1
Position Paper rondetafelgesprek over de situatie in Gaza.
Prof. mr. dr. G.G.J.A. Knoops
d.d. 28 mei 2025
Inleiding
De internationale context wordt momenteel gedomineerd door ernstige humanitaire crises, waarbij
de situatie in Gaza bijzondere urgentie heeft gekregen. In december 2023 startte Zuid-Afrika een
procedure bij het Internationaal Gerechtshof (ICJ) waarin het stelt dat er een reëel risico bestaat op
genocide tegen de Palestijnse bevolking in Gaza. In reactie legde het ICJ voorlopige maatregelen op
aan Israël, waaronder de verplichting om genocide te voorkomen en humanitaire hulp toe te laten.
Deze ontwikkelingen scherpen het debat over de reikwijdte van de verplichtingen onder het Verdrag
inzake de Voorkoming en de Bestraffing van Genocide (hierna: Genocideverdrag), in het bijzonder de
preventieve dimensie daarvan.
De juridische kwalificatie ‘genocide’ vereist een hoge bewijsdrempel (proof at a high level of certainty
appropriate to the seriousness of the allegation, Bosnië en Herzegovina v. Servië en Montenegro, r.o.
210) en kan alleen worden vastgesteld door bevoegde internationale instanties zoals het ICJ of het
Internationaal Strafhof (ICC). Die beoordeling vraagt zorgvuldigheid, hoor en wederhoor, en een
tijdrovend proces van bewijsvergaring. In Bosnië en Herzegovina v. Servië en Montenegro duurde het
meer dan tien jaar voordat het ICJ tot een eindoordeel kwam. Ook in de zaak Zuid-Afrika tegen Israël
is een definitieve uitspraak voor 2027 weinig waarschijnlijk.
Dat ontslaat staten echter niet van hun verantwoordelijkheden. Het Genocideverdrag verplicht staten
juist tot vroegtijdig optreden. Zoals het ICJ bevestigde in bovengenoemde zaak (r.o. 430–434), ontstaat
de preventieplicht zodra een staat weet, of behoort te weten, dat er een ernstig risico op genocide
bestaat. De kernvraag is dan ook niet of Nederland de situatie in Gaza formeel moet aanmerken als
genocide, maar of het — gelet op zijn kennis, positie en invloed — voldoet aan zijn verplichting tot
preventie.
In het publieke en politieke debat wordt de term genocide steeds vaker gebruikt om de gebeurtenissen
in Gaza te duiden. Die reflex is begrijpelijk gezien de omvang van het menselijk leed, maar brengt het
risico met zich mee dat het juridische begrip erodeert. Juridische kwalificatie is voorbehouden aan
2
onafhankelijke rechters. Wie dat proces politiek of publiekelijk – gelet op de diffamerende kwalificatie
- te snel invult, kan de legitimiteit van het internationaal recht geweld aandoen; zowel door het begrip
genocide voortijdig toe te passen, als door het bij voorbaat uitsluiten ervan zonder juridische toetsing.
In beide gevallen wordt vooruitgelopen op een oordeel dat exclusief toekomt aan bevoegde
internationale gerechtelijke instanties.
Tegelijkertijd mag het ontbreken van een definitieve kwalificatie geen reden zijn voor passiviteit. De
plicht tot preventie vereist geen afgerond vonnis, maar een beoordeling op basis van het bestaan van
een reëel risico (real risk). Die norm geldt universeel, voor elk conflict. Het internationaal recht vraagt
van staten dat zij nú handelen wanneer signalen wijzen op het risico van genocide — niet pas achteraf,
als de schade onomkeerbaar is.
Voor beleidsmakers, en in het bijzonder de Tweede Kamer, ligt hier een duidelijke juridische toets:
geeft Nederland, gelet op zijn diplomatieke, economische en militaire banden met Israël, voldoende
invulling aan de preventieplicht zoals neergelegd in artikel I van het Genocideverdrag? Die vraag raakt
niet alleen aan verdragsverantwoordelijkheid, maar ook aan mogelijke toekomstige
staatsaansprakelijkheid bij nalatigheid.
1. Het begrip genocide volgens het Genocideverdrag en de relevante jurisprudentie
Het Genocideverdrag van 1948 definieert genocide als een van de in artikel II genoemde handelingen,
gepleegd met de bedoeling een nationale, etnische, raciale of religieuze groep geheel of gedeeltelijk
als zodanig te vernietigen. Deze handelingen omvatten:
a) het doden van leden van de groep;
b) het toebrengen van ernstig lichamelijk of geestelijk letsel aan leden van de groep;
c) het opzettelijk aan de groep opleggen van levensomstandigheden die gericht zijn op de fysieke
vernietiging van de groep als zodanig, geheel of gedeeltelijk;
d) maatregelen die gericht zijn op het voorkomen van geboorten binnen de groep; en
e) het gewelddadig overbrengen van kinderen van de groep naar een andere groep.
Centraal in deze definitie staat het vereiste van specifieke vernietigingsintentie, ook wel aangeduid als
dolus specialis. Deze intentie maakt de juridische kwalificatie van genocide bijzonder complex. Het is
niet voldoende om enkel het acta reus (de daden) van genocide aan te tonen; er moet ook overtuigend
bewijs zijn van de vereiste intentie: dat de handelingen zijn gepleegd met het doel de beschermde
groep (geheel of gedeeltelijk) fysiek of biologisch te vernietigen.
Genocidale intentie kan in de internationale praktijk worden afgeleid uit indirect bewijs, zoals
systematische geweldspatronen, beleidsdocumenten en publieke uitlatingen van politieke of militaire
3
leiders. Het Internationaal Gerechtshof heeft dit bevestigd in onder meer Bosnië en Herzegovina v.
Servië en Montenegro (2007), waar het oordeelde dat genocidaal opzet bewezen kan worden op basis
van een samenhangende combinatie van gedragingen, documenten en verklaringen — mits deze
overtuigend wijzen op een vernietigingsintentie. Een patroon van gruweldaden volstaat daarbij niet:
het gedrag moet niet enkel gewelddadig of discriminerend zijn, maar alleen verklaarbaar zijn vanuit
het doel om de groep als zodanig fysiek of biologisch te vernietigen.
Dat de bewijsdrempel voor de vaststelling van genocidale intentie hoog ligt, blijkt uit de wijze waarop
het Internationaal Gerechtshof in dezelfde zaak beleidsdocumenten en publieke uitlatingen heeft
beoordeeld. Het Hof onderzocht onder meer de ‘Strategische Doelstellingen’ van de Servische
Republiek in Bosnië en de opruiende uitspraken van leiders zoals Radovan Karadžić. Hoewel deze
documenten en uitlatingen wezen op etnische zuivering en territoriale expansie, achtte het Hof het
bewijs onvoldoende om daaruit een specifieke intentie tot fysieke vernietiging van de beschermde
groep af te leiden.
Alleen ten aanzien van Srebrenica oordeelde het Hof dat de vereiste vernietigingsintentie overtuigend
was aangetoond. De massamoord op de mannelijke bevolking in combinatie met de gedwongen
verdrijving van vrouwen en kinderen leidde tot het onvermijdelijke verdwijnen van de lokale
gemeenschap, hetgeen het Hof als genocide kwalificeerde.
Servië als land werd echter niet aansprakelijk geacht voor het plegen van deze genocide, aangezien
voor het Hof niet overtuigend was aangetoond dat de directe daders onder zijn effectieve controle
opereerden. Wel stelde het Hof vast dat Servië zijn verplichtingen had geschonden om genocide te
voorkomen 1 en de daders ervan te bestraffen.2
In voorlopige maatregelen in Zuid-Afrika v. Israël (2024) stelde het Hof vast dat enkele door Zuid-Afrika
aangevoerde rechten onder het Genocideverdrag ‘plausibel’ waren, waaronder het recht van de
Palestijnen in Gaza op bescherming tegen genocide. Op basis daarvan beval het ICJ Israël tot het nemen
van preventieve maatregelen, waaronder het toelaten van humanitaire hulp en het voorkomen van
opruiing tot genocide. Voormalig ICJ-president Joan Donoghue benadrukte later dat deze uitspraak
1 Zie ICJ 2007, r.o. 434–438 en r.o. 471, waarin het Hof concludeert dat Servië, ondanks haar reële
beïnvloedingscapaciteit en kennis van het risico, geen maatregelen nam om genocide in Srebrenica te
voorkomen, en daarmee haar verdragsverplichting onder artikel I van het Genocideverdrag heeft geschonden.
2 Zie ICJ 2007, r.o. 439–450, waarin het Hof oordeelt dat Servië heeft gefaald in zijn verplichting om samen te
werken met het Joegoslaviëtribunaal (ICTY), met name door het niet arresteren en overdragen van personen
die verdacht werden van genocide. Volgens het Hof beschikten de Servische autoriteiten over informatie over
de verblijfplaats van generaal Ratko Mladić, maar hebben zij nagelaten adequate maatregelen te nemen.
Daarmee heeft Servië zijn verplichting tot bestraffing van genocide, zoals neergelegd in artikel VI van het
Genocideverdrag, geschonden. Het Hof concludeert dat Servië daarmee zijn internationale
verantwoordelijkheid heeft ingeschakeld.
4
niet inhield dat het Hof had vastgesteld dat genocide plaatsvond of dat de beschuldigingen van
genocide tegen Israël plausibel waren. Het Hof erkende dat de rechten van de Palestijnen op
bescherming tegen genocide plausibel zijn en dat er een reëel risico op onherstelbare schade aan deze
rechten bestaat, wat de voorlopige maatregelen rechtvaardigde. De uitspraak betrof dus de
bescherming van rechten tijdens de procedure, niet een oordeel over de schuldvraag.3
Uit de jurisprudentie van het ICJ volgt dat als genocidale intentie – het centrale element van de
kwalificatie genocide onder het Genocideverdrag – doorgaans niet expliciet kan worden vastgesteld,
maar dan indirect mag worden afgeleid uit gedragingen, beleidsmaatregelen, documenten en publieke
uitlatingen. Dit geldt mits deze elementen in samenhang bezien slechts één redelijke conclusie
toelaten: het voornemen om een beschermde groep als zodanig geheel of gedeeltelijk fysiek of
biologisch te vernietigen (Bosnië en Herzegovina v. Servië en Montenegro, r.o. 373; Kroatië v. Servië,
r.o. 148).
Het Internationaal Gerechtshof legde uit dat geweld pas als genocide kan worden gezien als het zo
grootschalig en systematisch is dat het niet alleen ‘losse mensen’ treft, maar duidelijk gericht is op het
vernietigen van een hele groep. Ook als er daarnaast andere motieven zijn – zoals militaire doelen4 –
kan het alsnog om genocide gaan, zolang uit het geheel van daden blijkt dat het vernietigen van de
groep een gericht doel was (Bosnië en Herzegovina v. Servië en Montenegro, r.o. 189).
Mede op basis van het bovenstaande concluderen steeds meer internationale organisaties,
mensenrechtenexperts en wetenschappers – op grond van hun onderzoek en het geldende recht – dat
er in elk geval sprake is van geweld met kenmerken van genocide. Zij baseren zich op patronen van
geweld, beleid en publieke uitlatingen die wijzen op een intentie om een beschermde groep te
vernietigen. Deze beoordelingen wegen mee in het publieke debat, maar zijn niet juridisch bindend.
Alleen internationale rechtbanken, zoals het Internationaal Gerechtshof (voor staten) en het
Internationaal Strafhof (voor individuen), kunnen officieel vaststellen of er sprake is van genocide.
2. Juridische verplichtingen van staten bij (dreigende) genocide
Ongeacht het juridische debat over de kwalificatie van genocide geldt voor staten één fundamentele
en bindende verplichting: zij moeten genocide voorkomen zodra een serieus risico daartoe bestaat.
3 Joan Donoghue, geciteerd in: BBC News, “Gaza genocide case: World Court judge says ruling was
misunderstood”, 6 april 2024, https://www.bbc.com/news/articles/c3g9g63jl17o
4 William Schabas wijst erop dat genocide in het verleden vaak in oorlogstijd plaatsvond en dat beroep op
zelfverdediging – zoals bij erkende genocides – doorgaans geen doorslaggevend verweer kan vormen bij het
ICJ, mits de dolus specialis kan worden aangetoond. Zie: William Schabas, interview door Sebastian Shehadi,
The New Arab, 11 maart 2025, https://www.newarab.com/features/our-enemies-commit-genocide-not-our-
friends.
5
Deze verplichting vloeit voort uit artikel I van het Genocideverdrag van 1948, dat genocide aanduidt
als een misdrijf onder het internationale recht “in vredes- en oorlogstijd” en staten verplicht “te
voorkomen en te bestraffen”. Deze preventieplicht heeft inmiddels het karakter van jus cogens
verworven, wat betekent dat zij voor alle staten geldt, ongeacht verdragsverplichtingen of politieke
allianties.
In Bosnië en Herzegovina v. Servië en Montenegro (2007 r.o. 431) verduidelijkte het ICJ wanneer en
wat de preventieplicht precies inhoudt. Het Hof stelde dat:
“This obviously does not mean that the obligation to prevent genocide only comes into being
when perpetration of genocide commences; that would be absurd, since the whole point of the
obligation is to prevent, or attempt to prevent, the occurrence of the act. In fact, a State’s
obligation to prevent, and the corresponding duty to act, arise at the instant that the State learns
of, or should normally have learned of, the existence of a serious risk that genocide will be
committed.”
Niet het moment waarop genocide plaatsvindt is dus doorslaggevend, maar het moment waarop deze
voorzienbaar is. Vanaf dat moment moeten staten alle redelijke middelen inzetten die hun ten dienste
staan om genocide te voorkomen.
Het gaat hierbij om een inspanningsverplichting, geen resultaatsverplichting. Staten kunnen dus niet
aansprakelijk worden gehouden enkel omdat genocide uiteindelijk niet is voorkomen, maar wél als zij
nagelaten hebben om redelijkerwijs beschikbare en passende maatregelen te treffen die het risico
hadden kunnen verkleinen. Daarbij geldt een proportionele due diligence-maatstaf: hoe groter de
capaciteit van een staat om invloed uit te oefenen op potentiële daders of op de situatie, hoe zwaarder
de verplichting om daadwerkelijk te handelen:
“In this area the notion of ‘due diligence’, which calls for an assessment in concreto, is of critical
importance. […] [T]he capacity to influence effectively the action of persons likely to commit, or
already committing, genocide […] depends, among other things, on the geographical distance
[…] and on the strength of the political links, as well as links of all other kinds, between the
authorities of that State and the main actors in the events. […] [I]t is irrelevant whether the State
[…] proves, that even if it had employed all means reasonably at its disposal, they would not have
sufficed to prevent the commission of genocide. […] [T]he possibility remains that the combined
efforts of several States […] might have achieved the result […]. (r.o. 430)”
In de context van Gaza is deze benadering relevant. Gezien de intensieve diplomatieke, militaire en
economische banden tussen Nederland en Israël – waaronder wapenexport, politieke samenwerking
6
en economische steun – is de beïnvloedingscapaciteit van Nederland relatief groot. Daarmee draagt
de Nederlandse staat een zwaardere verantwoordelijkheid om alle beschikbare middelen aan te
wenden om mogelijke genocide te helpen voorkomen, zoals ook volgt uit r.o. 461 van het ICJ-arrest:
“The obligation to prevent the commission of the crime of genocide is imposed by the Genocide
Convention on any State party which, in a given situation, has it in its power to contribute to
restraining in any degree the commission of genocide."
Internationaal recht schrijft echter geen specifieke maatregelen voor, maar stelt wél dat deze
adequaat moeten zijn gezien de ernst en urgentie van de situatie. Het spectrum aan maatregelen
varieert van diplomatieke druk, opschorting van militaire samenwerking en sancties tot het activeren
van VN-mechanismen (bijvoorbeeld via artikel VIII van het Genocideverdrag). Staten mogen zich niet
beroepen op een gebrek aan consensus of op de passiviteit van andere staten. De preventieplicht is
individueel én collectief van aard, en geldt erga omnes: tegenover de internationale gemeenschap als
geheel.
Welke maatregelen proportioneel en effectief zijn, is in de praktijk een politieke afweging. Juridisch
geldt echter dat staten met nauwe banden tot een vermoedelijke daderstaat – zoals Nederland tot
Israël – hun mogelijkheden volledig moeten benutten. Gebeurt dat niet, dan kan sprake zijn van
schending van de preventieplicht. Tegelijkertijd bepaalt het ICJ dat een staat alleen aansprakelijk kan
worden gesteld voor een schending van preventieplicht als er uiteindelijk daadwerkelijk genocide
heeft plaatsgevonden. Dat volgt uit het algemene leerstuk van staatsaansprakelijkheid: een schending
van een verplichting om een gebeurtenis te voorkomen doet zich juridisch pas voor als die gebeurtenis
ook daadwerkelijk is ingetreden en vastgesteld door de rechter (ICJ 2007, r.o. 431, ILC-artikel 14 lid 3).
In recente rechtsontwikkelingen is onderstreept dat staten die actief optreden, maar daarmee juist
bijdragen aan de uitvoering van genocide — bijvoorbeeld door het leveren van wapens, militaire
technologie of politieke dekking — onder omstandigheden aansprakelijk kunnen worden gesteld voor
medeplichtigheid aan genocide (vgl. artikel III(e) Genocideverdrag en ICJ, Bosnië en Herzegovina v.
Servië en Montenegro, r.o. 421–422). Dit risico geldt met name voor staten die nauwe politieke,
militaire of economische banden onderhouden met een vermeende dader. Om van medeplichtigheid
te kunnen spreken, moet echter worden aangetoond dat de steun is verleend met kennis van de
specifieke vernietigingsintentie (dolus specialis) van de hoofdpleger. Daarmee ligt ook hier de
bewijslast hoog: de drempel voor juridische aansprakelijkheid wegens medeplichtigheid is aanzienlijk
en vereist meer dan slechts risicobewustzijn of nalatigheid:
“[…] there is no doubt that the conduct of an organ or a person furnishing aid or assistance to a
perpetrator of the crime of genocide cannot be treated as complicity in genocide unless at the
7
least that organ or person acted knowingly, that is to say, in particular, was aware of the specific
intent (dolus specialis) of the principal perpetrator. If that condition is not fulfilled, that is
sufficient to exclude categorization as complicity (r.o. 421).
Verplichting tot bestraffing
De verplichting tot bestraffing wordt pas concreet zodra genocide daadwerkelijk zou worden
vastgesteld door een bevoegde rechter en er geïdentificeerde verdachten zijn. Nederland voldoet aan
de formele vereisten via de Wet Internationale Misdrijven (WIM), die genocide strafbaar stelt en
uitlevering of vervolging mogelijk maakt. In de huidige situatie is deze verplichting in praktische zin nog
niet geactiveerd, omdat het Internationaal Gerechtshof of het Internationaal Strafhof (nog) geen
definitief oordeel heeft gegeven dat genocide is gepleegd. Niettemin is het van belang dat staten zoals
Nederland zich hierop voorbereiden en hun rechtsinstrumentarium paraat hebben, mocht een
dergelijk oordeel volgen.
Conclusie
De juridische kwalificatie van genocide in Gaza ligt op dit moment nog open en zal uitsluitend door
bevoegde internationale gerechtelijke instanties moeten worden beoordeeld. Gezien de complexiteit
van feitenonderzoek en de hoge bewijsdrempel voor de vaststelling van genocidaal opzet, is het niet
waarschijnlijk dat op korte termijn een definitief oordeel zal worden geveld. Tegelijkertijd biedt het
Genocideverdrag geen ruimte voor passiviteit zolang dat oordeel uitblijft.
Integendeel: op staten rust vanaf het moment dat zij weten of behoren te weten dat er een ernstig
risico op genocide bestaat een actieve verplichting tot preventie. Die verplichting is juridisch bindend,
individueel én collectief van aard, en geldt ongeacht politieke voorkeuren of internationale
besluitvorming. Voor Nederland, als staat met substantiële politieke, economische en militaire banden
met Israël, impliceert dit een verzwaarde preventieplicht.
Vanuit juridisch perspectief geldt dat het Genocideverdrag weliswaar een actieve
inspanningsverplichting tot preventie bevat, maar geen uitputtende lijst biedt van wat staten precies
moeten doen. De invulling van die verplichting blijft een open norm, waarvan de toepassing afhangt
van de omstandigheden van het geval, de ernst van het risico en de mate van invloed die een staat kan
uitoefenen. Wel heeft het Internationaal Gerechtshof benadrukt dat staten alle redelijkerwijs
beschikbare middelen moeten aanwenden zodra zij weten – of behoren te weten – dat sprake is van
een ernstig risico op genocide.
8
In dat licht kan in bepaalde gevallen worden betoogd dat uitsluitend diplomatieke verklaringen of
algemene oproepen tot de-escalatie onvoldoende zijn om aan de verdragsverplichting te voldoen. In
situaties waarin staten structureel nalaten passende maatregelen te treffen, kunnen vragen rijzen over
de naleving van hun verplichtingen onder internationaal recht. Het normatieve gewicht van het
Genocideverdrag – en in het bijzonder de daarin verankerde preventieplicht – is uiteindelijk mede
afhankelijk van de mate waarin staten die verplichting in de praktijk daadwerkelijk gestalte geven.
Terugkijkend op de handelwijze van minister van Buitenlandse Zaken, dhr. Veldkamp, kan worden
gesteld dat zijn initiatief om via de Europese Unie een onderzoek te laten instellen naar mogelijke
opschorting van het associatieverdrag, kan worden aangemerkt als een eerste inspanning in de zin van
artikel 1 van het Genocideverdrag. De vraag of een dergelijke inspanning voldoende is om aan de
preventieplicht te voldoen, is tot op heden niet beantwoord in de jurisprudentie en zal vooralsnog
door de politiek moeten worden gewogen.
Of Nederland zijn preventieplicht schendt dan wel mogelijk medeplichtig is, kan juridisch pas worden
beoordeeld wanneer is vastgesteld dat er, naast genocidale daden, ook sprake is van specifieke
intentie (dolus specialis) bij een vermeende hoofdpleger — een vaststelling die is voorbehouden aan
het Internationaal Gerechtshof. Aangezien die beoordeling nog niet heeft plaatsgevonden, is een
juridische kwalificatie als genocide prematuur; het Hof kan immers ook tot een ander oordeel komen.
Het effect is dan dat het predicaat genocide politiek en maatschappelijk reeds verbonden is aan een
land en haar bevolking. Een debat over de uiteindelijke juridische kwalificatie – wel of geen genocide
– zou op dit moment dan ook niet allesbepalend moeten zijn. In deze fase is het juridisch zuiverder om
te spreken van een ernstig risico op genocide, een terminologie die ook door andere deskundigen
wordt gehanteerd.5 6 7
5 Prof. Adil Ahmad Haque, “The Amnesty International Report on Genocide in Gaza,” Just Security, 16 december
2024, https://www.justsecurity.org/105629/amnesty-international-gaza-genocide-report/
6 Kasper van Laarhoven, Eva Peek en Derk Walters, “Zeven gerenommeerde wetenschappers vrijwel
eensgezind: Israël pleegt in Gaza genocide,” NRC, 14 mei 2025, https://www.nrc.nl/nieuws/2025/05/14/zeven-
gerenommeerde-wetenschappers-vrijwel-eensgezind-israel-pleegt-in-gaza-genocide-a4893293.
7Ischa Gerrits, Vera Moers en Ineke Deurwaarder, “Experts: Nederland doet te weinig om mogelijke genocide in
Gaza te voorkomen,” RTL Nieuws, 21 mei 2025,
https://www.rtl.nl/nieuws/binnenland/artikel/5509724/nederland-houdt-zich-niet-aan-genocideverdrag-
onderneemt-volgens.