 hebben we 50 wetsvoorstellen met een advies- en consultatieparagraaf
in de memorie van toelichting opgenomen in de dataset. Dit komt niet overeen met alle in dat jaar
behandelde  wetsvoorstellen,  want  voor  sommige  wetsvoorstellen  wordt  er  geen  advies-  en
consultatieparagraaf opgenomen omdat er voor dergelijke voorstellen geen consultatie en advies van
toepassing  is.  Denk  hierbij  aan  wetsvoorstellen  die  gaan  over  de  goedkeuring  van  internationale
verdragen,  de  uitvoering  van  EU  verordeningen  of  begrotingswijzigingen  waarvoor  geen  formele
consultatie  hoeft  te  worden  gedaan.  Daarnaast  laten  we  de  initiatiefwetsvoorstellen  buiten
beschouwing in deze analyse omdat hierbij de advies- en consultatieparagrafen anders of niet worden

72 www.tweedekamer.nl

vormgegeven. We hebben wel een aantal initiatiefvoorstellen nader bekeken om te kunnen vergelijken
hoe de inbreng van externen voor dit type wetsvoorstellen is ingevuld.

Op  basis  van  een  analyseschema  dat  we  van  het  evaluatiekader  hebben  afgeleid,  hebben  we  de
bovengenoemde 50 advies- en consultatieparagrafen geanalyseerd. Deze dataset vormt de basis voor
onze analyses en bevindingen met betrekking tot de evaluatie van de advies- en consultatieparagrafen
(weergegeven door de verschillende tabellen en figuren in hoofdstuk 4). Daarnaast hebben we deze
50 advies- en consultatie paragrafen ook meer kwalitatief onderzocht om de analyses meer te kunnen
contextualiseren. We hebben daarnaast voor een aantal jaren een willekeurig  aantal wetsvoorstellen
onderzocht om de ontwikkeling van de advies- en consultatieparagrafen inzichtelijk te maken. Daarbij
hebben  we  ons  gericht  op  het  jaar  2016  (25  wetsvoorstellen),    2015  (7  (wijzigingen  van)
wetsvoorstellen) omdat in 2015 de initiatiefnota Lobby in Daglicht is behandeld en de Kabinetsreactie
daarop is gepubliceerd. We zijn daarnaast ook wat verder terug in de tijd gegaan en hebben voor de
jaren 2014, 2010 en 2006 een aantal  (in totaal 19) wetsvoorstellen (of wijzigingen daarvan) bekeken
om een beter zicht te krijgen op de ontwikkeling van de advies- en consultatieparagrafen gedurende
de laatste twee decennia.  Naast de analyse van de publiekelijk beschikbare memories van toelichting,
hebben we de kaders en richtlijnen (de schrijfwijzer voor de memories van toelichting, aanwijzingen
van  de  regelgeving,  in  het  bijzonder  aanwijzing  4.44  en  het  beleidskompas)  doorgenomen  om
relevante analysecriteria mee te kunnen nemen.

Achtergrondgesprekken

Tot slot hebben we voor elk van de evaluaties een aantal achtergrondgesprekken gevoerd. Het doel
van  deze  gesprekken  was  om  meer  inzicht  in  de  werkwijze  en  ervaringen  met  zowel  de  openbare
agenda’s als het opstellen van de advies- en consultatieparagrafen te krijgen met direct betrokkenen.
Voor de achtergrondgesprekken over de openbare agenda’s hebben we een deel van een vergadering
van de Voorlichtingsraad (het interdepartementale overleg van de communicatiedirecteuren (VoRa))
bijgewoond en voor de achtergrondgesprekken over de advies- en consultatieparagrafen een deel van
de vergadering van het interdepartementaal overleg van voor  wetgeving en juridische zaken (IOWJZ).
Tijdens deze vergaderingen hebben we (het  doel van) de  evaluaties toegelicht, enkele  inzichten en
ervaringen  van  de  deelnemende  leden  aan  de  vergaderingen  besproken,  en  verzocht  om
vervolggesprekken  met  individuele  betrokken  medewerkers  bij  de  openbare  agenda’s  en
wetgevingsjuristen met zicht op de invulling en werking van de advies- en consultatieparagrafen per
ministerie.  Voor  de  openbare  agenda’s  hebben  we  respons  gekregen  van  alle  departementen,  en
hebben we per departement een gesprek gevoerd waar vaak minimaal 2 tot 3 gesprekspartners bij
aanwezig waren, variërend van de directeuren communicatie, woordvoerders, strategische adviseurs
en/of communicatiemedewerkers. We hebben in totaal vijf wetgevingsjuristen van de ministeries van
EZK, BZK/VRO en J&V kunnen spreken. Alle gesprekken zijn op basis van vertrouwelijkheid gevoerd.73
De doelstelling van deze achtergrondgesprekken was om beter zicht te krijgen op de werkprocessen
achter  de  openbaarmaking  van  de  agenda’s  en  advies-  en  consultatieparagrafen,  en  hoe  direct
betrokken medewerkers reflecteren op de in het publieke en politieke debat vaak geuite doelstellingen
van respectievelijk de openbare agenda’s of advies- en consultatieparagrafen. Daarnaast was er ruimte
om overige reflecties en observaties te bespreken. Voor de advies- en consultatieparagrafen is deze
informatie  is  als  achtergrond  en  duiding  van  de  publiekelijk  beschikbare  data  gebruikt,  voor  de
openbare  agenda’s  is  deze  informatie,  gezien  de  spreiding  van  de  respondenten  over  alle
departementen, als een afzonderlijke bron van data weergegeven in het rapport.

73 De inzichten uit de achtergrondgesprekken zijn in meer algemene zin opgenomen in deze studie om deze vertrouwelijkheid te
garanderen. Meer informatie over deze achtergrondgesprekken is op aanvraag beschikbaar bij de onderzoekers.

Naast achtergrondgesprekken in het kader van respectievelijk de advies- en consultatieparagrafen en
de openbare agenda’s hebben we een aantal achtergrondgesprekken met betrokken NGOs, waaronder
Transparency  International  en  Open  State  Foundation,  gevoerd  die  regelmatig  publiceren  over
openbare agenda’s of de advies- en consultatieparagrafen en transparantie meer in het algemeen. De
doelstelling  van  deze  gesprekken  was  om  hun  perspectief  op  dit  vraagstuk  uitgebreider  te  kunnen
bespreken dan alleen op basis van hun publicaties en media-uitingen mogelijk was te doorgronden.

Gespreksleidraad

Achtergrondgesprekken openbare agenda’s

============================================================================

[intro: wie zijn wij en waarom houden we deze achtergrondgesprekken; vertrouwelijkheid]

I Allereerst zouden we graag willen weten hoe en in welke hoedanigheid u betrokken bent bij de
openbare agenda’s

II We zouden graag willen weten hoe het openbaar maken van de agenda’s in zijn werk gaat

II.a Hoe worden de agenda’s normaal gesproken openbaar gemaakt?

II.b. Op basis waarvan beslist u welke afspraken wel/niet openbaar worden gemaakt?

II.c. In welke mate ervaart u de uitvoeringsrichtlijn als een nuttige leidraad? Waarom wel/niet?

II.d. Welke afwegingen maken de bewindspersonen om afspraken al dan niet openbaar te maken?

III In het politieke en publieke debat over initiatiefvoorstellen en kabinetsreacties worden diverse
doelstellingen genoemd voor het instrument van openbare agenda’s. We leggen er graag een aantal
aan u voor en horen graag wat u ervan vindt.

III.a. In welke mate kunnen openbare agenda’s afspraken van bewindspersonen inzichtelijker maken?

III.b. In welke mate kunnen openbare agenda’s politieke of beleidsprioriteiten van bewindspersonen
inzichtelijk maken?

III.c. In welke mate kunnen openbare agenda’s mogelijke invloed van externen op besluitvorming
inzichtelijk maken?

III.d. In welke mate vindt u openbare agenda’s een goed instrument in het kader van een transparante
overheid?

III.d. Denkt u nog aan andere doelstellingen voor de openbare agenda’s? zo ja, welke?

IV Als u advies zou mogen geven, zou u dan openbare agenda’s willen behouden, waarom wel/niet?

V Tot slot:

V.a. Zijn er zaken onbesproken gebleven die u graag benoemd had willen zien?

V.b. Heeft u nog suggesties voor relevante gesprekspartners in dit kader?

Gespreksleidraad

Achtergrondgesprekken advies- en consultatieparagrafen / Memories van Toelichting

===========================================================================

[intro: wie zijn wij en waarom houden we deze achtergrondgesprekken; vertrouwelijkheid]

I Allereerst zouden we graag willen weten hoe en in welke hoedanigheid u betrokken bent bij de
implementatie en/of omgang met aanwijziging 4.44 / totstandkoming van memories van toelichting

II We zouden graag weten hoe er wordt omgegaan met weergave van externen in memories van
toelichting

II.a Kunt u ons schetsen hoe aanwijzing 4.44 gebruikt wordt in de praktijk?

II.b. Zijn er andere andere protocollen /richtlijnen binnen het departement om de inbreng van
externen zichtbaar te maken in memories van toelichting en zijn deze nuttig in relatie tot aanwijzing
4.44?

II.c. In welke mate is de weergave van inbreng van externen bij memories van toelichting bij regelingen
waar beslisnota’s aan vooraf gegaan zijn anders dan bij memories van toelichting waar dat niet het
geval is?

II.d. In welke mate ervaart u de aanwijzing als een nuttige leidraad voor de weergave van inbreng van
externen? Waarom wel/niet?

III Als u advies zou mogen geven, zou u dan de huidige wijze van inbreng van externen bij
wetsvoorstellen/ willen behouden, waarom wel/niet?

IV In het politieke en publieke debat over initiatiefvoorstellen en kabinetsreacties worden diverse
doelstellingen genoemd gerelateerd aan het zichtbaar maken van de inbreng van externen bij
memories van toelichting (denk ook aan labels als lobbyparagraaf). We leggen er graag een aantal
aan u voor en horen graag wat u ervan vindt.

IV.a. In welke mate kan aanwijziging 4.44 van de aanwijzingen voor regelgeving politieke of
beleidsprioriteiten van bewindspersonen inzichtelijk maken?

IV.b. In welke mate kan is met aanwijzing 4.44 mogelijke invloed van externen op besluitvorming
inzichtelijk maken?

IV.c. In welke mate vindt u het opvolgen van aanwijzing 4.44 in het kader van een transparante
overheid?

IV.d. Denkt u nog aan andere doelstellingen voor deze wijze van inbreng van externen bij memories
van toelichting? zo ja, welke?

V Tot slot:

V.a. Zijn er zaken onbesproken gebleven die u graag benoemd had willen zien?

V.b. Heeft u nog suggesties voor relevante gesprekspartners in dit kader?