Preview document (🔗 origineel)

---

ARTIKELSGEWIJS

HOOFDSTUK 1 ALGEMENE BEPALINGEN

Afdeling 1.1 Begripsbepalingen

Artikel 1.1 (begripsbepalingen)

Artikel 1.1 heeft betrekking op de begrippen die in de Omgevingswet
worden gehanteerd. Deze bepaling vormt de grondslag voor een bijlage die
bij de wet wordt opgenomen. Die bijlage bevat definities van belangrijke
begrippen die op meerdere plaatsen in de wet worden gebruikt. De
definities gelden ook voor zover die begrippen in op de Omgevingswet
gebaseerde regelgeving worden gebruikt, tenzij in die regelgeving een
afwijkende definitie van die begrippen is opgenomen. Om redenen van
toegankelijkheid en leesbaarheid is ervoor gekozen om de
begripsbepalingen gebundeld op te nemen in een bijlage in plaats van
deze in hoofdstuk 1 zelf te verwerken zoals veelal gebruikelijk is. De
toelichting op de begripsbepalingen is na de toelichting op de artikelen
opgenomen.

Afdeling 1.2 Toepassingsgebied en doelen

Artikel 1.2 (fysieke leefomgeving)

Het toepassingsgebied van de Omgevingswet wordt in de eerste
plaatsbepaald door artikel 1.2. 

Dit artikel spoort met de benaderingswijze die wordt gehanteerd in het
verdrag van Aarhus. Dit verdrag maakt systematisch gezien onderscheid
tussen, voor zover hier van belang: 

de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht, water, bodem,
landschappen en natuurgebieden,

activiteiten die de elementen van het milieu aantasten of kunnen
aantasten, en

de toestand van de menselijke gezondheid en veiligheid en de menselijke
levensomstandigheden, voor zover deze worden of kunnen worden aangetast
door de toestand van de elementen van het milieu of, via die elementen,
door activiteiten als bedoeld onder b. 

Deze driedeling uit het verdrag is ook terug te vinden in de opzet van
artikel 1.2.

Eerste lid

In het eerste lid is vastgelegd dat deze wet betrekking heeft op
enerzijds de fysieke leefomgeving (onderdeel a) en anderzijds
activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke
leefomgeving (onderdeel b).

Het begrip ‘fysieke leefomgeving’ zelf wordt niet gedefinieerd. Dit
begrip geeft de buitenste randen van het toepassingsgebied van de
Omgevingswet aan. In latere artikelen van de Omgevingswet wordt dit
begrip verder ingekleurd en afgebakend. Hierbij is om te beginnen van
belang de afbakening ten opzichte van andere wetten. In dat verband
wordt verwezen naar de toelichting op hoofdstuk 1, paragraaf 4.1.3,
onder het opschrift ‘Verhouding tot andere wetgeving’, waarin nader
is ingegaan op de verhouding tot andere wetten. Verder wordt het
feitelijke toepassingsgebied van de Omgevingswet bepaald door de mate
waarin de (formele) wetgever regeling van een bepaald onderwerp over de
fysieke leefomgeving noodzakelijk oordeelt. Dit blijkt onder meer uit de
onderwerpen waarover op grond van hoofdstuk 4 algemene regels (kunnen)
worden gesteld. Hoofdstuk 4 stelt algemene regels over bepaalde
activiteiten in de fysieke leefomgeving en bevat delegatiegrondslagen
voor het stellen van regels op een lager niveau (algemene maatregel van
bestuur of ministeriële regeling). In andere hoofdstukken vindt een
vergelijkbare afbakening van het werkingsgebied van de wet plaats.
Voorbeelden hiervan zijn het stellen van omgevingswaarden (hoofdstuk 2),
het onderwerpen van bepaalde activiteiten aan voorafgaande toestemming
door een bestuursorgaan (hoofdstuk 5) en de opsomming van verplichte
programma’s (paragraaf 3.2.2). Het is vanzelfsprekend niet uitgesloten
dat de wetgever in de toekomst ook andere onderwerpen over de fysieke
leefomgeving aan zich trekt. Het brede begrip ‘fysieke leefomgeving’
in artikel 1.2 en de opzet van de rest van hoofdstuk 1 van de
Omgevingswet bieden daarvoor ruimte.

De Omgevingswet heeft daarnaast betrekking op activiteiten die gevolgen
hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (eerste lid,
onderdeel b). Er is geen definitie van activiteit in het wetsvoorstel
opgenomen. Wat hieronder wordt verstaan blijkt uit de context van de
artikelen in de wet waarin het begrip activiteit wordt gebruikt.
Doorgaans zal het echter gaan om een feitelijke handeling. 

Tweede lid

Het tweede lid bevat in beginsel alle fysieke onderdelen van de fysieke
leefomgeving. 

Ter voorkoming van mogelijke rechtsvragen is er echter voor gekozen in
het tweede lid een niet-uitputtende opsomming van de onderdelen van de
fysieke leefomgeving op te nemen. Een limitatieve opsomming zou de vraag
kunnen oproepen of een regel in – bijvoorbeeld – een omgevingsplan
wel verbindend is omdat het fysieke voorwerp dat de regels beogen te
beschermen naar het oordeel van een belanghebbende niet tot één van de
benoemde onderdelen van de fysieke leefomgeving zou behoren. Zo zou
bijvoorbeeld een belanghebbende kunnen stellen dat een dode boom geen
natuur is en derhalve voor het kappen geen omgevingsvergunning nodig is.
Met de gekozen open formulering hoeft in een dergelijk geval alleen de
vraag beantwoord te worden of het gemeentebestuur redelijkerwijs tot het
standpunt heeft kunnen komen dat dit voorwerp een onderdeel is van de
fysieke leefomgeving.

Voor de toelichting op de begrippen ‘bouwwerken’,
‘infrastructuur’, ‘watersystemen’, ‘bodem’,
‘landschappen’ en ‘cultureel erfgoed’ wordt verwezen naar de
toelichting op de begripsbepalingen. 

Derde lid

Het derde lid van artikel 1.2 kleurt het toepassingsgebied van de wet
nader in. Deze bepaling is opgenomen om te verhelderen welke aspecten,
verband houdend met activiteiten in de fysieke leefomgeving, in ieder
geval door de wet kunnen worden gereguleerd. Die regels zelf zijn
neergelegd in andere hoofdstukken van de wet.

Ter toelichting op de verschillende onderdelen van het derde lid wordt
het volgende opgemerkt. Het wijzigen van onderdelen van de fysieke
leefomgeving (onderdeel a) is de grootste, meest directe invloed die de
mens kan uitoefenen op de fysieke leefomgeving. Te denken valt aan de
gevolgen van activiteiten als de aanleg van een weg, het bouwen van
woningen, ontgrondingen en het kappen van bomen. Onder dit onderdeel
vallen ook veranderingen van het gebruik van de fysieke leefomgeving.
Het gaat dan om activiteiten die niet leiden tot fysieke wijzigingen in
de leefomgeving, maar wel tot veranderingen in het gebruik. Een
voorbeeld is het wijzigen van de functie van een perceel van winkel naar
horeca. Gebruik van natuurlijke hulpbronnen (onderdeel b) wordt hier
genoemd omdat hulpbronnen vaak beperkt voorhanden zijn, door
bijvoorbeeld schaarste. Gebruik van een natuurlijke hulpbron, zoals een
delfstof, plant of dier uit de natuur, water of wind, sluit vaak ander
gebruik van die hulpbron uit en heeft daarmee gevolgen voor andere
gebruikers van de fysieke leefomgeving. Onderdeel b heeft geen
betrekking op gevolgen ter plaatse van de winning, oogst, vangst of
benutting van een natuurlijke hulpbron, zoals het wijzigen van
onderdelen van de leefomgeving, emissies, hinder of risico’s. Die
gevolgen worden gedekt door de onderdelen a en c van dit lid. Gevolgen
voor de fysieke leefomgeving kunnen eveneens voortvloeien uit
activiteiten waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt,
zoals de uitstoot van verontreinigende stoffen, het veroorzaken van
geluid of stank en het werken met gevaarlijke stoffen waardoor
risico’s voor mens en milieu ontstaan (onderdeel c). Gevolgen voor de
fysieke leefomgeving kunnen voortvloeien uit een ‘doen’ maar ook uit
een ‘niet doen’, zoals het achterwege laten van (voldoende)
beschermende maatregelen bij het verrichten van een activiteit of door
het nalaten van een activiteit (onderdeel d). Bij het nalaten van een
activiteit kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het niet onderhouden van
bouwwerken of installaties waardoor emissies, hinder of risico’s
worden veroorzaakt. 

Vierde lid

Gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen ook betrekking hebben op
gevolgen voor de mens, zo bepaalt het vierde lid van artikel 1.2
uitdrukkelijk. Beschermende regels van de Omgevingswet hebben betrekking
op de fysieke leefomgeving, maar zijn uiteindelijk grotendeels gericht
op het beschermen van de veiligheid en gezondheid van de mens en de
omgevingskwaliteit voor de mens. Zo zijn omgevingswaarden veelal gericht
op het beschermen van de menselijke gezondheid. Slechts een beperkt deel
van het omgevingsrecht is exclusief gericht op bescherming van de
fysieke leefomgeving door de intrinsieke waarde die de mensheid daaraan
toekent. De mens wordt hier eenmalig genoemd naast de gevolgen voor de
fysieke leefomgeving. Deze opzet betekent dat overal waar de
Omgevingswet regels stelt over activiteiten die gevolgen hebben of
kunnen voor de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan (vergelijk
artikel 1.2, eerste lid, onder b), dit ook de bevoegdheid impliceert om
ook gevolgen voor de mens erbij te betrekken, voor zover de mens wordt
of kan worden beïnvloed door of via de fysieke leefomgeving.

Artikel 1.3 (maatschappelijke doelen van de wet)

Dit artikel beschrijft de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet.
Artikel 1.3 is in de toelichting op hoofdstuk 1, paragraaf 4.1.3, onder
het opschrift ‘Maatschappelijke doelen van de wet’ al uitvoerig
toegelicht. Aanvullend wordt hier nog het volgende opgemerkt.

Het maatschappelijke doel ‘het bereiken en in stand houden van een
veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede
omgevingskwaliteit’ (onderdeel a) benadrukt de opdracht tot het
waarborgen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Het doel in
onderdeel b – ‘het op een doelmatige wijze beheren, gebruiken en
ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van
maatschappelijke functies’ – ziet op het benutten van de fysieke
leefomgeving door de mens. 

De aanhef van het artikel bevat twee algemene eisen die fungeren als
verbindende schakels tussen beide doelen. 

De eerste algemene eis is dat de toepassing van de wet moet plaatsvinden
met het oog op duurzame ontwikkeling. Gelet op de centrale plaats die
dit begrip binnen de wet inneemt, is in de bijlage bij artikel 1.1 een
definitie van ‘duurzame ontwikkeling’ opgenomen. Duurzame
ontwikkeling is een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de
huidige generatie zonder de mogelijkheden voor toekomstige generaties om
in hun eigen behoeften te voorzien in gevaar te brengen. Dit is een
gebruikelijke omschrijving, die aansluit bij de definitie uit het
rapport Our Common Future van de commissie Brundtland. De tweede
algemene eis houdt in dat de twee doelen van de Omgevingswet in
onderlinge samenhang moeten worden nagestreefd. Dit betekent dat bij de
toepassing van de wet acht moet worden geslagen op de onderlinge
verhoudingen tussen onderdelen van de fysieke leefomgeving of de
gevolgen van activiteiten op de leefomgeving.

Het artikel sluit aan op het in paragraaf 1.4 van het algemene deel
geïntroduceerde motto van de Omgevingswet: ‘ruimte voor ontwikkeling,
waarborgen voor kwaliteit’. De ‘ruimte voor ontwikkeling’ komt tot
uitdrukking in het uitgangspunt van duurzaamheid en ligt daarnaast
besloten in ‘ter vervulling van maatschappelijke functies’ in
onderdeel b; de ‘waarborgen voor kwaliteit’ zijn vooral terug te
vinden in onderdeel a.

Over de juridische betekenis van artikel 1.3 kan het volgende worden
opgemerkt. De in deze bepaling neergelegde maatschappelijke doelen geven
richting aan de uitvoering en toepassing van de Omgevingswet. Dit geldt
zowel voor bedrijven en burgers (denk aan de zorgplicht van artikel 1.6)
als voor bestuursorganen. Een belangrijke beperking, voor wat betreft
bestuursorganen, is dat als elders in de Omgevingswet specifieke kaders
voor de uitoefening van taken en bevoegdheden zijn gegeven, die kaders
voorgaan. Deze meer specifieke kaders zijn dan leidend bij de uitvoering
van dat onderdeel van de Omgevingswet. Die kaders worden geacht een
invulling te zijn van de algemene doelbepaling van artikel 1.3. Zo kan
bijvoorbeeld op grond van artikel 2.1, derde lid, bij de toedeling van
taken voor de fysieke leefomgeving een begrenzing worden aangebracht tot
bepaalde onderdelen, aspecten of belangen. De delegatiegrondslagen in
hoofdstuk 4 (Algemene regels voor activiteiten in de fysieke
leefomgeving) kunnen dit ook illustreren. Zo schrijft artikel 4.26 voor
dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met het oog
op daar genoemde, specifieke doelen gekoppeld aan het beschermen van
watersystemen. Vergelijkbare concretiseringen zijn te vinden in de
beoordelingsregels voor het verlenen van een omgevingsvergunning
(paragraaf 5.1.3 van het wetsvoorstel).

Opmerking verdient dat noch uit artikel 1.3 noch uit meer specifieke
kaders voor het uitoefenen van bevoegdheden elders in de Omgevingswet
conclusies kunnen worden getrokken over het onderlinge gewicht van de
betrokken belangen. Doel a staat niet in de weg aan activiteiten die
vooral doel b dienen, zoals de ontwikkeling van een weg ter vervulling
van de maatschappelijke functie ‘mobiliteit’. Doel b staat niet in
de weg aan overheidsmaatregelen die vooral doel a dienen, zoals het
vaststellen van algemene regels over activiteiten die het milieu
belasten. Toepassing van de wet vereist het zoeken naar oplossingen die
zoveel mogelijk tegemoet komen aan beide doelen en de belangen
daarachter. En waar dat niet kan, het maken van een belangenafweging. De
uitkomst van de door een bestuursorgaan te verrichten belangenafweging
zal per geval verschillen. Het bestuursorgaan moet op grond van artikel
3:4, eerste lid, Awb de rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen
afwegen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard
van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. De uitkomst
van die belangenafweging moet worden gemotiveerd (zie afdeling 3.7 Awb).
Dit is primair een bestuurlijke afweging en daarbij past een
terughoudende toets door de rechter. Artikel 3:4 Awb is in beginsel ook
van toepassing op het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften
(de schakelbepaling van artikel 3:1, eerste lid, Awb).

Artikel 1.4 (verhouding tot andere wetgeving)

Met artikel 1.4 wordt verduidelijkt dat de Omgevingswet het bestaan van
een andere wet op het gebied van de fysieke leefomgeving respecteert. De
hoofdregel die in dit artikel is vastgelegd impliceert dat de
Omgevingswet terugtreedt als een andere wet op het gebied van de fysieke
leefomgeving voorziet in een uitputtende regeling. Deze regel geldt niet
ten aanzien van de bepalingen in de Omgevingswet die voorzien in de
mogelijkheid tot afwijking of aanvulling van andere wetten. Onder meer
kan hier worden genoemd de experimenteerbepaling van artikel 23.3 die
het mogelijk maakt tijdelijk van bepalingen van de in het eerste lid van
dat artikel genoemde wetten af te wijken. 

Voor de materiële betekenis van artikel 1.4 is van belang dat de
Invoeringswet Omgevingswet zal voorzien in intrekking van
omgevingsrechtelijke wetten of de onderdelen daarvan die opgaan in de
Omgevingswet. 

Voor de overige toelichting op dit artikel wordt verwezen naar de
toelichting op hoofdstuk 1, waarin in paragraaf 4.1.3, onder het
opschrift ‘Verhouding tot andere wetgeving’ al uitvoerig is ingegaan
op artikel 1.4.

Artikel 1.5 (toepassing in de exclusieve economische zone en
internationaal)

Artikel 1.5 regelt de toepassing van de Omgevingswet en de daarop
gebaseerde regelgeving in de exclusieve economische zone (EEZ). Op drie
vergunningplichten na is de Omgevingswet van toepassing in de EEZ. In de
EEZ is geen omgevingsvergunning vereist voor een bouwactiviteit, voor
een afwijkactiviteit en voor een rijksmonumentenactiviteit. 

Van veel andere taken en bevoegdheden spreekt het voor zich dat ze niet
van toepassing zijn in de EEZ. Zo is bijvoorbeeld een omgevingsplan van
het gemeentebestuur niet vereist in de EEZ, omdat de EEZ niet
gemeentelijk is ingedeeld. Uit de aard van de onderwerpen blijkt
doorgaans vanzelf of de betreffende bepaling wel of niet van toepassing
is in de EEZ. 

Op grond van het tweede lid moet in de betreffende algemene maatregel
van bestuur of ministeriële regeling worden aangegeven welke bepalingen
daarvan van toepassing zijn in de EEZ.

Het derde lid bepaalt dat een omgevingsvergunning vereist kan zijn voor
de stortingsactiviteit op zee voor Nederlandse vaartuigen en
luchtvaartuigen die zich in de territoriale zee of exclusieve
economische zone van een andere staat bevinden. Het derde lid is
ontleend aan artikel 6.3, tweede lid, van de Waterwet.

Afdeling 1.3 Zorg voor de fysieke leefomgeving

Artikel 1.6 (zorgplicht voor een ieder) en artikel 1.7 (activiteiten met
nadelige gevolgen)

Voor de toelichting op deze artikelen wordt verwezen naar de toelichting
op hoofdstuk 1, paragraaf 4.1.4, waarin de inhoud en werking van deze
twee artikelen uitgebreid zijn beschreven.

Volledigheidshalve wordt nog opgemerkt dat deze artikelen de uit het
burgerlijk recht voortvloeiende aansprakelijkheid en ook de
mogelijkheden van overheden om als rechtspersoon met gebruikmaking van
het privaatrecht de naleving van rechtsregels te bevorderen, onverlet
laten.

Artikel 1.8 (verhouding tot specifieke regels)

In dit artikel wordt de verhouding tussen de zorgplichten in de
artikelen 1.6 en 1.7 tot andere regels of voorschriften die over een
activiteit met de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet zijn
gesteld, verduidelijkt. Het voorziet erin dat voor zover met betrekking
tot een activiteit met het oog op die doelen andere, meer specifieke
regels gelden die worden nageleefd, daarmee ook is voldaan aan de
zorgplichten. Die specifieke regels moeten zijn gesteld “bij wettelijk
voorschrift of besluit”. Hiertoe behoren alle specifieke regels of
voorschriften die zijn gesteld krachtens de Omgevingswet, in of
krachtens een andere wet of in autonome regelgeving van decentrale
overheden. De specifieke regels kunnen ook een meer specifieke
zorgplicht inhouden. Voor de verdere toelichting van dit artikel wordt
verwezen naar de toelichting op hoofdstuk 1, paragraaf 4.1.4, waarin de
inhoud en werking van dit artikel nader is beschreven.



HOOFDSTUK 2 TAKEN EN BEVOEGDHEDEN VAN BESTUURSORGANEN

Afdeling 2.1 Algemene bepalingen

Artikel 2.1 (uitoefening taken en bevoegdheden)

Eerste en tweede lid

Het eerste lid bepaalt dat de uitoefening van taken en bevoegdheden door
bestuursorganen geschiedt met het oog op de maatschappelijke doelen
waarop het wetsvoorstel gericht is. Daarbij staan de samenhang en
samenhangende benadering voorop. Het vereiste van samenhang houdt in dat
alle relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving
(hierna: fysieke leefomgeving) en de daarbij rechtstreeks betrokken
belangen gezamenlijk in aanmerking moeten worden genomen bij de
uitoefening van een taak of bevoegdheid. Het voorgestelde tweede lid
brengt dit tot uitdrukking. Daarbij is vanzelfsprekend ruimte voor een
onderlinge weging van de verschillende belangen. Dit is bij uitstek een
bestuurlijke afweging waarbij aan het ene belang meer gewicht kan worden
toegekend dan aan een ander belang. Het begrip ‘betrokken belangen’
in het tweede lid omvat overigens niet alleen de belangen van burgers en
bedrijven, maar ook de belangen die andere overheidsorganen gelet op de
aan hun toevertrouwde taken moeten behartigen. Bestuursorganen moeten
bij de voorbereiding van een besluit of de voorbereiding of
verantwoording van een taak of maatregel gemotiveerd rekenschap geven
van deze belangenafweging. Dit sluit aan bij het geldende algemene
bestuursrecht. 

Het laatste zinsdeel van het eerste lid laat overigens wel ruimte om de
uitoefening van taken en bevoegdheden niet altijd gericht te laten zijn
op alle doelen uit artikel 1.3. Bij die taken en bevoegdheden kunnen
daarvoor specifieke regels worden gesteld. Een voorbeeld waarbij dit
geldt zijn de gedoogplichten, waarvoor in artikel 10.11 de
toepassingscriteria zijn vastgelegd. 

In het licht van het brede spectrum aan belangen die aan de orde zijn in
het wetsvoorstel is in het eerste lid tot uitdrukking gebracht dat de
functionele begrenzingen van de uitoefening van bevoegdheden en taken
van de waterschappen, zoals neergelegd in de Waterschapswet, onverlet
blijven. 

Derde lid 

De maatschappelijke doelen van de wet omvatten verschillende aspecten.
Niet elke taak- of bevoegdheidsuitoefening is per definitie op alle
aspecten gericht. De plaatsing van een dakkapel bijvoorbeeld of de
verplaatsing van een duiker is van een andere orde dan de ontwikkeling
van een binnenstedelijk gebied of een mainport. Op grond van het derde
lid kunnen de onderdelen, aspecten of belangen worden geduid en
begrensd, in ieder geval met het oog op de in dat lid opgenomen
onderwerpen. Het betreft hier veelal de in nu geldende wetgeving
geregelde onderwerpen en doeleinden. Voor de uitleg van de in het derde
lid genoemde aspecten wordt continuïteit beoogd ten opzichte van de
huidige wetgeving. Deze zijn abstract omschreven in de vorm van een
doeleinde (“met het oog op”). Als er in de wet is bepaald dat met
het oog op het waarborgen van de veiligheid regels kunnen worden gesteld
betekent dat dat bij die regels kan worden bepaald wat een aanvaardbaar
veiligheidsniveau is. Het waarborgen van de veiligheid is een begrenzing
van het doel waarvoor de regels worden gesteld. De wet schrijft daarmee
geen veiligheidsniveau voor. 

Op verschillende plaatsen is in het wetsvoorstel nader geduid welke
aspecten een rol spelen bij de uitoefening van bepaalde bevoegdheden. De
uitwerking of begrenzing kan van belang zijn in verband met de
rechtszekerheid, uitvoerbaarheid of met het oog op Europeesrechtelijke
verplichtingen. Een voorbeeld hiervan is een gebonden toestemming
waarvoor specifieke beoordelingsregels gelden, zoals een
omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Voorspelbaarheid en
rechtszekerheid rechtvaardigen voor deze vergunningen daarop toegesneden
beoordelingsregels, gericht op onder meer het waarborgen van de
veiligheid en de kwaliteit van bouwwerken. Daarnaast kan de aanduiding
van te betrekken aspecten wenselijk zijn met het oog op specifieke
beheertaken, wegens de daarbij betrokken specifieke belangen en de
bekostiging daarvan, bijvoorbeeld uit heffingen. Dit vergt een
zorgvuldige motivering. Ook met het oog op de implementatie van
Europeesrechtelijke en andere internationale verplichtingen kunnen
uitdrukkelijk op bepaalde aspecten toegesneden rechtsgrondslagen van
belang zijn. 

De aspecten, genoemd in het derde lid, zijn niet wederzijds uitsluitend
maar hebben vaak een bepaalde overlap. Zo is het beschermen van het
milieu een breed begrip, dat ook (elementen van) bijvoorbeeld het
beschermen van de gezondheid en het tegengaan van klimaatverandering
omvat. In het wetsvoorstel is steeds gestreefd naar een zo concreet
mogelijke formulering van de bij een bepaalde taak of bevoegdheid te
betrekken aspecten. In verschillende artikelen zijn die aspecten nog
concreter gemaakt dan in de opsomming van het derde lid (bijvoorbeeld:
het beschermen van het mariene milieu), of zijn aanvullende specifieke
aspecten opgenomen (zoals het beschermen tegen wateroverlast).

Het behoud van cultureel erfgoed, genoemd in onderdeel e, heeft een
bredere betekenis dan het bieden van (wettelijke) bescherming. Het houdt
bijvoorbeeld ook in het behouden van cultureel erfgoed door er feitelijk
rekening mee te houden bij het beheer of gebruik van de fysieke
leefomgeving.

Artikel 2.2 (afstemming en samenwerking)

Eerste lid

Met de overheidszorg voor de fysieke leefomgeving zijn diverse overheden
en bestuursorganen belast. Veelal is sprake van een gedeelde zorg voor
de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan (co-actorschap). De eis
dat de zorg ook in (inhoudelijke) samenhang plaatsvindt, volgt uit
artikel 1.3 in samenhang met artikel 2.1, tweede lid. Het eerste lid van
artikel 2.2 regelt dat bestuursorganen met elkaars verantwoordelijkheid
voor de fysieke leefomgeving rekening houden. Dit vormt een uitwerking
van de algemene verplichting van artikel 2.1 tot samenhangende
overheidszorg. Dit vervangt deels bestaande verplichtingen tot rekening
houden met belangen waar andere besturen voor verantwoordelijk zijn
(zoals momenteel in artikel 3.8 van de Waterwet) en voorziet daarnaast
in een algemene en aanvullende verplichting voor die gevallen waarin
geen sprake is van een specifieke wettelijke verplichting tot het vragen
om of rekening houden met een advies. In zekere zin is hierbij sprake
van een externe integratie van domeinbelangen en een meer
gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor de overheidssector als
geheel. 

Artikel 2.2 is vooral een bestuurlijk beginsel en opdracht aan het
bestuur. Het artikel beoogt niet een verdergaande juridisering of
uitbreiding van aansprakelijkheid. De algemene bepaling in het eerste
lid voorkomt de noodzaak om elders in de wet of op de wet gebaseerde
uitvoeringsregelingen uitgebreide afstemmingsbepalingen op te nemen. Een
goed voorbeeld van het rekening houden met de taken en bevoegdheden van
andere bestuurorganen is het al in een vroeg stadium voeren van overleg
tussen het gemeentebestuur en de waterbeheerder als een wijziging van
een omgevingsplan aan de orde is. Ook kan genoemd worden het kennis
nemen van het beleid en de doelstellingen voor de fysieke leefomgeving
die andere bestuursorganen in hun schriftelijke openbare documenten
zoals omgevingsvisies of programma’s hebben geformuleerd en deze
afwegen ten opzichte van de andere betrokken belangen bij de uitoefening
van een taak of een bevoegdheid.

De open formulering voorkomt onnodige bureaucratie. De verplichting is
aan te merken als inspanningsverplichting. Dit ligt besloten in de
formulering: rekening houden met. Daaruit volgt dat de verplichting haar
begrenzing vindt in wat redelijkerwijs uitvoerbaar en financieel
haalbaar is en ook niet (significant) ten koste gaat van het door dat
bestuur of bestuursorgaan te behartigen belang. Er kan met andere
woorden gemotiveerd en tot op zekere hoogte voorbij worden gegaan aan
die andere belangen met een beroep op het gewicht van het “eigen” te
behartigen belang of de kosten of haalbaarheid van het rekening houden
met andere belangen, maar dit heeft zijn grenzen. Bij een evident
voorbijgaan aan die belangen, zonder toereikende motivering, kan de
vraag aan de orde komen in hoeverre sprake is van bestuurlijke
onzorgvuldigheid. Op grond van artikel 3:2 Awb heeft een bestuur de
verplichting om actief te inventariseren welke belangen bij een taak of
bevoegdheid zijn betrokken. In de toelichting op een besluit of bij de
verantwoording van de uitoefening van een taak dient te worden
gemotiveerd op welke wijze aan de belangeninventarisatie en het rekening
houden met uitvoering is gegeven.

Tweede lid

Er zijn veel voorbeelden waar behoefte is aan een gezamenlijk besluit,
van omgevingsvisie, programma, omgevingsverordening of omgevingsplan
(bijvoorbeeld instructieregels voor waterschappen waarvan het
beheergebied in meerdere provincies ligt, of gebiedsontwikkeling die op
het grondgebied van meerdere gemeenten plaatsvindt). Het tweede lid
voorziet in een mogelijkheid tot gezamenlijke besluitvorming of
taakuitoefening. Het gaat daarbij niet om (extra) besluiten over de
uitoefening van bevoegdheden of taken, maar om het gezamenlijk nemen van
één besluit of het gezamenlijk uitvoeren van één taak met betrekking
tot het gemeenschappelijke grondgebied. Er vindt daarbij geen overdracht
van bevoegdheid plaats. De voorgestelde regeling sluit aan op het
toenemende belang van een integrale aanpak op meerdere bestuurlijke
niveaus (co-actorschap) en neemt onduidelijkheid weg of gezamenlijke
besluitvorming of taakuitoefening wel mogelijk is.

De bevoegdheid tot het nemen van een gezamenlijk besluit of een
gezamenlijke taakuitoefening is te onderscheiden van de mogelijkheden
tot samenwerking en bevoegdheidsoverdracht waarin de Wet
gemeenschappelijke regelingen voorziet. De bevoegdheid uit dit
artikellid onderscheidt zich van de samenwerking op grond van de Wet
gemeenschappelijke regelingen doordat het gaat om het gezamenlijk nemen
van één besluit of het gezamenlijk uitoefenen van één taak.
Daarnaast is er op grond van dit artikel ook geen sprake van overdracht
van taken of bevoegdheden zoals dat op grond van de Wet
gemeenschappelijke regelingen aan een openbaar lichaam of
gemeenschappelijk orgaan mogelijk is. 

Ook dient van deze mogelijkheid tot gezamenlijke besluitvorming of
taakuitoefening onderscheiden te worden de mogelijkheid die artikel 2.8
aan de gemeenteraad, het algemeen bestuur van het waterschap en
provinciale staten biedt tot delegatie van de bevoegdheid tot het
vaststellen van delen van het omgevingsplan, de waterschapsverordening
of de omgevingsverordening aan het college van burgemeester en
wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap of gedeputeerde
staten. Hierbij is wel sprake van overdracht van de bevoegdheid. Artikel
2.8 is separaat toegelicht.

Artikel 2.3 (algemene criteria verdeling van taken en bevoegdheden)

Algemeen

Dit artikel geeft de algemene staatsrechtelijke beginselen van
decentralisatie en subsidiariteit concreet vorm. De integrale
overheidszorg voor de fysieke leefomgeving ligt in eerste instantie bij
de gemeenten en vervolgens bij de provincie en het Rijk (zie paragraaf
2.6 van het algemeen deel van de memorie van toelichting). 

Het eerste lid brengt tot uitdrukking dat, tenzij daarover andere regels
zijn gegeven (bij deze of een andere wet), het gemeentebestuur als
eerste aan de lat staat voor de uitoefening van de taken en bevoegdheden
op grond van deze wet. Hiermee is het uitgangspunt ‘decentraal,
tenzij’ verankerd. Dit lid laat onverlet dat op basis van andere
artikelen van deze wet taken of bevoegdheden aan andere organen worden
toegedeeld. Dat geldt ook voor de relatie met het functioneel bestuur,
dit artikel doet niets af aan de bevoegdheidstoedeling die volgt uit de
Waterschapswet en de specifieke artikelen over bevoegdheden in het kader
van het waterbeheer op grond van deze wet.

Het tweede en derde lid begrenzen de uitoefening van taken of
bevoegdheden door provincies en het Rijk. Die begrenzingen gelden waar
dat in het wetsvoorstel of de daarop gebaseerde uitvoeringregelgeving is
bepaald. Zo bepaalt het wetsvoorstel bijvoorbeeld in artikel 5.10
respectievelijk artikel 5.11 dat bij de wettelijke toedeling van de
bevoegdheid aan gedeputeerde staten of een van de betrokken ministers om
te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning, de grenzen van
artikel 2.3 in acht moeten worden genomen. Andere voorbeelden van
bepalingen waarin is voorgeschreven dat artikel 2.3 van toepassing is,
zijn de bepalingen over de bevoegdheid tot het vaststellen van
omgevingswaarden door de provincie of het Rijk en het stellen van
instructieregels of het geven van instructies door de provincie of het
Rijk.

Met de toedeling van een taak of bevoegdheid in dit wetsvoorstel maakt
de wetgever al een keuze op het niveau van de formele wet, zoals de
toedeling van het beheer van het hoofdwatersysteem aan de Minister van
Infrastructuur en Milieu of de opdracht tot het stellen van regels ter
beperking van geluidhinder in stiltegebieden door het provinciebestuur.
Bij imperatief gestelde (verplicht uit te oefenen) taken of bevoegdheden
is artikel 2.3 daarom niet van toepassing verklaard. 

Een onbedoeld dubbele subsidiariteitsafweging bij de toepassing van een
taak of bevoegdheid of bij bepaalde ondersteunende instrumenten moet
worden voorkomen. Daarom is voor ondersteunende bevoegdheden zoals
handhavingsbevoegdheden, het opleggen van heffingen of gedoogplichten of
procedurele bevoegdheden het subsidiariteitsbeginsel niet van
toepassing. Voorbeelden hiervan zijn de handhaving van een algemeen
verbindend voorschrift die volgt uit toepassing van een bevoegdheid tot
het stellen van algemene regels waarop het beginsel al is toegepast, of
de toepassing van een handhavingsmiddel ter ondersteuning van de
naleving van een vergunning waarvoor het bestuursorgaan met toepassing
van de subsidiariteitscriteria al als bevoegd gezag is aangewezen. In
deze gevallen volgt de bevoegdheid tot handhaving uit die andere
bevoegdheid en speelt subsidiariteit verder geen rol meer.

Naast de subsidiariteitsafweging moeten bestuursorganen van de provincie
en het Rijk ook proportioneel handelen. Dit is in artikel 2.3 tot
uitdrukking gebracht door te bepalen dat zij een taak of bevoegdheid
alleen uitoefenen als dat nodig is wegens de in dit artikel genoemde
belangen.

Nationaal of provinciaal belang

Of sprake is van een nationaal of provinciaal belang moet het
betreffende bestuursorgaan motiveren bij de toepassing van de wettelijke
bevoegdheid waarbij de criteria uit artikel 2.3 in acht moeten worden
genomen. De aanwezigheid van een dergelijk belang kan voorafgaand aan de
inzet van de bevoegdheid blijken uit het voornemen van de provincie of
het Rijk tot het realiseren van bepaalde ontwikkelingen - en daarmee uit
te voeren projecten - dat is aangekondigd in een beleidsnota,
omgevingsvisie of programma. Vereist is dit echter niet. Ook op andere
wijzen kan blijken van een nationaal of provinciaal belang. Dit is in de
tekst van het wetsvoorstel bewust niet nader ingevuld. Ook is goed
voorstelbaar dat de aanwezigheid van het nationaal of provinciaal belang
voor het eerst wordt vastgesteld in het kader van de motivering van het
besluit waarbij de criteria uit artikel 2.3 in acht moeten worden
genomen.  

Doelmatigheid en doeltreffendheid

Bij de toepassing van een wettelijke bevoegdheid waarbij de criteria uit
artikel 2.3 in acht moeten worden genomen, moet niet alleen sprake zijn
van een provinciaal of nationaal belang maar moet bovendien gemotiveerd
worden dat het belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door
het provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd. Dit
betekent dat als voor de motivering van de inzet van een bevoegdheid
verwezen wordt naar bijvoorbeeld een omgevingsvisie of programma, deze
verwijzing alleen als motivering van de toepassing van artikel 2.3 kan
dienen voor zover die visie of dat programma een afweging over
subsidiariteit en proportionaliteit bevat, die de inzet van de
betreffende bevoegdheid rechtvaardigt. Als de visie of het programma
alleen in algemene zin de aanwezigheid van het belang bepaalt, moet de
provincie of het Rijk bij de motivering van het betreffende besluit
voorzien in een afweging en motivering waarom het doelmatiger en
doeltreffender is om dit belang met de inzet van die specifieke
provinciale- of rijksbevoegdheid te behartigen.

Tweede lid, onder a (provincie)

De uitoefening van taken en bevoegdheden door bestuursorganen van de
provincie moet volgens onderdeel a, als dat bij de regeling van die taak
of bevoegdheid in het wetsvoorstel is bepaald, betrekking hebben op een
provinciaal belang dat niet op een doelmatige of doeltreffende wijze
door de gemeentebesturen kan worden behartigd. Provinciale belangen zijn
bijvoorbeeld aan de orde bij de gemeenteoverstijgende problematiek van
bedrijfsterreinen, kantoren en woningbouwprogrammering, de
natuurbescherming en het behoeden van de staat en werking van
provinciale infrastructuur voor nadelige gevolgen van activiteiten. Bij
een provinciaal belang valt ook te denken aan een belang waarbij meer
dan één waterschap direct betrokken is. Wanneer een kwestie ook de
rijkswateren raakt, is echter sprake van een nationaal belang. 

Het enkele feit dat een belang aan de orde is binnen meer dan één
gemeente (bijvoorbeeld twee gemeenten) en dus
gemeentegrensoverschrijdend is, maakt nog niet dat er sprake is van een
provinciaal belang dat de uitoefening van taken of bevoegdheden door de
provincie rechtvaardigt. Daarvoor moet er sprake zijn van een belang dat
de belangen van de betreffende gemeenten overstijgt en dat door die
(twee) gemeenten niet doelmatig of doeltreffend kan worden behartigd. 

De inzet van een provinciale bevoegdheid kan ook gericht zijn op een
nationaal belang. Regelmatig is er sprake van gedeelde belangen van het
Rijk en de provincies. Nationale belangen zijn ook provinciale belangen,
zodat provincies de behartiging van zo’n belang aan zich kunnen
trekken. Dit speelt bijvoorbeeld bij het programma Ruimte voor de
rivier, waar de provincie als gebiedsregisseur haar bevoegdheid ook
inzet voor nationale belangen als waterveiligheid. Deze nationale
belangen zijn ook provinciale belangen. Een ander voorbeeld is de
ontwikkeling van windturbineparken ter verwezenlijking van nationale
belangen op het gebied van energietransitie. Als provincies de
instructieregels die zijn opgenomen in een algemene maatregel van
bestuur aanvullen of uitwerken of onder bij de maatregel te stellen
voorwaarden in een afwijkende regeling voorzien, doen zij dit ook met
het oog op een nationaal belang. Daarnaast is het mogelijk dat de
provincie ook met het oog op een nationaal belang gebruik maakt van haar
bevoegdheid tot het geven van een instructie met een instructiebesluit.
Dit vergt echter wel dat de provincie bij het inzetten van die
bevoegdheid motiveert dat er ook sprake is van een provinciaal belang
dat de inzet van die bevoegdheid rechtvaardigt.

Handelen van het Rijk, met het oog op een nationaal belang, begrenst de
bevoegdheid van de provincie om provinciale of nationale belangen te
behartigen. Deze begrenzing houdt in dat, conform de huidige situatie,
een provincie nationale belangen kan behartigen, zolang geen
strijdigheid ontstaat met de behartiging van nationale belangen door het
Rijk. Dit vloeit al voort uit artikel 118 van de Provinciewet.

Op grond van een instructiebesluit of instructieregel of kenbaar gemaakt
nationaal beleid, een bestuurlijke afspraak of in gevallen waarin het
Rijk een bepaald nationaal belang niet behartigt, kan of moet de
provincie dus (onder andere) nationale belangen behartigen. Dit sluit
aan bij de bestaande praktijk waarbij provincies ook nationale belangen
behartigen.

Tweede lid, onder b (provincie)

Het criterium in het tweede lid, onder b, maakt het mogelijk dat een
provincie een bevoegdheid aanwendt wanneer dat aangewezen is in verband
met een doelmatige of doeltreffende uitvoering van
internationaalrechtelijke verplichtingen of van de overheidszorg als
zodanig. Dit sluit aan bij artikel 117, tweede lid, van de Gemeentewet.

Internationaalrechtelijke verplichtingen kunnen de inzet van de
provinciale bevoegdheid wenselijk maken, vooral als de aard en omvang
van de gewenste overheidsinterventie het best op provinciaal niveau kan
worden vormgegeven, ook gezien de beschikbare deskundigheid en ervaring.
Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan problemen die op het niveau
van één of een beperkt aantal provincies spelen en waarbij een
gebiedsgerichte benadering en deskundigheid van belang zijn, zoals
grondwaterbescherming met het oog op de openbare drinkwatervoorziening.
Een provincie kan dan bijvoorbeeld instructieregels vaststellen voor
gemeenten en waterschappen.

Los van internationaalrechtelijke aspecten kan de doelmatigheid of
doeltreffendheid van de gewenste overheidszorg als zodanig toedeling aan
de provincie wenselijk maken. Ook dit is afhankelijk van de aard en het
schaalniveau van de problematiek met het oog waarop overheidsinterventie
noodzakelijk wordt geacht en de daarvoor vereiste deskundigheid en
ervaring. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan provinciaal beleid ter
bescherming van het landschap.

Derde lid (Rijk)

Op de uitoefening van bevoegdheden door bestuursorganen van de
rijksoverheid waarvoor dat in het wetsvoorstel is bepaald is het
voorgaande mutatis mutandis van toepassing. Het moet gaan om een
nationaal belang dat niet op een doelmatige of doeltreffende wijze door
het provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd, of om
doelmatigheid of doeltreffendheid van de uitoefening van taken of
bevoegdheden of de uitvoering van internationaalrechtelijke
verplichtingen of van de overheidszorg als zodanig. Aard en schaalniveau
van de problematiek en gewenste interventie evenals de vereiste
deskundigheid en ervaring zijn ook hier van belang. Deze criteria
sluiten aan bij artikel 117, tweede lid, van de Gemeentewet en artikel
115, tweede lid, van de Provinciewet.

Vierde lid (Rijk)

Hierin is bepaald dat buiten het gemeentelijk of provinciaal ingedeeld
gebied in beginsel bestuursorganen van het Rijk met de uitoefening van
taken en bevoegdheden op grond van deze wet belast zijn. Dat geldt
bijvoorbeeld in de exclusieve economische zone en in het grootste deel
van de territoriale zee. Dit zal voor verschillende taken en
bevoegdheden, bijvoorbeeld voor verguningverlening en handhaving, nader
worden geconcretiseerd op grond van de specifieke artikelen die daarop
betrekking hebben. 

Afdeling 2.2 Omgevingsplan, waterschapsverordening en
omgevingsverordening

Artikel 2.4 (omgevingsplan)

Eerste lid

Het eerste lid draagt de gemeenteraad op om één omgevingsplan vast te
stellen waarin de regels die gaan over de fysieke leefomgeving worden
opgenomen. Welke regels over de fysieke leefomgeving het gemeentebestuur
moet of kan stellen, wordt bij of krachtens andere artikelen van dit
wetsvoorstel bepaald. Zo biedt artikel 4.1 bijvoorbeeld de mogelijkheid
om regels over activiteiten te stellen, ter invulling van de
gemeentelijke overheidszorg voor de fysieke leefomgeving, verplicht
artikel 4.2 tot het in het omgevingsplan stellen van dergelijke regels
door functies aan locaties toe te delen en biedt artikel 2.11 de
mogelijkheid tot het opnemen van omgevingswaarden. Op grond van artikel
4.6 kan het Rijk bij algemene regels als bedoeld in artikel 4.3
aanvullende mogelijkheden geven om in het omgevingsplan maatwerkregels
te stellen. 

Het eerste lid legt het eindbeeld vast, te weten één omgevingsplan
voor het gehele grondgebied van de gemeente. Met het overgangsrecht, dat
in de Invoeringswet Omgevingswet zal worden opgenomen, zal een eerste
stap worden gezet op de weg naar dat eindbeeld door alle geldende
bestemmingsplannen en beheersverordeningen van rechtswege aan te merken
als één omgevingsplan. Zoals al in het algemeen deel van de memorie
van toelichting is aangegeven, zullen gemeenten bij inwerkingtreding van
de Omgevingswet dus van rechtswege beschikken over één gebiedsdekkend
omgevingsplan. 

Tweede lid

De gemeenteraad kan als dat noodzakelijk wordt geoordeeld, besluiten dat
voor het gemeentelijk grondgebied meer dan één omgevingsplan zal
gelden. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan grotere gemeenten die voor
geografisch onderscheiden delen van het grondgebied zelfstandige
omgevingsplannen vaststellen. Het artikel is nadrukkelijk niet bedoeld
om de huidige praktijk van ‘postzegelplannen’ te blijven
faciliteren.

Artikel 2.5 (waterschapsverordening)

Dit artikel draagt het algemeen bestuur van het waterschap op om één
waterschapsverordening vast te stellen die de regels bevat over de
fysieke leefomgeving. Gelet op het functionele karakter van het
waterschap hebben deze regels niet betrekking op de gehele fysieke
leefomgeving, maar alleen op het watersysteem binnen het beheergebied
van het waterschap en bij een aantal waterschappen ook op de wegen, die
bij hen in beheer zijn. 

Artikel 2.6 (omgevingsverordening) 

Op grond van dit artikel stellen provinciale staten één
omgevingsverordening vast met de regels die gaan over de fysieke
leefomgeving. Het wetsvoorstel bevat op verschillende plaatsen, vooral
in hoofdstuk 2, bevoegdheden en verplichtingen om in de
omgevingsverordening regels te stellen. Zo bevat artikel 2.13 een
verplichting tot het stellen van omgevingswaarden voor waterkeringen en
overstromingskansen voor gebieden en biedt artikel 2.22 de mogelijkheid
om instructieregels te stellen over taken en bevoegdheden van het
bestuur van een gemeente en waterschap. 

Artikel 2.7 (uitsluiten van verplichte opname)

Dit artikel bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur
gevallen aan te wijzen waarin de regels over de fysieke leefomgeving
niet in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de
omgevingsverordening worden opgenomen. Het is denkbaar dat bepaalde
regels wel over de fysieke leefomgeving gaan maar dat opname in het
omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening door
het karakter van die regels toch niet voor de hand ligt. Voorbeelden
daarvan zijn de legesverordening, of regels die gaan over de fysieke
leefomgeving maar waarbij een ander motief doorslaggevend is, zoals de
openbare orde.

Artikel 2.8 (delegatie) 

Dit artikel maakt het mogelijk dat de gemeenteraad, het algemeen bestuur
van het waterschap en provinciale staten de bevoegdheid tot het
vaststellen van delen van het omgevingsplan, de waterschapsverordening
of de omgevingsverordening bij delegatiebesluit delegeren aan het
college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het
waterschap of gedeputeerde staten. Het delegatiebesluit vormt een
afzonderlijk besluit, dat geen deel uitmaakt van het omgevingsplan of de
verordening. Het delegatiebesluit geeft de reikwijdte van de
bevoegdheid. Het bepaalt binnen welke grenzen en onder welke voorwaarden
de bevoegdheid kan of moet worden uitgeoefend en, voor zover nodig,
binnen welke termijn. Het delegerende orgaan kan bij het
delegatiebesluit bepalen op welke wijze het dagelijks bestuur van de
betrokken decentrale overheid uitvoering moet geven aan de gedelegeerde
bevoegdheid. Daarnaast beschikt het delegerende orgaan over de
bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen over de gedelegeerde
bevoegdheid (op grond van artikel 4:81, eerste lid, Awb).

De mogelijkheid om delen van het omgevingsplan, de
waterschapsverordening en de omgevingsverordening via delegatie in of
aan te vullen of te wijzigen, biedt ruimte voor toedeling van
bevoegdheden op maat. Met delegatie kunnen deze bestuursorganen er
immers voor zorgen dat de uitvoering van het beleid, ook als dat een
aanpassing van het omgevingsplan, de omgevingsverordening of de
waterschapsverordening betreft, bij het uitvoerende orgaan neergelegd
wordt. Ook vanuit het oogpunt van efficiency kan delegatie wenselijk
zijn. Uit de woorden “delen van” blijkt dat de hierboven genoemde
bestuursorganen hun regelgevende bevoegdheden op grond van artikel 2.8
niet integraal kunnen overdragen. Het is aan de democratisch meest
gelegitimeerde organen – de gemeenteraad, provinciale staten en het
algemeen bestuur van een waterschap – om te bepalen of en op welke
wijze toepassing wordt gegeven aan deze bevoegdheid tot delegatie. 

Artikel 2.8 is geen voortzetting van artikel 3.6 Wro. Dat artikel heeft
een beperktere strekking. Als het college van burgemeester en wethouders
op grond van een delegatiebesluit een besluit tot aanpassing van de
regels van een omgevingsplan neemt, dan wordt dat omgevingsplan
daadwerkelijk gewijzigd. Het besluit is dus geen zelfstandige planfiguur
zoals bij artikel 3.6, eerste lid, onder a en b, Wro het geval is. Dit
voorkomt dat er een gelaagdheid in regelgeving ontstaat, zoals nu bij de
uitwerking of wijziging van het bestemmingsplan.

De grotere reikwijdte van de delegatiebevoegdheid en het feit dat het
delegatiebesluit geen deel uitmaakt van het omgevingsplan of de
verordeningen, maakt dat de jurisprudentie over artikel 3.6 Wro niet of
niet zonder meer toepasbaar is op het voorgestelde artikel 2.8. Anders
dan bij artikel 3.6 Wro, hoeft niet al op het tijdstip van het
vaststellen van het delegatiebesluit te zijn aangetoond dat de
gedelegeerde aanpassingen van het omgevingsplan zullen voldoen aan het
wettelijke kader. Evenmin hoeft al bij het vaststellen van het
delegatiebesluit te worden ingegaan op de wijze waarop de
rechtszekerheid voor belanghebbenden zal zijn geborgd in de aan te
passen delen. Verder kan, anders dan onder de Wro, delegatie afhankelijk
worden gemaakt van een onzekere, toekomstige gebeurtenis. 

De aanpassing van het omgevingsplan door het college van burgemeester en
wethouders op grond van het delegatiebesluit moet aan dezelfde eisen
voldoen als een door de gemeenteraad aangebrachte wijziging. Als op
grond van het delegatiebesluit een deel van het omgevingsplan wordt
gewijzigd, kan daartegen op dezelfde wijze in rechte worden opgekomen
als tegen de vaststelling van het plan door het algemeen bestuur zelf.
Zo nodig kunnen daarbij ook gronden worden aangevoerd die betrekking
hebben op de genoemde onderwerpen (voldoen aan het wettelijke kader,
rechtszekerheid, voorwaardelijke delegatie). Tegen het delegatiebesluit
zelf kunnen echter geen rechtsmiddelen worden aangewend.

Ter verduidelijking van bovenstaande volgen enkele voorbeelden.

Provinciale staten kunnen in de provinciale omgevingsvisie nieuw beleid
over het realiseren van windenergie formuleren. Bij delegatiebesluit
kunnen zij gedeputeerde staten opdragen om de omgevingsverordening met
dit beleid in overeenstemming te brengen.

De gemeenteraad kan in zijn omgevingsvisie een transformatiegebied
aanwijzen en het college van burgemeester en wethouders bij
delegatiebesluit opdragen om het omgevingsplan al dan niet in fases zo
te wijzigen dat de transformatie zonder afwijkingsvergunning
gerealiseerd wordt. Ook kan de raad het college van burgemeester en
wethouders opdragen om afwijkingsbesluiten te nemen en het omgevingsplan
daarmee in overeenstemming te brengen. Een delegatiebesluit kan deze
mogelijkheden ook allebei toestaan.

De gemeenteraad kan het aanpassen van een omgevingsplan als gevolg van
de aanwijzing van een beschermd stadsgezicht delegeren aan het college
van burgemeester en wethouders, ook in algemene zin.

De gemeenteraad kan aan bepaalde locaties functies toekennen waarbij de
regels met betrekking tot bouw- en gebruiksactiviteiten in delegatie
door het college van burgemeester en wethouders in het omgevingsplan
worden gegeven.

De gemeenteraad kan bij delegatiebesluit bepalen dat het college van
burgemeester en wethouders het omgevingsplan op een bepaalde wijze
wijzigt zodra een bepaald perceel minnelijk verworven is.

Het digitaal raadpleegbare omgevingsplan zal ook informatie bevatten
over de totstandkoming van de in het omgevingsplan opgenomen regels
(wanneer welk orgaan bij welk besluit de regel in het omgevingsplan
heeft vastgesteld).

Zolang het delegatiebesluit niet is ingetrokken, blijft het dagelijks
bestuur bevoegd het omgevingsplan of de verordening, binnen de
randvoorwaarden van het delegatiebesluit, opnieuw vast te stellen. Zoals
in het algemeen deel van de memorie van toelichting is toegelicht, geldt
de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voor de vaststelling van
een omgevingsplan. Deze procedure is daarmee ook van toepassing op
gedelegeerde vaststelling van delen van het omgevingsplan.



Afdeling 2.3 Omgevingswaarden

§ 2.3.1 Algemene bepalingen

Artikelen 2.9 tot en met 2.15 (algemeen)

De artikelen 2.9 tot en met 2.15 bevatten de grondslagen voor
omgevingswaarden en de invulling daarvan bij omgevingsplan,
omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur. Omgevingswaarden
zijn waarden voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of
een onderdeel daarvan of de toelaatbare belasting door activiteiten of
toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke
leefomgeving of een onderdeel daarvan. Deze kunnen door het
gemeentebestuur (artikel 2.11), de provincie (artikel 2.12) of het Rijk
(artikel 2.14) worden vastgesteld. Voor de vaststelling door de
provincie of het Rijk zijn de begrenzingen van artikel 2.3 van
toepassing. De provincies (artikel 2.13) en het Rijk (artikel 2.15)
worden voor een aantal onderwerpen verplicht om omgevingswaarden vast te
stellen.

Het vaststellen van een omgevingswaarde heeft op grond het wetsvoorstel
twee rechtsgevolgen. Allereerst zal het bestuursorgaan dat de
omgevingswaarde heeft vastgesteld ook een programma moeten vaststellen
als op het bij de omgevingswaarde vastgestelde moment niet wordt voldaan
of naar verwachting niet zal worden voldaan aan die waarde. Dit is
geregeld in artikel 3.9 van het wetsvoorstel. Dat programma zal dan een
pakket betreffen met beleids- of beheersmaatregelen om alsnog aan die
waarde te voldoen. Hoofdstuk 3 bevat de regeling van programma’s.

Op de tweede plaats moet voor iedere op grond van afdeling 2.3
vastgestelde omgevingswaarde door middel van een systeem van monitoring
worden bewaakt wat de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de
belasting door activiteiten of de concentratie of depositie van stoffen
in de fysieke leefomgeving is. Het bestuursorgaan dat de omgevingswaarde
heeft vastgesteld (of een ander of andere bij omgevingsplan,
omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur aangewezen
bestuursorgaan of instantie; zie hiervoor artikel 20.2) moet op basis
hiervan beoordelen of aan die omgevingswaarde wordt voldaan. De regeling
van de monitoring van omgevingswaarden is in hoofdstuk 20 opgenomen.
Beide elementen vloeien voort uit de opzet van de EU-kwaliteitsnormen. 

Artikel 2.9 (omgevingswaarden)

Een omgevingswaarde is in bestuurskundige termen een effectgericht
beleidsinstrument. Met behulp van een omgevingswaarde wordt een bepaalde
kwaliteit tot uitdrukking gebracht waaraan een onderdeel van de fysieke
leefomgeving op een bepaald moment en een bepaalde plaats moet voldoen
of waarmee eisen worden gesteld aan de staat van de leefomgeving of een
onderdeel daarvan. Omgevingswaarden kunnen daarnaast de toelaatbare
belasting van de fysieke leefomgeving, al dan niet in verband met
gereguleerde menselijke activiteiten, beschrijven.

Omgevingswaarden worden vastgesteld als dat nodig is met het oog op: a.
de gewenste staat of kwaliteit, b. de toelaatbare belasting door
activiteiten of c. de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen
in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan. In het algemeen
gaat het om specifieke eisen die, hoewel vaak ingegeven vanuit een breed
scala aan belangen, uit hun aard geen integraal karakter kunnen hebben.
De Europese eisen voor luchtkwaliteit zijn bijvoorbeeld specifiek
gericht op concentraties van verontreinigende stoffen in de buitenlucht
ter bescherming van de gezondheid en het milieu.

Bij de regeling van een omgevingswaarde wordt ook onderbouwd welke taken
of bevoegdheden op grond van dit wetsvoorstel of een andere wet zullen
worden ingezet om aan de waarde te voldoen. Zoals in het algemeen deel
van de memorie van toelichting is toegelicht, vormt een omgevingswaarde
een juridisch gespecificeerd beleidsdoel voor het overheidsniveau waarop
de omgevingswaarde is vastgesteld. Als het wenselijk is een
omgevingswaarde te laten doorwerken naar een specifieke vorm van
taakuitoefening of deze te doen betrekken bij de uitoefening van
concrete bevoegdheden, zullen een instructieregel, een beoordelingsregel
voor de omgevingsvergunning of een instructie aan die doorwerking vorm
en inhoud moeten geven. Een instructieregel (zie hieronder de
toelichting bij de artikelen 2.22 en verder) verplicht een
bestuursorgaan om bij een besluit of taak binnen een bepaald kader te
besluiten of te handelen, of regelt de inhoud van bij een besluit op te
nemen regels of voorschriften of de wijze van uitvoering van een taak.

Het staat het gemeentebestuur, de provincie of het Rijk overigens vrij
om als zij beleidsdoelstellingen hebben ten aanzien van de gewenste
staat of kwaliteit, de begrenzing van het draagvermogen, de begrenzing
van een of meer gevolgen van activiteiten voor de fysieke leefomgeving
of een onderdeel daarvan, af te zien van het vaststellen van
omgevingswaarden. Zij kunnen er ook voor kiezen direct tot normstelling
via algemene regels voor activiteiten of instructieregels gericht tot
bestuursorganen over te gaan, of andere instrumenten ter realisatie van
dat beleid in te zetten. Dit geldt natuurlijk niet voor de
omgevingswaarden die verplicht moeten worden vastgesteld op grond van de
artikelen 2.13 en 2.15.

Artikel 2.10 (aard, termijn en locaties van omgevingswaarden en
onderbouwing)

Eerste lid

Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat bij de regeling waarbij een
omgevingswaarde wordt vastgesteld, ook wordt aangegeven:

de juridische kwalificatie van de waarde en de verplichting die deze met
zich brengt. Dit kan een resultaatsverplichting zijn om een in de
omgevingswaarde aangegeven maximale of minimale waarde niet te
overschrijden (vroeger: grenswaarde), al dan niet met geclausuleerde
afwijkingsmogelijkheid. Daarnaast kan een omgevingswaarde een
inspanningsverplichting inhouden om een bepaalde waarde te
bewerkstelligen, of een andere aan te geven realisatieverplichting. Bij
deze juridische kwalificatie van de omgevingswaarde kan in zijn
algemeenheid worden aangegeven wat de mogelijkheden tot afweging (zowel
in zichzelf als ten opzichte van andere waarden) zijn en wat de
mogelijkheden zijn voor afwijking of uitstel (bijvoorbeeld in het kader
van Europeesrechtelijke derogatie). Daar waar het echter gaat om het
afwegen of afwijken bij specifieke besluiten of taken dient dat te
worden bepaald bij de instructieregels, instructies of
beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning waarmee de
omgevingswaarde doorwerking wordt gegeven.

het tijdstip (van ingang) waarop de verplichting ingaat of de termijnen
waarbinnen aan de verplichting voldaan moet zijn.

de geografische gelding van de omgevingswaarde (de locatie of locaties
waar deze van toepassing is of de aanwijzing van de locaties waar moet
worden vastgesteld of aan een waarde wordt voldaan).

Tweede lid

Het tweede lid bepaalt dat bij de vaststelling van een omgevingswaarde
wordt onderbouwd welke taken en bevoegdheden in ieder geval worden
ingezet om de omgevingswaarde te verwezenlijken. Dit betreft de inzet
van taken en bevoegdheden van het overheidslichaam dat de
omgevingswaarde vaststelt. Dat betekent niet dat dat overheidslichaam
alleen aan zet is om de omgevingswaarde te verwezenlijken. Via de
bevoegdheid tot het vaststellen van instructieregels, instructies en
beoordelingsregels kunnen het Rijk en de provincie andere overheden
aanzetten om via bijvoorbeeld het opnemen van regels in omgevingsplannen
of het verlenen van omgevingsvergunningen bij te dragen aan het bereiken
van een omgevingswaarde. Daarnaast zijn algemene regels denkbaar voor
burgers en bedrijven, waarmee een bijdrage wordt geleverd aan het
bereiken van omgevingswaarden. Als geen instructieregels, algemene
regels of andere juridische instrumenten worden ingezet, hebben
omgevingswaarden geen doorwerking naar andere partijen dan het
overheidslichaam dat de omgevingswaarde heeft vastgesteld. 

Het artikel biedt mogelijkheden voor flexibiliteit en differentiatie. Zo
zijn bij een omgevingswaarde voor de luchtkwaliteit andere handelingen
en bevoegdheden van belang dan bij een omgevingswaarde voor
waterveiligheid. Voor het bereiken van sommige omgevingswaarden kan het
(conform de systematiek van de Europese richtlijnen) voldoende zijn om
een programma van maatregelen op basis van hoofdstuk 3 vast te stellen
(zoals in het waterbeheer) zonder een doorwerking naar individuele
besluiten of handelingen via instructieregels, instructies of
beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen.

§ 2.3.2 Omgevingswaarden gemeente

Artikel 2.11 (omgevingswaarden gemeente)

Het wetsvoorstel maakt het mogelijk om wanneer dat met het oog op de
doelstellingen van de Omgevingswet nodig is, omgevingswaarden in het
omgevingsplan op te nemen. Het gaat hierbij om omgevingswaarden voor
effecten van activiteiten en bronnen binnen die gemeente op de
omgevingskwaliteit van een daarbij te bepalen gebied. Daarbij kan worden
gedacht aan een omgevingswaarde voor geur. Het is vanzelfsprekend dat
die omgevingswaarde beïnvloedbaar of beheersbaar moet zijn door inzet
van beleidsinstrumenten van het gemeentebestuur, bijvoorbeeld door het
treffen van bron- of effectgerichte maatregelen voor activiteiten binnen
het gemeentelijk grondgebied. 

Los van deze beperkingen kan de bevoegdheid van het gemeentebestuur om
omgevingswaarden vast te stellen zijn beperkt door een regeling op
provinciaal of landelijk niveau. Voor een omgevingswaarde die op
provinciaal of nationaal niveau is vastgesteld, kan het gemeentebestuur
geen afwijkende of aanvullende waarde vaststellen, tenzij bij de
vaststelling van de omgevingswaarde bij omgevingsverordening of algemene
maatregel van bestuur anders wordt bepaald. Dit is in het tweede lid
geregeld. Het begrip ‘afwijkende omgevingswaarde’ maakt het, mits
bij omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur toegestaan,
mogelijk om een andere ofwel vervangende omgevingswaarde te geven. Dit
kan dus een hogere of lagere eenheid zijn dan de eenheid waarin de
omgevingswaarde gesteld door de provincie of het Rijk is uitgedrukt. Ook
kan het een zwaardere of lichtere kwalificatie in objectieve termen
betreffen. Het begrip ‘aanvullende omgevingswaarde’ opent, mits
toegestaan, ook de mogelijkheid om naast de omgevingswaarde van de
provincie of het Rijk voor hetzelfde aspect van de fysieke leefomgeving
een andere omgevingswaarde te stellen. Een voorbeeld kan dit
verduidelijken. De provincie geeft een omgevingswaarde voor stof x in de
buitenlucht en geeft aan dat bij omgevingsplan aanvullende
omgevingswaarden voor de buitenlucht kunnen worden gesteld. Dan kan een
gemeentebestuur, wanneer zij dat nodig vindt, dus een omgevingswaarde
voor stof y in de buitenlucht vaststellen. 

§ 2.3.3 Omgevingswaarden provincie

Artikel 2.12 (omgevingswaarden provincie)

Ook provincies kunnen omgevingswaarden vaststellen. Deze worden dan in
de omgevingsverordening opgenomen. De toelichting op artikel 2.11 is
mutatis mutandis ook van toepassing op de provinciale bevoegdheid om
omgevingswaarden vast te stellen. De bevoegdheid van provincies om
omgevingswaarden te stellen vindt haar beperking in omgevingswaarden van
het Rijk. Uitsluitend wanneer het Rijk bij de algemene maatregel van
bestuur waarbij de omgevingswaarde is vastgesteld heeft bepaald dat bij
omgevingsverordening aanvullende of afwijkende omgevingswaarden kunnen
worden gesteld, heeft de provincie op dat aspect van de fysieke
leefomgeving nog een eigen bevoegdheid. Daarnaast gelden de
subsidiariteitscriteria uit artikel 2.3, tweede lid.

Artikel 2.13 (verplichte omgevingswaarden provincie voor watersystemen)

Eerste lid

Het eerste lid, onder a, regelt dat provincies voor niet-primaire
waterkeringen (ook wel regionale keringen genoemd) omgevingswaarden voor
veiligheid vaststellen, vergelijkbaar met de normen voor primaire
waterkeringen. Provincies bepalen in de omgevingsverordening voor welke
niet-primaire waterkeringen omgevingswaarden voor veiligheid opportuun
zijn. Het gaat om waterkeringen die bescherming bieden in een gebied
waar ook bovenregionale belangen aan de orde zijn. Een goed voorbeeld is
de waterkering langs de ringvaart rond de Haarlemmermeer, waar onder
meer Schiphol is gelegen. De omgevingswaarde kan op verschillende
manieren worden uitgedrukt, bijvoorbeeld als overschrijdingskans of als
overstromingskans.

Onderdeel b vormt de basis voor normering van regionale wateren met het
oog op beperking van wateroverlast. De norm wordt uitgedrukt als
gemiddelde overstromingskans van gebieden en geeft daarmee de hoogst
toelaatbaar geachte kans op overstroming weer. Provincies bepalen
evenals bij normen voor niet-primaire keringen zelf voor welke gebieden
een overstromingskans wordt vastgesteld.

Tweede lid

Op basis van het tweede lid moeten provincies voor de krachtens het
eerste lid genormeerde niet-primaire keringen nadere regels vaststellen
over de vaststelling van het waterkerend vermogen van die keringen. Op
dit moment gebeurt dat in de vorm van de verhouding tussen waterstanden
en een omgevingswaarde voor de veiligheid, waarvan de beheerder moet
uitgaan bij de beoordeling van het waterkerende vermogen. Naast
waterstanden kunnen andere waarden worden vastgesteld voor andere
factoren die het waterkerende vermogen van de kering beïnvloeden, zoals
golfslag.

§ 2.3.4 Omgevingswaarden Rijk

Artikel 2.14 (omgevingswaarden Rijk)

Het Rijk kan bij algemene maatregel van bestuur omgevingswaarden
vaststellen. Het Rijk kan alleen omgevingswaarden vaststellen als dat
met het oog op de doelstellingen van de wet nodig is. Dit is een
bestuurlijke afweging. Daarbij gelden de subsidiariteitscriteria van
artikel 2.3, derde lid.

De uitwerking van de omgevingswaarden leent zich gezien het detailniveau
en grote invloed van Europese regels voor uitwerking op het niveau van
een algemene maatregel van bestuur, zoals ook in paragraaf 5.12 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting is beschreven.
Omgevingswaarden zijn van bijzondere betekenis voor het beleid ten
aanzien van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en de
beleidscyclus. Met de voorhangbepaling van artikel 23.5 is gewaarborgd
dat het parlement rechtstreeks invloed kan uitoefenen op de juridische
uitwerking van het kwaliteitsbeleid voor de leefomgeving in Nederland. 

Door monitoring moet worden nagegaan of de omgevingswaarde wordt bereikt
of overschreden (artikel 20.1), en dat een programma moet worden
opgesteld of gewijzigd wanneer de omgevingswaarde niet wordt gehaald
(artikel 3.9 en 3.10). Gemeente- en provinciebesturen kunnen
verantwoordelijk zijn voor de monitoring op grond van artikel 20.2. Op
grond van artikel 3.9 berust de verplichting tot het opstellen van een
programma in principe bij gemeenten (of waterschappen voor programma’s
over regionale watersystemen), tenzij een ander bestuursorgaan is
aangewezen. De kosten van de huidige monitoring en het opstellen en
uitvoeren van huidige programma’s zijn verdisconteerd in de algemene
uitkering van het gemeente- en provinciefonds, en hoeven dus niet
afzonderlijk te worden gecompenseerd. 

Artikel 2.15 (verplichte omgevingswaarden Rijk)

Eerste lid

Het eerste lid bepaalt voor welke onderdelen van de fysieke leefomgeving
bij algemene maatregel van bestuur omgevingswaarden moeten worden
vastgesteld. De in dit lid verplichte normstelling vloeit direct voort
uit EU-richtlijnen of andere internationaalrechtelijke verplichtingen.

Eerste lid, onder a

Het eerste lid, onder a, bepaalt dat het Rijk, ter uitvoering van de
richtlijn luchtkwaliteit in verband met de blootstelling van de mens aan
stoffen, omgevingswaarden moet vaststellen voor de kwaliteit van de
buitenlucht. Dit zijn omgevingswaarden voor de depositie en
concentraties van verontreinigende stoffen in de buitenlucht. Voor
luchtkwaliteit geldt op grond van de richtlijn luchtkwaliteit een
uitgebreid stelsel van grens- en richtwaarden, alarmdrempels en
plandrempels, voor stoffen in de buitenlucht die uit het oogpunt van
gezondheid voor de mens en deels ook behoud van de natuur in de gaten
gehouden moeten worden. Bijlage 2 van de Wet milieubeheer bevat op dit
moment de voor de verschillende stoffen geldende waarden. De omzetting
naar het stelsel van dit wetsvoorstel betekent dat vooral de grens- en
richtwaarden als omgevingswaarden zullen worden aangemerkt. De meeste
waarden zijn in Nederland geen probleem. Monitoring ervan geschiedt door
het RIVM. Voor het halen van de grenswaarden voor stikstofdioxide (1
januari 2015) en fijn stof (11 juni 2011) wordt het Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit ingezet. Het programma loopt tot 1
augustus 2014 en wordt verlengd tot 1 januari 2017. Ook in de toekomst
zal de zorg voor een gezonde kwaliteit van de buitenlucht het wenselijk
maken gerichte aandacht voor deze stoffen door te zetten. Daar komt ook
de aandacht voor een omgevingswaarde voor fijnstof (PM2,5) bij. Vanaf
2015 geldt er op grond van de richtlijn een grenswaarde van 25
microgram/m3, voor 2020 geldt een richtwaarde van 20 microgram/m3. Voor
PM2,5 is het bovendien belangrijk dat de stedelijke
achtergrondconcentratie gaat dalen. Het voornemen is de daarmee
samenhangende blootstellingsconcentratieverplichting om te zetten als
een instructieregel. 

Eerste lid, onder b

Dit onderdeel geeft de grondslag voor het vaststellen van
omgevingswaarden voor de chemische en ecologische kwaliteit van
oppervlaktewaterlichamen en de chemische kwaliteit en kwantitatieve
toestand van grondwaterlichamen, ter uitvoering van de kaderrichtlijn
water. In artikel 4 van de kaderrichtlijn water en in de bij deze
richtlijn behorende dochterrichtlijnen (de grondwaterrichtlijn en de
richtlijn prioritaire stoffen) is via een uitgebreid stelsel van
milieudoelstellingen invulling gegeven aan de goede chemische en
ecologische toestand van oppervlaktewaterlichamen en de goede chemische
en kwantitatieve toestand van grondwaterlichamen. De doelstellingen voor
de chemische toestand van oppervlaktewaterlichamen zijn vastgelegd in de
richtlijn prioritaire stoffen, in de vorm van milieukwaliteitsnormen. De
grondwaterrichtlijn bevat enkele grondwaterkwaliteitsnormen voor de
chemische toestand van grondwaterlichamen. De milieudoelstellingen voor
de goede ecologische toestand van oppervlaktewaterlichamen zijn in
bijlage V bij de kaderrichtlijn water weergegeven in de vorm van
algemene beschrijvingen van de biologische, hydromorfologische en
fysisch-chemische kwaliteitselementen van verschillende typen
oppervlaktewaterlichamen. De implementatie van deze milieudoelstellingen
heeft plaatsgevonden in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water
2009. De inhoudelijke bepalingen van dit besluit zullen terugkomen in de
uitvoeringsregelgeving die op grond van het wetsvoorstel wordt
opgesteld.

Eerste lid, onder c

Artikel 5, derde lid, van de zwemwaterrichtlijn bevat een verplichting
voor de lidstaten om ervoor zorg te dragen dat aan het einde van 2015
alle zwemwateren een zwemwaterkwaliteit hebben die in overeenstemming is
met de kwaliteitsklasse ‘aanvaardbaar’ uit de richtlijn. Bijlage I
van de richtlijn bevat de parameters voor de kwalificering van de
zwemwaterkwaliteit. Dit onderdeel biedt een grondslag voor regeling
hiervan onder de Omgevingswet. Hoofdstuk 2 bevat, ter uitvoering van de
zwemwaterrichtlijn, de toedeling van de taak tot het nemen van
beheersmaatregelen voor het zwemwater aan gedeputeerde staten, de
grondslag voor de verplichting tot aanwijzing door gedeputeerde staten
van zwemwateren als zwemlocaties en de grondslag voor het zwemverbod of
negatief zwemadvies. Dit hoofdstuk regelt ook de grondslag voor het bij
algemene maatregel van bestuur stellen van regels over de wijze van
uitoefening van de taken en bevoegdheden van gedeputeerde staten over
zwemwater. Hoofdstuk 20 biedt de grondslag voor de uit de richtlijn
voorvloeiende monitorings- en informatieverplichtingen. Hoofdstuk 16
voorziet in de publieke participatie bij de aanwijzing van zwemlocaties
door afdeling 3.4 Awb van toepassing te verklaren. Op enkele andere
plaatsen in het wetsvoorstel staan verdere grondslagen ter uitvoering
van de richtlijn.

Eerste lid, onderdeel d

Dit onderdeel verplicht het Rijk om omgevingswaarden vast te stellen
voor de veiligheid van primaire waterkeringen. Op dit moment zijn deze
normen in de Waterwet opgenomen in de vorm van de gemiddelde
overschrijdingskans per jaar van de hoogste hoogwaterstand waarop de tot
directe kering van het buitenwater bestemde primaire waterkering moet
zijn berekend, ook gelet op de andere factoren die bepalend zijn voor
het waterkerend vermogen. In het kader van het Deltaprogramma wordt de
wijze van normering herzien, en zal overgestapt worden op het bepalen
van de gemiddelde kans per jaar op een overstroming van het door het
dijktraject beschermde gebied door het bezwijken van een primaire
waterkering. Dit zal worden verwerkt in een wetsvoorstel tot wijziging
van de Waterwet, waarvan de inwerkingtreding is voorzien voor de
inwerkingtreding van de Omgevingswet. Het is de verwachting dat de
Omgevingswet voor inwerkingtreding zal worden gewijzigd, in lijn met de
wijziging van de Waterwet.  

De huidige regeling van de overschrijdingskans kent drie variabelen:

de bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen
‘overschrijdingskans’,

de ‘hoogste waterstand waarop de kering moet zijn berekend’, en 

het ‘waterkerend vermogen van de kering zelf’.

De ‘hoogste waterstand’ wordt bepaald door de ontwikkelingen van het
te keren water, zoals de capaciteit van de rivierafvoer, het niveau van
de zeespiegel, wind of golfslag.

Eerste lid, onder e

Het laatste onderdeel verplicht het Rijk om omgevingswaarden vast te
stellen voor andere dan primaire waterkeringen, voor zover die in beheer
zijn bij het Rijk. Dit is een voortzetting van de regeling in artikel
2.4 van de Waterwet.

Tweede en derde lid

Op grond van het tweede lid worden nadere regels gesteld over de
vaststelling van het waterkerend vermogen van primaire waterkeringen en
van niet-primaire waterkeringen in beheer bij het Rijk. De verhouding
tussen de overschrijdingskans, de hoogwaterstanden en het waterkerend
vermogen is bepalend voor de sterkte van de kering. De vaststelling
hiervan kan leiden tot hoge kosten die voor rekening van het Rijk komen.
Daarom voorziet het tweede lid erin dat de Minister van Infrastructuur
en Milieu nadere regels vaststelt over de vaststelling van het
waterkerend vermogen van primaire waterkeringen en van andere
waterkeringen in beheer bij het Rijk. Op dit moment bepalen die regels
van welke verhouding tussen waterstanden en de veiligheidsnorm voor de
waterveiligheid de beheerder moet uitgaan bij de beoordeling van het
waterkerende vermogen. Naast de hoogwaterstanden kunnen ook andere
factoren het waterkerend vermogen bepalen, zoals de hierboven bij het
eerste lid genoemde factoren als rivierafvoer, wind of golfslag. Ook die
bepalen onder andere hoe stevig of hoog de kering moet zijn. De daarvoor
uit te voeren berekeningen en de technische voorschriften waaraan de
kering moet voldoen hebben een zodanig uitvoerend karakter dat het niet
is aangewezen om deze in een algemene maatregel van bestuur op te nemen.
Het tweede lid biedt de basis voor het stellen van die regels in een
ministeriële regeling. De hier bedoelde regels zijn in de praktijk
bekend als hydraulische randvoorwaarden. 

Afdeling 2.4 Toedeling van taken en aanwijzing van locaties

§ 2.4.1 Toedeling van specifieke taken aan gemeenten, waterschappen,
provincies en Rijk

Artikel 2.16 (gemeentelijke taken voor de fysieke leefomgeving)

Eerste lid

Het eerste lid benoemt de taken van het gemeentebestuur op het terrein
van de fysieke leefomgeving. Dit vangt aan met een in algemene
bewoordingen gestelde verwijzing naar de uitoefening van taken uit de
overige onderdelen van het wetsvoorstel of andere wetgeving. Op de
eerste plaats moet hierbij worden gedacht aan taken als onderdeel van,
of volgend uit een bevoegdheidsuitoefening, zoals het ontwikkelen van
beleid voor de fysieke leefomgeving in het kader van de voorbereiding en
vaststelling van een omgevingsvisie of het ontwikkelen van beleid voor
het beschermen van het milieu, het toedelen van maatschappelijke
functies aan gebruik van de grond, enzovoorts die in het omgevingsplan
verder worden gereguleerd. Hoewel dat dus niet direct bij lezing van
artikel 2.16 blijkt, behoort de aloude taak om tot een goede ruimtelijke
ordening te komen en het gebruik van de grond en de bouwwerken te
reguleren tot de kerntaken van het gemeentebestuur. De vaststelling van
het omgevingsplan en de daarin op te nemen regels (zie de artikelen 2.4
en 4.2, eerste lid) moeten strekken tot het realiseren van de doelen die
zijn benoemd in artikel 1.3. Opgemerkt wordt dat het omgevingsplan en de
daarin op te nemen regels niet alleen de ruimtelijke ordening betreffen,
zoals die door de Wro werden ingekaderd (‘ten behoeve van een goede
ruimtelijke ordening’) maar dat deze nu ook strekken tot het
verwezenlijken van de (bredere) doelstellingen van de wet, zoals een
veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Vanzelfsprekend omvat de taak
van het gemeentebestuur het uitoefenen van toezicht op de naleving van
de bij of krachtens deze wet geldende regels (voor zover dat toezicht
niet aan andere bestuursorganen is toebedeeld). Wat taken op grond van
andere wetten betreft kan men onder meer denken aan de beheertaak van
wegen op grond van de Wegenwet.

Artikel 2.16 deelt verder enkele specifieke taken aan het
gemeentebestuur toe.

Eerste lid, onder a

Dit onderdeel strekt ertoe om de taken van het gemeentebestuur op het
gebied van het beheer van watersystemen en waterketens af te bakenen en
te verhelderen ten opzichte van die van de waterschappen en het Rijk.
Het zijn taken die het bestuur van gemeenten nu verricht krachtens de
Wet milieubeheer en de Waterwet. Hierbij is continuïteit beoogd ten
opzichte van de bestaande taaktoedelingen.

De zogenaamde hemelwaterzorgplicht, die nu in artikel 3.5 van de
Waterwet is opgenomen, is als eerste taak in onderdeel a opgenomen. Deze
taak omvat het aanbieden van een inzamelvoorziening, waarin hemelwater
kan worden geloosd. In de gemeentelijke praktijk wordt momenteel steeds
meer een dubbel rioleringssysteem gerealiseerd: een voor het transport
van hemelwater, een voor stedelijk afvalwater. Gemengde riolen blijven
echter mogelijk. De gemeentelijke taak begint daar waar de houder,
veelal de perceelseigenaar, het hemelwater redelijkerwijs niet zelf kan
verwerken op of nabij de plaats waar de regen valt. De wijze van
verwerking van het hemelwater door het gemeentebestuur laat het
wetsvoorstel open. Dat kan door opvangvijvers, het inbrengen in de
grond, het al dan niet na zuivering lozen op oppervlaktewater,
enzovoorts.

De grondwaterzorgplicht, nu opgenomen in artikel 3.6 van de Waterwet, is
als tweede watertaak in onderdeel a opgenomen. Het is aan het
gemeentebestuur om waterhuishoudkundige maatregelen te treffen die nodig
zijn om de structurele nadelige gevolgen van een te hoge of te lage
grondwaterstand (bijvoorbeeld paalrot, schimmelvorming door natte
kruipruimtes) te voorkomen of te beperken. Die taak wordt begrensd door
criteria van doelmatigheid. Het grondwaterpeil kan ook worden beïnvloed
door de waterbeheerder. Zoals het gemeentebestuur met toepassing van
artikel 2.2 besluitvorming over het toekennen van functies aan de grond
met het oog op locatieontwikkelingen dient af te stemmen met de
waterbeheerder, zo zal de waterbeheerder met toepassing van dat artikel
besluiten over het waterpeil dienen af te stemmen met het
gemeentebestuur.

De derde watertaak is de taak om stedelijk afvalwater in te zamelen en
te transporteren. Deze wordt bij de toelichting bij het tweede en derde
lid toegelicht. 

Een vierde gemeentelijke taak is het beheer van watersystemen voor zover
dat bij omgevingsverordening of bij ministeriële regeling als bedoeld
in artikel 2.20, derde lid, aan het gemeentebestuur is toebedeeld. Dit
is een voortzetting van de huidige regeling in de Waterwet. Gemeenten
krijgen soms het beheer van bijvoorbeeld vaarwegen of havens toebedeeld.

Tot slot heeft het gemeentebestuur de zuivering van stedelijk afvalwater
als taak, in die gevallen dat het gemeentebestuur en het
waterschapsbestuur hebben besloten dat zuivering door de gemeente
doelmatiger is. 

Eerste lid, onder b 

Ook het behoeden van de staat en werking van openbare wegen, die niet in
het beheer zijn van waterschap, provincie of Rijk, voor nadelige
gevolgen van activiteiten op of in de directe nabijheid van die wegen
vormt een taak van het gemeentebestuur. Het beheer van de openbare weg
zelf is – behalve in gevallen van particulier beheer – wel een taak
van het gemeentebestuur op grond van de Wegenwet, maar deze taak valt
niet onder het bereik van het huidige wetsvoorstel.

Van een openbare weg is sprake, wanneer die weg openbaar is in de zin
van artikel 4 van de Wegenwet. Daarvan is sprake als de weg 30 jaar
feitelijk voor iedereen toegankelijk geweest óf 10 jaar feitelijk voor
iedereen toegankelijk is en het onderhoud door het gemeentebestuur is
geschied of door bestemming door de rechthebbende. Alle wegen die op de
wegenlegger staan worden geacht openbaar te zijn, tenzij bewezen wordt
dat de weg niet (meer) openbaar is.

Tweede lid

Het tweede lid is een continuering van de gemeentelijke taak voor de
inzameling en het transport van stedelijk afvalwater. Dit afvalwater
bestaat uit huishoudelijk afvalwater of een mengsel daarvan met
bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater, grondwater of ander
afvalwater. Aan de inzameling en het transport daarvan geven de
gemeenten in de praktijk invulling door de aanleg en het beheer van een
openbaar vuilwaterriool. Die taak vloeit ook voort uit de EU-richtlijn
stedelijk afvalwater en sluit aan bij de taken van de waterschappen voor
het zuiveren van stedelijk afvalwater (zie artikel 2.17).

Artikel 10.33, derde lid, van de Wet milieubeheer biedt op dit moment de
mogelijkheid van een door gedeputeerde staten te verlenen ontheffing van
de inzameltaak. Van deze ontheffingsmogelijkheid wordt gebruik gemaakt
voor de buiten de bebouwde kom gelegen gebieden (het buitengebied) waar
de kosten voor aanleg van riolering aanzienlijk kunnen zijn. Maar ook
door specifieke locatieomstandigheden is aansluiting op de riolering in
sommige gevallen niet mogelijk.

Vanuit de principes waarmee het wetsvoorstel is opgebouwd en in lijn met
het Bestuursakkoord Water 2011, is ervoor gekozen om de ontheffing van
een verplichting door een hoger bestuursorgaan te laten vervallen. In de
gebieden waar de gemeente het afvalwater niet inzamelt, moet de houder
van het afvalwater zelf zorgen voor de verwijdering van het afvalwater.

Derde lid

Het derde lid is een voortzetting van artikel 10.33, tweede lid, van de
Wet milieubeheer. De inzamel- en zuiveringstaken voor stedelijk
afvalwater kunnen door gemeente of waterschap ook worden ingevuld door
andere systemen dan een openbaar vuilwaterriool en een
zuiveringstechnisch werk, mits op deze wijze dezelfde graad van
milieubescherming wordt bereikt. 

Artikel 2.17 (waterschapstaken voor de fysieke leefomgeving)

Eerste lid

Net als artikel 2.16, eerste lid, bevat dit lid een in algemene
bewoordingen gestelde verwijzing naar taken in de overige onderdelen van
het wetsvoorstel of andere wetgeving. Bij taken op grond van andere
wetgeving kan vooral gedacht worden aan de algemene taakomschrijving van
waterschappen in artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet en de
specifieke taak voor het voorkomen van schade aan waterstaatswerken
veroorzaakt door bever- en muskusratten, genoemd in het derde lid van
dat artikel. 

Bij de in het wetsvoorstel opgenomen taken kan allereerst gewezen worden
op die welke in de artikelen 2.39 (verplichting tot het vaststellen van
een legger) en 2.41 (verplichting tot het vaststellen van een
peilbesluit) zijn opgenomen. Verder heeft het waterschap tot taak een
waterschapsverordening vast te stellen (momenteel een keur genoemd). Ook
de taken die voortvloeien uit hoofdstuk 5 (omgevingsvergunningen voor
activiteiten die van invloed zijn op de waterkwaliteit of
waterkwantiteit) en uit afdeling 19.4 (gevaar voor waterstaatswerken)
moeten worden vermeld. De taken van het waterschap zijn de taken die nu
ook uit de wetgeving volgen, zoals de taken krachtens de Waterwet in
samenhang met artikel 1 van de Waterschapswet (onder andere de taken in
de artikelen 3.2 en 3.4 van de Waterwet). 

Het eerste lid, onder a

Dit onderdeel is in vereenvoudigde vorm een voortzetting van de
artikelen, die hiervoor bij de toelichting op het eerste lid zijn
vermeld. De kerntaak is, zo bepaalt het eerste lid, onder a, onder 1°,
het beheer van watersystemen die bij provinciale verordening aan de zorg
van het waterschap zijn toegewezen. Deze provinciale verordeningen zijn
verordeningen per waterschap, waarin op grond van de Waterschapswet
onder meer ook de regeling van het bestuur en de reglementering wordt
opgenomen. Omwille van de ruime strekking worden deze verordeningen niet
geïntegreerd in de omgevingsverordening. Verder kan het beheer van
watersystemen ook bij ministeriële regeling als bedoeld in artikel
2.20, derde lid, aan het waterschap worden opgedragen. Deze mogelijkheid
met ingang van 1 juli 2014 opgenomen in artikel 3.1, zesde lid, van de
Waterwet.

De beheertaak omvat de uitvoering van werken en werkzaamheden aan
waterstaatswerken in het licht van de wettelijke normen, doelen en
functies die voor die watersystemen gelden (de zogenaamde actieve
beheertaak). Het gaat hier om handelingen die zijn gericht op de
gesteldheid en bruikbaarheid van het waterstaatswerk, zoals de aanleg,
wijziging of het onderhoud. Het gaat ook om waterhuishoudkundige
handelingen, zoals het peilbeheer of het vasthouden, bergen of afvoeren
van water. Het beheer is steeds gericht op het voorkomen en waar nodig
beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste. Het beheer
betreft ook het veilig en doelmatig gebruik, in overeenstemming met de
krachtens de wet aan het watersysteem toegedeelde functies. Bij dit
laatste gaat het om de functies van het watersysteem voor de
drinkwatervoorziening, voedselvoorziening, industrie, visserij,
transport, recreatie enzovoorts. Beheer kan daarnaast ook gericht zijn
op de overige relevante doelen van het wetsvoorstel, zoals de
natuurbescherming of het beschermen van landschappelijke waarden
enzovoorts. Verder gaat het om actief beheren van de chemische,
ecologische en bacteriële kwaliteit van watersystemen en de chemische
grondwaterkwaliteit en grondwaterkwantiteit en nauw daaraan gerelateerd
en onder 2° opgenomen: het zuiveren van stedelijk afvalwater en (de
regeling voor) het beheer van zuiveringstechnische werken.

Beheer van het watersysteem omvat ook de regeling van activiteiten van
derden in het watersysteem door middel van het stellen van algemene
regels (het vaststellen van de waterschapsverordening),
vergunningverlening, toezicht en handhaving (het zogenaamde passieve
beheer). De laatst genoemde taken zijn elders in het wetsvoorstel
geregeld en elders in deze toelichting beschreven.

Eerste lid, onder b

Tot de waterschapstaken wordt ook het behoeden van de staat en werking
van openbare wegen voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond
die wegen gerekend. Deze taak is echter beperkt tot die openbare wegen
waarvoor deze taak bij provinciale verordening is toegedeeld aan het
waterschap. 

Tweede en derde lid

Een specifieke taak op het gebied van het beheer van watersystemen en
het waterketenbeheer is de taak tot zuivering van stedelijk afvalwater,
gebracht in een openbaar vuilwaterriool, in een zuiveringstechnisch
werk. Deze taak berust bij de waterschappen (zie het eerste lid, onder
a, onder 2°). Het tweede lid regelt dat het bestuur van het waterschap
een andere rechtspersoon met deze taak kan belasten. Het derde lid
regelt dat het waterschapsbestuur en het gemeentebestuur bij gezamenlijk
besluit kunnen bepalen dat de zuiveringstaak door het gemeentebestuur
wordt uitgevoerd. Anders dan in de huidige Waterwet, is geen expliciete
voorziening meer opgenomen voor het geval het gemeentebestuur en het
waterschap niet tot overeenstemming komen over overdracht van de
zuiveringstaak. De rol van de provincie in dergelijke gevallen vloeit al
voort uit de Gemeentewet en Waterschapswet.

Artikel 2.18 (provinciale taken voor de fysieke leefomgeving)

Eerste lid

In artikel 2.18, eerste lid, worden de taken van de provincie benoemd.
Daarmee wordt een overzicht gegeven van die taken met waar nodig een
verwijzing naar de betrokken overige onderdelen van het wetsvoorstel en
andere wetgeving.

De opsomming omvat in de eerste plaats de op grond van het wetsvoorstel
of een andere wet aan de provincie toegedeelde taken. In het
wetsvoorstel zijn op veel plaatsen taken specifiek benoemd, zoals de
vaststelling van bepaalde omgevingswaarden of de vaststelling van een
provinciale omgevingsvisie. Ook kan daarbij worden gedacht aan taken als
de monitoring, behorend bij het stellen van een provinciale
omgevingswaarden of de verlening van omgevingsvergunningen en de
handhaving daarvan door middel van bestuursdwang met feitelijk
ingrijpen. Het takenpakket van de provincie omvat naast deze meer
algemene beleidstaken ook meer specifieke zorg- en beheertaken, genoemd
in het tweede lid. Dat zijn de taken die niet elders in de wetgeving, al
dan niet als onderdeel van een bevoegdheidsuitoefening, zijn geregeld.
Het gaat hier om bestaande zorg- of beheertaken.

Eerste lid, onder a

Een kerntaak van de provincie is het ontwikkelen en coördineren van het
beleid voor de fysieke leefomgeving.

De gebiedsgerichte coördinatie is een bestaande taak die volgt uit de
schakelfunctie die de provincie heeft tussen enerzijds gemeenten en
waterschappen en anderzijds de rijksoverheid (verticale coördinatie) en
daarnaast uit de brede coördinerende rol van de provincie op het gebied
van de fysieke leefomgeving, die nu vooral zijn beslag krijgt in het
kader van de Wro. Deze taak sluit ook aan bij de bestaande ontwikkeling
en praktijk, waarin de provincie als gebiedsregisseur optreedt, vooral
als provinciale (en soms nationale) belangen zijn betrokken. Verwezen
wordt naar de voorbeelden in de toelichting op artikel 2.3. Die taak is
uitvoerig beschreven in hoofdstuk 4, paragraaf 4.2.2, van het algemeen
deel van de memorie van toelichting. Kortheidshalve wordt daarnaar
verwezen. De begrenzing van deze taak wordt geregeld in artikel 2.3,
tweede lid. Voor gebiedsontwikkeling die niet gemeenteoverstijgend is en
ook geen betrekking heeft op een belang waarvoor de provincie een eerste
verantwoordelijkheid heeft, blijft het gemeentebestuur bevoegd.
Daarnaast zijn er de vormen van gebiedsontwikkeling (bijvoorbeeld
mainportontwikkeling) met een primair nationaal belang.

Eerste lid, onder b

Tot de bestaande (functionele) taken behoort ook de aanwijzing van de
zogenaamde stiltegebieden en het beschermen van die gebieden tegen
geluidoverlast van bronnen binnen en buiten dat gebied door het treffen
van fysieke maatregelen en het stellen van regels in de
omgevingsverordening. De opdracht om hierover regels te stellen
geschiedt via instructieregels van het Rijk aan de provincie op grond
van artikel 2.27. De door de provincie te stellen regels kunnen zich
onder andere richten tot gemeenten om bepaalde regels in het
omgevingsplan op te nemen die het beschermen van de stilte in die
gebieden effectueren (getrapte instructieregels, met toepassing van
artikel 2.22). De regels in de omgevingsverordening kunnen zich ook
rechtstreeks richten tot burgers en bedrijven (artikel 4.2, tweede lid)
als dat doeltreffender en doelmatiger is dan het stellen van
instructieregels.

Eerste lid, onder c

Dit onderdeel continueert de taak die provincies nu al hebben voor het
beschermen van grondwaterlichamen en oppervlaktewaterlichamen, die niet
in beheer zijn bij het Rijk, waaruit water voor de bereiding van
drinkwater wordt gewonnen. De beschermende taak voor grondwaterlichamen
met die functie omvat allereerst de aanwijzing van
grondwaterbeschermingsgebieden. Voor die gebieden stelt de provincie in
haar omgevingsverordening regels die ertoe strekken de kwaliteit van het
te ontrekken water te beschermen zodat het geschikt is als grondstof
voor de drinkwatervoorziening en andere hoogwaardige toepassingen. Dit
wordt nader ingekleed via instructieregels op grond van artikel 2.27. De
door de provincie te stellen regels kunnen zich richten tot gemeenten om
bepaalde regels in het omgevingsplan op te nemen die het beschermen van
de bodem in die gebieden effectueren (getrapte instructieregels, met
toepassing van artikel 2.22). De regels kunnen zich ook richten tot
burgers en bedrijven (artikel 4.3). Het betreft dan veelal handelingen
met stoffen of het verrichten van activiteiten die de kwaliteit van het
grondwater negatief kunnen beïnvloeden. Deze bodembeschermingsregels
variëren, al naar gelang de afstand tot het innamepunt. Veelal kiezen
de provincies voor een gradatie van beperkende regels en kent een
grondwaterbeschermingsgebied daarbinnen dus gebieden of zones met
oplopende beperkingen. 

Eerste lid, onder d

Het is mogelijk – zie ook de toelichting op het tweede lid – dat de
provincie het beheer van bepaalde watersystemen aan zich houdt. Voor de
taken in het kader van dat beheer wordt kortheidshalve verwezen naar de
toelichting op artikel 2.17, eerste lid. De toedeling van het beheer van
watersystemen aan andere overheidslichamen dan het waterschap wordt wel
geïntegreerd in de omgevingsverordening, in tegenstelling tot de
toedeling van het waterbeheer aan waterschappen (zie de toelichting op
artikel 2.17, eerste lid, onder a). De provincie kan overigens ook bij
ministeriële regeling op grond van artikel 2.20, derde lid, worden
belast met het beheer van bepaalde watersystemen.

De provincie heeft ook de taak het generieke toezicht uit te oefenen op
het beheer van de watersystemen en niet-primaire waterkeringen in beheer
bij een waterschap of ander openbaar lichaam. De provincies stellen de
beleidskaders, strategische doelen en gekwantificeerde opgaven voor
watersystemen vast, die niet bij het Rijk in beheer zijn.

Het generiek toezicht op de uitvoering daarvan door de waterschappen
berust – in lijn met de Waterschapswet – bij de provincie, in het
bijzonder bij gedeputeerde staten. Mocht dat aan de orde zijn dan kunnen
door gedeputeerde staten de generieke toezichtbevoegdheden (zoals
ingrijpen bij taakverwaarlozing) en de specifieke bevoegdheden op grond
van dit wetsvoorstel (zoals indeplaatstreding als bedoeld in artikel
2.36, eerste lid) worden ingezet. 

Ook berust bij de provincie de taak tot het nemen van maatregelen als
bedoeld in artikel 2, zevende lid van de zwemwaterrichtlijn. Dit
betreft:

a. de vaststelling en actualisering van een zwemwaterprofiel;

b. de vaststelling van een tijdschema voor controle;

c. de controle van het zwemwater;

d. de beoordeling van de zwemwaterkwaliteit;

e. de indeling van het zwemwater;

f. een beschrijving en beoordeling van oorzaken van verontreiniging die
het zwemwater kunnen aantasten en schade toebrengen aan de gezondheid
van de zwemmers;

g. het verstrekken van informatie aan het publiek;

h. de uitvoering van maatregelen om blootstelling van zwemmers aan
verontreiniging te voorkomen;

i. de uitvoering van maatregelen om de gevaren van verontreiniging te
verminderen. 

Deze taak hangt samen met de opdracht aan gedeputeerde staten tot
aanwijzing van zwemlocaties. Over de wijze van uitvoering van deze
maatregelen door gedeputeerde staten worden bij algemene maatregel van
bestuur op grond van artikel 2.30 regels gegeven.

Eerste lid, onder e

Dit onderdeel kent aan de provincies allereerst de taak tot het behoeden
van de staat en werking van de burgerluchthavens van regionale betekenis
voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die infrastructuur
toe. Deze taak sluit aan bij de taakverdeling in de Wet luchtvaart.

De taken, bedoeld onder 2° en 3° van dit onderdeel, betreffen het
behoeden van de lokale spoorweginfrastructuur en openbare wegen die in
beheer zijn bij de provincie (de provinciale wegen) voor nadelige
gevolgen van activiteiten in de directe nabijheid daarvan. 

De taaktoedeling voor wegen in beheer bij de provincie sluit aan bij de
regeling in de Wegenwet. 

Lokale spoorweginfrastructuur als bedoeld onder 2° zijn spoorwegen die
uitsluitend of overwegend bestemd zijn voor het verrichten van openbaar
personenvervoer voor lokale of interlokale verbindingen. In het normale
spraakgebruik worden dit metro- of tramwegen genoemd. Dit onderdeel en
enkele andere bepalingen uit dit wetsvoorstel vervangen artikel 12 van
de Wet lokaal spoor. Op grond van artikel 4, derde lid, van de Wet
lokaal spoor kan onder andere de bevoegdheid van artikel 12 van die wet
door gedeputeerde staten worden gedelegeerd aan het college van
burgemeester en wethouders. Via de Invoeringswet Omgevingswet zal worden
geregeld dat de Wet lokaal spoor straks ook voorziet in een
delegatiemogelijkheid van de taak bedoeld onder 2°. Via een
instructieregel op grond van artikel 2.24 kan worden geregeld dat de
gemeentebesturen aan wie deze taak is gedelegeerd in hun omgevingsplan
regels stellen ter bescherming van de staat en werking van de lokale
spoorweginfrastructuur, zoals het vastleggen van een beperkingengebied
en de daarbij behorende vergunningplicht of algemene regels. Het beheer
van de openbare weg of lokale spoorweg zelf valt overigens niet onder
het bereik van het wetsvoorstel.

Tweede lid

In het tweede lid is in vereenvoudigde vorm het huidige artikel 3.2 van
de Waterwet overgenomen. Dit betreft de toedeling bij provinciale
verordening van beheertaken voor de watersystemen aan het waterschap met
inachtneming van artikel 2, tweede lid, van de Waterschapswet, of aan
een ander openbaar lichaam, zoals een recreatieschap. De hoofdregel is
dat watersystemen, die niet bij het Rijk in beheer zijn, door de
provincie worden toebedeeld aan de waterschappen met toepassing van
artikel 2, tweede lid, van de Waterschapswet. In dat artikel is (ook)
het decentralisatiebeginsel opgenomen, dat waterstaatskundige taken door
de provincie worden opgedragen aan een waterschap, tenzij dit niet
verenigbaar is met een goede waterstaatskundige verzorging. De
verordening, bedoeld in artikel 2 van de Waterschapswet, regelt naast de
toedeling van het beheer van watersystemen aan het waterschap ook de
taken, inrichting, samenstelling van het bestuur en verdere
reglementering van het waterschap. Gelet op deze inhoud ligt het niet
voor de hand om de verordening te integreren in de omgevingsverordening.
Voor zover het beheer aan andere overheidslichamen wordt opgedragen,
past dit wel in de omgevingsverordening.

In de praktijk leidt dit ertoe dat de waterschappen het regionale
watersysteembeheer en de zuivering van stedelijk afvalwater uitvoeren en
dat provincies het beheer van bepaalde regionale vaarwegen en havens aan
zich houden of soms lokale vaarwegen en havens in beheer geven aan een
gemeente. Voor zover die laatste situaties zich voordoen, zijn de
bepalingen die betrekking hebben op het vaststellen van een legger (zie
artikel 2.39) of van een waterbeheerprogramma (zie artikel 3.6) niet van
toepassing.

Derde lid

Voor een goede toepassing van vooral de waterkwaliteitstaken kan het
nodig zijn drogere oevergebieden aan te wijzen die gelegen zijn binnen
een oppervlaktewaterlichaam. In dergelijke gebieden gelden wel de
bepalingen die het beheer van watersystemen betreffen, maar niet de
regels die betrekking hebben op lozingen. De meeste drogere
oevergebieden bevinden zich overigens in het rivierbed van de grote
rivieren. De regels die betrekking hebben op waterveiligheid blijven ook
van toepassing op die gebieden. Ten opzichte van de regeling van drogere
oevergebieden in de Waterwet zijn geen wijzigingen aangebracht.

Artikel 2.19 (rijkstaken voor de fysieke leefomgeving)

Eerste lid

Het eerste lid bevat een in algemene bewoordingen gestelde verwijzing
naar taken in de overige onderdelen van het wetsvoorstel of andere
wetgeving. 

Het Rijk heeft op dit moment in de Wet milieubeheer, de Waterwet en
enkele infrastructurele wetten opgenomen taken. Ook bij de rijkstaken is
continuïteit beoogd ten opzichte van de huidige taken, zoals de
algemene en coördinerende beleidstaken en beheertaken. Beleidstaken
liggen bijvoorbeeld besloten in hoofdstuk 3 (omgevingsvisie).

De huidige beleidstaken van het Rijk op de genoemde terreinen veranderen
door het wetsvoorstel niet. Met de formulering van het eerste lid blijft
het ook de taak van de rijksoverheid om zorg te dragen voor een juiste
implementatie van verdragsrechtelijke verplichtingen, waaronder die
welke uit de Europese Unie voortvloeien. Dat komt tot uitdrukking door
de aanwending van de regelgevende bevoegdheden, opgenomen in hoofdstuk 2
van het wetsvoorstel (omgevingswaarden, instructieregels), hoofdstuk 4
(regels die zich rechtstreeks richten tot burgers en bedrijven) en
andere regelgevende of uitvoerende bevoegdheden, opgenomen in de andere
hoofdstukken.

De specifieke taken, die niet elders in de voorgestelde wet of andere
wet zijn geregeld, zijn opgenomen in het tweede lid.

Tweede lid

Het tweede lid bevat de rijkstaken met een beheersmatig karakter, die
niet elders in het wetsvoorstel of andere wetgeving zijn geregeld.

Tweede lid, onder a

Onderdeel a bepaalt dat het Rijk, in het bijzonder de Minister van
Infrastructuur en Milieu, rijkswateren beheert (die beheertaak wordt
krachtens mandaat door Rijkswaterstaat uitgeoefend). Het begrip
rijkswateren is gedefinieerd als: watersystemen of onderdelen daarvan
die in beheer zijn bij het Rijk. Dit betekent dat deze beheertaak,
conform de definitie voor watersysteem, het samenhangend geheel van een
of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende
bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken omvat.

De aanwijzing van deze rijkswateren geschiedt op basis van artikel 2.20.
Wegens de betrokken nationale en internationale belangen en om
doelmatigheidsredenen blijft de nu bestaande taaktoedeling op basis van
de bestuurlijke organisatie van het waterbeheer in de Waterwet (vooral
artikel 3.1 en 3.2) en de Waterschapswet, in een wat vereenvoudigde vorm
in dit wetsvoorstel gehandhaafd. Hierbij wordt continuïteit beoogd voor
praktijk en uitvoering. Voor alle duidelijkheid wordt opgemerkt dat dit
alle beheertaken inclusief de uitoefening van daartoe toegekende
bevoegdheden in het hoofdwatersysteem omvat, ook als het gaat om
activiteiten of maatregelen die op zichzelf van beperkte omvang zijn. De
toedeling van het beheer voor het watersysteem als zodanig is bepalend
en omvat alle daarop betrekking hebbende activiteiten en maatregelen.
Dit beheer omvat zowel het waterstaatkundige beheer als
waterkwaliteitsbeheer en waterkwantiteitsbeheer. Tot het watersysteem en
waterstaatswerken onder de zorg van het Rijk behoren onder meer de grote
rivieren, het IJsselmeer, de Noordzee en de Waddenzee en circa 10% van
de primaire waterkeringen, zoals de Afsluitdijk (de meeste keringen zijn
in beheer bij de waterschappen). 

Tweede lid, onder b

De zorg voor de handhaving van de basiskustlijn, die nu in artikel 2.7
van de Waterwet is opgenomen, blijft bij de Minister van Infrastructuur
en Milieu. Dit biedt de wettelijke basis voor zandsuppleties langs de
kust. Deze taak vloeit direct voort uit de veiligheidsnorm voor primaire
waterkeringen langs de kust, die doorgaans in het beheer van
waterschappen zijn. De kustlijnzorg strekt ertoe de beheerstaak van de
waterschappen mogelijk te maken en te ondersteunen. De basiskustlijn is
de gemiddelde laagwaterlijn en wordt telkens na zes jaar weergegeven op
een daartoe strekkende peilkaart (zie artikel 20.17). 

Tweede lid, onder c

In lijn met het Bestuursakkoord Water van 2011 bepaalt dit onderdeel dat
de Minister van Infrastructuur en Milieu het toezicht houdt op de wijze
waarop aan de zorg voor de waterveiligheid gestalte wordt gegeven. Dit
toezicht wordt uitgeoefend door de Inspectie Leefomgeving en Transport.
Het omvat toezicht op het beheer van de primaire waterkeringen door de
waterschappen en Rijkswaterstaat. Het bestuurlijk toezicht op het
tegengaan van wateroverlast inclusief de niet-primaire waterkeringen die
in beheer zijn bij de waterschappen, en op het waterkwaliteitsbeheer van
watersystemen die niet in het beheer bij het Rijk zijn, berust bij de
provincie (zie ook artikel 2.18, eerste lid, onder d, onder 2°).

Tweede lid, onder d

Dit onderdeel continueert de verplichting die op dit moment is opgenomen
in artikel 2.6 van de Waterwet. Materieel gaat het hier om adviezen van
het Expertise Netwerk Waterveiligheid.

Derde lid, onder a

Het voorgestelde onderdeel belast de Minister van Infrastructuur en
Milieu met het behoeden van de staat en werking van de in dit onderdeel
genoemde infrastructuur voor de nadelige gevolgen van activiteiten op of
rond die infrastructuur. Dit betreft de luchthaven Schiphol en overige
burgerluchthavens van nationale betekenis, hoofdspoorwegen en bijzondere
spoorwegen en wegen in beheer bij het Rijk. Ter invulling van deze taak
zullen beperkingengebieden rond die infrastructuur worden ingesteld. Het
gaat hier om het reguleren van activiteiten (anders dan het beoogde
gebruik van de infrastructuur zelf) op, onder, rond of boven die
infrastructuur in het beperkingengebied, met het doel deze
infrastructuur te behoeden voor aantasting van de goede staat ervan
(integriteit) als gevolg van de activiteit. Het “behoeden van de staat
en de werking” moet overigens ruim worden opgevat, zodat ook aan
activiteiten in een beperkingengebied die het beheer zouden kunnen
bemoeilijken regels kunnen worden gesteld. De overige zorg ten aanzien
van die infrastructuur zelf en het gebruik ervan blijft geregeld in de
Wet luchtvaart en de wegen- en verkeerswetgeving.

Derde lid, onder b

De Minister van Defensie is belast met de taak tot bescherming van de
integriteit van de in dit onderdeel genoemde infrastructuur voor
nationale veiligheid in verband met activiteiten op, binnen en in de
nabijheid van die infrastructuur. Voor deze voorzieningen zullen
algemene beschermende bepalingen worden gesteld in de vorm van
instructieregels krachtens artikel 2.28, onder d, en artikel 2.29. Deze
regels zijn nu opgenomen in het Besluit algemene regels ruimtelijke
ordening.

§ 2.4.2 Aanwijzing van locaties

Artikel 2.20 (aanwijzing van locaties)

Ook voor het Rijk is het essentieel dat de beheertaak duidelijk is
omschreven en dat het ter uitvoering van zijn beschermende taken
beperkende regels kan stellen aan activiteiten door burgers en
bedrijven. Daarbij is het dikwijls noodzakelijk om locaties aan te
wijzen waarvoor die regels gelden. Artikel 2.20 bepaalt dat bij algemene
maatregel van bestuur locaties worden aangewezen voor de toepassing van
deze wet. Daarbij dient artikel 2.3, derde lid, in acht te worden
genomen. Dit betekent dat aanwijzing alleen plaats kan vinden met het
oog op een nationaal belang of als dat nodig is voor een doelmatige of
doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze
wet of naleving van een internationaalrechtelijke verplichting.
Overigens is het voorgestelde artikel niet het enige artikel dat de
grondslag biedt voor de aanwijzing van locaties. Zo zal het bijvoorbeeld
bij het stellen van instructieregels ook nodig kunnen zijn dat wordt
aangegeven voor welke gebieden die instructieregels gelden. De grondslag
daarvoor is te vinden in artikel 2.24, waar de bevoegdheid tot het
stellen van instructieregels wordt gegeven. Het voorgestelde artikel
2.20 heeft betrekking op de aanwijzing van locaties die voor
verschillende delen van het wetsvoorstel van belang zijn. 

Locatie wordt zeer breed opgevat in het wetsvoorstel. In de
begrippenlijst bij het algemeen deel van de memorie van toelichting
wordt het begrip als volgt beschreven: een door geometrische
plaatsbepaling begrensd deel van het grondgebied van een gemeente,
waterschap, provincie of van Nederland. Het begrip ‘locatie’ is een
ruimtelijk begrip dat een onderdeel van de fysieke leefomgeving
aanduidt. Dat begrip omvat een punt, een perceel, een plaats, een
gebied, een bouwwerk of ander object. Een locatie kan qua omvang heel
verschillend zijn, van een enkel punt, een lange strook (infrastructuur)
tot een groot gebied of zelfs heel Nederland. De locatie wordt begrensd
door middel van een geometrische plaatsbepaling. Dat biedt de
mogelijkheid om een locatie driedimensionaal te begrenzen. Locaties
kunnen dus naast, maar ook boven (over) elkaar (heen) liggen. Zo kan in
de ondergrond een locatie de functie krijgen voor het winnen van
grondwater, daarboven een locatie worden aangewezen waarin een bouwwerk
met een bepaalde functie kan staan (zoals een bepaalde gebruiksfunctie
of een functie als te beschermen monument) en daar weer boven een
locatie worden begrensd waar geen hoge objecten mogen staan omdat die
het luchtverkeer zouden hinderen. 

Het tweede lid bevat een opsomming van de aanwijzing van locaties die in
ieder geval worden voorzien. Dit betreft als eerste de aanwijzing van de
rijkswateren. Dat zijn de watersystemen die geheel of gedeeltelijk in
beheer zijn bij het Rijk. De feitelijke toedeling van dat beheer is
geregeld in artikel 2.19 (rijkstaken voor de fysieke leefomgeving). De
oppervlaktewaterlichamen en waterkeringen die in beheer zijn bij het
Rijk zijn op dit moment opgesomd in bijlage II en III bij het
Waterbesluit. Op grond van het voorgestelde onderdeel a wordt deze wijze
van toedelen van het beheer voortgezet.

Op grond van onderdeel b worden de beperkingengebieden aangewezen rond
infrastructuur (wegen in beheer bij het Rijk,
hoofdspoorweginfrastructuur en bijzondere spoorweginfrastructuur),
waterstaatswerken in beheer bij het Rijk en installaties in een
waterstaatswerk. Dit zijn beperkingengebieden waaraan een
vergunningplicht is gekoppeld in artikel 5.1 en die op grond van het
wetsvoorstel door het Rijk worden aangewezen. De beperkingengebieden
rond luchthavens worden aangewezen op grond van de Wet luchtvaart en dus
niet op grond van dit wetsvoorstel. Naast de vergunningplicht zullen er
voor de activiteiten in de meeste beperkingengebieden ook algemene
regels worden gesteld op grond van hoofdstuk 4.

Bij installaties in een waterstaatswerk kan gedacht worden aan
mijnbouwinstallaties op zee, maar bijvoorbeeld ook aan windmolenparken
op zee. 

Het derde lid biedt de mogelijkheid om bij ministeriële regeling (delen
van) rijkswateren aan te wijzen die bij een ander openbaar lichaam in
beheer zijn dan het Rijk. Dit is een voortzetting van het zesde lid van
artikel 3.1 van de Waterwet, dat bij wet van 18 december 2013 (Stb.
2014, 21) is ingevoegd. 

Artikel 2.21 (nadere grondslag aanwijzing en begrenzing locaties)

Dit artikel dient als aanvulling op en nadere uitwerking van artikel
2.20. Voor locaties die ter uitvoering van internationaalrechtelijke
verplichtingen moeten worden aangewezen, is aanwijzing bij algemene
maatregel van bestuur niet altijd nodig. Vooral wanneer de aanwijzing
niet meer is dan een feitelijke toepassing van criteria die uit
bijvoorbeeld een Europese richtlijn voortvloeien, volstaat de aanwijzing
bij ministeriële regeling. Voorbeelden hiervan zijn opgenomen in het
tweede lid: de aanwijzing van stroomgebieddistricten ter uitvoering van
de kaderrichtlijn water, de aanwijzing van innamepunten voor drinkwater
in de rijkswateren ter uitvoering van diezelfde richtlijn en de
aanwijzing van zones en agglomeraties als bedoeld in de richtlijn
omgevingslawaai, de richtlijn luchtkwaliteit en de richtlijn gevaarlijke
stoffen in de lucht.

Ter uitwerking van artikel 2.20 kunnen de daar aangewezen locaties bij
ministeriële regeling op grond van het derde lid worden begrensd. Dit
gebeurt via een geometrische plaatsbepaling, die vaak op kaarten wordt
gevisualiseerd. Qua detailniveau past deze begrenzing niet in een
algemene maatregel van bestuur en bovendien worden dergelijke
begrenzingen regelmatig gewijzigd. Als eerste betreft dit (zo bepaalt
het derde lid) de begrenzing van oppervlaktewaterlichamen of onderdelen
daarvan die behoren tot de rijkswateren. De begrenzing is noodzakelijk
met het oog op de precieze afbakening van de beheerplicht en
beheerbevoegdheden en direct daarmee samenhangend de bekostiging van
beheertaken en eventuele compensatieplichten. Op basis van de huidige
Waterregeling zijn detailkaarten vastgesteld voor de begrenzing van het
waterstaatkundig beheer, waterkwantiteitsbeheer en
waterkwaliteitsbeheer. De kaarten maken ook duidelijk waar binnen de
rijkswateren drogere oevergebieden zijn gelegen. Net al nu het geval is
op grond van artikel 3.1, tweede lid, tweede volzin, van de Waterwet
zullen de oppervlaktewaterlichamen van de rivieren begrensd worden door
de buitenkruinlijn van de primaire waterkering of, waar deze ontbreekt,
de lijn van de hoogwaterkerende gronden. Dit is van belang voor de
afbakening van het beheergebied en bescherming van de waterkerende
functie van de hoge gronden in het rivierengebied, waar dijklichamen
soms ontbreken.

Naast de rijkswateren zullen ook de beperkingengebieden met betrekking
tot waterstaatswerken in beheer bij het Rijk bij ministeriële regeling
worden begrensd. Dit wijkt enigszins af van de huidige regeling
krachtens de Waterwet. Artikel 5.1 van de Waterwet bepaalt dat de
beschermingszones rond waterstaatswerken op de overzichtskaart bij de
legger worden weergegeven. De legger is echter een instrument voor de
beheerder en daarom minder geschikt voor het aangeven van gebieden met
rechtsgevolgen voor derden. In het voorgestelde derde lid, onder b, is
daarom bepaald dat beperkingengebieden met betrekking tot
waterstaatswerken in beheer bij het Rijk bij ministeriële regeling
worden begrensd. Dit geldt dus zowel voor beperkingengebieden met
betrekking tot waterkeringen als beperkingengebieden met betrekking tot
oppervlaktewaterlichamen in beheer bij het Rijk.

Het vierde lid bepaalt dat de beperkingengebieden met betrekking tot
waterstaatswerken in beheer bij het Rijk van rechtswege het gehele
waterstaatswerk omvatten. Dit is de hoofdregel voor zowel waterkeringen
als oppervlaktewaterlichamen in beheer bij het Rijk. Bij de regeling kan
het beperkingengebied echter worden uitgebreid met een gebied rond het
waterstaatswerk, of worden beperkt tot een deel van het waterstaatswerk.
Uitbreiding van het beperkingengebied is vooral aan de orde bij
waterkeringen in beheer bij het Rijk: de uitbreiding omvat dan de
beschermingszone, bedoeld in het huidige artikel 5.1 van de Waterwet.
Inperking van het beperkingengebied ten opzichte van de begrenzing van
het waterstaatswerk speelt vooral bij de grote rivieren. Op grond van
het huidige artikel 6.16 van het Waterbesluit zijn momenteel gebieden
aangewezen binnen de grenzen van de rijkswateren, waar de regels ter
bescherming van het waterstaatswerk (vergunningplichten en algemene
regels) op grond van paragraaf 6 van hoofdstuk 6 van dat besluit niet
gelden. Dit zijn gebieden die uit waterhuishoudkundig oogpunt minder
relevant zijn voor de werking van het waterstaatswerk, zoals
hoogwatervrije terreinen in het rivierbed en stroomluw gelegen gedeelten
waar geen sprake is van belemmering van de ruimte voor afvoer van water.
Deels betreft het ook bebouwde gebieden op hoger gelegen gronden. Door
dergelijke gebieden uit te zonderen van het beperkingengebied, worden
geen onnodige beperkingen opgelegd aan activiteiten van derden in die
gebieden.

Het artikel voorziet niet in een verplichting om de beperkingengebieden
voor wegen, spoorwegen en installaties in waterstaatswerken geometrisch
te begrenzen, terwijl die beperkingengebieden op grond van artikel 2.20,
tweede lid, wel moeten worden aangewezen. Op dit moment worden deze
beperkingengebieden nog niet geometrisch begrensd, maar alleen door
middel van omschrijvingen en afstanden. In aansluiting op de
verbeterdoelen van de stelselherziening worden de mogelijkheden tot
geometrische begrenzing en digitalisering overigens wel verkend.

Afdeling 2.5 Instructieregels en instructies

§ 2.5.1. Doorwerking van beleid door instructieregels

Artikel 2.22 (grondslag algemene instructieregels provincie) 

Artikel 2.22, eerste lid, biedt de grondslag voor het bij
omgevingsverordening stellen van regels over de wijze van uitoefening
van taken en bevoegdheden door de bestuursorganen van de provincie, het
waterschap of een gemeente. Provinciale staten kunnen die regels bij
omgevingsverordening stellen als zij dat vanuit bestuurlijk oogpunt
nodig achten om te voldoen aan bij omgevingsverordening vastgestelde
omgevingswaarden of voor het bereiken van andere doelstellingen voor de
fysieke leefomgeving. Met ‘andere doelstellingen voor de fysieke
leefomgeving’ worden de doelstellingen bedoeld die, ter uitvoering van
de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet, door de provincie zijn
geformuleerd en die dus geen omgevingswaarden zijn. Deze ‘andere
doelstellingen voor de fysieke leefomgeving’ van de provincie kunnen
blijken uit alle schriftelijke openbare documenten van de provincie. Bij
het stellen van deze regels dienen de grenzen van artikel 2.3, tweede
lid, in acht te worden genomen. Dit laatste betekent dat alleen regels
kunnen worden gesteld met het oog op:

een provinciaal belang, als dat belang niet op een doelmatige en
doeltreffende wijze door de gemeentebesturen kan worden behartigd, of

als dat nodig is voor een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de
taken en bevoegdheden op grond van deze wet of de uitvoering van een
internationaalrechtelijke verplichting. 

Met het van toepassing verklaren van artikel 2.3, tweede lid, is beoogd
tot uitdrukking te brengen dat de provincies op grond van subsidiariteit
terughoudend moeten zijn met het gebruik van deze bevoegdheid. Ook het
algemene beginsel van proportionaliteit brengt dit met zich. 

Artikel 2.23 is op het stellen van regels als bedoeld in dit artikel van
toepassing. Daarin is tot uitdrukking gebracht dat de bevoegdheid tot
het geven van instructieregels beperkt is tot die taken en bevoegdheden
die al bij wet aan de betreffende bestuursorganen zijn opgedragen. Dit
wordt in de toelichting op artikel 2.23 nader toegelicht.

Het tweede lid sluit aan bij de huidige regelingen in de Wro, Waterwet
en Wet milieubeheer en bij de huidige praktijk. Nagenoeg alle
provinciale verordeningen kennen namelijk de bevoegdheid voor
gedeputeerde staten om aanpassingen van ondergeschikt belang of
technische aanpassingen aan te brengen in de begrenzing/geometrische
plaatsbepaling van de werkingssfeer van bepaalde regels uit de
verordening. Ook is de figuur bekend dat bij de verordening aan
gedeputeerde staten wordt opgedragen een bepaald gebied te begrenzen in
overeenstemming met de voor die begrenzing in de verordening gegeven
regels of bevat de verordening een reguliere bevoegdheid tot
herbegrenzing door gedeputeerde staten van bijvoorbeeld de ecologische
hoofdstructuur in verband met kleinschalige ontwikkelingen. Ook is het
niet ongebruikelijk dat het vaststellen van diverse formulieren of de
vorm en inhoud van rapportageverplichtingen bij de verordening wordt
overgelaten aan gedeputeerde staten. Ook kan aan gedeputeerde staten
worden overgelaten om regels vast te stellen voor de beoordeling van het
voldoen aan bij de verordening gestelde normen. 

Artikel 2.23 (inhoud instructieregels provincie)

Eerste lid

In het eerste lid wordt met een limitatieve opsomming aangegeven op
welke besluiten of taken de instructieregels op grond van artikel 2.22
betrekking kunnen hebben. 

In het eerste lid, onder a, wordt aangegeven tot welke besluiten de
regels zich kunnen richten en wat hun reikwijdte kan zijn. 

De regels kunnen betrekking hebben op de inhoud, toelichting of
motivering van:

1°. 	een onverplicht of verplicht programma van gedeputeerde staten of
een verplicht programma van het college van burgemeester en wethouders
of van het bestuur van een waterschap. Ook kunnen deze regels betrekking
hebben op programma’s van provincie of gemeente waarvoor een
programmatische aanpak wordt gevolgd. 

2°. 	een omgevingsplan of een waterschapsverordening. Nadere
clausulering hiervan is opgenomen in het derde lid. 

3°. 	een projectbesluit van gedeputeerde staten, of een projectbesluit
van een waterschap.

4°. 	de legger met inbegrip van een technisch beheerregister of het
peilbesluit van een waterschap. Dit onderdeel is de vertaling van
artikel 5.1, derde lid, en 5.2, derde lid, van de Waterwet.

In het eerste lid, onder b, wordt aangegeven over welke taken regels op
grond van dit artikel kunnen worden gesteld. Het gaat om de in de
artikelen 2.16 tot en met 2.18 aan het gemeentebestuur,
waterschapsbestuur en provinciebestuur toebedeelde taken. Ten aanzien
van deze taken kunnen nadere regels gesteld over de wijze van uitvoering
daarvan. Taken kunnen gerealiseerd worden door het verrichten van
feitelijke handelingen (met inbegrip van het verrichten van
privaatrechtelijke rechtshandelingen) en door de uitoefening van
bevoegdheden. Regels over het hanteren van bevoegdheden die uitmonden in
een besluit dat is benoemd in het eerste lid, onder a, (bijvoorbeeld het
omgevingsplan of de legger) zijn geen instructieregels over taken als
hier bedoeld, maar instructieregels als bedoeld in het eerstel lid,
onder a. 

Door het stellen van instructieregels op grond van dit artikel kunnen
provincies geen nieuwe taken in het leven roepen. Dit zou strijd
opleveren met artikel 124 van de Grondwet, dat bepaalt dat regeling en
bestuur van de besturen van provincies en gemeenten uitsluitend kan
worden gevorderd bij of krachtens de wet. Met het stellen van
instructieregels over taken kunnen uitsluitend al bij de wet toegekende
taken worden gespecificeerd of geconcretiseerd. Daardoor kan als gevolg
van een instructieregel wel een ‘nadere’ taak ter uitwerking van de
‘hoofdtaak’ ontstaan. De in de wet opgenomen reikwijdteomschrijving
van de taak is bepalend voor de mogelijkheden tot specificatie of
concretisering van de taak. Specificatie of concretisering van de taak
mag niet leiden tot een uitbreiding ten opzichte van de taak zoals die
op wetsniveau is geformuleerd.

Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Het waterschap is op grond van
artikel 2.17 belast met het beheer van watersystemen. Door middel van
instructieregels kan worden bepaald uit welke deeltaken deze
‘hoofdtaak’ bestaat en hoe de hoofdtaak en deeltaken moeten worden
uitgevoerd. Met een dergelijke instructieregel kan bijvoorbeeld aan de
waterschappen worden opgedragen dat bij de uitvoering van de taak van
het beheer van bij provinciale verordening aangewezen watersystemen bij
de vervanging van kunstwerken passende maatregelen moeten worden genomen
voor de vismigratie. De bevoegdheid tot het stellen van instructieregels
over deze bevoegdheden en taken is aldus in overeenstemming met artikel
124 van de Grondwet. De taakinstructie roept immers geen nieuwe
hoofdtaak in het leven.

Uit de voorgaande limitatieve opsomming van taken en bevoegdheden volgt
dat de provincie geen specifieke regels kan stellen over de uitoefening
van taken en bevoegdheden door bestuursorganen van het Rijk. Dit
betekent echter niet dat door de provincie op grond van dit artikel
gestelde regels geen betekenis hebben voor de bestuursorganen van het
Rijk. Uit artikel 2.2 volgt al dat bestuursorganen, dus ook de
bestuurorganen van het Rijk, bij de uitoefening van hun taken en
bevoegdheden op grond van dit wetsvoorstel rekening moeten houden met de
taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen. Dit volgt eveneens uit
artikel 3:4 Awb, dat bepaalt dat een bestuursorgaan de rechtstreeks bij
het besluit betrokken belangen afweegt. Dit betekent dat de belangen van
andere bestuursorganen, die onder andere kunnen blijken uit de
uitoefening van de bevoegdheid uit het onderhavige artikel, moeten
worden betrokken in de afweging bij een door een bestuurorgaan te nemen
besluit of bij de door een bestuursorgaan van het Rijk uit te oefenen
taak. 

Tweede lid

De regels op grond van het eerste lid kunnen worden gesteld in verband
met een programmatische aanpak van gedeputeerde staten. Dergelijke
regels kunnen gaan over de wijze van uitvoering van maatregelen die in
een programmatische aanpak zijn opgenomen. Het gaat om de regels,
bedoeld in artikel 3.17, tweede lid, die leiden tot een verplichting tot
uitvoering van de maatregelen uit het programma. Wanneer deze regels
zijn gesteld, is geen instemming met het programma vereist. Voor een
verdere toelichting kan worden verwezen naar de toelichting op de
artikelen in paragraaf 3.2.4.

Derde lid

Het voorgestelde derde lid bevat een nadere clausulering van de
bevoegdheid om instructieregels te stellen over het omgevingsplan en de
waterschapsverordening op grond van het eerste lid, onderdeel a, onder
2°. 

In het omgevingsplan en de waterschapsverordening worden de regels
opgenomen die gaan over de fysieke leefomgeving (zie de artikelen 2.4 en
2.5). Dit zijn deels onderwerpen die op grond van dit wetsvoorstel of
andere wetten tot de zorg van het gemeentebestuur of het waterschap
behoren. Daarnaast kan het omgevingsplan regels bevatten over
onderwerpen die tot de eigen huishouding van het gemeentebestuur behoren
en betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Met onderdeel a van het
derde lid is tot uitdrukking gebracht dat instructieregels van de
provincie over omgevingsplannen en waterschapsverordeningen alleen
betrekking kunnen hebben op taken als bedoeld in paragraaf 2.4.1 van dit
wetsvoorstel. Dit betreft de taken die in de artikelen 2.16 (voor
gemeenten) en 2.17 (voor waterschappen) zijn opgesomd, met inbegrip van
de in de aanhef van die artikelen bedoelde taken die elders in deze wet
of op grond van andere wetten aan die overheidslichamen zijn opgedragen.
Daarnaast kan de provincies instructieregels stellen voor het
gemeentebestuur of het waterschap ter uitvoering van de op grond van
artikel 2.18 aan de provincie toebedeelde taken, zoals het voorkomen of
beperken van geluidhinder in stiltegebieden of het beschermen van de
grondwaterkwaliteit in grondwaterbeschermingsgebieden. De provincie kan
echter geen instructieregels stellen over de uitvoering van taken die
niet bij deze wet of andere wetten over de fysieke leefomgeving aan
gemeenten, waterschappen of de provincie zelf zijn toebedeeld.

Inhoudelijk kunnen de instructieregels op grond van onderdeel a in ieder
geval betrekking hebben op onderwerpen of onderdelen die in het
omgevingsplan of de waterschapsverordening krachtens de wet verplicht
moeten worden opgenomen. Een voorbeeld hiervan zijn de regels in het
omgevingsplan over de toedeling van functies aan locaties en de regels
met het oog op die functies, zoals gebruiksregels of regels over bouwen
en slopen en de gronden voor verlening of weigering van een
omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit als bedoeld in artikel
5.18, eerste lid. Verder is in onderdeel a expliciet aangegeven dat
regels over de inhoud van het omgevingsplan ook betrekking kunnen hebben
op de in dat plan al opgenomen of op te nemen omgevingswaarden. Dit
betekent dat de provincie vanwege een wettelijke taak de gemeente kan
verplichten om een omgevingswaarde in het omgevingsplan op te nemen. Ook
kunnen regels worden gesteld over de in een waterschapsverordening op te
nemen omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 5.3. Dat omvat ook de
regels in de waterschapsverordening over die vergunningen, bijvoorbeeld
de regels over verlening of weigering van een vergunning. De provincie
kan aldus beperkingen stellen aan de in de waterschapsverordening op te
nemen omgevingsvergunningplichten, of sturen op de inhoud van de
beoordelingsregel voor die omgevingsvergunningen door regels te geven
over in de verordening opgenomen of op te nemen regels die de gronden
voor verlening of weigering van die vergunningen bevatten. Ook kunnen
regels worden gesteld over de regels in de verordening over de aan die
vergunning te verbinden voorschriften. 

Onderdeel b maakt duidelijk dat de instructieregels ook zonder dat
daaraan een taak ten grondslag ligt, betrekking kunnen hebben op
omgevingswaarden die het gemeentebestuur in het omgevingsplan opneemt
zonder daartoe verplicht te zijn op grond van onderdeel a. De
omgevingswaarden, bedoeld in onderdeel a, strekken er toe om invulling
te geven aan de taken van de provincie op grond van dit wetsvoorstel. De
provincie kan echter, als conform artikel 2.22, eerste lid, artikel 2.3,
tweede lid in acht wordt genomen, ook instructieregels stellen over
omgevingswaarden die het gemeentebestuur op eigen initiatief vaststelt. 


Regels over onverplicht in het omgevingsplan of de
waterschapsverordening op te nemen onderdelen of onderwerpen kunnen er
niet toe strekken dat deze alsnog in het omgevingsplan of de verordening
moeten worden opgenomen. Zij kunnen er uitsluitend toe strekken om
beperkingen of inhoudelijke regels te stellen voor het geval een
onverplicht onderdeel/onderwerp in het omgevingsplan of de
waterschapsverordening wordt of is opgenomen. Tot slot kan de provincie
op grond van onderdeel c, met inachtneming van het
subsidiariteitsbeginsel uit artikel 2.3, instructieregels geven over de
toedeling van functies aan locaties en de regels met het oog op die
functies in het omgevingsplan en de daarmee samenhangende
beoordelingsregels voor een afwijkactiviteit als bedoeld in artikel
5.18, eerste lid, in het omgevingsplan.

Vierde lid

Het vierde lid bepaalt dat bij de instructieregels een termijn moet
worden gesteld waarbinnen uitvoering moet zijn gegeven aan de regels.
Een dergelijke bepaling over de termijnstelling is nu onder andere terug
te vinden in artikel 4.1 Wro. Met deze bepaling over termijnstelling is
eveneens beoogd buiten twijfel te stellen dat het stellen van een regel
vergezeld van een termijnstelling leidt tot een verplichting om gevolg
te geven aan de instructieregel, binnen de daarvoor gestelde termijn. 

Afhankelijk van het besluit waarop de regel is gericht kan deze termijn
beginnen na de bekendmaking van de regel of op een later moment. Wanneer
een instructieregel beperkingen stelt aan bijvoorbeeld de bevoegdheid om
een projectbesluit vast te stellen, dan ligt het in de rede dat de
betreffende regels vanaf het moment van inwerkingtreding van de
verordening in acht moeten worden genomen. Als een regel tot aanpassing
van bijvoorbeeld een omgevingsplan dwingt, ligt het in de rede een
termijn te stellen waarbinnen aan die regel uitvoering moet zijn
gegeven. Gedurende de termijn dat de instructieregel nog niet is
verwerkt in het omgevingsplan, heeft deze geen bindende werking richting
burgers. Wanneer bij een instructieregel die zich richt op een
omgevingsplan een meer directe werking richting burgers gewenst wordt,
kan er voorafgaand aan of gelijktijdig met de vaststelling van de
instructieregel een voorbereidingsbesluit op grond van artikel 4.16
worden genomen.

Artikel 2.24 (grondslag algemene instructieregels Rijk)

Artikel 2.24, eerste lid, bevat een vergelijkbare bevoegdheid voor het
Rijk als de in artikel 2.22 voor de provincies opgenomen bevoegdheid tot
het stellen van regels over de uitoefening van taken of bevoegdheden
door bestuursorganen. Het Rijk kan deze regels bij algemene maatregel
van bestuur stellen als dat nodig is voor het voldoen aan bij algemene
maatregel van bestuur vastgestelde omgevingswaarden of het bereiken van
andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving. Met ‘andere
doelstellingen voor de fysieke leefomgeving’ worden de doelstellingen
bedoeld die, ter uitvoering van de maatschappelijke doelen van de
Omgevingswet, door het Rijk zijn geformuleerd en die geen
omgevingswaarde zijn. Deze doelstellingen kunnen blijken uit alle
schriftelijke openbare documenten van het Rijk, waaronder de
omgevingsvisie, beleidsnota’s of programma’s.

Ook voor het bij algemene maatregel van bestuur stellen van deze regels
geldt dat daarbij de grenzen van artikel 2.3, derde lid, in acht moeten
worden genomen. Dit betekent dat uitsluitend regels als bedoeld in dit
artikel gesteld kunnen worden met het oog op een nationaal belang en dat
belang niet op een doelmatige of doeltreffende wijze door het
provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd, of als dat
nodig is voor een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken
en bevoegdheden op grond van deze wet of uitvoering van een
internationaalrechtelijke verplichting. 

Het tweede lid sluit aan bij diverse regelingen op het terrein van het
omgevingrecht waarin de bevoegdheid is toegekend om bij ministeriële
regeling in de aanwijzing of begrenzing van een gebied of op een andere
manier de geometrische begrenzing of in de concretisering van de
uitoefening van een taak of bevoegdheid te voorzien of regels van
administratieve of uitvoeringstechnische aard te geven.

Artikel 2.25 (inhoud instructieregels Rijk)

Eerste lid

In het eerste lid is met een limitatieve opsomming aangegeven op welke
besluiten of taken de instructieregels op grond van artikel 2.24
betrekking kunnen hebben. 

Eerste lid, onder a

In het eerste lid, onder a, wordt aangegeven tot welke besluiten de
instructieregels zich kunnen richten en wat hun reikwijdte kan zijn. De
regels kunnen betrekking hebben op de inhoud, toelichting of motivering
van:

1°.	Een verplicht programma van gemeente, waterschap, provincie of Rijk
en het verplichte programma bij (dreigende) overschrijding van een
omgevingswaarde en programma’s waarvoor een programmatische aanpak
moet worden gevolgd.

2°. 	Een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening.
Nadere clausulering hiervan is opgenomen in het derde lid.

3°. 	Een maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 4.5. 

4°. 	Een projectbesluit van het dagelijks bestuur van het waterschap,
gedeputeerde staten, de Minister van Infrastructuur en Milieu of de
verantwoordelijke minister in overeenstemming met de Minister van
Infrastructuur en Milieu.

5°. 	Een legger met inbegrip van een technisch beheerregister, of
peilbesluit. 

Dit onderdeel is de vertaling van artikel 5.1, derde lid, en artikel
5.2, derde lid, van de Waterwet. De op grond van dit onderdeel door het
Rijk te stellen regels zullen in hoofdzaak gericht zijn tot de legger
voor waterstaatswerken in beheer bij het Rijk en een peilbesluit voor
watersystemen in beheer bij het Rijk. Dit onderdeel biedt echter ook de
mogelijkheid regels te stellen aan de legger of het peilbesluit voor
waterstaatswerken of watersystemen in beheer bij andere bestuursorganen
dan het Rijk.

6°.	Een calamiteitenplan als bedoeld in artikel 19.14.

Eerste lid, onder b

In dit onderdeel wordt aangegeven over welke taken en bevoegdheid regels
kunnen worden gesteld. Het gaat om de in de artikelen 2.16 tot en met
2.19 aan het bestuur van gemeenten, waterschappen, provincies en het
Rijk toebedeelde taken en de aan gedeputeerde staten toegekende
bevoegdheid tot het instellen van een zwemverbod of het geven van een
negatief zwemadvies op grond van artikel 2.38. 

Hetgeen in de toelichting op artikel 2.22 is opgemerkt over de
onmogelijkheid om via provinciale instructieregels nieuwe taken in het
leven te roepen, geldt vanzelfsprekend ook voor instructieregels van het
Rijk.

Van de instructieregels over taken als bedoeld in dit artikel zijn te
onderscheiden de specifieke taken die op grond van andere hoofdstukken
van het wetsvoorstel worden toegekend en gereguleerd. Voorbeelden
hiervan zijn onder andere te vinden in de hoofdstukken 16 (Procedures)
en 20 (Monitoring en informatie). Op grond van de grondslagen in deze
hoofdstukken kunnen bijvoorbeeld taken aan bestuursorganen worden
toegekend ter zake van het elektronisch beschikbaar stellen van
omgevingsdocumenten, het in bepaalde gevallen maken van een
milieueffectrapport, de uitvoering van monitoring, de
informatieverstrekking aan het publiek, het bijhouden van registers en
andere wijzen van verslaglegging. Ook bevatten die hoofdstukken
specifieke grondslagen voor het stellen van regels over de uitoefening
van de op grond van die hoofdstukken toegekende taken. In die gevallen
dat het wetsvoorstel dergelijke specifieke grondslagen voor het stellen
van regels over de uitoefening van die specifieke taken bevat, dienen
die betreffende specifieke grondslagen te worden gehanteerd voor het
stellen van regels over die taken. 

Tweede lid

De instructieregels kunnen worden gegeven over de wijze van uitvoering
van de maatregelen uit een programma van de Minister van Infrastructuur
en Milieu of de verantwoordelijke minister als bedoeld in paragraaf
3.2.4 (programmatische aanpak). Het gaat om regels als bedoeld in
artikel 3.17, tweede lid, die leiden tot een verplichting tot uitvoering
van de maatregelen uit het programma. Als deze regels zijn gesteld, is
geen instemming met het programma vereist. Voor verdere toelichting kan
verwezen worden naar de toelichting op de artikelen in paragraaf 3.2.4.

Derde lid

Het derde lid beperkt de bevoegdheid om instructieregels te stellen over
omgevingsplannen, waterschapsverordeningen en omgevingsverordeningen als
bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 2°. Het bevat daartoe een
limitatieve opsomming van de onderwerpen waarop de instructieregels
betrekking mogen hebben.

Onderdeel a, beperkt deze bevoegdheid tot die onderwerpen, die op grond
van het wetsvoorstel of andere wetten over de fysieke leefomgeving tot
de taken van gemeenten, waterschappen en provincies behoren of die
dienen ter uitvoering van de taken die aan het Rijk zijn opgedragen.
Voor de toelichting hierop wordt verwezen naar de toelichting op artikel
2.23, derde lid, onder a (inhoud instructieregels provincie). 

Voor de instructieregels op grond van de onderdelen b tot en met e geldt
niet de eis dat daaraan een taak ten grondslag dient te liggen. Daarvoor
blijft echter op grond van artikel 2.24, eerste lid, wel gelden dat het
subsidiariteitsbeginsel in acht dient te worden genomen. 

Op grond van onderdeel b kunnen de instructieregels van het Rijk ook
betrekking hebben op omgevingswaarden die het gemeentebestuur in het
omgevingsplan of het provinciebestuur in de omgevingsverordening opneemt
zonder daartoe verplicht te zijn op grond van onderdeel a of het
wetsvoorstel. Het Rijk kan dus ook instructieregels stellen over
omgevingswaarden die het gemeentebestuur of provinciebestuur op eigen
initiatief vaststelt. Hiervoor geldt echter dat regels over onverplicht
in het omgevingsplan of de omgevingsverordening op te nemen onderdelen
of onderwerpen er niet toe kunnen strekken dat deze alsnog in het
omgevingsplan of de omgevingsverordening moeten worden opgenomen. Zij
kunnen er uitsluitend toe strekken om beperkingen of inhoudelijke regels
te stellen voor het geval een onverplicht onderdeel/onderwerp in het
omgevingsplan of de omgevingsverordening wordt of is opgenomen.  

Onderdeel c bepaalt dat instructieregels kunnen worden gegeven over de
instructieregels in de omgevingsverordening (de regels in de
omgevingsverordening als bedoeld in artikel 2.22) en over de regels in
de omgevingsverordening over de beoordeling van een afwijkactiviteit die
betrekking heeft op regels in het omgevingsplan over de toedeling van
functies aan locaties of voor een milieubelastende activiteit (de regels
in de omgevingsverordening als bedoeld in artikel 5.18, tweede lid).

Op grond van onderdeel d kan het Rijk instructieregels geven over de
toedeling van functies aan locaties en de andere regels met het oog op
die functies in het omgevingsplan en de daarmee samenhangende
beoordelingsregels voor een afwijkactiviteit als bedoeld in artikel
5.18, eerste lid, in het omgevingsplan.

Ten slotte kan het Rijk op grond van onderdeel e instructieregels geven
over het stellen van maatwerkregels als bedoeld in artikel 4.6.

Vierde lid

Bij het stellen van instructieregels moet een termijn worden gegeven
waarbinnen aan die instructieregels moet worden voldaan. Voor nadere
toelichting wordt verwezen naar de toelichting op artikel 2.23, vierde
lid. 

Vijfde lid

Het vijfde lid maakt duidelijk dat instructieregels van het Rijk over
een omgevingsverordening ook kunnen inhouden dat bij die verordening van
de instructieregels afwijkende instructieregels kunnen worden gesteld of
dat bij die verordening nadere instructieregels kunnen of moeten worden
gesteld. Dit geeft de ruimte voor getrapte normstelling met
instructieregels zoals de Wro die momenteel kent. Bij algemene maatregel
van bestuur kan worden bepaald dat provincies in hun
omgevingsverordening de instructieregels die zijn opgenomen in de
maatregel verplicht door middel van instructieregels als bedoeld in
artikel 2.22 moeten aanvullen of uitwerken of dat zij onder bij de
maatregel te stellen voorwaarden in een afwijkende regeling kunnen
voorzien. Dit biedt flexibiliteit in de lokale doorwerking van
dergelijke instructieregels.  

Artikel 2.26 (verplichte instructieregels Rijk programma’s)

In dit artikel wordt aangegeven dat inhoudelijke regels moeten worden
gesteld over de verplicht vast te stellen programma’s van gemeenten,
waterschappen, provincies en het Rijk. Met het oog op de grote
verscheidenheid van de programma’s is ervoor gekozen deze aspecten
niet op wetsniveau te regelen. Op deze wijze is per programma, gelet op
de Europese en nationale eisen hieraan, maatwerk mogelijk. 

De regels hebben ook tot doel om het beginsel van het voorkomen of
beperken van de achteruitgang van de staat of kwaliteit van de fysieke
leefomgeving te implementeren. In verschillende Europese richtlijnen is
dit beginsel te vinden, bijvoorbeeld in de kaderrichtlijn water, de
kaderrichtlijn mariene strategie, de vogelrichtlijn en de
habitatrichtlijn. In deze richtlijnen is het beginsel wel steeds anders
verwoord, wat de noodzaak illustreert van samenhangende regeling bij
algemene maatregel van bestuur.

Artikel 2.27 (verplichte instructieregels Rijk omgevingsverordening)

Op grond van dit artikel is het Rijk verplicht om instructieregels te
stellen over de omgevingsverordening. Dit zijn ten eerste regels over
het behoud van cultureel erfgoed. Dit betreffen in ieder geval de regels
over het beschermen van erfgoederen van uitzonderlijke

universele waarde zoals momenteel opgenomen in het Besluit algemene
regels ruimtelijke

ordening.

Tot de taak van de provincie behoort ook het voorkomen of beperken van
geluidhinder in stiltegebieden en het beschermen van de
grondwaterkwaliteit in grondwaterbeschermingsgebieden. Bij algemene
maatregel van bestuur worden instructieregels gesteld over de in de
omgevingsverordening op te nemen regels hierover. Dit is een
voortzetting van de regeling die nu in artikel 1.2 van de Wet
milieubeheer staat.

Tot slot zal het Rijk instructieregels stellen over het behoeden van de
staat en werking van provinciale infrastructuur (lokale
spoorweginfrastructuur en openbare wegen in beheer bij de provincie)
voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die infrastructuur.
Tot dergelijke regels kan de instelling van beperkingengebieden behoren
en het stellen van regels over activiteiten in dergelijke gebieden. 

Artikel 2.28 (verplichte instructieregels Rijk omgevingsplan en
projectbesluit)

In dit artikel wordt het Rijk verplicht instructieregels te stellen over
omgevingsplannen en projectbesluiten.

Onderdeel a bevat de verplichting tot het vaststellen van
instructieregels over het behoud van cultureel erfgoed. Hiermee wordt
onder meer de grondslag gegeven voor het stellen van regels over het
rekening houden met cultureel erfgoed in het omgevingsplan, zoals
momenteel geborgd via de modernisering van de monumentenzorg. In verband
met het verdrag van Valletta en hoofdstuk V van de Monumentenwet 1988
(vooral artikel 38a) wordt hierbij expliciet bepaald dat deze regels in
elk geval het beschermen van de bekende of te verwachten archeologische
monumenten betreffen. 

Onderdeel b bevat de verplichting tot het stellen van instructieregels
voor de externe veiligheidsrisico’s van opslag, productie, het gebruik
en het vervoer van gevaarlijke stoffen. Daarmee biedt dit onderdeel de
grondslag voor de regels zoals die op dit moment zijn terug te vinden in
onder andere het Besluit externe veiligheid inrichtingen, het Besluit
externe veiligheid buisleidingen en het Besluit externe veiligheid
transportroutes

Onderdeel c bevat de verplichting tot het stellen van instructieregels
over de geluidbelasting afkomstig van wegen, spoorwegen en
industrieterreinen. Dit soort regels is nu terug te vinden in de Wet
geluidhinder en Wet milieubeheer. 

Onderdeel d geeft de opdracht om instructieregels te stellen over het
behoeden van de staat en werking van de laagvliegroutes voor jacht- en
transportvliegtuigen, militaire terreinen, munitieopslagplaatsen en
radarstations en zend- en ontvangstinstallaties buiten militaire
luchthavens of andere voorzieningen voor de landsverdediging en
nationale veiligheid voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond
de genoemde infrastructuur of andere voorzieningen. Het voornemen is om
hiermee continuïteit te bereiken voor de regels zoals die nu in het
Besluit algemene regels ruimtelijke ordening zijn vervat.

Artikel 2.29 (verplichte instructieregels Rijk omgevingsplan en
projectbesluit voor luchthavens)

Eerste en tweede lid

De hoofdstukken 8, 8A en 10 van de Wet luchtvaart bevatten
omgevingsrechtelijke aspecten, namelijk regels over (externe)
veiligheid, geluidbelasting en lokale luchtverontreiniging. Die
hoofdstukken bevatten op elkaar afgestemde regels voor het luchtverkeer
(gebruik van het luchtruim, luchtverkeerswegen, luchthavens) en regels
voor de ruimtelijke beperkingen op de grond (vooral bouwbeperkingen). De
regels uit de Wet luchtvaart die leiden tot beperkingen ten aanzien van
de aan gronden toe te kennen functie en het toegestane gebruik van
gronden worden overgebracht naar de instructieregels op grond van dit
wetsvoorstel. De regels over het luchtverkeer blijven in de Wet
luchtvaart. De omvang en aard van de beperkingen van de aan gronden toe
te kennen functie en de mogelijkheden voor gebruik worden echter bepaald
door de aanwezigheid van een luchthaven en de intensiteit, aard en
routes van het luchthavenluchtverkeer op en rond die luchthaven. Er is
dan ook voor gekozen om de grondslag voor en regeling van de aanwijzing
door middel van een luchthavenindelingsbesluit of luchthavenbesluit van
het luchthavengebied en het beperkingengebied behorend bij luchthavens
in de Wet luchtvaart te houden. De beperkingen voor de functie en het
gebruik van gronden die binnen deze gebieden gaan gelden worden
vervolgens via instructieregels over omgevingsplannen en
projectbesluiten op grond van dit wetsvoorstel gegeven.

De instructieregels strekken ook tot uitvoering van de bepalingen van
het verdrag van Chicago over de vliegveiligheid. 

In overeenstemming met deze keuze bepaalt artikel 2.29 welke
instructieregels in ieder geval moeten worden gesteld over de functie en
gebruiksbeperkingen van gronden behorend tot het luchthavengebied en
beperkingengebied. De formulering is niet limitatief, zodat waar nodig
ook voor nieuwe ontwikkelingen regels kunnen worden gesteld. Het
voornemen is om ook hier continuïteit te bewerkstelligen ten opzichte
van de momenteel in de Wet luchtvaart opgenomen grondslagen.

Artikel 2.29, tweede lid, onder a, verplicht tot het bij algemene
maatregel van bestuur stellen van regels over het opnemen van het
luchthavengebied van de in dat onderdeel genoemde luchthavens (Schiphol,
overige burgerluchthavens van nationale en regionale betekenis en
militaire luchthavens waarvoor een luchthavenbesluit geldt) in
omgevingsplannen en projectbesluiten. In het verlengde hiervan bepaalt
onderdeel b dat bij de maatregel ook regels worden gesteld over de
functie en het gebruik van de gronden binnen het luchthavengebied met
het oog op het gebruik van het gebied als luchthaven. Bij het verlenen
of weigeren van een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit dienen
deze regels eveneens in acht te worden genomen. Dit zal worden bepaald
in de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 5.17.

Daarnaast verplicht dit artikel in het eerste lid, onder c, tot het bij
algemene maatregel van bestuur stellen van regels over het in het
omgevingsplan of projectbesluit opnemen van het beperkingengebied
behorend bij de luchthavens Schiphol, de overige burgerluchthavens van
nationale en regionale betekenis en militaire luchthavens waarvoor een
luchthavenbesluit geldt en het beperkingengebied behorend bij
buitenlandse luchthavens als bedoeld in artikel 8a.54 in samenhang met
artikel 8a.55 van de Wet luchtvaart. Onderdeel d bepaalt dat bij de
maatregel ook regels worden gesteld over de functie, het gebruik van de
gronden en de staat van gronden, bouwwerken en andere objecten binnen
het beperkingengebied behorend bij de genoemde luchthavens. Deze regels
worden gesteld met het oog op de vliegveiligheid of in verband met het
externe veiligheidsrisico en de geluidbelasting door het
luchthavenluchtverkeer.

Derde lid

In het derde lid is tenslotte aangegeven dat bij het stellen van de
regels die betrekking hebben op burgerluchthavens van regionale
betekenis waarvoor een luchthavenbesluit geldt, kan worden bepaald dat
die regels (in afwijking van artikel 2.25, eerste en derde lid) moeten
worden overgenomen in het luchthavenbesluit voor die luchthavens of dat
in het luchthavenbesluit nadere regels kunnen worden gesteld. Met deze
mogelijkheid tot nadere regelstelling is er ruimte voor het bieden van
lokaal maatwerk. De mogelijkheid om te bepalen dat het luchthavenbesluit
nadere regels kan geven, biedt geen ruimte tot afwijking waarmee het
beperkingenniveau zou worden gereduceerd.

Als de op grond van artikel 2.29 gestelde regels over het
luchthavengebied of beperkingengebied van een luchthaven een
ontwikkeling in de fysieke leefomgeving onevenredig belemmeren in
verhouding tot het met die regels te dienen belang, biedt artikel 2.32
de mogelijkheid om afwijking van die regel te bewerkstelligen door het
verlenen van een ontheffing.

Artikel 2.30 (verplichte instructieregels Rijk zwemlocaties)

Artikel 5, derde lid, van de zwemwaterrichtlijn bevat een verplichting
voor de lidstaten om ervoor

zorg te dragen dat aan het einde van 2015 alle zwemwateren een
zwemwaterkwaliteit hebben die

in overeenstemming is met de kwaliteitsklasse ‘aanvaardbaar’ uit de
richtlijn. Artikel 2.15, eerste

lid, onder c, biedt een grondslag voor regeling hiervan als
omgevingswaarde. Aan

gedeputeerde staten is in artikel 2.18, eerste lid, onder d, onder 3, de
taak tot het nemen van

beheersmaatregelen voor het zwemwater toegedeeld. Ook bevat het
wetsvoorstel de

verplichting tot aanwijzing door gedeputeerde staten van zwemwateren als
zwemlocaties en de

grondslag voor het zwemverbod of negatief zwemadvies en de uit de
richtlijn voorvloeiende

monitorings- en informatieverplichtingen, en publieke participatie. 

Dit artikel verplicht het Rijk, ter uitvoering van de
zwemwaterrichtlijn, nadere regels te stellen over de taken en
bevoegdheden van gedeputeerde staten ter zake van zwemwater. 

Onderdeel a

Dit onderdeel biedt de grondslag om gedeputeerde staten te verplichten
tot het aanwijzen van zwemlocaties, ter uitvoering van de
zwemwaterrichtlijn. Daarbij zal worden bepaald dat deze aanwijzing
jaarlijks plaats dient te vinden en dat deze dient aan te sluiten bij de
in het regionale of nationale waterprogramma aan het water toegekende
zwemwaterfunctie. 

Onderdeel b

Onderdeel b biedt de grondslag om, voor zover niet elders in het
wetsvoorstel al in een specifieke grondslag daarvoor is voorzien, nadere
regels te stellen over de taak tot het nemen van maatregelen als bedoeld
in artikel 2, zevende, lid van de zwemwaterrichtlijn. Andere grondslagen
kunnen gevonden worden in hoofdstuk 20 over de monitoring en
gegevensverzameling, evenals de informatieverstrekking aan het publiek.

Dit onderdeel biedt ook de grondslag voor het stellen van regels over de
uitoefening van de taak tot het aanwijzen (en, zo nodig, afvoeren van de
lijst) van zwemlocaties en de uitoefening van de bevoegdheid tot het
instellen van een zwemverbod of het geven van een negatief zwemadvies.

Onderdeel c 

Dit onderdeel biedt de grondslag om regels te stellen over de
vaststelling van het badseizoen als bedoeld in artikel 2 van de
richtlijn.

Artikel 2.31 (verplichte instructieregels Rijk stedelijk afvalwater) 

Dit artikel verplicht het Rijk tot het stellen van regels als bedoeld in
artikel 2.25, eerste lid, onder b (regels over de uitoefening van een
taak) ten aanzien van een systeem voor inzameling, transport of
zuivering van stedelijk afvalwater als bedoeld in artikel 2.16. De
richtlijn stedelijk afvalwater biedt de mogelijkheid om voor de
inzameling en zuivering van stedelijk afvalwater andere systemen dan een
openbaar vuilwaterriool en een zuiveringstechnisch werk toe te passen.
De regels hierover zullen krachtens dit artikel worden gesteld. 

Artikel 2.32 (ontheffing instructieregels)

Dit artikel sluit aan bij de regeling uit de wet van 21 juni 2012 tot
wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en enige andere wetten
(voorzien in een wettelijke grondslag voor provinciaal medebewind en de
mogelijkheid tot afwijking van algemene regels) (Stb. 2012, 306). De
achtergrond van deze bepaling is dat er zich altijd situaties kunnen
voordoen waarin een onverkorte toepassing van instructieregels tot
onbillijkheden of fricties kan leiden. De in dit artikel opgenomen
ontheffingsmogelijkheid is bedoeld voor situaties waarbij de zorg voor
de fysieke leefomgeving van het openbaar lichaam tot wie de
instructieregel zich richt onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot
de met die regels te dienen belangen. Daarvan kan sprake zijn als
ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving redelijkerwijs niet te
voorzien waren, maar bijvoorbeeld ook als ontwikkelingen met behulp van
maatwerkoplossingen of innovatieve initiatieven in overeenstemming
kunnen worden gebracht met de belangen die met de instructieregel worden
behartigd. 

Anders dan onder de Wro is deze ontheffingsmogelijkheid ook bedoeld voor
ontheffingverlening in gevallen die in zijn algemeenheid voorzienbaar
zijn, maar in hun specifieke casuïstiek niet. Dergelijke gevallen zijn
niet goed vooraf, voordat zij zich daadwerkelijk voordoen, te formuleren
als een uitzondering op de instructieregel. De ontheffingsbevoegdheid
biedt dan de mogelijkheid tot afwijking. Een voorbeeld hiervan zijn de
algemene instructieregels gericht tot het omgevingsplan of een
projectbesluit die hoogtebeperkingen aan bebouwing bevatten in verband
met de nabijheid van een luchthaven. In het verleden is gebleken dat in
enkele gevallen een afwijking van dergelijke hoogtebeperkingen wenselijk
werd geacht en ook in overeenstemming kan zijn met het belang van de
vliegveiligheid. De huidige Wet luchtvaart bevat daartoe de verklaring
van geen bezwaar, waarmee afwijking van de instructieregel mogelijk is.
Het wetsvoorstel biedt voor dergelijke gevallen de mogelijkheid tot
verlening van een ontheffing van de instructieregel.

Eerste en tweede lid

Niet bij alle regels is het wenselijk dat daarvan ontheffing kan worden
verleend. Europese richtlijnen kunnen daaraan in de weg staan, maar het
kan ook bijvoorbeeld op grond van overwegingen van rechtszekerheid of
rechtsgelijkheid onwenselijk worden geacht. Het eerste en tweede lid
bepalen dan ook dat bij het stellen van de regel in de
omgevingsverordening of de algemene maatregel van bestuur expliciet moet
worden aangegeven of daarvan ontheffing kan worden verleend. Voorbeelden
van regels waarvan het verlenen van ontheffing onwenselijk zal zijn,
zijn regels over een omgevingsplan die in zichzelf al voldoende
afwegingsruimte bieden en regels over de inhoud van een op te stellen
programma. In voortzetting op de Wro lijkt het bieden van een
mogelijkheid tot verlening van ontheffing in het kader van regels over
het toedelen van functies aan locaties wel in de rede te liggen.

Ontheffing kan worden aangevraagd door het bestuursorgaan tot wiens taak
of bevoegdheid de regel is gericht. Dit betekent dat de bestuursorganen
van een gemeente en waterschap ontheffing kunnen vragen van een regel
gesteld bij omgevingsverordening op grond van artikel 2.22 en dat de
bestuursorganen van een gemeente, waterschap of provincie de verzoekers
kunnen zijn van een ontheffing van een bij algemene maatregel van
bestuur als bedoeld in artikel 2.24 gestelde regel. Ontheffing van een
bij of krachtens omgevingsverordening gestelde regel wordt verleend door
gedeputeerde staten. De Minister van Infrastructuur en Milieu of de
verantwoordelijke minister kunnen ontheffing van bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur gestelde regels verlenen.

Derde lid

Het derde lid bevat een voorziening voor ontheffingen bij getrapte
instructieregels. Als bij een bij algemene maatregel van bestuur
gestelde regel is aangegeven dat bij omgevingsverordening nadere regels
kunnen worden gesteld of dat van die regel uit die maatregel bij
omgevingsverordening kan worden afgeweken, kan ook worden bepaald dat
gedeputeerde staten ontheffing kunnen verlenen van de bij of krachtens
de algemene maatregel van bestuur gestelde regels.

Vierde en vijfde lid

Het vierde lid geeft het criterium voor verlening van ontheffing.
Ontheffing kan alleen worden verleend als de uitoefening van een taak of
bevoegdheid onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot een met die
regel te dienen belang. Het vijfde lid geeft tenslotte aan dat aan de
ontheffing voorschriften kunnen worden verbonden. Deze voorschriften
strekken ertoe ter bescherming van het belang dat met de regel werd
gediend de mate van afwijking in te kaderen. Ook kan de ontheffing voor
bepaalde tijd worden verleend.

§ 2.5.2 Doorwerking van beleid door instructies

Artikel 2.33 (grondslag instructie provincie)

Eerste en tweede lid

Voor die gevallen dat het stellen van een instructieregel door het
beperkte aantal geadresseerden of de gewenste snelheid van vaststelling
en uitvoering minder geschikt is, bevat het wetsvoorstel de bevoegdheid
voor de provincies (en in artikel 2.34 het Rijk) tot het nemen van een
‘instructiebesluit’. Dit instructiebesluit komt naar strekking en
reikwijdte in grote lijnen overeen met de aanwijzingen die thans zijn
geregeld in artikel 4.2 Wro en artikel 3.12 van de Waterwet. Nieuw is de
mogelijkheid voor de provincie om een instructie te geven over het
projectbesluit van het waterschap, omdat deze bevoegdheid verder strekt
dan de bevoegdheden uit de huidige Waterwet.

Het instructiebesluit is een besluit dat niet van algemene strekking is
en is dus een beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, Awb.
Een provinciaal instructiebesluit kan zich richten tot de gemeenteraad
of het waterschapsbestuur. Een instructie is anders dan instructieregels
gericht tot één of een beperkt aantal bij het instructiebesluit
specifiek aan te duiden geadresseerden. 

Een instructie heeft uitsluitend werking voor het bestuursorgaan waarop
het is gericht en heeft geen (zelfstandig) rechtsgevolg voor burgers of
bedrijven. Als de instructie een opdracht bevat gericht op de inhoud van
een omgevingsplan heeft deze dus niet het gevolg dat bijvoorbeeld een
omgevingsvergunning voor bouw- of sloopactiviteiten moet worden
geweigerd als deze in strijd zijn met de met de instructie te realiseren
doelen. Mocht in het concrete geval behoefte bestaan aan het tegengaan
van ongewenste bouw- of andere activiteiten, dan kan voorafgaand aan of
tegelijk met het instructiebesluit voorbereidingsbescherming worden
gerealiseerd door het nemen van een voorbereidingsbesluit op grond van
artikel 4.16.

Anders dan onder de Wro bij ‘de aanwijzing’ het geval is, is de
toepassing van de instructie niet beperkt tot die gevallen waar geen
beleidsvrijheid meer resteert. Onder de Wro kan de provincie als er geen
beleidsvrijheid is, een beschermend inpassingsplan vaststellen en
daarmee zelf in de materie voorzien. Het projectbesluit, dat in dit
wetsvoorstel in de plaats komt van het inpassingsplan, is echter
uitsluitend gericht op de realisatie van een project en daarmee
uitsluitend ontwikkelingsgericht en niet gericht op bescherming of
vrijwaring. Dat maakt dat de toepassing van de instructie niet beperkt
kan zijn tot die gevallen waarin geen beleidsvrijheid voor de uitwerking
resteert. Daarmee is het dus mogelijk dat een instructie een opdracht
bevat tot het op een bepaalde wijze nemen van een besluit waarbij nog
enige beleidsvrijheid resteert. Gedacht kan dan worden aan een opdracht
om in het omgevingsplan in een beschermend regime te voorzien.

Op het nemen van een instructiebesluit zijn de subsidiariteitscriteria
van artikel 2.3 van toepassing. Provincies moeten vanuit overwegingen
van subsidiariteit en proportionaliteit terughoudend omgaan met de
instructiebevoegdheid. Daarom is de uitoefening van deze bevoegdheid
beperkt tot die gevallen waarbij het geven van de instructie
noodzakelijk is met het oog op de in artikel 2.3, tweede lid, genoemde
belangen of gronden. Het tweede lid bevat daarnaast een nadere
clausulering van de belangen met het oog waarop instructies kunnen
worden gesteld. Voor een instructie over het stellen van regels in het
omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, of daarmee
samenhangende regels als bedoeld in artikel 5.18, eerste lid, is dat een
evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het gaat hier om
regels die nu in het bestemmingsplan van de Wro gesteld kunnen worden.
Voor instructies aan het waterschapbestuur zijn de belangen, net als in
artikel 3.12 van de Waterwet, geclausuleerd als “een samenhangend en
doelmatig regionaal waterbeheer”.

De in dit artikel gegeven bevoegdheid tot het geven van instructies
omvat ook de bevoegdheid om deze instructie op enig later gelegen moment
te wijzigen of een aanvullende instructie te geven. 

Derde lid

In dit lid worden de relevante leden van het artikel over
instructieregels van overeenkomstige toepassing verklaard. Zo maakt het
tweede lid van artikel 2.23 duidelijk dat een instructie kan dienen ter
uitvoering van een provinciale programmatische aanpak. Een instructie
kan gaan over de wijze van uitvoering van maatregelen die in een
programmatische aanpak zijn opgenomen. Als een instructie is gegeven tot
uitvoering van maatregelen in een programma, is op grond van artikel
3.17, tweede lid, geen instemming met het programma vereist. Voor een
verdere toelichting wordt verwezen naar de toelichting op de artikelen
in paragraaf 3.2.4.

Verder wordt door de verwijzing naar artikel 2.23, vierde lid, bepaald
dat de instructie een termijn bevat waarbinnen de instructie moet zijn
uitgevoerd. Is de instructie op dat moment niet uitgevoerd, dan blijft
het bestuursorgaan tot wie de instructie was gericht dus in gebreke en
kan gebruik gemaakt worden van het taakverwaarlozingsinstrumentarium.

Bij een instructie waarvan het resultaat of de inspanning voor een
langere termijn of onbepaalde tijd wordt beoogd, omvat de bij de
instructie te stellen termijn zowel het moment waarop de uitvoering van
die instructie moet zijn gerealiseerd als het moment tot wanneer de
uitvoering moet worden gecontinueerd. Dit betekent dat ook kan worden
aangegeven dat aan de instructie gevolg moet worden gegeven zolang deze
niet is ingetrokken.

Vierde lid

Het vierde lid stelt buiten twijfel dat als gebruik kan worden gemaakt
van het generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumentarium, het
gebruik van de instructiebevoegdheid niet wenselijk en ook niet mogelijk
is.

Onderdeel a geeft aan dat, als gedeputeerde staten gebruik kunnen maken
van de bevoegdheid tot indeplaatstreding jegens de bestuursorganen
behorend tot het gemeentebestuur op grond van de artikelen 124, 124a of
van de bevoegdheid tot mededeling ten behoeve van een voordracht voor
vernietiging door de Kroon op grond van artikel 273a van de Gemeentewet,
zij geen instructie als bedoeld in dit artikel kunnen geven.

Onderdeel b geeft aan dat als gedeputeerde staten een besluit of
niet-schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg van het
waterschapsbestuur met toepassing van artikel 156, eerste lid, van de
Waterschapswet kunnen vernietigen, zij geen instructie kunnen geven.

Artikel 2.34 (grondslag instructie Rijk)

Eerste en tweede lid

Dit artikel bevat de instructiebevoegdheid van de Minister van
Infrastructuur en Milieu of de verantwoordelijke minister in
overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu. Deze
instructiebevoegdheid komt grotendeels overeen met de aanwijzingen die
thans zijn geregeld in artikel 4.4 Wro, artikel 3.13 van de Waterwet en
de artikelen 35 en 36 van de Monumentenwet 1988. Het artikel lijkt op de
regeling van de provinciale instructiebevoegdheid in artikel 2.33.
Kortheidshalve kan verwezen worden naar de toelichting op dat laatste
artikel. De verwijzing in het eerste lid naar artikel 2.3, derde lid,
vervangt de clausulering van de ministeriële bevoegdheid in artikel
3.13 van de Waterwet. Nieuw is de bevoegdheid om instructies te geven
aan provinciale staten over de toedeling van functies aan locaties en
met het oog daarop gestelde regels in de omgevingsverordening. Deze
mogelijkheid vloeit voort uit de verruiming van de mogelijkheden van de
omgevingsverordening ten opzichte van de bevoegdheden op grond van de
Wro.

Vanzelfsprekend kan de instructie van de minister of ministers ook
gericht worden op de provincie. Anders dan in artikel 2.33 wordt in
artikel 2.34 daarom ook verwezen naar het provinciebestuur, de
omgevingsverordening en het projectbesluit en de taken van het
provinciebestuur op het gebied van beheer van watersystemen.

Derde lid

Het derde lid zet de figuur van aanwijzing van beschermde stads- en
dorpsgezichten vanuit de Monumentenwet 1988 over in het wetsvoorstel.
Net als onder de huidige Monumentenwet 1988 en de Wro het geval is, komt
het beschermen van een stads- of dorpsgezicht onder deze wet primair tot
stand door daartoe regels te stellen in het omgevingsplan (als opvolger
van het bestemmingsplan).

Dit lid regelt dat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in
overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu, het
gemeentebestuur kan opdragen in het omgevingsplan te voorzien in het
beschermen van een in die instructie aangegeven stads- of dorpsgezicht
en aan de percelen de functie rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht toe
te kennen.

Het ligt voor de hand dat de instructie een precieze begrenzing geeft
waaruit blijkt om welk gebied het gaat. De instructie bevat in elk geval
de voor het stads- of dorpsgezicht kenmerkende karakteristieken, op
basis waarvan een adequate bescherming van het gebied tot stand kan
worden gebracht. Ook zal de instructie, gelet op artikel 4 van het
verdrag van Granada, moeten aangeven dat het omgevingsplan in een
passend sloopvergunningregime moet voorzien. Dit kan in de praktijk vorm
krijgen door opname in het omgevingsplan van een op het stads- of
dorpsgezicht afgestemd verbod tot het slopen van bouwwerken. Daarbij is
het mogelijk het sloopverbod te laten gelden voor het gehele aangewezen
gebied, of het te beperken tot specifieke bouwwerken die bijdragen aan
het bijzondere karakter van het stads- of dorpsgezicht. Deze
mogelijkheid tot het geven van een regeling op maat, komt in de plaats
van het voorheen generiek voor beschermde stads- en dorpsgezichten
geldende sloopvergunningenstelsel als bedoeld in artikel 2.1, eerste
lid, onder h, Wabo. Het is mogelijk om van het sloopverbod in het
omgevingsplan af te wijken met een omgevingsvergunning voor een
afwijkactiviteit als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder b.

Omdat de beoogde bescherming van rijksbeschermde stads- en
dorpsgezichten in de regel voor onbepaalde tijd zal zijn, zal de
instructie ook moeten aangeven dat het omgevingsplan blijvend moet
voorzien in het opgedragen beschermingsregime. 

Internationale verplichtingen of veranderingen van inzicht over de
waarden of de wijze van het beschermen van een stads- of dorpsgezicht
kunnen overigens aanleiding geven tot het geven van een nieuwe of
aanvullende instructie. Eerder gegeven instructies kunnen ook worden
ingetrokken.

Wanneer er behoefte bestaat om vooruitlopend op de vereiste aanpassingen
van het omgevingsplan te voorzien in een regime met
voorbereidingsbescherming, bestaat de mogelijkheid om op grond van
artikel 4.16, tweede lid, een voorbereidingsbesluit te nemen. Dat
besluit kan ook een sloopvergunningenstelsel bevatten.

Het overgangsrecht voor bestaande krachtens artikel 35 van de
Monumentenwet 1988 aangewezen beschermde stads- of dorpsgezichten zal
voorzien in een voortzetting van het beschermingsregime.

Vierde lid

Het vierde lid, onder a, geeft aan dat als de Minister van
Infrastructuur en Milieu of de verantwoordelijke minister in
overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu gebruik
kunnen maken van de bevoegdheid tot indeplaatstreding jegens de
bestuursorganen behorend tot het gemeentebestuur op grond van de
artikelen 124a, 124b of van de bevoegdheid tot voordracht voor
vernietiging door de Kroon op grond van artikel 268 Gemeentewet, zij
geen instructie als bedoeld in dit artikel kunnen geven.

Op grond van onderdeel b kan de Minister van Infrastructuur en Milieu of
de verantwoordelijke minister in overeenstemming met de Minister van
Infrastructuur en Milieu geen instructie aan de bestuursorganen behorend
tot het provinciebestuur geven, als zij gebruik kunnen maken van de
bevoegdheid tot indeplaatstreding jegens de bestuursorganen behorend tot
het provinciebestuur op grond van artikel 121 van de Provinciewet of van
de bevoegdheid tot voordracht voor vernietiging door de Kroon op grond
van artikel 261 van de Provinciewet.

Op grond van onderdeel c is de bevoegdheid tot het geven van een
instructie eveneens uitgesloten wanneer toepassing kan worden gegeven
aan de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten.

Artikel 2.35 (toepassing instructie)

Het eerste lid maakt duidelijk dat een instructie niet bedoeld is voor
herhaalde toepassing door de bestuursorganen van verschillende
gemeenten, waterschappen of provincies. Zoals is toegelicht bij artikel
2.33 is een instructie juist gericht tot één of een beperkt aantal
bestuursorganen. Wanneer de provincie of het Rijk verschillende
bestuursorganen willen aanspreken en bovendien willen dat die
bestuursorganen de instructie vaker dan eenmalig opvolgen, dan zullen
zij instructieregels moeten stellen op grond van artikel 2.22 of 2.24.

Als een instructie wordt gegeven wegens een provinciaal of nationaal
belang als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onder a, of derde lid,
onder a, kan het niet zo zijn dat dit belang pas bij het geven van de
instructie blijkt. Het tweede lid van artikel 2.35 maakt duidelijk dat
in die gevallen de aanwezigheid van dat belang al kenbaar dient te zijn
uit een document dat door een bestuursorgaan van de provincie of van het
Rijk openbaar is gemaakt. Hierbij moet gedacht worden aan een
beleidsdocument zoals de omgevingsvisie, een beleidsbrief of
beleidsnota. Als de instructie wordt gegeven als dat nodig is met het
oog op een doelmatige of doeltreffende uitvoering van de taken en
bevoegdheden krachtens het wetsvoorstel, dan zijn de betreffende taken
en bevoegdheden al kenbaar uit de wet en geldt deze eis vanzelfsprekend
niet. 

Alvorens een instructie wordt gegeven, dient er op bestuurlijk niveau
contact te worden gelegd. Indien bestuurlijk overleg wegens praktische
redenen niet mondeling kan plaatsvinden, kan ook op andere wijze aan
deze verplichting worden voldaan. Een mailwisseling kan bijvoorbeeld ook
als bestuurlijk overleg worden aangemerkt. Deze verplichting zal bij
algemene maatregel van bestuur nader worden uitgewerkt.

§ 2.5.3. Indeplaatstreding en vernietiging waterschapsbeslissingen

Artikel 2.36 (bevoegdheid tot indeplaatstreding)

Artikel 2.36 voorziet in een bevoegdheid tot indeplaatstreding voor
gedeputeerde staten en de Minister van Infrastructuur en Milieu jegens
het waterschapsbestuur, die overeenkomt met de regeling van de artikelen
3.12, vierde lid, en 3.13, derde lid, van de Waterwet, zoals deze is
gewijzigd bij de Wet revitalisering generiek toezicht en de Veegwet Wet
aanpassing bestuursprocesrecht. Kortheidshalve wordt verwezen naar
Kamerstukken II 2011/12, 32 389, nr. 3, blz. 54, en naar Kamerstukken II
2012/13, 33 455, nrs. 1 en 3.

Artikel 2.37 (vernietiging waterschapsbeslissingen door het Rijk)

Instructieregels van het Rijk op grond van artikel 2.24 en instructies
van het Rijk op grond van artikel 2.34 kunnen niet alleen betrekking
hebben op de taakuitoefening door het waterschapsbestuur, maar kunnen
ook betrekking hebben op besluiten of niet-schriftelijke beslissingen
gericht op enig rechtsgevolg van het waterschapsbestuur. Omdat deze
regels of instructies ook gegeven kunnen worden in het kader van de
behartiging van nationale belangen door het Rijk dient het Rijk te
beschikken over de benodigde doorzettingsmacht om die belangen te
beschermen. Daartoe voorziet artikel 2.37 (naast de bevoegdheid tot
indeplaatstreding op grond van artikel 2.36, tweede lid) in een
bevoegdheid voor de Kroon tot vernietiging van besluiten of
niet-schriftelijke beslissingen gericht op enig rechtsgevolg van het
waterschapsbestuur die zijn genomen in strijd met een algemene
instructieregel van het Rijk of een instructie van het Rijk.

Afdeling 2.6 Bijzondere beheerbevoegdheden

Artikel 2.38 (zwemverbod en negatief zwemadvies)

Ook dit artikel strekt ter implementatie van de zwemwaterrichtlijn. Het
kent aan gedeputeerde staten de bevoegdheid toe tot het geven van een
negatief zwemadvies of het instellen van een zwemverbod voor krachtens
artikel 2.38 aangewezen zwemlocaties, als de gezondheid of veiligheid
daartoe aanleiding geeft. 

Artikel 2.39 (legger)

Eerste lid

De legger, momenteel geregeld in artikel 5.1 van de Waterwet, beschrijft
normatief de fysieke kenmerken of toestand van waterstaatswerken naar
vorm, afmetingen en constructie. Op basis van de begripsdefinitie van
waterstaatswerk kan daaronder elk onderdeel van een watersysteem worden
begrepen (een oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering of
ondersteunend kunstwerk), maar niet een grondwaterlichaam. De
leggerplicht rust op de waterschappen en het Rijk, maar niet op andere
openbare lichamen die met het beheer van waterstaatswerken zijn belast. 

Een legger bevat geen normen waaraan derden rechten kunnen ontlenen,
maar bevat uitsluitend een concretisering van de gewenste fysieke
kenmerken van het waterstaatswerk. De legger is daarmee van wezenlijk
belang voor de taakuitoefening door waterbeheerders, bijvoorbeeld voor
het onderhoud aan die waterstaatswerken. Kenbaarheid van de legger is
ook voor burgers en bedrijven van belang. De legger is immers bepalend
voor gedoogverplichtingen in verband met een waterstaatswerk op grond
van hoofdstuk 10. 

Anders dan de regeling in de Waterwet, verplicht dit artikel niet om de
aanwijzing van beperkingengebieden (in de Waterwet beschermingszones
genoemd) in de legger op te nemen. Omwille van de vergunningplicht (en
eventuele algemene regels) voor activiteiten in beperkingengebieden,
past de aanwijzing van beperkingengebieden beter bij de regeling van die
vergunningen en algemene regels. De beperkingengebieden met betrekking
tot waterstaatswerken in beheer bij het Rijk worden daarom aangewezen
bij algemene maatregel van bestuur en geometrisch begrensd bij
ministeriële regeling (zie de artikelen 2.20 en 2.21). Analoog hieraan
past de aanwijzing van beperkingengebieden met betrekking tot regionale
waterstaatswerken beter bij de waterschapsverordening als bedoeld in
artikel 2.5. 

Tweede lid

De verplichting om een legger vast te stellen berust alleen bij het
waterschap (voor regionale wateren en waterkeringen in beheer bij het
waterschap) en het Rijk (voor rijkswateren en waterkeringen in beheer
bij het Rijk). Wanneer het beheer van een waterstaatswerk bij
omgevingsverordening of ministeriële regeling als bedoeld in artikel
2.20, derde lid, aan een gemeente, provincie of ander openbaar lichaam
is toegedeeld, hoeft dat orgaan voor die waterstaatswerken geen legger
vast te stellen. Ook artikel 3.2, tweede lid, van de Waterwet bevat deze
uitzondering.

Derde lid

Het technisch beheerregister bevat de kenmerkende gegevens van de
constructie en de feitelijke toestand van primaire waterkeringen en
andere bij algemene maatregel van bestuur aangewezen waterkeringen.
Daarin wordt een nadere omschrijving gegeven van de gegevens van de
constructie en de feitelijke toestand. Het gaat daarbij om de gegevens
die kenmerkend zijn voor het behoud van het waterkerend vermogen, die
nodig zijn om de sterkte van de waterkering te kunnen toetsen. Ook deze
verplichting is een continuering van de regeling in de Waterwet.

Vierde lid

De mogelijkheid om vrijstelling te verlenen van de leggerplicht is in
navolging van de Waterwet opgenomen omdat het voor sommige watersystemen
te veel gevraagd zou zijn om vorm, afmeting, ligging en constructie in
een legger op te nemen. Daarbij moet men vooral denken aan de Noordzee,
de Waddenzee en het IJsselmeer. Maar dit kan ook gelden voor sterk
veranderende, meanderende riviertjes. Het zou ook onevenredig belastend
zijn om op regionaal niveau voor elke sloot een legger vast te stellen.

Artikel 2.40 (toegangsverbod waterstaatswerken en wegen)

De bevoegdheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu om een
toegangsverbod in te stellen is naar haar strekking gelijk aan de
huidige regeling in artikel 6.10 van de Waterwet en artikel 6 van de Wet
beheer rijkswaterstaatswerken. Dit omvat het geheel of gedeeltelijk
verbieden van de fysieke toegang tot waterstaatswerken of wegen door
bijvoorbeeld het plaatsen van een bord of ander teken, met het oog op
het behoeden van de staat en werking van dat waterstaatswerk of die weg
voor nadelige gevolgen van activiteiten. Verboden voor het openbaar
verkeer worden niet gesteld op grond van dit artikel maar op grond van
de Scheepvaartverkeerswet of de Wegenverkeerswet. Die uitzondering geldt
echter niet voor beperkingen of verboden rond installaties in de
exclusieve economische zone en de territoriale zee. De
Scheepvaartverkeerswet is niet van toepassing in de EEZ, zodat
toegangsverboden voor beperkingengebieden rond installaties op zee wel
krachtens dit artikel worden ingesteld. Voorwaarde daarbij is dat het
verbod of de beperking in overeenstemming is met de regels voor het
instellen van een veiligheidszone als bedoeld in artikel 60, vierde en
vijfde lid, van het VN-Zeerechtverdrag. Met het oog op gelijke regels
voor de EEZ en de territoriale zee kunnen op grond van dit artikel ook
toegangsverboden in de territoriale zee worden ingesteld. De eisen van
artikel 60 van het VN-Zeerechtverdrag zijn daar echter niet van
toepassing.

Artikel 2.41 (peilbesluit)

Het peilbesluit is momenteel geregeld in artikel 5.2 van de Waterwet en
is een belangrijk en noodzakelijk instrument voor het waterbeheer (zowel
veiligheid en kwantiteit als kwaliteit). Het peilbesluit bepaalt de
waterhuishoudkundige inrichting van een bepaald gebied. Een peilbesluit
is bindend voor de waterbeheerder: het geeft de waterstanden of
bandbreedte daarvan aan die de waterbeheerder zo veel mogelijk in stand
moet houden. Het peilbesluit is echter ook van belang voor derden, zoals
grondeigenaren en gebruikers van de grond, onder meer door de invloed
die de waterstanden hebben op de mogelijkheden om die grond te
gebruiken. Het peilbesluit is een besluit van algemene strekking
waarvoor de algemene regels van bezwaar en beroep op grond van de Awb
gelden. 

De provincie wijst bij omgevingsverordening de watersystemen aan
waarvoor de waterbeheerder een peilbesluit moet vaststellen, met
uitzondering van de watersystemen die bij het Rijk in beheer zijn. De
rijkswateren waarvoor de Minister van Infrastructuur en Milieu een
peilbesluit moet vaststellen, worden aangewezen bij algemene maatregel
van bestuur. In beginsel kunnen ook – net als onder de Waterwet –
grondwaterlichamen worden aangewezen. Gelet op de problemen bij
grondwaterregulering zal van deze mogelijkheid vooralsnog geen of weinig
gebruik worden gemaakt.

Artikel 2.42 (rangorde bij waterschaarste)

De voorgestelde bepaling vormt een voortzetting van de nu in artikel 2.9
van de Waterwet opgenomen regeling voor de rangorde bij watertekorten of
dreigende watertekorten. Deze rangorde bepaalt de volgorde van
maatschappelijke en ecologische behoeften bij waterschaarste of
dreigende waterschaarste. De waterschappen en het Rijk moeten deze
rangorde in acht nemen bij het verdelen van het beschikbare
oppervlaktewater in de regionale wateren en de rijkswateren, in tijden
van droogte. Het begrip watertekort uit de Waterwet is vervangen door
het begrip waterschaarste, in lijn met de definitie van beheer van
watersystemen. Inhoudelijk is er echter geen verschil tussen deze
begrippen.



HOOFDSTUK 3 OMGEVINGSVISIES EN PROGRAMMA’S

Afdeling 3.1 Omgevingsvisies 

Artikel 3.1 (vaststellen omgevingsvisie)

De bepaling geeft een verplichting voor provinciale staten en de
Minister van Infrastructuur en Milieu (in overeenstemming met andere
verantwoordelijke ministers) om een omgevingsvisie op te stellen. In
paragraaf 4.3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is al
gewezen op de keuze om een omgevingsvisie alleen verplicht te stellen
voor provincies en het Rijk. Om lastenverzwaring te voorkomen, wordt
voorgesteld om voor de gemeenteraad geen verplichting op te nemen tot
het vaststellen van een omgevingsvisie. Bestuursorganen kunnen overigens
desgewenst ook gezamenlijk met andere bestuursorganen voor hun
grondgebied een omgevingsvisie vaststellen. Naast een interprovinciale
of intergemeentelijke omgevingsvisie voor (aangrenzende) provincies en
gemeenten is ook een gezamenlijke omgevingsvisie van bijvoorbeeld een
provincie en gemeente(n) denkbaar. De gezamenlijke vaststelling heeft
geen gevolgen voor de taken en bevoegdheden van de betrokken
bestuursorganen. Verwezen wordt naar de toelichting bij artikel 2.2,
tweede lid.

Een (niet meer actuele) omgevingsvisie van bijvoorbeeld een gemeente kan
uiteraard ook worden gewijzigd of ingetrokken (zie ook de toelichting
bij artikel 16.23).

Artikel 3.2 (inhoud omgevingsvisie) 

De omgevingsvisie gaat in op de hoofdlijnen van de voorgenomen
ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van
het grondgebied en de hoofdzaken van het te voeren beleid op alle
relevante terreinen van de fysieke leefomgeving. Dit
politiek-bestuurlijk document beschrijft het beleid voor de fysieke
leefomgeving op integrale wijze. De fysieke leefomgeving is, zoals ook
blijkt uit hoofdstuk 2, breder dan alleen de ruimtelijke aspecten: onder
meer ontwikkelingen op het gebied van cultureel erfgoed,
energie-infrastructuur, landbouw, landschap, milieu, natuur en water
worden meegewogen en beschreven in de omgevingsvisie. Een omgevingsvisie
bestrijkt daarmee de hele breedte van de fysieke leefomgeving zoals
bedoeld in afdeling 1.2 van dit wetsvoorstel. Hoofdlijnen van
voorgenomen ontwikkelingen als de aanleg van buisleidingen,
hoogspanningsleidingen of tunnels, winning van delfstoffen, ondergronds
bouwen en dergelijke maken ook deel uit van de omgevingsvisie. Tot het
begrip ‘grondgebied’ behoort ook de onder- en bovengrond op
verschillende niveaus en het water. Het kan, zoals aangegeven, ook om
beleid gaan, dat naar zijn aard niet gebiedsgericht is.

Bij de vaststelling van de omgevingsvisie geldt uiteraard als
uitgangspunt dat het bestuursorgaan dat een omgevingsvisie vaststelt
daarin alleen die onderwerpen kan opnemen waarover zijn bevoegdheid zich
uitstrekt. Voor het Rijk betekent dit dat bestuurlijk niet-ingedeelde
gebieden als de exclusieve economische zone en de territoriale wateren
eveneens deel uit zullen maken van de omgevingsvisie, voor zover
Nederland daar voor de verschillende domeinen als water, natuur en
ruimtelijke ordening rechtsmacht heeft. 

Voor wat betreft het bereik van deze bepaling geldt dat de meer
strategische gedeelten van de natuurvisie en de voorheen op grond van de
Wro sectoraal ingedeelde structuurvisies, zoals de structuurvisie
ondergrond, een plaats zullen krijgen in de omgevingsvisie. De
uitwerking van het beleid voor dergelijke onderwerpen kan worden
uitgewerkt in een programma. Zie ook het algemeen deel van de
toelichting bij dit hoofdstuk.

De vaststelling van de omgevingsvisie voor het Rijk geschiedt door de
Minister van Infrastructuur en Milieu in overeenstemming met de
verantwoordelijke ministers, gelet op hun specifieke
verantwoordelijkheid voor onderdelen van het beleid voor de fysieke
leefomgeving. Voor de nationale omgevingsvisie geldt dat onder
‘grondgebied’ ook het gebied dat niet bestuurlijk is ingedeeld –
de territoriale zee en de exclusieve economische zone – moet worden
begrepen. Dit vloeit voort uit artikel 1.5. Bij de uitoefening van de in
artikel 3.1 toegekende bevoegdheden moeten internationale verdragen als
het VN-Zeerechtverdrag in acht worden genomen.

Het vaststellen van een omgevingsvisie is één van de taken en
bevoegdheden, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van dit wetsvoorstel.
Met de omgevingsvisie kan ook invulling worden gegeven aan een aantal
andere taken en bevoegdheden. Bestuursorganen oefenen deze taken en
bevoegdheden uit met het oog op het bereiken van de maatschappelijke
doelen van de Omgevingswet. Deze doelen zijn beschreven in artikel 1.3
van het wetsvoorstel. Die taken en bevoegdheden kunnen betrekking hebben
op onder meer de in het derde lid van artikel 2.1 genoemde aspecten,
zoals de bescherming van het milieu, het behoud van het cultureel
erfgoed of het beheer van natuurlijke hulpbronnen. Overigens staat deze
bepaling er niet aan in de weg dat er ook andere aspecten dan die van de
fysieke leefomgeving in de omgevingsvisie een plaats krijgen. De visie
is ook bedoeld voor het opnemen van niet-gebiedsgerichte onderwerpen,
zoals die nu in een milieubeleidsplan zijn opgenomen (afvalstoffen).

De omgevingsvisie is bij uitstek ook een instrument binnen de
Omgevingswet, waarmee invulling wordt gegeven aan het tweede lid van
artikel 2.1: bij het vaststellen houdt het bestuursorgaan rekening met
de samenhang van alle relevante onderdelen en aspecten van de fysieke
leefomgeving en de daarbij rechtstreeks betrokken belangen. 

Artikel 16.86 biedt de mogelijkheid om regels te stellen over
procedurele en vormvereisten. Inzet is om daarvan in dit geval zo min
mogelijk gebruik te maken; zie ook paragraaf 4.3.2 van het algemeen deel
van de memorie van toelichting. 

Afdeling 3.2 Programma’s

§ 3.2.1 Algemene bepalingen

Artikel 3.3 (vaststellen programma)

Dit artikel verduidelijkt welke bestuursorganen de mogelijkheid hebben
om een of meer programma’s vast te stellen als bedoeld in dit
hoofdstuk. Evenals bij een omgevingsvisie oefenen bestuursorganen de
taak en bevoegdheid tot het vaststellen van een programma uit met het
oog op de maatschappelijke doelen van de wet (zie artikel 2.1). Beide
instrumenten hebben wel een verschillend doel. Bij een omgevingsvisie
gaat het om het vastleggen van strategisch omgevingsbeleid. Op
strategisch niveau worden verbanden in de fysieke leefomgeving gelegd en
wordt één overkoepelend en richtinggevend beeld voor de langere
termijn vastgelegd dat moet leiden tot een duurzame ontwikkeling van de
leefomgeving. In een programma kan de uitwerking van beleid
plaatsvinden: bepaalde beleidsthema’s of gebiedsontwikkelingen worden
hierin geconcretiseerd. Kortheidshalve wordt verwezen naar paragraaf
4.3.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting en de
toelichting bij artikel 3.4. De inhoud van deze programma’s is
geregeld in artikel 3.4. 

Artikel 3.4 (inhoud programma)

Met de omschrijving van de inhoud van een programma in deze bepaling
wordt de plaats in de beleidscyclus (de omgevingsvisie als strategisch
beleidsinstrument en de uitwerking daarvan in programma’s) in het
wetsvoorstel verder verduidelijkt (zie ook het algemeen deel van de
memorie van toelichting). Ondanks de verschillende categorieën
programma’s in deze afdeling hebben zij gemeen dat zij maatregelen
bevatten om op een actieve wijze aan omgevingswaarden te voldoen of om
andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Zij
geven op die manier uitwerking aan artikel 3.3. Met ‘andere
doelstellingen voor de fysieke leefomgeving’ worden die doelstellingen
bedoeld die door de bestuursorganen die zijn belast met taken en
bevoegdheden op het gebied van de fysieke leefomgeving, worden bepaald.
Deze doelstellingen worden gesteld ter uitvoering van de
maatschappelijke doelen van de Omgevingswet, zoals geformuleerd in
artikel 1.3. Een programma kan doelstellingen bevatten voor een of meer
aspecten van de fysieke leefomgeving. Het gaat hierbij ook om
structuurvisies voor specifieke sectoren of gebiedsuitwerkingen die nu
op grond van de Wro worden vastgesteld (zoals de aspect-structuurvisie
van artikel 2.1, tweede lid, artikel 2.2, tweede lid, of artikel 2.3,
tweede lid, Wro). Gemeenteraden zullen met het oog daarop bijvoorbeeld
een programma kunnen opstellen, waarin het gebiedsgerichte beleid voor
een deelgebied is uitgewerkt. Om deze functie van een programma te
verduidelijken, is aangegeven dat het programma ook het te voeren beleid
voor of de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het
behoud van één of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving kan
bevatten. 

Een programma hoeft niet alleen te zien op het bereiken van één
onderdeel van de fysieke leefomgeving, één omgevingswaarde of één
beleidsdoelstelling: een combinatie daarvan is desgewenst mogelijk. De
maatregelen moeten in dat geval uiteraard wel toereikend zijn om aan elk
van de doelstellingen te voldoen. Te denken valt aan een programma dat
ziet op het bereiken van omgevingswaarden en andere doelstellingen op
het gebied van water en natuur, waarbij dezelfde (soorten) maatregelen
kunnen worden ingezet voor het bereiken van beide doelstellingen. 

§ 3.2.2 Verplichte programma’s

Artikel 3.5 (verplichte programma’s gemeente) 

Eerste lid

Dit artikel biedt de grondslag voor het door het college van
burgemeester en wethouders van de zogenoemde agglomeratiegemeenten vast
te stellen actieplan geluid voor wegen en spoorwegen, voor luchthavens
en voor de in onderdeel d bedoelde activiteiten. Het gaat hier om de
programma’s ter implementatie van het actieplan geluid uit de
richtlijn omgevingslawaai, zoals deze nu zijn opgenomen in paragraaf
11.2.3 (artikelen 11.11 tot en met 11.15) van de Wet milieubeheer. Het
actieplan geluid, dat door het college van burgemeester en wethouders
van een binnen een agglomeratie gelegen gemeente moet worden
vastgesteld, moet gaan over de effecten van alle in dit artikellid
genoemde geluidbronnen. Het gaat daarbij, naast alle in de gemeente
gelegen bronnen, ook om bronnen gelegen buiten de gemeentegrens voor
zover die een relevante bijdrage leveren aan geluidbelastingen binnen de
gemeentegrens. Het college geeft met het vaststellen van het plan aan
welke lokale maatregelen het wil treffen om geluidhinder van die bronnen
te beperken. Waar de maatregelen om deze effecten terug te brengen de
bevoegdheden van andere bestuursorganen raken, zal het college deze
maatregelen niet eigenstandig kunnen bepalen en uitvoeren. Als het
college van burgemeester en wethouders van een agglomeratiegemeente in
zijn actieplan bijvoorbeeld maatregelen (bijvoorbeeld raildempers) wil
opnemen die betrekking hebben op hoofdspoorwegen, dan zal het in overleg
moeten treden met de Minister van Infrastructuur en Milieu. Het treffen
van dit soort maatregelen valt immers buiten de bevoegdheid van het
college. Deze maatregelen kunnen deel uitmaken van het actieplan dat het
Rijk moet opstellen voor hoofdspoorwegen. Eenzelfde redenering geldt
voor wensen van het college over maatregelen aan spoorwegen die onder de
bevoegdheid van de provincie vallen. Verwezen wordt ook naar artikel
2.2, waarin de verplichting tot onderlinge afstemming en samenwerking
tussen bestuursorganen bij de uitoefening van taken en bevoegdheden nog
eens wordt benadrukt. 

Voor wat betreft de activiteiten in onderdeel d gaat het, conform de
richtlijn omgevingslawaai, om andere lawaaibronnen dan wegen, spoorwegen
en luchthavens, waarmee rekening moet worden gehouden bij het realiseren
van de doelstelling van de richtlijn omgevingslawaai: de beheersing van
het omgevingslawaai. Onder de in dit onderdeel beschreven activiteiten
vallen in ieder geval locaties van industriële activiteiten als
beschreven in artikel 3 van de richtlijn omgevingslawaai. Maar ook
concentratiegebieden voor horeca-activiteiten of activiteiten op
gezoneerde industrieterreinen kunnen in dit kader relevante bronnen
zijn. Als er op grond van dit wetsvoorstel voor deze activiteiten
provinciale of rijksinstructieregels of algemene regels voor de
geluidbelasting gelden, zullen deze activiteiten onderdeel uitmaken van
dit actieplan geluid.  

De verplichting tot het vaststellen van een actieplan geluid geldt niet
voor alle gemeenten, maar alleen voor die gemeenten, die deel uitmaken
van een aangewezen agglomeratie. De aanwijzing van deze agglomeraties
vindt plaats op grond van artikel 2.21, tweede lid, onderdeel c. 

Tweede lid

De richtlijn omgevingslawaai vereist dat deze actieplannen worden
gemaakt aan de hand van de eveneens in de richtlijn genoemde
geluidbelastingkaarten. De verplichting tot het vaststellen van de voor
de actieplannen relevante geluidbelastingkaarten is opgenomen in artikel
20.17.

Artikel 3.6 (verplichte programma’s waterschap) 

Dit artikel bevat de grondslag voor het waterbeheerprogramma van de
waterschappen. Met het oog op verplichtingen van de grondwaterrichtlijn,
de kaderrichtlijn water, de richtlijn overstromingsrisico’s, de
zwemwaterrichtlijn en andere EU-richtlijnen houden waterschappen, voor
zover dit betrekking heeft op hun taken, bij het opstellen van hun
waterbeheerprogramma’s rekening met het regionale waterprogramma. Dit
programma is gelet op de Europese verplichtingen een verplicht
zesjaarlijks programma. De inhoud van het waterbeheerprogramma komt
overeen met de inhoud van het beheerplan onder de Waterwet en bestaat
uit: 

programma van de maatregelen en voorzieningen, in aanvulling op en ter
uitwerking van wat in het rijks- of regionale waterprogramma is
opgenomen over maatregelen, onder vermelding van de bijbehorende
termijnen,

aanvullende toekenning van functies aan rijkswateren of regionale
wateren, voor zover het rijks- respectievelijk regionale waterprogramma
voorziet in de mogelijkheid daartoe,

de uitwerking van de waterbeheeraspecten van het regionale watersysteem.

De grondslag voor het stellen van inhoudelijke en procedurele eisen is
opgenomen in de artikelen 2.22, 2.24 en 16.86. 

Artikel 3.7 (verplichte programma’s provincie)

Eerste lid

Dit lid biedt de grondslag voor het actieplan geluid voor wegen in het
beheer bij de provincie, andere spoorwegen dan hoofdspoorwegen die zijn
gelegen buiten een of meer agglomeraties van artikel 3.8 en voor
luchthavens van regionale betekenis. Het gaat hier om de plannen zoals
deze nu zijn opgenomen in paragraaf 11.2.3 (artikelen 11.11 tot en met
11.15) van de Wet milieubeheer en titel 8A.4 van de Wet luchtvaart. Het
betreft hier de implementatie van het actieplan geluid uit de richtlijn
omgevingslawaai. In het actieplan staan de maatregelen waarmee de
provincie de geluidoverlast langs provinciale wegen, spoorwegen en
luchthavens van regionale betekenis wil terugdringen.

Bij het deel van het actieplan dat ziet op spoor gaat het om conform de
richtlijn omgevingslawaai belangrijke spoorwegen of delen daarvan die
buiten een agglomeratie zijn gelegen. Anders dan bij wegen is er vrijwel
geen sprake van spoorwegen in beheer bij een provincie. Daarom is de
verplichting van de provincie beperkt tot op het grondgebied van de
provincie gelegen belangrijke spoorwegen, die buiten een
agglomeratiegemeente zijn gelegen. Belangrijke spoorwegen gelegen binnen
een agglomeratie zijn onderdeel van het actieplan dat door het college
van burgemeester en wethouders van de agglomeratiegemeente moet worden
vastgesteld (artikel 3.5, aanhef en onder b). 

De verplichting van dit onderdeel ziet zowel op lokale spoorwegen als op
bijzondere spoorwegen die buiten een agglomeratie zijn gelegen. Voor de
hoofdspoorwegen wordt een afzonderlijk actieplan geluid vastgesteld door
de Minister van Infrastructuur en Milieu. De verplichting daartoe is
opgenomen in artikel 3.8, eerste lid, onder b. 

Zoals de richtlijn ook voorschrijft wordt het actieplan geluid
vastgesteld aan de hand van geluidbelastingkaarten. De grondslag voor de
verplichting tot het vaststellen van deze kaarten is opgenomen in
artikel 20.17.

Tweede lid

Dit lid biedt de grondslag voor regionale waterprogramma’s. De
elementen die in de huidige regionale waterplannen worden opgenomen ter
uitvoering van EU-richtlijnen gaan op in regionale waterprogramma’s.
De doelen die op provinciaal niveau worden gesteld voor het regionale
watersysteem (ter uitvoering van de grondwaterrichtlijn, de
kaderrichtlijn water, de richtlijn overstromingsrisico’s, de
zwemwaterrichtlijn en andere EU-richtlijnen) krijgen een plaats in een
programma. In deze programma’s worden ten minste opgenomen:

de hoofdlijnen van het in de provincie te voeren waterbeleid en de
bijbehorende aspecten van het ruimtelijke beleid, voor zover die niet al
zijn opgenomen in de omgevingsvisie,

de onderdelen ter uitvoering van EU-richtlijnen, zoals doelstellingen,
maatregelen, de aanwijzing van de oppervlaktewaterlichamen in de zin van
de kaderrichtlijn water (waaronder kunstmatige of sterk veranderde
oppervlaktewaterlichamen) die niet in beheer zijn bij het Rijk, et
cetera, en

de functies van de regionale wateren.

De grondslag voor stellen van nadere regels over deze onderwerpen is
opgenomen in artikel 16.86. Inhoudelijke eisen aan programma’s worden
gesteld via instructieregels op grond van de artikelen 2.22 en 2.24.

Derde lid

Dit lid verplicht gedeputeerde staten tot het vaststellen van een
beheerplan voor een Natura 2000-gebied. Dit zijn gebieden, die deel
uitmaken van een samenhangend ecologisch netwerk op Europese schaal en
die op grond van internationale verplichtingen (vogel- en
habitatrichtlijn) moeten worden beschermd. Voor de definitie van
‘Natura 2000-gebied’ wordt verwezen naar de bij artikel 1.1
behorende bijlage. 

In het besluit tot aanwijzing en begrenzing van Natura 2000-gebieden
(aanwijzingsbesluiten op grond van het voorstel voor de Wet
natuurbescherming) worden, in termen van behoud of herstel, de
instandhoudingsdoelen voor de te onderscheiden te beschermen habitats en
soorten in de betrokken gebieden vastgelegd. De
instandhoudingsdoelstellingen voor de habitats en soorten in een Natura
2000-gebied worden in omvang, ruimte en tijd verder uitgewerkt in de
beheerplannen. De maatregelen die voor het bereiken van deze
doelstellingen worden ingezet, worden in het beheerplan beschreven. 

Het beheerplan heeft daarnaast ook een andere functie: het biedt ook
duidelijkheid aan burgers, ondernemers en medeoverheden en aan het
bevoegd gezag bij de beoordeling van activiteiten op hun effecten voor
de natuurdoelen bij bijvoorbeeld vergunningverlening, bij de afweging
over de inzet van andere maatregelen, zoals de aanschrijvingsbevoegdheid
en beperking van de toegang van gebieden, maar ook de invulling van de
zorgplicht. 

Daarnaast heeft het beheerplan het karakter van een vrijstelling:
activiteiten, waarvan in het beheerplan is aangegeven dat zij in
overeenstemming zijn met de instandhoudingsdoelstellingen vallen niet
langer onder de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van het
voorstel voor de Wet natuurbescherming. Een zelfde vrijstellingsfunctie
heeft het beheerplan bij een aantal andere verbodsbepalingen voor de
bescherming van soorten van de vogel- en habitatrichtlijn. 

Verder kan het bevoegd gezag voor het beheerplan, voor zover het ook
bevoegd gezag is voor de vergunningverlening of andere besluiten op
grond van het voorstel voor de Wet natuurbescherming het beheerplan
gebruiken voor het vaststellen van het beleid dat bij die vergunningen
en besluiten zal worden gehanteerd. Het beheerplan krijgt dan het
karakter van een beleidsregel. 

Gelet op de specifieke functie (vrijstelling) die het beheerplan vervult
in verhouding tot omgevingsvergunning voor het verrichten van een Natura
2000- of flora- en fauna-activiteit, is de uitvoeringsplicht van de
programmatische aanpak van artikel 3.17, eerste en tweede lid, van
overeenkomstige toepassing verklaard op de maatregelen die deel uitmaken
van het beheerplan Natura 2000. Verwezen wordt naar de toelichting bij
artikel 3.17, derde lid. Anders dan het geval is voor de
uitvoeringsplicht die is opgenomen in artikel 3.11 en die van toepassing
kan worden verklaard op andere programma’s van paragraaf 3.2.2, wordt
in het beheerplan Natura 2000 zelf bepaald welke termijn geldt voor de
plicht tot uitvoering van de daarin opgenomen maatregelen. 

Bevoegd voor de vaststelling van het beheerplan zijn in de regel
gedeputeerde staten van de provincie waarin het Natura 2000-gebied
geheel of grotendeels ligt. Dit is anders als het gebieden of gedeelten
daarvan betreft die geheel of gedeeltelijk worden beheerd door of onder
verantwoordelijkheid vallen van één van de ministers. Voor die
gebieden of gedeelten daarvan is de betrokken minister bevoegd gezag. 

Artikel 3.8 (verplichte programma’s Rijk)

Eerste lid

Dit lid bevat de grondslag voor de regeling voor het actieplan geluid
voor wegen in het beheer bij het Rijk, hoofdspoorwegen, de luchthaven
Schiphol en andere luchthavens van nationale betekenis ter implementatie
van het actieplan geluid uit de richtlijn omgevingslawaai, zoals deze nu
is opgenomen in paragraaf 11.2.3 (artikelen 11.11 tot en met 11.15) van
de Wet milieubeheer en titel 8A.4 van de Wet luchtvaart. De uitwerking
van deze plannen vindt, zoals dat ook voor andere programma’s van deze
afdeling het geval is, plaats via de instructieregels van hoofdstuk 2 en
de procedurele bepalingen van hoofdstuk 16.

De verplichting tot het vaststellen van geluidbelastingkaarten, aan de
hand waarvan het actieplan moet worden vastgesteld en waarnaar wordt
verwezen in artikel 7 van de richtlijn omgevingslawaai, is geregeld in
artikel 20.17.

Tweede lid

De onderdelen a en b van het tweede lid bevatten de grondslag voor
stroomgebiedsbeheerplannen en overstromingsrisicobeheerplannen voor de
vier stroomgebiedsdistricten Rijn, Maas, Schelde en Eems. Deze
verplichtingen tot het vaststellen van deze programma’s volgen uit
respectievelijk de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn
overstromingsrisico’s.

In de Waterwet zijn de stroomgebiedsbeheerplannen en
overstromingsrisicobeheerplannen vastgesteld als bijlagen bij het
nationale waterplan. In de Omgevingswet wordt de verplichting tot het
vaststellen van deze programma’s apart vermeld. Door het loskoppelen
van deze programma’s van bijvoorbeeld de omgevingsvisie wordt
voorkomen, dat deze visie wordt onderworpen aan de procedurebepalingen
die voor deze Europese plannen gelden, zoals een inspraaktermijn van zes
maanden. Dit laat onverlet, dat dergelijke programma’s kunnen worden
gecombineerd. De Minister van Infrastructuur en Milieu (en eventuele
andere verantwoordelijke ministers) stellen deze Europees verplichte
programma’s vast, in nauwe samenwerking met de andere overheden, ieder
met inachtneming van de eigen verantwoordelijkheden in het waterbeheer.
In afdeling 16.3 van het wetsvoorstel is de voorbereiding van de
stroomgebiedsbeheerplannen en overstromingsrisicobeheerplannen geregeld.
Voor de internationale afstemming met andere overheden biedt artikel
16.86 de grondslag. Artikel 2.21 vormt de grondslag voor het aanwijzen
van de begrenzingen van de stroomgebiedsdistricten. Naast de
verplichting tot het vaststellen van een actieplan, bedoeld in artikel 5
van de kaderrichtlijn mariene strategie kent de kaderrichtlijn water ook
een verplichting tot het opstellen van een maatregelenprogramma. De
eisen aan deze programma’s vanuit de EU-richtlijnen zullen in een
algemene maatregel van bestuur op grond van hoofdstuk 2 voor wat betreft
de inhoud (via instructieregels) en hoofdstuk 16 als het gaat om
onderwerpen en procedure worden vastgelegd.

Onderdeel c biedt de grondslag voor het vaststellen voor het actieplan
zoals dat volgt uit de kaderrichtlijn mariene strategie. Net als dat
geldt voor de andere programma’s in dit hoofdstuk kan dit plan
onderdeel uitmaken van een ander programma, in dit geval bijvoorbeeld
het nationaal waterprogramma.

Net als voor de andere verplichte programma’s geldt, dat de grondslag
voor het stellen van inhoudelijke eisen aan dit actieplan is opgenomen
in hoofdstuk 2 (via instructieregels) en voor procedurele eisen in
hoofdstuk 16 als het gaat om vorm en procedure. 

Evenals bij het stroomgebiedsbeheerplan op grond van de kaderrichtlijn
water het geval is, kent de kaderrichtlijn mariene strategie een
verplichting tot het vaststellen van een maatregelenprogramma (artikel
13, eerste tot en met vierde, zevende en achtste lid, en 14 van de
richtlijn). Dit maatregelenprogramma zal als verplicht onderdeel worden
opgenomen in een of meer waterprogramma’s. Dit zal op grond van de
instructieregels van hoofdstuk 2 worden geregeld. Artikel 3.11 biedt de
grondslag voor een expliciete wettelijke verplichting tot het binnen een
bepaalde termijn operationeel zijn van maatregelen die deel uitmaken van
een programma. Voor de maatregelenprogramma’s van de kaderrichtlijn
mariene strategie en dat van de kaderrichtlijn water zal hieraan in
ieder geval invulling worden gegeven op grond van de in de richtlijnen
opgenomen verplichting. 

Onderdeel d bevat de grondslag voor het nationaal waterprogramma. De
meer concrete beleidsmatige aspecten uit het huidige nationale
waterplan, zoals de maatregelen op nationaal niveau ter uitvoering van
bijvoorbeeld de kaderrichtlijn water en de aanwijzing van functies van
rijkswateren, krijgen een plaats in een waterprogramma van het Rijk. De
huidige beheerplannen van het Rijk als waterbeheerder gaan ook op in het
nationaal waterprogramma. Dit betekent dus dat er een verplicht
waterprogramma op nationaal niveau zal zijn met zowel beleidsmatige als
operationele aspecten. In dit programma worden ten minste opgenomen:

de hoofdlijnen van het nationale waterbeleid en het Noordzeebeleid en de
bijbehorende aspecten van het ruimtelijke beleid, voor zover die niet al
zijn opgenomen in de omgevingsvisie,

de onderdelen ter uitvoering van EU-richtlijnen, zoals doelstellingen,
maatregelen, de aanwijzing van de oppervlaktewaterlichamen in de zin van
de kaderrichtlijn water (waaronder kunstmatige of sterk veranderde
oppervlaktewaterlichamen) die in beheer zijn bij het Rijk, de
omschrijving van de goede milieutoestand van de Noordzee, et cetera,

de functies van de rijkswateren, en

de uitwerking van de waterbeheeraspecten van het hoofdwatersysteem.

Deze eisen worden aan het programma gesteld op grond van artikel 16.86.
De strategische delen uit het nationaal waterplan op grond van de
Waterwet gaan op in de nationale omgevingsvisie.

Derde lid

Deze bepaling bevat, eveneens als artikel 3.7, derde lid, de grondslag
voor het vaststellen van een beheerplan voor een Natura 2000-gebied. Een
beheerplan Natura 2000 wordt op grond van dat artikel vastgesteld door
gedeputeerde staten. Deze bepaling regelt in afwijking daarvan, dat als
een Natura 2000-gebied geheel of gedeeltelijk wordt beheerd door één
van de ministers, de bevoegdheid tot het vaststellen van een beheerplan
bij die minister(s) rust. Welke minister bevoegd is, is afhankelijk van
het soort gebied en het beheer. Het gaat om rijkswateren,
defensieterreinen en andere terreinen voor het beheer waarvoor het Rijk
verantwoordelijk is. Voor de overige terreinen is de Minister van
Economische Zaken bevoegd.

Als een minister bevoegd gezag is, is afstemming met de provincies
waarin het Natura 2000-gebied is gelegen vanzelfsprekend essentieel om
een samenhangende aanpak voor dat gebied te verzekeren. Voor een
uitgebreidere toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij artikel
3.7, derde lid. 

Artikel 3.9 (verplicht programma bij (dreigende) overschrijding van
omgevingswaarde) 

Eerste lid

Dit artikellid bevat de verplichting tot het vaststellen van een
programma als aannemelijk is dat aan in de op grond van hoofdstuk 2
vastgestelde omgevingswaarden niet wordt voldaan of dreigt dat daaraan
niet zal worden voldaan. Dit zal blijken uit de monitoring op grond van
hoofdstuk 20. De programmaverplichting geldt tot het moment, waarop weer
aan de omgevingswaarde wordt voldaan. Blijkt uit de monitoring dat weer
aan de omgevingswaarde kan worden voldaan, dan kan het bestuursorgaan er
desgewenst voor kiezen om het programma in te trekken. Daarbij moet dan
wel de procedure van afdeling 3.4 Awb worden gevolgd (zie artikel
16.23). Waar de programmaverplichting van deze bepaling samenkomt met
een verplichting tot het vaststellen van een programma op grond van
artikel 3.5, 3.6, 3.7 of 3.8, zal het bestuursorgaan ervoor kunnen
kiezen om dat laatste programma zo aan te passen, dat dit weer gericht
is op het voldoen aan de omgevingswaarde. Met bijvoorbeeld het nemen van
extra maatregelen of het vervroegen van bepaalde maatregelen, kan dan
ook worden voldaan aan de verplichting van artikel 3.9. Een voorbeeld is
de omgevingswaarde voor luchtkwaliteit. Daarvoor is in de richtlijn
luchtkwaliteit niet alleen bepaald, dat daaraan op een bepaald tijdstip
moet zijn voldaan, maar ook geldt de verplichting tot het opstellen van
een programma (luchtkwaliteitsplan) als daaraan niet wordt voldaan of
dreigt dat daaraan niet wordt voldaan. 

Deze verplichting geldt niet alleen voor omgevingswaarden voor het Rijk,
maar ook voor provinciale en gemeentelijke omgevingswaarden. Verder
geldt de verplichting voor alle in artikel 2.10 bedoelde
omgevingswaarden, ongeacht of deze waarde een resultaatsverplichting,
inspanningsverplichting of andere, daarbij te omschrijven verplichting
met zich meebrengt. Voor een nadere toelichting op omgevingswaarden
wordt verwezen naar de toelichting bij hoofdstuk 2.

Uitgangspunt is dat op het college van burgemeester en wethouders de
verplichting rust om het in dit lid bedoelde programma vast te stellen.
Dat geldt onafhankelijk van de vraag of dit een gemeentelijke,
provinciale of rijksomgevingswaarde betreft. Dat strookt ook met het
subsidiariteitsbeginsel. Immers, wanneer door het Rijk een landelijk
geldende omgevingswaarde is vastgesteld, bijvoorbeeld voor
luchtkwaliteit of waterkwaliteit, kan uit de monitoring blijken, dat aan
die omgevingswaarde in een bepaald geografisch afgebakend gebied niet
kan worden voldaan of dreigt dat daaraan niet kan worden voldaan. Een
voorbeeld is de situatie, dat een bepaalde rijksomgevingswaarde voor
luchtkwaliteit (zoals PM10) op enkele plaatsen in een gemeente in de
Randstad wordt overschreden. Als gevolg daarvan zal op grond van dit lid
een programma moeten worden vastgesteld dat voorziet in maatregelen om
op lokaal niveau de dreigende overschrijding van de omgevingswaarde
ongedaan te maken. Het ligt dan niet voor de hand dat de Minister van
Infrastructuur en Milieu voor deze lokale overschrijding een programma
gaat vaststellen. De minister zou daarmee ver treden in de taken en
bevoegdheden van decentrale overheden. Dit staat haaks op het
subsidiariteitsbeginsel. 

Het voldoen aan een omgevingswaarde zal vaak een verantwoordelijkheid
van verschillende bestuursorganen zijn. Om weer aan de omgevingswaarde
te kunnen voldoen, zullen daarom ook maatregelen nodig kunnen zijn van
andere bestuursorganen dan het college dat het programma vaststelt. Te
denken valt aan andere gemeenten, provincies, waterschappen of het Rijk.
Bij de vaststelling van de omgevingswaarde en de daarbij behorende
instructieregels, instructies en beoordelingsregels op grond van de
hoofdstukken 2 en 5 wordt duidelijk welke taken en bevoegdheden en
bestuursorganen in ieder geval worden ingezet om de omgevingswaarde te
verwezenlijken en daarmee wie verantwoordelijkheid draagt voor het
voldoen aan die omgevingswaarde. Al deze bestuursorganen zullen dus aan
het programma moeten bijdragen.  Overigens zijn er ook situaties waarbij
het college niet primair verantwoordelijk is voor het vaststellen van
het programma. Zie daarvoor de toelichting bij het tweede lid. 

Tweede lid

In bepaalde situaties is het wenselijk om, in afwijking van het eerste
lid, een ander bestuursorgaan dan het college van burgemeester en
wethouders aan te wijzen voor het vaststellen van een programma. Het
tweede lid maakt dit mogelijk. Bij algemene maatregel van bestuur of
omgevingsverordening kan voor een omgevingswaarde worden bepaald bij
welk bestuursorgaan de programmaplicht rust bij overschrijding van die
waarde. Dit kan het bestuursorgaan zijn die de omgevingswaarde heeft
vastgesteld. Maar het kan ook een ander bestuursorgaan zijn,
bijvoorbeeld het bestuursorgaan waarop in het kader van decentralisatie
de taak rust om aan een bepaalde omgevingswaarde te voldoen. Het zal
vaak gaan om bestuursorganen die bij de uitoefening van hun taken en
bevoegdheden - gelet gestelde instructieregels, instructies of
beoordelingsregels - het meest invloed hebben op het realiseren van
omgevingswaarden. Zo kan een rijksomgevingswaarde zijn vastgesteld,
waarbij op grond van artikel 2.18 de taak tot het voldoen aan die
omgevingswaarde uitsluitend aan gedeputeerde staten is toebedeeld. Voor
die gevallen bevat dit tweede lid, onder b, de mogelijkheid om bij
algemene maatregel van bestuur of omgevingsverordening een ander
bestuursorgaan aan te wijzen dat een programma als bedoeld in het eerste
lid vaststelt. De grenzen van artikel 2.3 (subsidiariteit) moeten ook
hierbij in acht worden genomen. Welk bestuursorgaan wordt aangewezen,
zal per omgevingswaarde kunnen verschillen. Onderdeel a geeft nog een
specifieke regeling voor omgevingswaarden die betrekking hebben op
watersystemen. Als zo’n omgevingswaarde valt onder het beheer van het
waterschap, dan stelt het dagelijks bestuur van het waterschap het
programma als bedoeld in het eerste lid vast. Bij een omgevingswaarde
voor watersystemen die onder beheer vallen van de Minister van
Infrastructuur en Milieu, rust deze verplichting op de Minister van
Infrastructuur en Milieu in overeenstemming met de verantwoordelijke
minister.

Artikel 3.10 (wijziging met oog op doelbereik) 

Een programma als bedoeld in afdeling 3.2 van het wetsvoorstel kan onder
meer zijn gericht op het voldoen aan of bereiken van een of meer
omgevingswaarden. Voor zover dat programma is gericht op het voldoen aan
omgevingswaarden, wordt in dat programma vermeld welke omgevingswaarden
dit betreft en op welke wijze, dat wil zeggen met welke
uitvoeringsgerichte maatregelen, aan deze omgevingswaarden zal worden
voldaan. Dit artikel verplicht tot wijziging van een programma als uit
de monitoring op basis van artikel 20.1 blijkt dat aan de
omgevingswaarden niet kan worden voldaan. Op grond van deze
monitoringsgegevens hebben bestuursorganen inzicht in de wijze waarop de
in het programma opgenomen uitvoeringsmaatregelen bijdragen aan het
voldoen aan de vastgelegde omgevingswaarde. Het bereik van de bepaling
is begrensd: de verplichting geldt alleen voor zover er een
monitoringsverplichting geldt op grond van hoofdstuk 20 van dit
wetsvoorstel. Voor programma’s die een programmatische aanpak bevatten
(zie paragraaf 3.2.4) geldt overigens een aanvullende eis voor wat
betreft monitoring: zie daarvoor de toelichting bij de artikelen 3.15,
tweede lid, 20.1, tweede lid, en 20.2, tweede lid.

Bestuursorganen hebben met deze bepaling de mogelijkheid om, gelet op de
monitoringsgegevens, te anticiperen en de inhoud van het programma aan
te passen. Dit kan bestaan uit het nemen van extra maatregelen of het
anders prioriteren van activiteiten. Het vaststellend bestuursorgaan kan
er eventueel ook voor kiezen het doel van het programma aan te passen,
als dit er maar toe leidt dat aan de omgevingswaarde wordt voldaan.
Aanpassing kan meebrengen dat, gelet op het uitgangspunt van een zo
actueel mogelijk beleidskader, de omgevingsvisie of andere programma’s
ook aanpassing behoeven. 

Aanpassing van een programma is alleen verplicht op het moment dat het
voor het bestuursorgaan helder is dat met het vastgestelde programma
niet aan de omgevingswaarden kan worden voldaan. Het bestuursorgaan zelf
zal dan constateren dat wijziging nodig is. 

Voor de mogelijkheden van rechtsbescherming wordt verwezen naar de
toelichting bij hoofdstuk 16. Gewezen wordt ook op de algemene
delegatiegrondslag van artikel 16.86 voor het stellen van regels over de
aanpassing van het programma. 

Artikel 3.11 (uitvoering maatregelen)

Programma’s als bedoeld in hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel hebben
gemeen, dat zij, ter uitwerking van het doel van artikel 3.3,
maatregelen bevatten om op een actieve wijze aan omgevingswaarden te
voldoen of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te
bereiken. Dit kunnen maatregelen zijn die door het vaststellend
bestuursorgaan zelf worden uitgevoerd, maar ook door andere
bestuursorganen uit te voeren maatregelen. Uitgangspunt voor alle
programma’s is dat de in het programma opgenomen maatregelen ook
daadwerkelijk worden uitgevoerd.

In aanvulling op deze algemene verplichting tot uitvoering van een
programma biedt deze bepaling de mogelijkheid om bij algemene maatregel
van bestuur dit voor een aantal verplichte programma’s specifiek te
duiden. Daarbij kunnen ook regels worden gesteld, bijvoorbeeld over de
termijn waarbinnen maatregelen operationeel moeten zijn. Hiervoor kan
aanleiding bestaan bij de implementatie van internationale
verplichtingen uit bijvoorbeeld EU-richtlijnen. Voorbeelden van
programma’s waarvoor van deze grondslag gebruik zal worden gemaakt
zijn het nationaal waterprogramma, het actieplan dat verplicht is vanuit
de kaderrichtlijn mariene strategie, het regionale waterprogramma en het
waterbeheerprogramma, dat wordt vastgesteld door het dagelijks bestuur
van het waterschap. Voor deze verplichte programma’s, meer specifiek
voor de daarvan deeluitmakende maatregelenprogramma’s, zullen, evenals
in de Waterwet het geval is, verplichtingen worden opgenomen over de
uitvoering of het operationeel zijn van de maatregelen binnen een
gestelde termijn. 

Artikel 3.12 (gezamenlijke vaststelling programma’s) 

Dit artikel bepaalt dat bestuursorganen ook kunnen worden verplicht om
bepaalde programma’s gezamenlijk vast te stellen. Deze gevallen worden
bij algemene maatregel van bestuur nader ingevuld. In
uitzonderingsgevallen zal van deze mogelijkheid gebruik worden gemaakt.

Evenals bij de omgevingsvisie kunnen bestuursorganen er ook zelf voor
kiezen om één of meer programma’s gezamenlijk vast te stellen
(artikel 2.2). Dit kan bijdragen aan een optimale afstemming van de in
hetzelfde gebied vanuit verschillende invalshoeken en wettelijke
doelstellingen in te zetten instrumenten. Ook kunnen twee of meer
bestuursorganen een gezamenlijk programma vaststellen. De gezamenlijke
vaststelling brengt geen wijzigingen aan in de bestaande taken of
bevoegdheden van de bestuursorganen. Bij de gezamenlijke vaststelling
zullen de (onder andere inhoudelijke en procedurele) eisen die (op grond
van de hoofdstukken 2 en 16) gelden voor de afzonderlijke programma’s
onverkort in acht moeten worden genomen. 

§ 3.2.3 Onverplichte programma’s

Artikel 3.13 (gemeentelijk rioleringsprogramma) 

Het gemeentelijk rioleringsplan zoals dat nu op grond van artikel 4.22
van de Wet milieubeheer door de gemeenteraad moet worden vastgesteld,
wordt overgeheveld naar het wetsvoorstel als facultatief programma. Het
rioleringsprogramma op basis van artikel 3.13 van de Omgevingswet heeft
dezelfde doelen en functionaliteiten als het rioleringsplan van de Wet
milieubeheer, alleen wordt voorgesteld de verplichting om een
rioleringsprogramma vast te stellen te laten vervallen. Het betreft hier
immers geen Europees verplicht programma. Met een rioleringsprogramma
wordt invulling gegeven aan drie taken:

inzameling en transport van stedelijk afvalwater naar een
rioolwaterzuiveringsinstallatie, ter uitvoering van de taak als bedoeld
in artikel 2.16, eerste lid, onder a, onder 3°, van het wetsvoorstel
(nu nog artikel 10.33 van de Wet milieubeheer). Deze zorgplicht volgt
uit de richtlijn stedelijk afvalwater, die minimumeisen bevat voor het
opvangen, de behandeling en de lozing van stedelijk afvalwater, en ook
een tijdschema voor de realisatie hiervan,

doelmatige inzameling van afvloeiend hemelwater, ter uitvoering van de
taak als bedoeld in artikel 2.16, eerste lid, onder a, onder 1°, van
het wetsvoorstel (nu nog artikel 3.5 van de Waterwet), en

voorkomen van structurele nadelige gevolgen van grondwater op de
bestemming van gronden, ter uitvoering van de taak als bedoeld in
artikel 2.16, eerste lid, onder a, onder 2°, van het wetsvoorstel (nu
nog artikel 3.6 van de Waterwet).

Het onverplichte karakter van het rioleringsprogramma brengt met zich
mee, dat het gemeentebestuur deze taken dus ook op een andere wijze
gestalte kan geven. Een (onverplicht) rioleringsprogramma biedt onder
het regime van het wetsvoorstel voor het gemeentebestuur wel voordelen.
Verwezen wordt naar het algemeen deel van de memorie van toelichting
(paragraaf 4.3.9). 

§ 3.2.4 Programmatische aanpak 

Artikel 3.14 (toepassingsbereik programmatische aanpak)

Eerste en tweede lid

Voor het voldoen aan een omgevingswaarde of het bereiken van een andere
doelstelling voor de fysieke leefomgeving, waarvoor door het Rijk of de
provincie instructieregels zijn gesteld of beoordelingsregels voor
omgevingsvergunningplichtige activiteiten gelden, kan de programmatische
aanpak worden toegepast. Bij de laatste categorie doelstellingen gaat
het in feite om materiële beslisnormen, waarmee door een ander
bestuursorgaan bij bijvoorbeeld het besluit op de aanvraag om een
omgevingsvergunning voor omgevingsvergunningplichtige actviteiten
rekening moet houden (zie ook paragraaf 4.3.6 van het algemeen deel van
de memorie van toelichting). Het is aan het bestuursorgaan dat het
programma vaststelt, om te bepalen in hoeverre de inzet van het
instrument programmatische aanpak in een bepaalde situatie geschikt is
(zie ook paragraaf 4.2.5 van het algemeen deel van de memorie van
toelichting). 

Het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor het vaststellen van een
omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving
wil bereiken, kan ervoor kiezen om voor die bepaalde omgevingswaarde of
die doelstelling de programmatische aanpak toe te staan. Een programma
dat een programmatische aanpak bevat is, evenals andere programma’s
uit hoofdstuk 3, erop gericht om aan een omgevingswaarde te voldoen of
die andere doelstelling te bereiken. Het programma kent ook een
specifieke juridische functie: als een programma als bedoeld in deze
paragraaf is vastgesteld, vindt de manier waarop de omgevingswaarde of
die andere doelstelling bij de uitoefening van een taak of bevoegdheid
van een bestuursorgaan wordt betrokken plaats op een bij omgevingsplan,
omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur voor dat
programma bepaalde wijze. Met inachtneming van de bij dat omgevingsplan,
die omgevingsverordening of die algemene maatregel van bestuur gestelde
regels, bepaalt het programma met programmatische aanpak de ruimte die,
gegeven de omgevingswaarde of de andere doelstelling, beschikbaar is
voor activiteiten. Verwezen wordt naar de toelichting bij artikel 3.15. 

Omwille van deze juridische werking van de programmatische aanpak en de
daaraan verbonden verplichtingen, zoals de kwaliteitseisen van artikel
3.16 en de uitvoeringsplicht van artikel 3.17, zijn het eerste en tweede
lid opgenomen. Deze leden regelen het toepassingsbereik van de
programmatische aanpak. Voor zover een programma betrekking heeft op
omgevingswaarden die door een ander bestuursorgaan worden vastgesteld,
kunnen bestuursorganen dus niet zelf besluiten om de programmatische
aanpak (via hun omgevingsplan of omgevingsverordening) van toepassing te
laten zijn op een door hen vast te stellen of vastgesteld programma.
Voor rijksomgevingswaarden betekent dit dat bij algemene maatregel van
bestuur moet worden bepaald, dat de programmatische aanpak van
toepassing kan zijn. Voor provinciale omgevingswaarden en gemeentelijke
omgevingswaarden wordt dit in de omgevingsverordening respectievelijk
het omgevingsplan bepaald. De algemene maatregel van bestuur, de
verordening en het omgevingsplan geven voor een specifieke
omgevingswaarde aan dat een programma als bedoeld in deze paragraaf kan
worden opgesteld. Dat kan een verplicht programma zijn, dat al op grond
van paragraaf 3.2.2 moet worden vastgesteld, maar ook op een onverplicht
programma. Eenzelfde regeling geldt voor andere doelstellingen voor de
fysieke leefomgeving dan omgevingswaarden; het kan zijn, dat een
bestuursorgaan van Rijk of provincie ervoor kiest om geen
omgevingswaarde vast te stellen, maar om voor een doelstelling voor de
fysieke leefomgeving een instructieregel of beoordelingsregel voor een
omgevingsvergunning vast te stellen. Zeker wanneer zo’n beleidsdoel
kan worden uitgedrukt in objectieve termen, zoals meetbare of
berekenbare eenheden, kan toepassing van het instrument programmatische
aanpak vanuit het oogpunt van flexibiliteit wenselijk zijn. Zie ook het
algemeen deel van de memorie van toelichting (paragraaf 4.3.6). Ook in
dat geval is het op grond van dit artikel mogelijk om een programma met
programmatische aanpak vast te stellen. De in deze paragraaf gestelde
kwaliteitseisen gelden dan onverkort. 

In de algemene maatregel van bestuur, de omgevingsverordening en het
omgevingsplan zullen ook de eisen, zoals die in deze paragraaf zijn
opgenomen over het programma met programmatische aanpak, nader kunnen
worden uitgewerkt (zie verder de toelichting bij artikel 3.16). 

Derde lid

Op grond van het derde lid wordt (bij algemene maatregel van bestuur,
provinciale verordening en omgevingsplan) ook aangegeven welke
bestuursorganen bevoegd zijn tot het vaststellen een programma als
bedoeld in deze paragraaf voor een bepaalde omgevingswaarde of bepaalde
andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving. Zo zal in de algemene
maatregel van bestuur kunnen worden bepaald, dat naast een of meer
ministers, ook gedeputeerde staten of het college van burgemeesters en
wethouders daartoe gerechtigd zijn. De omgevingsverordening kan bepalen,
dat naast gedeputeerde staten ook het college van burgemeester en
wethouders of het dagelijks bestuur van het waterschap bevoegd zijn tot
het vaststellen van een programmatische aanpak. Het is vervolgens aan de
bevoegde bestuursorganen om, onder andere rekening houdend met de eisen
in artikel 3.16, ervoor te kiezen om een programmatische aanpak toe te
passen.

Artikel 3.15 (inhoud en werking programmatische aanpak)

Eerste lid

Een kenmerk van een programma als bedoeld in dit hoofdstuk (een
verplicht programma als bedoeld in paragraaf 3.2.2 of een onverplicht
programma als bedoeld in paragraaf 3.2.3) is dat het maatregelen kan
bevatten om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen of een andere
doelstelling voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Verwezen wordt
naar de toelichting bij artikel 3.4. Bij het bepalen van die maatregelen
wordt, zo ligt voor de hand, ook gekeken naar de voorgenomen
activiteiten die invloed kunnen hebben op het kunnen voldoen aan die
omgevingswaarden of andere doelstellingen. Die activiteiten bepalen
immers ook welke maatregelen nodig zijn om die doelstelling tijdig te
bereiken of aan de omgevingswaarde te voldoen. 

Een programmatische aanpak kent, naast een beschrijving van maatregelen,
een specifiek inhoudsvereiste dat wordt geregeld in dit lid: de ruimte
die, gelet op de omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de
fysieke leefomgeving, beschikbaar is voor activiteiten, wordt in het
programma bepaald. Het bepalen van deze ruimte is van cruciaal belang
voor de juridische functie van de programmatische aanpak, zoals
beschreven in het tweede lid. Met het geheel aan maatregelen,
activiteiten en ontwikkelingen binnen een bepaald gebied gedurende een
bepaalde periode wordt binnen het programma vastgesteld, welke ruimte er
beschikbaar is voor activiteiten. Afhankelijk van de beschikbare ruimte
zal kunnen worden beoordeeld of activiteiten toelaatbaar zijn. Op welk
moment deze ruimte binnen het programma beschikbaar is, zal ook
afhankelijk zijn van het karakter van de omgevingswaarde of de andere
doelstelling waarvoor het programma wordt vastgesteld. 

Een programmatische aanpak zelf maakt het niet mogelijk om (tijdelijk)
van een omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke
leefomgeving af te wijken (en is dus niet vergelijkbaar met het
gebiedsontwikkelingsplan van de Crisis- en herstelwet). Daarvoor zijn
andere mogelijkheden in het wetsvoorstel opgenomen. Zo kan bij de
vormgeving van de omgevingswaarde ervoor worden gekozen om flexibiliteit
in te bouwen, bijvoorbeeld door het hanteren van een bepaalde
bandbreedte. Ook een omgevingswaarde, waaraan op een in de tijd verder
gelegen moment (bijvoorbeeld in 2030) moet worden voldaan, kan
mogelijkheden bieden voor flexibiliteit. Het instrument programmatische
aanpak biedt de mogelijkheid om op een andere wijze aan de gestelde
omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving
te voldoen. 

Tweede lid 

In dit lid is geregeld dat als een programma dat een programmatische
aanpak bevat is vastgesteld, het bestuursorgaan de omgevingswaarde of de
andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving bij het uitoefenen van
een taak of bevoegdheid betrekt op de bij algemene maatregel van
bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan voor dat programma
bepaalde wijze. Dat kan inhouden dat de reguliere beoordelingsregels
voor bijvoorbeeld een omgevingsvergunning buiten werking blijven:
beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning gedurende de voor
het programma opgestelde omgevingswaarde voor het daarin bepaalde gebied
en de daarin bepaalde termijn is dan uitsluitend mogelijk op de bij
algemene maatregel van bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan
voor dat programma geregelde wijze. De algemene maatregel van bestuur,
het omgevingsverordening of het omgevingsplan kan echter ook bepalen dat
deze wijze van betrokkenheid van de omgevingswaarde niet de enige wijze
is, waarop de beoordeling plaatsvindt. De algemene maatregel van
bestuur, de omgevingsverordening of het omgevingsplan zal dan
bijvoorbeeld regelen dat de beoordeling van een aanvraag om een
omgevingsvergunning voor een omgevingsvergunningplichtige activiteit kan
plaatsvinden via een in het programma opgenomen lijst van toegestane
activiteiten, maar ook via de reguliere beoordelingsregels zoals
geregeld op grond van hoofdstuk 5 (via de artikelen 5.17, 5.18 en 5.29).
Tenslotte kan de algemene maatregel van bestuur, de omgevingsverordening
of het omgevingsplan een taak of bevoegdheid aanwijzen, waarbij de
omgevingswaarde of de andere doelstelling moet worden betrokken op de
daarbij voor dat programma bepaalde wijze. Door de regeling op deze
wijze vorm te geven is maatwerk mogelijk. 

De regeling in een algemene maatregel van bestuur, de
omgevingsverordening of het omgevingsplan voor een specifiek programma
met programmatische aanpak kan dus gevolgen hebben voor de toepassing
van de reguliere beoordelingsregels voor een aanvraag om een
omgevingsvergunning voor omgevingsvergunningplichtige activiteiten, als
bedoeld in de artikelen 5.17, 5.18 en 5.29. Dat geldt ook voor het
vaststellen van een projectbesluit (via artikel 5.51), dat ook op die
artikelen is gebaseerd. Ook de wijze waarop de omgevingswaarde of de
andere doelstelling wordt betrokken bij de besluitvorming over een
omgevingsplan (via de instructieregels van artikel 2.22, eerste lid, en
artikel 2.24, eerste lid) kunnen bij algemene maatregel van bestuur,
omgevingsverordening of omgevingsplan voor dat programma zijn geregeld.
Dat andere bestuursorganen bij de uitoefening van een taak of
bevoegdheid de omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke
leefomgeving moeten betrekken op de voor dat programma geregelde wijze,
wordt bepaald op grond van de instructieregels op grond van hoofdstuk 2
(artikel 2.23, eerste lid, onder b, en tweede lid, en artikel 2.25,
eerste lid, onder b, en tweede lid) of via de beoordelingsregels voor
een aanvraag om een omgevingsvergunning. In het geval van gemeentelijke
omgevingswaarden vindt dit bijvoorbeeld plaats via beleidsregels. 

 

Om de juridische functie van het programma als beschreven in dit lid te
waarborgen is het noodzakelijk dat wordt voorzien in een adequaat
systeem van monitoring. De uitvoering van het programma moet nauwlettend
worden gevolgd, om te bewaken dat op het in het programma vastgelegde
tijdstip aan het doel van het programma met programmatische aanpak is
voldaan. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van de gegevens, die in het
kader van de regeling voor monitoring van omgevingswaarden of andere
parameters in hoofdstuk 20 worden verkregen. Afhankelijk van het gebied
en de periode waarop het programma betrekking heeft en het doel waarvoor
het programma wordt vastgesteld, kan deze monitoring echter minder
geschikt zijn voor de beoordeling door het bestuursorgaan of het doel
van het programma tijdig zal worden bereikt. Hoofdstuk 20 van dit
wetsvoorstel voorziet daarom ook in een regeling voor monitoring voor
programma’s met een programmatische aanpak (in de artikelen 20.1,
tweede lid, en 20.2). Dat geldt eveneens voor de verslaglegging (artikel
20.14). Verwezen wordt naar de toelichting bij deze artikelen.

Artikel 3.16 (eisen aan programma bij programmatische aanpak)

De kern van de programmatische aanpak is dat de wijze, waarop een
omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving
door een bestuursorgaan bij de uitoefening van een taak of bevoegdheid
wordt betrokken, plaatsvindt op de bij algemene maatregel van bestuur,
omgevingsverordening of omgevingsplan voor dat het programma bepaalde
wijze (zie de toelichting bij artikel 3.15, tweede lid). Door dit
bijzondere karakter van het programma is het nodig om een aantal
minimumeisen te stellen aan een programma als bedoeld in deze afdeling.
Dit laat overigens onverlet dat op grond van hoofdstuk 2 en hoofdstuk 16
ook regels gesteld kunnen worden over onder meer de inhoud, vorm,
uitvoering, evaluatie, actualisatie en rapportage over en de op te nemen
onderwerpen in een programma als bedoeld in deze paragraaf. 

De uitwerking van de eisen, die genoemd worden in dit artikel, kan per
programmatische aanpak verschillen. Dit is afhankelijk van de
omgevingswaarde of de andere doelstelling waarvoor het programma zal
worden vastgesteld. Op die manier kan maatwerk plaatsvinden. Denkbaar is
bijvoorbeeld dat een programmatische aanpak, die wordt vastgesteld met
het oog op het voldoen aan een omgevingswaarde op het gebied van
luchtkwaliteit, andere specifieke eisen (bijvoorbeeld gedetailleerde
eisen ten aanzien van categorieën maatregelen, zoals in de huidige
regeling voor het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit) stelt
aan het programma, dan het geval kan zijn bij omgevingswaarden op het
gebied van natuur (bijvoorbeeld de definiëring van ontwikkelruimte in
de in ontwikkeling zijnde Programmatische Aanpak Stikstof). 

De eerder genoemde minimumeisen van dit artikel gaan over: 

Onderdeel a

Het programma moet een beschrijving bevatten van het gebied waarvoor het
programma geldt. Dit gebied kan per programma variëren: het kan het
gehele grondgebied van het vaststellend bestuursorgaan bevatten, maar
ook betrekking hebben op een deel van het grondgebied, bijvoorbeeld een
aantal beschermde natuurgebieden, zoals Natura 2000–gebieden. Het kan
gebieden betreffen, waar de omgevingswaarde dreigt te worden
overschreden of al wordt overschreden of de andere doelstelling niet
(tijdig) wordt bereikt. Noodzakelijk is dit echter niet. Ook een
specifieke situatie in een gebied, bijvoorbeeld een gebied waar veel
belangrijke activiteiten en ontwikkelingen verwacht worden, kan
aanleiding zijn tot het vaststellen van een programmatische aanpak. 

Een aantal bestuursorganen kan ook samen een programma dat een
programmatische aanpak bevat vaststellen. In dat geval zal het gebied
waarop de programmatische aanpak zich richt de grenzen van gemeenten of
provincies overschrijden.

Onderdeel b

Naar keuze van het vaststellend bestuursorgaan eindigt het programma na
een bepaalde tijd, bijvoorbeeld vijf jaar zoals bij het Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit, of wanneer de omgevingswaarde,
waarvoor het programma is vastgesteld, is bereikt. Als het programma
voor meer dan één omgevingswaarde wordt vastgesteld, zal bij het
bepalen van de periode waarvoor het programma geldt uiteraard rekening
moeten worden gehouden met alle omgevingswaarden. Dat geldt ook als een
programma voor meer doelstellingen voor de fysieke leefomgeving of een
combinatie van een omgevingswaarde en een andere doelstelling wordt
vastgesteld. De periode waarvoor het programma geldt, is ook relevant
voor de juridische functie van het programma: de bij algemene maatregel
van bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan voor het programma
bepaalde wijze van betrokkenheid van de omgevingswaarde of de andere
doelstelling bij de taken en bevoegdheden van een bestuursorgaan (de
wijze van beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning of het
beoordelingskader bij de besluitvorming over een projectbesluit of
omgevingsplan) kan alleen gedurende de looptijd van het programma worden
toegepast. Uiteraard kan een programma worden herzien of verlengd.
Daarvoor moet dan wel afdeling 3.4 Awb worden toegepast (zie artikel
16.23).  

Onderdelen c, e, f, g en h

Het programma moet helderheid bieden over de omgevingswaarde of de
andere doelstelling, waarvoor het programma wordt vastgesteld. Verplicht
onderdeel van de programmatische aanpak is ook dat het programma: 

een beschrijving bevat van de naar verwachting gedurende de periode te
verrichten activiteiten in het gebied, of

de wijze waarop de binnen een omgevingswaarde voor activiteiten
beschikbare ruimte wordt bepaald en verdeeld. 

Ook een combinatie van beide is mogelijk. In het eerste geval gaat het
om activiteiten die naar verwachting tijdens de periode, waarop het
programma betrekking heeft, zullen worden verricht en die effect hebben
op het voldoen aan de omgevingswaarde of het bereiken van de andere
doelstelling voor de fysieke leefomgeving. Hieronder moeten toekomstige
projecten of initiatieven worden begrepen, waarvoor een
omgevingsvergunning vereist is (bijvoorbeeld voor de uitbreiding van een
veehouderij of de aanleg van een energiecentrale) of een projectbesluit
moet worden genomen. Maar ook de vaststelling van een omgevingsplan,
waarin activiteiten met een negatief effect op de betreffende
omgevingswaarde mogelijk kunnen worden gemaakt, kan in het programma
worden beschreven. De mogelijke maatregelen en de daarmee te genereren
effecten kunnen met de effecten van die activiteiten in balans worden
gebracht. 

Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit kent een systeem,
waarbij in het programma activiteiten kunnen worden beschreven. Een
andere variant is om in het programma geen concrete activiteiten te
beschrijven, maar een systeem op te nemen op grond waarvan de ruimte
die, gelet op de omgevingswaarde beschikbaar is voor activiteiten, wordt
bepaald en verdeeld. Zo’n systeem is opgenomen in de voorgestelde
regeling van de Programmatische Aanpak Stikstof.

Daarnaast bevat de programmatische aanpak de (autonome en externe)
ontwikkelingen die buiten de invloedssfeer van de activiteiten
plaatsvinden, maar die wel invloed hebben op het voldoen aan de
omgevingswaarde of de andere doelstelling in het gebied zelf. Dit kunnen
ontwikkelingen zijn in het gebied zelf, maar ook ontwikkelingen buiten
het gebied, waarvoor de programmatische aanpak is vastgesteld en die
effecten kunnen hebben op het voldoen aan de omgevingswaarde of het
bereiken van de andere doelstelling. Bij een programma gericht op het
voldoen aan een omgevingswaarde voor luchtkwaliteit kan daarbij
bijvoorbeeld worden gedacht aan de aanleg van (lucht-)havens in of
buiten het gebied waarop het programma ziet, de groei van het
luchtvaart- en scheepvaartverkeer, de aanleg van woonwijken,
bedrijventerreinen en wegen, de uitbreiding of inkrimping van industrie,
landbouw, maar ook beleid gericht op het zuiniger worden van auto’s.
Naast generiek bronbeleid dat leidt tot een verminderde
achtergrondconcentratie, moet ook worden gedacht aan natuurlijke
omstandigheden. Ook deze immers kunnen invloed hebben op de ontwikkeling
van de omgevingswaarde of de andere doelstelling in het gebied, maar het
zijn geen activiteiten, waarvan de beoordeling van de omgevingswaarde of
de andere doelstelling nog moet plaatsvinden in het kader van het
programma. Het zijn daarom ontwikkelingen, waarmee in het programma wel
rekening moet worden gehouden, nu zij effecten genereren (positief en
negatief) op het bereiken van de omgevingswaarde of de andere
doelstelling en waarop ook maatregelen van toepassing kunnen zijn
(bijvoorbeeld generiek bronbeleid aanpassen, aanscherpen van al
verleende omgevingsvergunningen e.d.).  

Onderdeel d

Om het effect van het programma en de balans tussen de daarin opgenomen
activiteiten, ontwikkelingen en maatregelen te kunnen beoordelen, is het
van belang om een beschrijving op te nemen van de toestand van dat
onderdeel van de fysieke leefomgeving op het moment van aanvang van het
programma. 

Artikel 3.17 (uitvoeringsplicht bij programmatische aanpak)

Eerste lid

Vaak zal een programma van Rijk, provincie, gemeente ook maatregelen
bevatten waarvoor andere bestuursorganen bevoegd zijn. De instemming van
die bestuursorganen met het opnemen van onder hun bevoegdheid vallende
maatregelen is uitgangspunt; het is niet de bedoeling dat het
vaststellend bestuursorgaan met het vaststellen van het programma
daarmee ook de bevoegdheden van andere overheden overneemt. 

Deze bestuurlijke instemming met de maatregelen is vormvrij. Stemt het
bestuursorgaan niet in, dan zullen over het algemeen door het
vaststellend bestuursorgaan alternatieve maatregelen moeten worden
gevonden om het doel van het programma te bereiken.

Voor de bijzondere programma’s van deze afdeling – die met een
programmatische aanpak – is in dit artikel een uitvoeringsplicht
opgenomen. De binding van bestuursorganen aan de maatregelen die zij in
het kader van zo’n bijzonder programma moeten treffen is, zeker gelet
op de juridische functie (zie artikel 3.15, tweede lid), immers een
essentieel onderdeel van de programmatische aanpak. Het tijdstip waarop
of de termijn waarbinnen de maatregelen moeten worden getroffen wordt
bepaald in het betreffende programma. Dit is een verschil met artikel
3.11, waar dit bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald. 

Tweede lid

Het tweede lid geeft de voorwaarden, waaronder deze uitvoeringsplicht
geldt. Dat is allereerst het geval, als de betrokken bestuursorganen met
het opnemen van onder hun bevoegdheid vallende maatregelen in een
programmatische aanpak hebben ingestemd. De uitvoeringsplicht geldt ook,
als er rijks- en provinciale instructieregels zijn gesteld op grond van
artikel 2.23, eerste lid, onder b, en tweede lid, of 2.25, eerste lid,
onder b, en tweede lid, of instructies zijn gegeven op grond van artikel
2.33 of 2.34. Om deze regels te stellen moet zijn voldaan aan de
voorwaarden van artikel 2.3. In dit kader zal vooral de mogelijkheid tot
het stellen van deze regels door het Rijk en provincie in verband met de
uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting, zoals het
tijdig voldoen aan een omgevingswaarde, relevant kunnen zijn. 

Derde lid

Gelet op de specifieke vrijstellingsfunctie die het beheerplan Natura
2000 vervult (verwezen wordt ook naar de toelichting bij artikel 3.7,
derde lid), zijn het eerste en tweede lid van dit artikel ook van
toepassing op het beheerplan voor Natura 2000. Zoals is aangegeven heeft
dit beheerplan het karakter van een vrijstelling: voor activiteiten
waarvan in het beheerplan is aangegeven dat zij in overeenstemming zijn
met de instandhoudingsdoelstellingen geldt dat deze niet langer een
omgevingsvergunningplichtige Natura 2000-activiteit zijn. Die
vrijstelling is alleen acceptabel als zeker is, dat de maatregelen in
het programma ook daadwerkelijk worden uitgevoerd.

Daarom wordt de doorwerking van dit programma versterkt met de
formulering van de specifieke wettelijke plicht van het eerste lid voor
bestuursorganen om de in het beheerplan opgenomen
instandhoudingsmaatregelen, waarvoor zij wettelijk bevoegd zijn en
waarmee zij bij

de totstandkoming van het beheerplan hebben ingestemd, daadwerkelijk en
tijdig te treffen. De uitzondering van het tweede lid geldt ook voor de
maatregelen in het beheerplan Natura 2000: in dat geval is instemming
van de bestuursorganen dus niet vereist. 

Artikel 3.18 (wijziging programma bij programmatische aanpak)

Eerste lid

Dit lid voorziet erin in dat het bestuursorgaan dat daartoe in het
programma is aangewezen het programma kan wijzigen. Wijziging kan nodig
zijn in de situatie dat de gegevens over de activiteiten en maatregelen
die zijn opgenomen in het programma, in redelijkheid niet of niet langer
door het bestuursorgaan kunnen worden gebruikt. De strikte balans tussen
maatregelen enerzijds en activiteiten anderzijds kan tussentijdse
aanpassing van het programma vereisen. Het kan blijken dat maatregelen
teveel maatschappelijke weerstand oproepen, financieel niet meer
haalbaar zijn of het effect anders blijkt dan was voorzien. Dan kan het
nodig zijn om tussentijds maatregelen te vervangen of aanvullende
maatregelen te nemen. Ook kan het zijn dat bepaalde maatregelen niet
meer nodig zijn en kunnen vervallen. Verder kan een tussentijdse
wijziging van het programma nodig zijn als de activiteiten waarmee
rekening is gehouden bij het vaststellen van het programma veranderen of
als de ruimte die beschikbaar is voor activiteiten door autonome
ontwikkelingen wijzigt. In dergelijke gevallen kan het bestuursorgaan
dat daartoe in programma is aangewezen, het programma tussentijds
ambtshalve aanpassen. Daarbij moet vanzelfsprekend worden bewaakt dat
met de wijzigingen per saldo tenminste dezelfde resultaten worden
geboekt als met het programma was beoogd. In het programma wordt
aangewezen welk bestuursorgaan deze rol zal vervullen. Dit kan, maar
hoeft niet het vaststellend bestuursorgaan te zijn. 

Tweede lid

Om voldoende flexibiliteit in het programma in te bouwen, maakt het
tweede lid het voor bestuursorganen mogelijk om de in het programma
opgenomen maatregelen of activiteiten te vervangen. Op grond van artikel
3.17 geldt voor bestuursorganen een uitvoeringsplicht voor de
maatregelen die zijn opgenomen in het programma en waarmee zij hebben
ingestemd (behalve de uitzondering bedoeld in het tweede lid van dat
artikel). Het kan echter voorkomen dat het bestuursorgaan een maatregel
wenst te vervangen door een andere maatregel. Het bestuursorgaan dat om
zo’n wijziging verzoekt, moet bij dat verzoek tot wijziging
aannemelijk maken dat die wijziging per saldo past binnen of in elk
geval niet strijdig is met dat programma. Het gaat hierbij om
wijzigingen ten opzichte van het vastgestelde programma, die niet zo
ingrijpend zijn, dat dit een wijzigingsprocedure van het programma
vereist. Het lid voorkomt dat voor iedere wijziging een
wijzigingsprocedure nodig zou zijn. 

 

Derde lid

Op grond van de monitoring van artikel 20.1 wordt door het
bestuursorgaan beoordeeld of het programma en de daarin opgenomen
maatregelen het doel waarvoor het programma is opgesteld tijdig zal
bereiken. Gaandeweg de uitvoering van een programma kan echter blijken
dat het bereiken van de doelstelling van het programma onzeker is,
bijvoorbeeld door tegenvallers bij maatregelen of onverwachte (externe)
effecten. Als het bestuursorgaan dat het programma heeft vastgesteld het
programma dan niet tijdig bijstelt, zal op enig moment duidelijk worden
dat onvoldoende zeker is dat de omgevingswaarde of de andere
doelstelling voor de fysieke leefomgeving wordt bereikt. Een programma
kan dan naar oordeel van het bestuursorgaan in redelijkheid niet langer
meer de juridische functie vervullen als bedoeld in artikel 3.15, tweede
lid. 

Artikel 3.10 bepaalt al voor de verplichte programma’s van paragraaf
3.2.2 dat een programma wordt gewijzigd, als uit de generieke monitoring
van hoofdstuk 20 blijkt dat de omgevingswaarden van hoofdstuk 2 niet
bereikt kunnen worden. Dit lid voegt daaraan toe dat wijziging van een
programma als bedoeld in deze paragraaf vereist is als naar oordeel van
het vaststellend bestuursorgaan blijkt dat het programma in redelijkheid
niet de juridische functie kan vervullen van artikel 3.15, tweede lid.
Die conclusie kan soms niet alleen getrokken worden uit de generieke
monitoring, maar ook uit de voortgangsmonitoring op de programmatische
aanpak uit hoofdstuk 20. Uit die voortgangsmonitoring, waaraan hoofdstuk
20 eisen stelt, kan soms sneller en concreter worden afgeleid of de
effecten van de maatregelen nog in balans zijn met de effecten van
ontwikkelingen en activiteiten.

HOOFDSTUK 4 ALGEMENE REGELS OVER ACTIVITEITEN IN DE FYSIEKE
LEEFOMGEVING

Afdeling 4.1	Algemene bepalingen voor regels over activiteiten

§ 4.1.1 Algemene regels

Artikel 4.1 (decentrale regels over activiteiten)

Op grond van de artikelen 2.4 tot en met 2.6 dient de gemeenteraad een
omgevingsplan, het algemeen bestuur van het waterschap een
waterschapsverordening en provinciale staten een omgevingsverordening
vast te stellen, waarin de regels over de fysieke leefomgeving zijn
opgenomen. Artikel 4.1 stelt buiten twijfel dat bedoelde regels ook
regels over activiteiten kunnen zijn.

Voor de omgevingsverordening is in het tweede lid bepaald dat de grenzen
van artikel 2.3, tweede lid, in acht moeten worden genomen. Vanuit
overwegingen van subsidiariteit dienen provinciale staten terughoudend
om te gaan met het stellen van regels over activiteiten.

Artikel 4.2 (toedeling van functies aan locaties)

Eerste lid

In het algemeen deel van de memorie van toelichting is al gewezen op het
belang van het toedelen van functies aan locaties en het met het oog
daarop stellen van andere regels bij het vinden van een goede balans
tussen ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden en het beschermen van
aanwezige waarden in de leefomgeving. 

Ook ter borging van een goede en uniforme opzet van regels moet het
omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente een
evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de andere regels die
met het oog daarop nodig zijn bevatten. 

Met het toedelen van functies aan locaties wordt aangegeven welke
functies die locaties hebben en op welke wijze en onder welke
voorwaarden deze functies ter plaatse kunnen worden uitgeoefend. Dit
blijft in belangrijke mate vergelijkbaar met het aanwijzen van
bestemmingen van gronden en daarbij geven van regels. Op dezelfde wijze
als in het bestemmingsplan kunnen in het omgevingsplan functies aan
locaties worden toegedeeld vanuit een ruimtelijk perspectief, zoals
wonen, detailhandel, kantoor, dienstverlening, bedrijven, verkeer en
natuur. In het omgevingsplan kunnen daarbij ook regels worden gesteld
waarmee bijvoorbeeld het oprichten van bouwwerken mogelijk wordt gemaakt
(of juist niet) en het gebruik nader wordt gereguleerd (zoals
huisgebonden beroepsuitoefening, maximale brutovloeroppervlakte van
detailhandel, openingstijden, bezoekersaantallen, bedrijfscategorieën).
Ook kunnen functies worden toegedeeld waarmee bouwwerken tegen sloop
worden beschermd en allerlei (aanleg)activiteiten worden gereguleerd
(zoals scheuren van grasland, ophogen en afgraven van gronden, dempen
van watergangen, kappen van bomen). 

Naast de toekenning van functies aan locaties vanuit een planologische
perspectief, kan de toedeling van functies ook vanuit andere motieven
binnen de zorg van de fysieke leefomgeving wenselijk zijn. Te denken
valt bijvoorbeeld aan het toedelen van de functie van gemeentelijk
monument aan cultuurhistorisch waardevolle gebouwen op locaties en
daaraan de regel te verbinden dat deze monumenten niet gesloopt,
verplaatst of gewijzigd mogen worden. 

Ook is het mogelijk om een gebouw op een locatie vanwege bijvoorbeeld de
bouwhistorische waarde of de beeldbepalende ligging de functie te geven
van cultuurhistorisch waardevol gebouw en daaraan de minder
verstrekkende regel te verbinden dat het verboden is om dat gebouw te
slopen. Hiermee wordt voorzien in de maatschappelijke behoefte aan
maatwerk in het beschermingsniveau. Deze vanuit een motief van het
behoud en het beschermen van cultureel erfgoed opgenomen regels vallen
binnen het abstractere belang van de fysieke leefomgeving en horen thuis
in het omgevingsplan. 

Ook door een wijziging van de Monumentenwet 1988 in verband met de
modernisering van de monumentenzorg, was het behoud van
cultuurhistorische waarden overigens al een inherent onderdeel van de
zorg voor een goede ruimtelijke ordening. Dankzij dit wetsvoorstel kan
dit beleidsterrein evenwel verder integreren in het bredere
gemeentelijke beleid met betrekking tot de fysieke leefomgeving en
noodzaakt het wettelijk stelsel niet langer tot een opdeling van regels
met planologische motieven in een bestemmingsplan en regels met het
motief van het beschermen van cultureel erfgoed in een aparte
gemeentelijke erfgoed- of monumentenverordening. 

Ook kan gewezen worden op het kabinetsstandpunt over welstandstoezicht
van 3 november 2008 (Kamerstukken II 2008/09, 28 325, nr. 94), waarin
het uitgangspunt is opgenomen dat de instrumentatie van het
welstandstoezicht, dat nu nog zijn grondslag vindt in de Woningwet,
wordt overgeheveld naar het ruimtelijk instrumentarium. Bij brief van 22
november 2011 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties aangegeven dat de implementatie van dit
kabinetstandpunt, dat ook gericht is op een betere inbedding en
aansluiting van welstandsaspecten binnen het ruimtelijke
kwaliteitsbeleid, vorm krijgt bij de Omgevingswet. Bij de regels over
bouwactiviteiten kunnen derhalve ook regels worden gesteld die
betrekking op het uiterlijk (vormgeving, maatvoering, materiaalgebruik
en kleurgebruik) van (delen van) bouwwerken.

Het bovenstaande leidt samen met de constatering dat het bestemmingsplan
nu onvoldoende grondslag biedt voor bijvoorbeeld het stellen van regels
op het gebied van milieu, tot een vanzelfsprekende verbreding van
motieven van waaruit het gemeentebestuur regels kan stellen bij het
toedelen van functies. De hiertoe noodzakelijke verruiming van de
reikwijdte van het bestemmingsplan komt zoals al aangegeven, tot
uitdrukking in het eerste lid van artikel 4.2, waarin de opdracht uit
artikel 3.1 Wro om bestemmingen toe te kennen aan gronden wordt verbreed
tot het toedelen van functies aan locaties, waarbij de functionaliteiten
van het omgevingsplan niet meer zullen worden begrensd door ‘een goede
ruimtelijke ordening’, maar daarvoor het bredere motief
‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ zal gelden. Deze
verbreding biedt het gemeentebestuur betere mogelijkheden om aan het
beleid met betrekking tot de fysieke leefomgeving invulling te geven,
maar beperkt tegelijkertijd wel de vrijheid van het gemeentebestuur om
regels die toekenning van functies aan locaties betreffen buiten het
omgevingsplan in een andere verordening op te nemen. Onder de huidige
wetgeving bestaat deze vrijheid deels wel, waarbij het van belang is,
met welk motief de functies aan locaties worden toegekend. Wanneer dit
motief overwegend een goede ruimtelijke ordening is, moeten de regels in
het bestemmingsplan worden opgenomen. Is een ander omgevingsgerelateerd
motief doorslaggevend, zoals het water- en vaarwegbeheer, dan kan de
toekenning van functies aan locaties ook buiten het bestemmingsplan,
bijvoorbeeld in een ligplaatsverordening voor schepen, plaatsvinden. Een
ander voorbeeld van dergelijke regels, die nu deels buiten
bestemmingsplannen worden gesteld, is de aanwijzing van beschermde bomen
of andere beschermde objecten, zoals monumenten. Met de integratie van
alle omgevingsgerelateerde motieven in de Omgevingswet hoeft een
dergelijke deels theoretische discussie over de grenzen tussen de
deelmotieven binnen de zorg voor de fysieke leefomgeving niet meer
gevoerd te worden. Zoals hiervoor al toegelicht, is het vanuit het
oogpunt van de gebruiker van belang om in ieder geval regels over de
toekenning van functies aan locaties in samenhang bij elkaar te brengen,
ongeacht het exacte achterliggende omgevingsrechterlijke motief waarmee
deze regels worden gesteld. 

Door de verbreding tot de gehele zorg voor de fysieke leefomgeving wordt
het ook beter mogelijk om het omgevingsplan een integraal
ontwikkelingsgericht karakter te geven. Zo maakt de verbreding tot het
milieumotief het bijvoorbeeld mogelijk om een emissieplafond voor een
locatie vast te leggen, wanneer de rijksregelgeving met betrekking tot
milieu hiertoe ruimte biedt.

De nu in de Wro eveneens abstract geformuleerde opdracht om voor een
goede ruimtelijke ordening bestemmingsplannen vast te stellen, waarin de
bestemmingen van de gronden worden aangewezen en met het oog op die
bestemming regels worden gegeven, gaat in ieder geval geheel op in deze
nieuw en breder geformuleerde taak. De nieuwe taak is eveneens abstract
geformuleerd waarbij, net als onder de Wro voor ‘een goede ruimtelijke
ordening’, niet met een exacte afbakening valt aan te geven wat er wel
en niet onder valt. Er blijft evident een ruime mate van beleidsvrijheid
voor gemeenten bestaan om in het belang van een evenwichtige toedeling
van functies aan locaties regels te stellen in het omgevingsplan. De in
het wetsvoorstel opgedragen taak dient hierbij als leidraad en kan
wellicht het best omschreven worden als een verantwoordingsplicht,
waaraan de gemeenteraad bij het vaststellen van een omgevingsplan
aandacht dient te besteden. Tegen de achtergrond van het belang van de
fysieke leefomgeving dient de gemeenteraad te kunnen verantwoorden
waarom bepaalde regels deel uitmaken van het omgevingsplan.
Tegelijkertijd strekt die verantwoordingsplicht zich uit over de vraag
waarom regels over een bepaald onderwerp niet in het omgevingsplan zijn
opgenomen. Het bijzondere karakter van het omgevingsplan, waarin met de
toedeling van functies en daarbij behorende regels heel gericht per
locatie verschillende regimes kunnen worden toegepast, stelt bovendien
eisen aan de motivering van de vaststelling van een omgevingsplan. Door
middel van instructieregels en instructies op grond van de artikelen
2.22, 2.24, 2.33 en 2.34 van het wetsvoorstel, zullen zowel door het
Rijk als de provincie meer concrete regels gesteld worden over onder
meer de inhoud van omgevingsplannen, waartoe ook regels over het
toedelen van functies aan locaties zullen behoren.

Tweede lid

Zoals in het algemeen deel van de memorie van toelichting is toegelicht,
moeten de toedeling van functies aan locatie en de met het oog daarop
gestelde regels zoveel mogelijk worden opgenomen in het omgevingsplan.
In dit artikel is om die reden bepaald dat provinciale staten deze
onderwerpen zoveel mogelijk reguleren via instructieregels als bedoeld
in artikel 2.22, eerste lid, of een instructie als bedoeld in artikel
2.33, eerste lid. De gemeenteraad dient deze instructieregels of
instructies vervolgens in te passen in het omgevingsplan. Op die manier
geeft het omgevingsplan eigenaren zoveel mogelijk duidelijkheid over
welke functie- en locatiegebonden regels van toepassing zijn op hun
percelen. Onder meer wegens het doorgaans ingrijpende karakter van
dergelijke regels voor burgers (eigenaren) is dit wenselijk. Ook
voorkomt dit inconsistenties tussen gemeentelijke en provinciale regels.
Als de regulering van een onderwerp van overheidszorg op provinciaal
niveau toedeling van functies aan locaties en met het oog daarop
gestelde regels vereist en niet doelmatig of doeltreffend kan worden
gereguleerd via instructieregels of instructies, kunnen provinciale
staten besluiten een uitzondering te maken op de hoofdregel, door
dergelijke regels toch rechtstreeks op te nemen in de
omgevingsverordening.

Artikel 4.3 (grondslag rijksregels)

Dit artikel biedt een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur
regels te stellen over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben
voor de fysieke leefomgeving. In het algemeen deel van de memorie van
toelichting is al ingegaan op de voornaamste argumenten om gebruik te
maken van de mogelijkheid rijksregels te stellen. De bevoegdheid is
geclausuleerd tot de in het eerste en het tweede lid aangewezen
activiteiten. Voor activiteiten die niet zijn opgesomd kunnen geen
rijksregels worden vastgesteld. Hiermee beoogt de regering de
onderwerpen waarvoor het Rijk aan de lat staat om algemene regels te
stellen af te bakenen ten opzichte van de onderwerpen waarvoor
uitsluitend decentrale overheden binnen hun verordenende bevoegdheid
regels over activiteiten kunnen stellen (artikel 4.1). In paragraaf
4.3.2 zijn, in aanvulling op de opsomming van de activiteiten in dit
artikel, voor de in het eerste lid genoemde activiteiten de hoofdlijnen
van de inhoud van de algemene rijksregels verankerd.

De opsomming van activiteiten waarvoor het Rijk algemene regels stelt
betekent nadrukkelijk niet, dat voor elke genoemde activiteit een
separate algemene maatregel van bestuur zal worden opgesteld. Het
streven is er op gericht om algemene rijksregels zo veel mogelijk bijeen
te brengen, omwille van de inhoudelijke afstemming en toegankelijkheid.
In het verlengde daarvan sluit de redactie evenmin uit dat dezelfde
rijksregels op meerdere van de opgesomde activiteiten van toepassing
kunnen zijn. Met het oog op het integrale karakter van de vast te
stellen rijksregels is dat wenselijk. Bij het opstellen van rijksregels
die op meerdere activiteiten van toepassing zijn zal uiteraard een
balans gezocht moeten worden tussen de bij de verschillende activiteiten
betrokken belangen. Een voorbeeld betreft algemene regels die zowel zien
op bouwen als activiteiten die cultureel erfgoed betreffen. Voor het
beschermen van het cultureel erfgoed kan het nodig zijn bijzondere of
afwijkende rijksregels te stellen voor het bouwen, in stand houden,
gebruiken en slopen van bouwwerken en het uitvoeren van bouw- en
sloopactiviteiten. 

Zoals in het algemeen deel van de memorie van toelichting al is
aangegeven, betekent de enkele opname van de grondslag in de wet om voor
de opgesomde activiteiten algemene rijksregels te stellen niet dat
decentrale overheden van rechtswege elke verordenende bevoegdheid
verliezen om algemene regels te stellen over die activiteiten. Voor
zover activiteiten of aspecten daarvan buiten het toepassingsbereik van
de algemene maatregel van bestuur vallen, resteert verordenende
bevoegdheid voor decentrale overheden. Voor zover activiteiten en
aspecten daarvan wel onder toepassingsbereik van de algemene maatregel
van bestuur vallen en uitputtend zijn geregeld, bestaat die ruimte niet
meer, tenzij de rijksregels die mogelijkheid expliciet bieden in de vorm
van maatwerkregels op grond van artikel 4.6.  

De rijksregels kunnen zowel voor omgevingsvergunningplichtige als
niet-omgevingsvergunningplichtige activiteiten gelden. Dit biedt
flexibiliteit om (categorieën) activiteiten geheel of gedeeltelijk
onder de werking van algemene regels te brengen.

Eerste lid

Het eerste lid is imperatief geformuleerd, wat inhoudt dat de regering
wordt opgedragen om over de in dit lid genoemde activiteiten algemene
regels te stellen. In samenhang met artikel 5.1, tweede lid, komt tot
uitdrukking dat voor deze activiteiten het stellen van algemene regels
voorop staat. Voor een groot deel van deze onderwerpen zijn nu al
algemene maatregelen van bestuur vastgesteld (Activiteitenbesluit en
andere besluiten die nadelige gevolgen van activiteiten voor het milieu
en oppervlaktewaterlichamen reguleren, Bouwbesluit 2012, Besluit
hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden). Het gegeven
dat een activiteit hier is opgesomd betekent dat voor die activiteit
regels in een algemene maatregel van bestuur moeten worden vastgesteld,
maar uitdrukkelijk niet dat de regering wordt opgedragen alle
activiteiten uit die categorie te reguleren. 

Tweede lid

In dit lid is bepaald dat er ook algemene regels kunnen worden gesteld
over stortingsactiviteiten op zee en een aantal
beperkingengebiedactiviteiten. Het betreft een bevoegdheid, de regels
hoeven niet verplicht te worden vastgesteld. Het betreft activiteiten
waarvoor nu niet of nauwelijks algemene regels gelden.

Derde lid

Net als in veel grondslagen voor algemene regels in de huidige wetgeving
(zoals de artikelen 8.40 van de Wet milieubeheer, 6.6 van de Waterwet,
en 2 van de Woningwet) is voorzien in de mogelijkheid om in een
ministeriële regeling de voorschriften uit de algemene maatregel van
bestuur (nader) uit te werken, voor zover het gaat om
uitvoeringstechnische, administratieve en meet- of rekenvoorschriften.
Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan (nadere) uitwerking van in de
algemene maatregel van bestuur gestelde regels over activiteiten, zoals
administratieve regels (bijvoorbeeld over het verschaffen van
informatie), technische eisen, uitwerking van gevallen waarop de bij
algemene maatregel van bestuur gestelde regels al dan niet van
toepassing zijn, of middelvoorschriften waarmee wordt voldaan aan de bij
de algemene maatregel van bestuur gestelde doelvoorschriften.
Doelvoorschriften zijn voorschriften waarin een bepaald te bereiken doel
wordt voorgeschreven, zonder voor te schrijven op welke wijze dat doel
dient te worden bereikt. Dit geeft degene die de activiteit verricht de
mogelijkheid om de voor hem meest geschikte maatregelen toe te passen om
het doel te bereiken. Dit komt innovatie en flexibiliteit ten goede,
maar biedt minder duidelijkheid over de toe te passen maatregelen voor
degene die de activiteit verricht. Een mogelijkheid om dit nadeel te
ondervangen is om maatregelen te formuleren, waarmee in beginsel
(wanneer de maatregel correct wordt uitgevoerd) aan het doelvoorschrift
wordt voldaan (zogenaamde erkende maatregelen). Dit geeft degene die de
activiteit verricht en niet zelf de maatregelen wenst te bedenken om aan
de doelvoorschriften te voldoen, de mogelijkheid om in plaats daarvan te
voldoen aan de middelvoorschriften. 

De grondslag om bedoelde regels bij ministeriële regeling te kunnen
stellen is aanvullend op de grondslag om deze regels bij algemene
maatregel van bestuur te kunnen stellen. De vraag of bedoelde
uitvoeringsregels het beste in een algemene maatregel van bestuur of in
een ministeriele regeling opgenomen kunnen worden, valt niet op voorhand
te beantwoorden. Soms zal het, met het oog op de samenhangende regeling
van een onderwerp, beter zijn om deze regels op te nemen in de algemene
maatregel van bestuur zelf. Het opnemen in een ministeriële regeling
kan aan de orde zijn bij gedetailleerde uitvoeringsregels zonder of met
alleen een beperkte beleidsinhoud. Opname van dergelijke regels in een
algemene maatregel van bestuur zou die onnodig omvangrijk kunnen maken,
wat afbreuk kan doen aan de kenbaarheid van de hoofdlijnen van wat wordt
geregeld. Daarnaast kan de snelheid waarmee de regels gewijzigd moeten
kunnen worden een rol spelen bij de keuze. Technische regels die
voortvarend aangepast moeten kunnen worden aan de stand van de techniek
(soms op grond van EU-regelgeving), zouden zich bijvoorbeeld goed kunnen
lenen voor opname in een regeling.

Vierde lid

In dit lid is bepaald dat bij het vaststellen van regels op grond van
het eerste lid de grenzen van artikel 2.3, derde lid, in acht worden
genomen. Dat bij de genoemde activiteiten sprake is van één of
meerdere criteria komt al tot uitdrukking door opname van de grondslag
in het wetsvoorstel. In de nota van toelichting bij de algemene
maatregel van bestuur zal worden aangeven welke van de in dat artikel
genoemde criteria grond vormen om over te gaan tot het stellen van
rijksregels. 

Toepassing van artikel 2.3, derde lid, speelt echter ook een rol bij de
invulling van de algemene regels, vooral bij het bepalen van het
toepassingsbereik van de algemene rijksregels en bij het beantwoorden
van de vraag, of, en zo ja, in welke mate daarin decentraal maatwerk
mogelijk zal worden gemaakt. 

§ 4.1.2 Inhoud

Deze paragraaf bevat een aantal onderwerpen die in regelgeving over
activiteiten aan de orde kunnen zijn. In de geldende regelgeving worden
deze onderwerpen verschillend vormgegeven. Zo wordt er ten aanzien van
rijksregels in sommige wetten voorzien in een expliciete wettelijke
grondslag voor (het stellen van regels over) deze onderwerpen (de Wet
milieubeheer bevat bijvoorbeeld een regeling over melden,
gelijkwaardigheid en afwijken), terwijl deze grondslag in andere wetten
(impliciet) besloten ligt in de wettelijke grondslag om algemene regels
te stellen. Met de opname van de artikelen 4.4, 4.5, 4.6 en 4.7 is
beoogd buiten twijfel te stellen dat dergelijke regels in het
omgevingsplan, de verordeningen en rijksregels opgenomen kunnen worden.
Daarnaast strekken de artikelen er toe de regeling van deze onderwerpen
te harmoniseren, wat de duidelijkheid en toegankelijkheid voor burgers
vergroot. Deze artikelen verplichten decentrale overheden niet tot het
stellen van regels, het staat hen vrij hiervan al dan niet gebruik te
maken. Dit komt ook tot uiting in de facultatieve redactie van de
artikelen. Hetzelfde geldt voor opname van regels over deze onderwerpen
in een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 4.3.

Artikel 4.4 (specificeren inhoud)

Eerste lid

Dit lid voorziet er in dat in het omgevingsplan, de
omgevingsverordening, de waterschapsverordening en rijksregels een
verbod kan worden opgenomen om een activiteit te verrichten, voordat het
voornemen daartoe bij het bevoegd gezag is gemeld. De activiteit mag pas
starten, wanneer de melding is gedaan en de periode die volgens de
algemene regels ten minste tussen het melden en het starten van de
activiteit moet worden aangehouden is verstreken. Vooral wanneer de
activiteit potentieel een zwaarder gevolg voor de fysieke leefomgeving
kan hebben, kan het via een melding nodig zijn dat het bestuursorgaan in
staat wordt gesteld om voorafgaand aan het starten van de activiteit nog
acties te verrichten, zoals:

het uitvoeren van een initiële controle voordat de activiteit van start
gaat, zodat het bestuursorgaan zich er van kan vergewissen dat de regels
worden nageleefd en geen onaanvaardbare risico’s voor de fysieke
leefomgeving optreden, 

het beoordelen of gelet op de kwetsbaarheid van de fysieke leefomgeving
of cumulatie met andere activiteiten het wellicht noodzakelijk is om
aanvullende eisen te stellen in de vorm van maatwerkvoorschriften op
grond van artikel 4.5, uiteraard alleen daar waar de algemene regels het
stellen van dergelijke aanvullende eisen mogelijk maken,

zelf in het kader van het beheer van de fysieke leefomgeving maatregelen
te treffen, die een betere bescherming van de leefomgeving waarborgen,

via een publieke kennisgeving de directe omgeving over de voorgenomen
activiteit te informeren. 

Omdat het niet melden het bestuursorgaan de mogelijkheid om actie te
ondernemen ontneemt en tot oneigenlijk voordeel voor de initiatiefnemer
kan leiden, is de meldingsplicht geformuleerd als een verbod om de
activiteit zonder voorafgaande melding uit te voeren. Mocht een
initiatiefnemer daartoe toch overgaan, dan kan in het kader van de
handhaving de activiteit zo nodig zelfs stilgelegd worden, om het
bevoegd gezag alsnog de tijd te bieden voor de noodzakelijke geachte
acties.

Het bevoegd gezag is vrij in de keuze op welke wijze het met een melding
omgaat. Het kan een ontvangstbevestiging zenden, of schriftelijk een
mening kenbaar maken over de juistheid van de melding.

Van de meldplicht moet worden onderscheiden een verplichting om (in
enige vorm) informatie te verstrekken aan een bestuursorgaan of andere
instantie gedurende het verrichten van een activiteit of binnen een
bepaalde termijn voorafgaand aan het starten van een activiteit, zonder
dat daaraan een verbod is gekoppeld de activiteit te verrichten. Een
dergelijke verplichting heeft geen bijzondere wettelijke grondslag
nodig, deze behoort tot regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1. De reden
om de meldplicht in dit artikel wel expliciet op het niveau van wet te
specificeren is gelegen in het daaraan gekoppelde verbod de activiteit
te verrichten voordat de melding is gedaan. 

Bij een verplichting om informatie te verstrekken gaat het vooral om het
informerende karakter, zonder dat het nodig is dat het bestuursorgaan
voorafgaand aan het starten van de activiteit nog in staat hoeft te
worden gesteld om een inhoudelijke beoordeling uit te voeren. Een
dergelijke informatieplicht zorgt er voor dat het bestuursorgaan van de
voorgenomen activiteit op de hoogte is en kan voor die overheid
bijvoorbeeld aanleiding vormen om deze activiteit op te nemen in de
planning van toezicht. Voor een informatieplicht is in beginsel geen
lange periode tussen het verschaffen van de informatie en het starten
van de activiteit nodig.

Wanneer algemene regels gelden is een melding of een verplichting om
informatie over het starten van de activiteit te verstrekken niet altijd
nodig. De algemene regels kunnen bijvoorbeeld activiteiten betreffen
waarvan een bestuursorgaan al op de hoogte is, bijvoorbeeld door
verplichtingen die uit andere regels volgen. Ook kan het gaan om
activiteiten met beperkte nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving
waarbij het vooraf informeren van het bestuursorgaan niet noodzakelijk
wordt geacht. In de geldende decentrale algemene regels en rijksregels
zijn dan ook vele activiteiten toegestaan zonder dat een melding, of
enige andere vorm van informatieverstrekking verplicht is. 

Tweede lid

Dit lid maakt het mogelijk om in de waterschapsverordening en de
omgevingsverordening een verbod op te nemen om een daarbij aangewezen
activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. Dit lid biedt geen
grondslag om in rijksregels een verbod op te nemen om zonder
omgevingsvergunning een activiteit te verrichten. De reden hiervoor is
dat die vergunningplichten in artikel 5.1 op wetsniveau zijn opgenomen.
Ook biedt het geen grondslag voor het in het omgevingsplan opnemen van
een vergunningplicht, dit omdat in artikel 5.1 de afwijkvergunning is
opgenomen, die afwijken van het omgevingsplan al mogelijk maakt. 

Artikel 4.5 (maatwerkvoorschriften)

Eerste lid

In het algemeen deel van de memorie van toelichting is aangegeven dat er
in bepaalde gevallen behoefte kan bestaan aan het stellen van
maatwerkvoorschriften, zo nodig in afwijking van de toepasselijke
algemene regels. Dit artikel maakt het mogelijk in het omgevingsplan, de
waterschapsverordening, de omgevingsverordening en de rijksregels te
voorzien in de benodigde mogelijkheden voor maatwerk, door het bevoegd
gezag binnen die algemene regels de mogelijkheid te bieden om
maatwerkvoorschriften te stellen. Het bevoegd gezag wordt krachtens de
artikelen 4.8 tot en met 4.13 aangewezen. Maatwerkvoorschriften worden
bij beschikking gesteld, zodat daartegen bezwaar en beroep open staat.
Het artikel bouwt, voor zover het rijksregels betreft, voort op de
mogelijkheden die al in verschillende wetten zijn opgenomen, zoals in de
artikelen 8.42 en 8.42a van de Wet milieubeheer, 6.6, tweede lid, van de
Waterwet en 7, 7a en 13 van de Woningwet.

De formulering van dit artikel brengt met zich dat het stellen van
maatwerkvoorschriften uitsluitend kan als dat in het omgevingsplan, de
verordeningen of de rijksregels is bepaald. Maatwerkvoorschriften komen
nu al voor in algemene regels gesteld door decentrale overheden of de
regering, waarbij deze soms verschillend worden aangeduid (naast het
begrip maatwerkvoorschrift komt bijvoorbeeld het begrip nadere eisen
voor). Ze komen in vier vormen voor:

maatwerkvoorschriften waarbij onderwerpen nader worden ingevuld of
aangevuld,

maatwerkvoorschriften waarbij strengere eisen worden opgelegd dan
opgenomen in algemene regels,

maatwerkvoorschriften waarbij minder strenge eisen worden opgelegd dan
opgenomen in algemene regels, en

maatwerkvoorschriften waarbij van een in algemene regels expliciet
opgenomen verbod ontheffing wordt verleend, al dan niet onder
beperkingen of voorwaarden.

In het laatste geval vertonen de ontheffingen veel overeenkomsten met
vergunningen, die voor bepaalde activiteiten in de fysieke leefomgeving
nodig zijn en ontheffingen die soms in verordeningen van gemeenten,
provincies en waterschappen zijn opgenomen. Het ligt dan ook voor de
hand om dergelijke ontheffingen onder de omgevingsvergunningplicht te
brengen. Paragraaf 5.1.1 van het wetsvoorstel biedt daarvoor de
grondslag.

In paragraaf 4.3.2 zijn de hoofdlijnen van de inhoud verankerd van de
rijksregels voor de activiteiten die zijn opgesomd in artikel 4.3,
eerste lid. Die paragraaf is van toepassing op het stellen van
rijksregels over bedoelde activiteiten in een algemene maatregel van
bestuur en vormt als zodanig het kader voor het al dan niet voorzien in
mogelijkheden voor maatwerkvoorschriften in rijksregels. De laatste
volzin van het eerste lid verklaart paragraaf 4.3.2 van overeenkomstige
toepassing op het stellen van de maatwerkvoorschriften bij beschikking
door het bevoegd gezag, zodat het bevoegd gezag daarbij die paragraaf in
acht neemt. Omdat de bevoegdheid tot wijzigen of intrekken van de
maatwerkvoorschriften (impliciet) besloten ligt in de bevoegdheid deze
vast te stellen, impliceert dit lid dat paragraaf 4.3.2 daarop ook van
toepassing is.

Tweede lid

Er kunnen alleen van algemene regels afwijkende maatwerkvoorschriften
worden gesteld wanneer dat in het omgevingsplan, de verordeningen of de
rijksregels is bepaald, in welk geval aangegeven moet worden van welke
regels kan worden afgeweken. Als in de mogelijkheid van afwijken is
voorzien, kan daarbij worden bepaald dat afwijken alleen binnen een
bepaalde bandbreedte is toegestaan. Daarnaast kan een termijn worden
gekoppeld aan de mogelijkheid om af te wijken.

Derde lid

Dit lid biedt de mogelijkheid om in de rijksregels te bepalen dat de
maatwerkvoorschriften aan de omgevingsvergunning worden verbonden. Dit
kan om redenen van efficiency wenselijk zijn, in het bijzonder als
algemene regels worden gesteld voor activiteiten waarvoor ook een
omgevingsvergunningplicht geldt. In dat geval kan worden verzekerd dat
alle voorschriften voor die activiteit in één document te vinden zijn.
Als van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt, geldt voor deze
voorschriften dezelfde procedure als voor de omgevingsvergunning. Dat
geldt ook voor wijziging of intrekking van de voorschriften.

Artikel 4.6 (maatwerkregels)

Eerste lid

Dit lid maakt het mogelijk om in de omgevingsverordening onderwerpen aan
te wijzen waarvoor in het omgevingsplan of de waterschapsverordening
aanvullende of nadere regels kunnen worden gesteld of kan worden
afgeweken van de op grond van de omgevingsverordening gestelde algemene
regels over activiteiten. Omwille van de lokale of regionale situatie
kan het wenselijk zijn om voor bepaalde locaties dergelijke regels vast
te stellen, die generiek voor alle zich binnen die locaties bevindende
activiteiten gelden. De maatwerkregels moeten in het omgevingsplan of de
waterschapsverordening zelf worden vastgelegd. Daarbij kan ook worden
bepaald voor welke locaties de maatwerkregels gelden. 

Tweede lid

Dit lid biedt een grondslag om in rijksregels onderwerpen aan te wijzen
waarvoor in het omgevingsplan of de verordeningen aanvullende of nadere
regels kunnen worden gesteld of kan worden afgeweken van de rijksregels.
Dit lid bouwt voort op de mogelijkheden die al in verschillende wetten
zijn opgenomen voor rijksregels, waaronder de artikelen 8.42b van de Wet
milieubeheer, 2, derde lid, tweede volzin, onder b, van de Woningwet en
6.6, derde lid, van de Waterwet. In paragraaf 4.3.2 zijn de hoofdlijnen
van de inhoud verankerd van de rijksregels voor de activiteiten die zijn
opgesomd in artikel 4.3, eerste lid. Die paragraaf vormt daarmee ook het
kader voor het al dan niet opnemen van mogelijkheden voor maatwerkregels
in rijksregels. Om te verzekeren dat de in het omgevingsplan en de
verordening te stellen maatwerkregels daaraan ook voldoen, wordt
paragraaf 4.3.2 van overeenkomstige toepassing verklaard op het stellen
van de maatwerkregels. 

Derde lid

In de omgevingsverordening en de rijksregels kan worden bepaald dat
afwijken alleen binnen een bepaalde bandbreedte is toegestaan of kan het
afwijken aan een termijn worden gekoppeld.

Artikel 4.7 (gelijkwaardigheid)

Eerste lid

Dit lid bepaalt dat gelijkwaardige maatregelen mogen worden getroffen om
de regels voor het verrichten van activiteiten na te leven. Het treffen
van gelijkwaardige maatregelen kan innovatie bevorderen. Een
gelijkwaardige maatregel is een alternatief voor een voorgeschreven
maatregel. Of een alternatieve maatregel gelijkwaardig is aan een
voorgeschreven maatregel dient afgewogen te worden in het licht van het
resultaat dat met de voorgeschreven maatregel is beoogd. Belangen die de
voorgeschreven maatregel niet beoogt te beschermen, hoeven niet te
worden meegewogen. De alternatieve maatregel moet in laatstgenoemd geval
uiteraard wel voldoen aan de voor andere belangen gestelde regels. Zo
moet bijvoorbeeld een gelijkwaardige milieumaatregel uiteraard voldoen
aan bouwregels. De gekozen term ’maatregel’ biedt naast ruimte voor
alternatieve middelen, ook de mogelijkheid om bijvoorbeeld
gelijkwaardige werkwijzen toe te staan. 

Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat het treffen van een
gelijkwaardige maatregel is toegestaan. Wel dient het bestuursorgaan bij
beschikking toestemming te verlenen om de gelijkwaardige maatregel toe
te passen. Het bestuursorgaan verleent de toestemming als de maatregel
gelijkwaardig is. Het komt daarbij een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Het verlenen of weigeren van de toestemming is een beschikking, zodat
daartegen bezwaar en beroep open staat. 

De bewijslast van het aantonen van de gelijkwaardigheid ligt bij degene
die de activiteit verricht. Deze zal aan het bevoegd gezag moeten
aantonen dat met de alternatieve maatregel tenminste hetzelfde resultaat
wordt bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd. Voor
initiatiefnemers biedt dit artikel een mogelijkheid tot kostenreductie.
Verwacht mag worden dat de initiatiefnemer van deze mogelijkheid alleen
gebruik maakt wanneer de kosten van de alternatieve maatregel, inclusief
de kosten voor het aantonen van de gelijkwaardigheid, lager zijn dan de
kosten die gemoeid zijn met de toepassing van de voorgeschreven
maatregel.

Van het gelijkwaardigheidsbeginsel zoals neergelegd in dit artikel moet
worden onderscheiden het beginsel van wederzijdse erkenning van goederen
en diensten binnen de Europese Unie. Met het gelijkwaardigheidsbeginsel
is beoogd de toepassing van alternatieve maatregelen in plaats van
voorgeschreven maatregelen in individuele gevallen mogelijk te maken.
Hiermee is niet bedoeld het beginsel van wederzijdse erkenning te
regelen. Voor het vrij verkeer van goederen en diensten binnen de
Europese Unie dient, voor zover nodig, het beginsel van wederzijdse
erkenning opgenomen te worden in de algemene regels als bedoeld in
paragraaf 4.1.1. In sommige nu geldende algemene maatregelen van
bestuur, zoals het Activiteitenbesluit, is het beginsel van wederzijds
erkenning uitdrukkelijk geregeld. 

Tweede lid

In beginsel is voorafgaande toestemming nodig van het bevoegd gezag om
een gelijkwaardige maatregel te mogen treffen. Dit lid biedt de
mogelijkheid om het vereiste van voorafgaande toestemming uit te
sluiten. Dat ligt in de rede als bij het stellen van algemene regels
over activiteiten op voorhand duidelijk is dat voorafgaande toestemming
overbodig is, bijvoorbeeld als geen of slechts beperkt sprake is van
risico’s voor de fysieke leefomgeving, of dat een melding toereikend
is. Als in de rijksregels is opgenomen dat voorafgaande toestemming niet
nodig is, maar dat het toepassen van een gelijkwaardige maatregel eerst
gemeld moet worden, is het verboden de gelijkwaardige maatregel toe te
passen voordat de melding is gedaan.

Derde lid

Dit lid biedt grondslag om in de uitvoeringsregelgeving nadere regels op
te nemen over gelijkwaardige maatregelen. Daarnaast kan de toepassing
van gelijkwaardige maatregelen worden uitgesloten bij de algemene
regels. Soms is het bijvoorbeeld nodig om een bepaalde maatregel
dwingend voor te schrijven ter bescherming van de fysieke leefomgeving,
of noopt EU-regelgeving daartoe.

§ 4.1.3 Bevoegd gezag

Artikel 4.8 (bevoegd gezag voor decentrale regels)

Dit artikel regelt voor decentrale regels bij welk bestuursorgaan de
melding moet worden gedaan en welk bestuursorgaan bevoegd is besluiten
te nemen op grond van deze afdeling. Voor het omgevingsplan is dat het
college van burgemeester en wethouders, voor de waterschapsverordening
het dagelijks bestuur van het waterschap en voor de omgevingsverordening
gedeputeerde staten.

Artikel 4.9 (gemeente bevoegd gezag voor rijksregels)

In dit artikel is de hoofdregel opgenomen voor de aanwijzing van het
bevoegd gezag voor rijksregels, inhoudende dat het college van
burgemeester en wethouders het bevoegd gezag is waaraan een melding
wordt gedaan, dat een maatwerkvoorschrift kan stellen en dat beslist op
een aanvraag om toestemming tot het treffen van een gelijkwaardige
maatregel. De uitzonderingen op deze hoofdregel zijn in de artikelen
4.10 tot en met 4.13 opgenomen. In die bepalingen zijn gevallen
opgenomen waarvoor, onder de daarin opgenomen voorwaarden,
uitzonderingen op de hoofdregel worden en kunnen worden gemaakt, door
voor die gevallen een ander bevoegd gezag aan te wijzen in de
rijksregels.

Artikel 4.10 (bevoegd gezag voor rijksregels over wateractiviteiten)

Dit artikel schrijft voor dat in het belang van een doelmatig
waterbeheer gevallen van het verrichten van wateractiviteiten worden
aangewezen, waarin in rijksregels die gaan over wateractiviteiten het
dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten of de Minister
van Infrastructuur en Milieu als bevoegd gezag wordt aangewezen. Bij het
aanwijzen van de gevallen zal de huidige bevoegdheidsverdeling van de
genoemde bestuursorganen ten aanzien van algemene regels over
wateractiviteiten als uitgangspunt worden genomen.

Artikel 4.11 (provincie bevoegd gezag voor rijksregels)

In dit artikel is een aantal gevallen opgenomen waarvoor in de
rijksregels gedeputeerde staten worden aangewezen als bevoegd gezag. Het
gaat om gevallen waarvoor gedeputeerde staten nu ook bevoegd gezag is
voor rijksregels. Dit artikel voorziet er in die lijn te continueren. 

Artikel 4.12 (Rijk bevoegd gezag voor rijksregels)

In dit artikel is een aantal gevallen geregeld waarvoor in de
rijksregels een daarbij aangewezen minister wordt aangewezen als bevoegd
gezag. Het gaat hier om een aantal gevallen waarvoor het bevoegd gezag
thans ook op het niveau van het Rijk is belegd. Dit artikel voorziet er
in die lijn te continueren. 

Artikel 4.13 (bevoegd gezag rijksregels in combinatie met een
omgevingsvergunning)

Eerste lid

Dit lid voorziet in een grondslag om voor het bevoegd gezag voor
rijksregels aan te kunnen sluiten bij het bevoegd gezag voor de
omgevingsvergunning. Het betreft gevallen waarin combinaties van
activiteiten worden verricht, waarop zowel rijksregels van toepassing
zijn als een omgevingsvergunningplicht geldt. Daarmee kan worden
voorkomen dat er onnodig verschillende bestuursorganen bevoegd gezag
zouden zijn voor gecombineerd verrichte activiteiten. Met dit artikel is
niet beoogd om de bevoegdheidsverdeling, die voor wateractiviteiten uit
artikel 5.9 volgt, te doorkruisen.

Tweede lid

In dit lid zijn twee milieubelastende activiteiten opgesomd waarvoor in
ieder geval toepassing wordt gegeven aan het eerste lid. Toepassing van
het eerste lid heeft bijvoorbeeld tot gevolg dat als uit hoofdstuk 5
volgt dat gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn voor het verlenen
van de omgevingsvergunning voor deze activiteiten, zij ook het bevoegd
gezag zullen zijn voor de aangewezen gevallen van andere
milieubelastende activiteiten waarvoor regels gelden als bedoeld in
artikel 4.3, die in combinatie worden verricht met deze activiteiten.
Hiermee wordt voorkomen dat er voor IPPC-installaties en
Seveso-bedrijven verschillende bestuursorganen bevoegd gezag zouden zijn
voor in die installaties of bedrijven gecombineerd verrichte
milieubelastende activiteiten.

Afdeling 4.2 Voorbereidingsbescherming

Artikel 4.14 (voorbereidingsbesluit omgevingsplan)

De gemeenteraad kan een voorbereidingsbesluit nemen met het oog op de
voorbereiding, vaststelling en inwerkingtreding van een omgevingsplan.
Artikel 3.7 Wro heeft model gestaan voor dit artikel van het
wetsvoorstel. De bevoegdheid tot het nemen van een voorbereidingsbesluit
kan ook worden gedelegeerd aan het college van burgemeester en
wethouders. Deze mogelijkheid bestaat onder de Wro niet, maar is
opgenomen omdat het doorgaans het college van burgemeester en wethouders
is dat een bestemmingsplan voorbereidt en het daarmee dan ook goed in
staat is om op een effectieve wijze een voorbereidingsbesluit te nemen.

Op grond van het tweede lid kan in het voorbereidingsbesluit worden
bepaald dat het verboden is om bepaalde werken of werkzaamheden uit te
voeren, bouwwerken te slopen en het gebruik van bouwwerken of locaties
te wijzigen. Hiermee kan worden voorkomen dat bepaalde ontwikkelingen
plaatsvinden op locaties voordat het omgevingsplan is gewijzigd. Daarbij
gaat het vooral om ontwikkelingen, die niet verenigbaar zijn met de
regels die in voorbereiding zijn. Gelet op de voorgeschreven
voorbereidingsprocedure van het omgevingsplan neemt een wijziging van
een omgevingsplan circa zes maanden in beslag. Zonder
voorbereidingsbesluit zou het mogelijk zijn dat op een ongewenste manier
wordt geanticipeerd op de in voorbereiding zijnde regels. 

Op grond van het derde lid kan de omgevingsvergunning voor een
bouwactiviteit worden aangehouden voor gevallen die in het
voorbereidingsbesluit zijn opgenomen. Uit het vierde lid volgt wanneer
het voorbereidingsbesluit vervalt. Een voorbereidingsbesluit op grond
van dit artikel vervalt in ieder geval na twee jaar, of, voor zover
binnen die termijn het besluit over de vaststelling van het
omgevingsplan is bekendgemaakt, op het tijdstip waarop het omgevingsplan
in werking treedt of is vernietigd. 

Artikel 4.15 (voorbereidingsbesluit omgevingsverordening)

Provinciale staten kunnen een voorbereidingsbesluit nemen ter
voorbereiding van een omgevingsverordening. Provinciale staten kunnen
deze bevoegdheid delegeren aan gedeputeerde staten. Evenals bij het
omgevingsplan kan met het voorbereidingsbesluit worden voorkomen, dat op
een ongewenste manier wordt geanticipeerd op de regels die in
voorbereiding zijn. Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar de
toelichting bij artikel 4.14.

Artikel 4.16 (voorbereidingsbesluit in verband met projectbesluit of
instructies)

Het eerste lid voorziet in het nemen van een voorbereidingsbesluit door
provinciale staten ter voorbereiding van een projectbesluit, een
omgevingsverordening met instructieregels of een instructie, gericht op
het omgevingsplan. Provinciale staten kunnen de bevoegdheid tot het
nemen van een voorbereidingsbesluit delegeren aan gedeputeerde staten. 

Op grond van het tweede lid kan een voorbereidingsbesluit door de
Minister van Infrastructuur en Milieu worden genomen of door de
verantwoordelijke minister, in overeenstemming met de Minister van
infrastructuur en Milieu. Het voorbereidingsbesluit kan dan worden
genomen in verband met de voorbereiding van de inwerkingtreding van een
projectbesluit, een algemene maatregel van bestuur met instructieregels
of een instructie. 

In het vijfde lid wordt geregeld wanneer het voorbereidingsbesluit
vervalt. Een voorbereidingsbesluit op grond van dit artikel vervalt als
niet binnen twee jaar na inwerkingtreding van dat besluit het
projectbesluit, de instructieregel of de instructie in werking is
getreden. Als het projectbesluit, de instructieregel of de instructie
wel binnen twee jaar in werking is getreden, blijft het
voorbereidingsbesluit gelden tot het tijdstip waarop het door het
projectbesluit of in overeenstemming met de instructieregel of de
instructie gewijzigde omgevingsplan (of omgevingsplannen als het om
meerdere gemeenten gaat) in werking is (zijn) getreden. 

Dit artikel vindt zijn oorsprong in de artikelen 4.1, vijfde lid, 4.2,
derde lid, 4.3, vierde lid, en 4.4, vierde lid, Wro.

Afdeling 4.3 Bijzondere bepalingen voor regels over activiteiten

§ 4.3.1 Decentrale regels

Artikel 4.17 (actualisering in verband met afwijkactiviteiten)

Zoals in het algemeen deel van de memorie van toelichting al is
toegelicht, is in dit wetsvoorstel afgezien van een generieke
actualiseringsplicht voor het omgevingsplan. In plaats van een generieke
actualiseringsplicht worden twee gerichte actualiseringsprikkels
voorgesteld. Dat is het geval als het Rijk of de provincie op grond van
hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel een instructieregel of instructie stelt
die moet worden verwerkt in het omgevingsplan. Bij die instructieregel
of instructie kan een termijn worden gegeven waarbinnen deze in het
omgevingsplan moet zijn ingepast. De andere prikkel voor het actueel
houden van een omgevingsplan is opgenomen in dit artikel. De
verplichting om het omgevingsplan met een afwijkactiviteit in
overeenstemming te brengen geldt uitsluitend voor activiteiten met
fysieke gevolgen voor de leefomgeving die blijvend in strijd zijn met de
in het omgevingsplan gestelde regels. Het gaat hierbij om activiteiten
met een zodanig blijvende inbreuk op het omgevingsplan, dat het
noodzakelijk is dat de regels met het oog op de aan de locatie
toegedeelde functie worden gewijzigd of dat zelfs de aan de locatie
toegekende functie wordt gewijzigd. De verplichting om het omgevingsplan
aan te passen geldt dus niet voor bijvoorbeeld tijdelijke activiteiten
die afwijken van het omgevingsplan. De verplichting geldt evenmin voor
activiteiten die geen blijvende inbreuk tot gevolg hebben. Dat kan zich
bijvoorbeeld voordoen in een situatie waarbij in de krachtens artikel
4.2, eerste lid, gestelde regels van het omgevingsplan is aangegeven dat
het verboden is om bomen te kappen of bepaalde aanlegwerken te
verrichten, zoals het scheuren van grasland. Als via een
omgevingsvergunning voor zo’n afwijkactiviteit van deze regel wordt
afgeweken, zal in de regel geen blijvende strijd met de regels uit het
omgevingsplan ontstaan die een wijziging van het omgevingsplan nodig
maken. De kap van één boom maakt geen blijvende inbreuk op het
omgevingsplan. Deze activiteit hoeft dan ook niet te worden ingepast.
Het verbod om bomen te kappen kan immers gewoon van toepassing blijven.
Als bijvoorbeeld voor de bouw van een bouwwerk van de bouwregels van het
omgevingsplan wordt afgeweken maakt dit wel een blijvende inbreuk op het
omgevingsplan en dient een inpassing van het bouwplan in het
omgevingsplan plaats te vinden. Zo zal bijvoorbeeld de bouw van een
burgerwoning binnen een locatie waaraan een agrarische functie is
toegedeeld, het noodzakelijk maken dat een woonfunctie wordt toegekend.

Het wordt primair aan het gemeentebestuur overgelaten om op een geschikt
en doelmatig moment verleende omgevingsvergunningen voor
afwijkactiviteiten in te passen in het omgevingsplan. Het gaat daarbij
niet louter om een administratieve ad hoc inpassing van de toegestane
afwijkactiviteit. Het doel van deze regeling is dat het omgevingsplan
een actueel, integraal en consistent geheel blijft. De besluitvorming
over de toelaatbaarheid van een concrete afwijkactiviteit is veelal
minder vergaand dan de besluitvorming over de wijze waarop deze
afwijkactiviteit op beleidsmatig verantwoorde en consistente wijze wordt
ingepast in het omgevingsplan. Het toestaan van een activiteit op een
bepaalde locatie zal daarbij veelal ook gevolgen moeten hebben voor de
regels die gelden voor andere locaties waar de verleende
omgevingsvergunning geen betrekking op had. Vandaar dat gemeenten
primair zelf een doelmatig tijdstip binnen de beleidsontwikkeling kunnen
kiezen om tot inpassing te komen. Om te voorkomen dat hierbij gehele
vrijblijvendheid bestaat, is een ruime tijd geschonken van maximaal vijf
jaar na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning waarbinnen
de inpassing in het omgevingsplan moet zijn vastgesteld.

Artikel 4.18 (aanwijzen moderniseringslocaties)

Dit artikel is de opvolger van artikel 3.5 Wro. De
moderniseringsbepaling houdt in dat bij het omgevingsplan locaties
kunnen worden aangewezen waar de bestaande binnenstedelijke bestemming
wordt gehandhaafd; de kwaliteit hiervan is echter niet meer acceptabel.
Gedacht moet worden aan modernisering van de bestaande bebouwing door
samenvoeging van panden en inpandige doorbraken, of door sloop van
panden en vervangende nieuwbouw van soortgelijke, gemoderniseerde
bebouwing in nagenoeg gelijke omvang. Zolang deze modernisering niet is
voltooid, wordt het gebruik geacht af te wijken van het plan, ook al is
het feitelijk gebruik van het bouwwerk in overeenstemming met het plan. 

Artikel 4.19 (regels over het uiterlijk van bouwwerken)

In dit artikel is bepaald dat door de gemeenteraad beleidsregels worden
vastgesteld wanneer regels in het omgevingsplan betrekking hebben op het
uiterlijk van bouwwerken en bij de toepassing uitleg behoeven. In die
beleidsregels worden de criteria opgenomen die het bevoegd gezag toepast
bij de beoordeling van het uiterlijk van een bouwwerk waarop de aanvraag
om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit betrekking heeft.
Daarmee wordt aangesloten bij de regeling over het uitoefenen van
welstandstoezicht zoals die in de Woningwet is opgenomen, waarbij de
welstandscriteria in beleidsregels moeten zijn opgenomen (gemeentelijke
welstandsnota). De gemeenteraad beslist daarbij zelf of, en zo ja, in
welke delen van de gemeente en voor welke bouwwerken welstandstoezicht
uitgeoefend gaat worden. Wanneer de raad voor het uitoefenen van
welstandstoezicht kiest, moet het omgevingsplan regels daarover
bevatten. Ook moeten de te hanteren welstandscriteria door de raad in
beleidsregels worden vastgelegd, wanneer de daarover in het
omgevingsplan opgenomen criteria bij hun toepassing uitleg behoeven. Die
criteria moeten zoveel mogelijk zijn toegesneden op de onderscheiden
bouwwerken.

§ 4.3.2 Rijksregels

Artikel 4.20 (rijksregels implementatie internationaalrechtelijke
verplichtingen)

Dit artikel draagt de regering op om op grond van artikel 4.3 voor de
daarin genoemde richtlijnen en verdragen in ieder geval algemene regels
vast te stellen. De verplichting strekt tot het implementeren van één
of meer aspecten van deze richtlijnen die zich daarvoor lenen in
algemene regels. Niet al deze richtlijnen en verdragen kunnen volledig
worden geïmplementeerd met algemene regels. Voor de implementatie van
de meeste richtlijnen en verdragen zijn namelijk (ook) andere regels
nodig dan algemene regels (zoals instructieregels) of zijn bijvoorbeeld
omgevingsvergunningplichten vereist.

Artikel 4.21 (rijksregels bouwwerken) 

Dit artikel draagt de regering op om algemene regels te stellen in het
belang van een veilige, gezonde en duurzame gebouwde omgeving. Die
regels hebben betrekking op nieuw te bouwen gebouwen en andere
bouwwerken, op het verbouwen, de staat, het gebruik en de sloop van
bestaande bouwwerken en op het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden
met betrekking tot bouwwerken. De regels worden gesteld vanuit het
oogpunt van veiligheid, gezondheid en duurzaamheid (waarbij duurzaamheid
kan worden gezien als een verzameling van bruikbaarheid,
energiezuinigheid en milieu). Het gaat daarbij om regels zoals over de
constructieve veiligheid, de brandveiligheid en de energieprestatie van
gebouwen, over de verplichte aanwezigheid, de minimaal vereiste
kwaliteit en het onderhoud van bouwwerkgebonden installaties en over het
waarborgen van de veiligheid van de directe omgeving bij het uitvoeren
van bouw- en sloopwerkzaamheden. Nu zijn dergelijke regels op grond
artikel 2 van de Woningwet gesteld in het Bouwbesluit 2012 en de daarmee
samenhangende ministeriële regeling. Dat artikel biedt momenteel ook de
grondslag voor het in het Bouwbesluit 2012 stellen van regels over de
staat en het gebruik van open erven en terreinen. Die grondslag is niet
in dit wetsvoorstel overgenomen, omdat het stellen van dergelijke regels
in het algemeen het best op gemeentelijk niveau kan plaatsvinden. Bij
het stellen van de algemene regels als bedoeld in dit artikel zal ook
een vergelijkbaar met de in artikel 1.13 van het Bouwbesluit 2012
opgenomen uitzonderingsmogelijkheid voor monumenten terugkeren.
Laatstgenoemd artikel is ook een algemene regel over activiteiten die
cultureel erfgoed betreffen. 

Artikel 4.22 (rijksregels milieubelastende activiteiten)

Dit artikel geeft aan, met het oog waarop de algemene rijksregels voor
milieubelastende activiteiten worden gesteld, en waartoe deze regels in
ieder geval strekken. Het stellen van regels over milieubelastende
activiteiten was al aan de orde op grond van verschillende artikelen van
wetten die opgaan in de Omgevingswet, waaronder:

a. artikel 8.40 van de Wet milieubeheer, waarin is voorgeschreven om
algemene milieuregels te stellen met betrekking tot inrichtingen;

b. artikel 10.32 van de Wet milieubeheer, op grond waarvan algemene
regels worden gesteld met betrekking tot lozen van afvalwater in
afvalwaterstelsels buiten inrichtingen; 

c. de preventieve milieuregels ter bescherming van de bodem, zoals nu
opgenomen in artikelen 6 tot en met 12a van de Wet bodembescherming. 

De regels voor activiteiten, genoemd onder a, beogen een integrale
bescherming van de fysieke leefomgeving tegen nadelige gevolgen van die
activiteiten voor het milieu te waarborgen. 

De activiteiten genoemd, onder b en c, hebben voornamelijk betrekking op
het lozen van afvalwater op of in de bodem, in rioolstelsels en op
zuiveringstechnische werken die niet in beheer zijn bij een waterschap.
Al deze lozingsroutes vallen onder het begrip ‘emissie’ en kunnen
nadelige gevolgen hebben voor het milieu, omdat ze leiden tot directe of
indirecte lozing in het water, maar ook uitstoot in de lucht of lozing
in de bodem, afhankelijk van de behandeling en bestemming van het
afvalwater.  

Naar aanleiding van de reactie van de Unie van Waterschappen op de voor
consultatie voorgelegde versie van het wetsvoorstel is besloten om de
lozingsactiviteiten in een oppervlaktewaterlichaam of een
zuiveringtechnisch werk, voor zover het betreft de gevolgen voor het
watersysteem, niet als milieubelastende activiteit aan te merken. Voor
zover aan die lozingsactiviteit andere nadelige gevolgen voor het milieu
verbonden zijn dan effecten op het watersysteem, vallen die effecten
overigens wel onder het begrip milieubelastende activiteit.   

De grondslag heeft betrekking op milieubelastende activiteiten. Het
begrip milieubelastende activiteit is breder dan het in artikel 8.40 van
de Wet milieubeheer gehanteerde begrip ‘inrichting’ en omvat ook een
belangrijk deel van de hierboven onder b en c genoemde activiteiten.
Waar van een inrichting pas sprake is, wanneer een activiteit een zekere
continuïteit heeft (in de praktijk wordt wel als richtlijn een termijn
aangehouden van zes maanden), kan het begrip ‘milieubelastende
activiteit’ ook op een korter durende activiteit zien. Het feit dat
het begrip ‘inrichting’ ziet op langer durende activiteiten, is goed
verklaarbaar vanuit de ontstaansgeschiedenis daarvan. Het begrip
‘inrigting’ werd al gehanteerd in de Hinderwet uit 1875, die
bepaalde dat het verboden is “inrigtingen, welke gevaar, schade of
hinder kunnen veroorzaken, op te rigten zonder vergunning”. Waar het
bij een vergunningplicht minder voor de hand ligt om kortdurende
activiteiten daaronder te brengen, door de lange periode die de
vergunningprocedure in beslag neemt in verhouding tot de duur en
milieugevolgen van een dergelijke activiteit, is het kortdurende
karakter bij het reguleren door middel van algemene regels geen bezwaar.
Na de brede introductie van algemene regels worden in de praktijk dan
ook voor dergelijke korter durende activiteiten veelal dezelfde
voorschriften gesteld als voor langer durende verder identieke
activiteiten. Door het bestaan van het begrip inrichting gebeurt dat nu
echter in zelfstandige algemene maatregelen van bestuur, zoals het
Besluit lozen buiten inrichtingen, wat de overzichtelijkheid van de
regelgeving niet ten goede komt. Met het wegvallen van het begrip
inrichting kunnen de algemene regels voor langere en kortere
activiteiten worden geïntegreerd, waarbij het uiteraard mogelijk blijft
om, waar nodig, voor korter durende activiteiten afgestemde
voorschriften te stellen, bijvoorbeeld omdat voor het beperken van
nadelige gevolgen van die activiteiten geen permanente emissiebeperkende
technieken kunnen worden geplaatst. 

Eerste lid

Het eerste lid geeft aan op bescherming van welke belangen de algemene
regels gericht zijn. Dit artikel sluit aan bij artikel 2.1 van het
wetsvoorstel en bouwt voort op de te beschermen belangen die in artikel
1.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer zijn genoemd. 

 

Tweede lid

Het tweede lid schrijft voor waartoe de regels die gelden voor
milieubelastende activiteiten in ieder geval moeten strekken. Het
artikel is ontleend aan artikel 11 van de richtlijn industriële
emissies en bouwt voort op verschillende bepalingen in de huidige
wetgeving. 

Bij het formuleren van nu geldende bepalingen van de Wabo en de Wet
milieubeheer heeft de Europese regelgeving al een belangrijke rol
gespeeld. Door de opeenvolgende aanpassingen en verwijzingen tussen de
verschillende wetten is echter een complex en moeilijk toegankelijk
geheel aan bepalingen over de inhoud van algemene regels ontstaan. Het
tweede lid van artikel 4.22 bevat daarom een samenhangende en op
Europese regels afgestemde bepaling over de inhoud van de algemene
rijksregels. 

In de op dit moment geldende wetgeving is de inhoud van dit artikellid
verspreid over verschillende artikelen, waardoor de samenhang niet goed
tot uitdrukking komt. Zo wordt in artikel 8.40 van de Wet milieubeheer,
dat de grondslag vormt voor algemene regels met betrekking tot
activiteiten met nadelige gevolgen voor het milieu, onder meer artikel
2.22, tweede en derde lid, Wabo van overeenkomstige toepassing
verklaard. Dat artikel verwijst vervolgens onder meer naar artikel 2.14
Wabo, dat in het eerste lid, onder c, onder meer bepaalt dat ten minste
de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken
moeten worden toegepast en een verwijzing bevat naar
milieukwaliteitseisen, vastgesteld bij of krachtens hoofdstuk 5 van de
Wet milieubeheer. Het eerste lid, onder b, van artikel 2.14 Wabo bevat
een verwijzing naar artikel 10.14 van de Wet milieubeheer, dat een
verbinding legt met het afvalbeheersplan en de voorkeursvolgorde voor
het omgaan met afvalstoffen, en artikel 10.29a van de Wet milieubeheer,
dat een voorkeursvolgorde voor het omgaan met afvalwater bevat. Artikel
1.1 van de Wet milieubeheer hanteert de begrippen doelmatig beheer van
afvalstoffen en doelmatig beheer van afvalwater, waarin naar de hiervoor
genoemde voorkeursvolgorden wordt verwezen.

Het hierboven genoemde artikel 2.22 Wabo bevat ook een grondslag voor
het bij of krachtens algemene maatregel van bestuur stellen van regels
voor het aan de omgevingsvergunning (en via het van overeenkomstige
toepassing verklaren daarvan op de voorbereiding van de algemene regels
dus ook aan die algemene regels) verbinden van voorschriften. Wat milieu
betreft is daaraan invulling gegeven met artikel 5.7 van het Besluit
omgevingsrecht, dat onder andere het doelmatig gebruik van energie en
grondstoffen noemt, het voorkomen van ongevallen en het beperken van de
gevolgen daarvan en het treffen van maatregelen bij definitieve
bedrijfsbeëindiging.  

Uit de redactie van het tweede lid volgt dat de regels actueel gehouden
moeten worden. Zo moet na het stellen van regels die voor de
verschillende milieubelastende activiteiten via een doelvoorschrift of
een middelvoorschrift toepassing van concrete beste beschikbare
technieken verplichten regelmatig worden bezien of op grond van de
ontwikkelingen op het gebied van beste beschikbare technieken de regels
aanpassing behoeven. Dit is ook van belang vanwege artikel 17 van de
richtlijn industriële emissies, dat vereist dat de lidstaten erop
toezien dat de algemene verbindende voorschriften gelijke tred houden
met de ontwikkelingen op het gebied van de beste beschikbare technieken.
Ook wanneer bijvoorbeeld inzichten in wat onder een significante
verontreiniging moet worden verstaan naar aanleiding van nieuwe gegevens
zouden veranderen, zullen de algemene regels daarop zo nodig moeten
worden aangepast. 

Artikel 4.23 (rijksregels wateractiviteiten)

Dit artikel bepaalt met het oog waarop de algemene rijksregels voor een
aantal wateractiviteiten worden gesteld en waartoe deze regels in ieder
geval strekken. Het betreft de lozingsactiviteiten op een
oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk,
wateronttrekkingsactiviteiten en beperkingengebiedactiviteiten met
betrekking tot een waterstaatswerk.

Het stellen van algemene rijksregels over het brengen van stoffen en
warmte direct in een oppervlaktewaterlichaam vindt op dit moment plaats
op grond van artikel 6.2, eerste lid, onder b, van de Waterwet. Het
brengen van water, stoffen en warmte direct op een zuiveringtechnisch
werk onder de zorg van een waterschap is nu gereguleerd op grond van
artikel 6.2, tweede lid, onder b, van de Waterwet. De regels voor beide
soorten lozingen zijn onder meer opgenomen in het Activiteitenbesluit,
het Besluit lozen buiten inrichtingen en het Besluit bodemkwaliteit. Het
brengen van water direct in een oppervlaktewaterlichaam in beheer bij
het Rijk is nu gereguleerd op grond van artikel 6.5, onder a, van de
Waterwet, in het Waterbesluit en de Waterregeling. 

Het stellen van algemene regels over wateronttrekkingsactiviteiten vindt
nu plaats op grond van artikel 6.5 van de Waterwet, waarbij de regels
voor onttrekken uit oppervlaktewaterlichamen in beheer bij het Rijk in
het Waterbesluit en de Waterregeling worden gesteld. Zoals nu ook het
geval, wordt het onttrekken uit regionale wateren gelet op artikel 2.3,
derde lid, in beginsel niet geregeld door het Rijk. Over het onttrekken
uit regionale wateren kunnen, gelet op artikel 4.1, decentraal algemene
regels worden gesteld. In een deel van de gevallen zal het onttrekken
van water leiden tot het vervolgens lozen van water, zoals dat
bijvoorbeeld bij inzet van koelwater aan de orde is. Het met de
onttrekking samenhangende lozen valt niet onder de
wateronttrekkingsactiviteit, maar onder de lozingsactiviteit op een
oppervlaktewaterlichaam of zuiveringtechnisch werk, of de
milieuactiviteit, afhankelijk van de lozingsroute. 

Met betrekking tot waterstaatswerken in beheer bij het Rijk zijn
algemene regels over beperkingengebiedactiviteiten nu gesteld in het
Waterbesluit en de Waterregeling. Op grond daarvan kunnen bijvoorbeeld
zonder vergunning bepaalde bouwwerken in het beperkingengebied worden
gebouwd, activiteiten van ondergeschikt belang worden uitgevoerd, of kan
door of omwille van de beheerder onderhoud, aanleg of wijziging van
waterstaatswerken worden uitgevoerd.

Gelet op artikel 2.3, derde lid, worden in beginsel geen rijksregels
gesteld met betrekking tot waterstaatswerken die niet in beheer bij het
Rijk zijn. Die regels worden door waterschappen gesteld in de
waterschapsverordening.  

Eerste lid

Het eerste lid geeft aan op bescherming van welke belangen de algemene
regels vooral gericht zijn. Dit artikel sluit aan bij artikel 2.1 van
het wetsvoorstel en bouwt voort op de door de Waterwet te beschermen
belangen. Gelet op de aard van de activiteiten gaat het bij lozen van
stoffen en warmte op een oppervlaktewaterlichaam vooral om het
beschermen van de kwaliteit van oppervlaktewaterlichamen waarop wordt
geloosd, rekening houdend met eventuele effecten op de rest van het
watersysteem. Bij het lozen van water op een oppervlaktewaterlichaam is
het doelmatig beheer van het watersysteem en vervulling van
maatschappelijke functies door watersystemen het primair te beschermen
belang. Bij lozen op een zuiveringtechnisch werk gaat het vooral om het
beschermen van een doelmatige werking van dat werk en het watersysteem,
waarop vanuit dat werk wordt geloosd. Bij het onttrekken van water staan
de belangen van een doelmatig beheer van watersystemen en de vervulling
van maatschappelijke functies door watersystemen voorop. Niet
uitgesloten is echter dat het onttrekken zelf ook een effect heeft op de
kwaliteit van watersystemen, waardoor ook de bescherming van die
kwaliteit een rol kan spelen. Het eveneens in het eerste lid, onder a,
genoemde voorkomen van wateroverlast heeft plaats tot normatieve
omstandigheden waarop het watersysteem is berekend. In bovennormatieve
omstandigheden gaat het om beperken van wateroverlast.

Tweede lid

Voor algemene regels die milieubelastende activiteiten reguleren bepaalt
het tweede lid van artikel 4.22 waartoe die algemene regels in ieder
geval moeten strekken. Omdat de lozingsactiviteit op een
oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk ook een
activiteit is met nadelige gevolgen voor het milieu, komen in het tweede
lid een aantal aspecten terug, genoemd in het tweede lid van artikel
4.22. Dit sluit aan bij de regeling die ook onder de Waterwet bestond. 

Artikel 4.24 (rijksregels mijnbouwactiviteiten)

Dit artikel bepaalt met het oog waarop de algemene rijksregels voor
mijnbouwactiviteiten worden gesteld en waartoe deze regels in ieder
geval strekken. Het gaat om het uitvoeren van mijnbouwactiviteiten in
gebieden die ook van belang zijn voor andere functies zoals scheepvaart
en militaire activiteiten. In die gevallen moet het aangewezen bevoegd
gezag in het kader van een omgevingsvergunning voor een
mijnbouwactiviteit een belangenafweging maken tussen het belang van de
mijnbouwactiviteit en die andere functies. In de algemene rijksregels
voor mijnbouwactiviteiten wordt een deel van de regels binnen de
hiervoor genoemde gebieden algemeen gesteld.

Artikel 4.25 (rijksregels beperkingengebiedactiviteiten wegen)

Dit artikel bepaalt met het oog waarop de algemene rijksregels voor
beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een weg worden gesteld
en waartoe deze regels in ieder geval strekken. 

Het stellen van algemene regels biedt mogelijkheden om administratieve
lasten die nu samenhangen met vergunningverlening op grond van de Wet
beheer rijkswaterstaatswerken te beperken. Vooral het stellen van
algemene regels met betrekking tot aanleg van kabels en leidingen kan
hiertoe bijdragen, omdat die activiteiten het meeste voorkomen.

Gelet op artikel 2.3, derde lid, worden in beginsel geen algemene
rijksregels gesteld met betrekking tot wegen die niet in beheer bij de
Minister van Infrastructuur en Milieu zijn. Die regels kunnen door
provincies, gemeenten en waterschappen worden gesteld.   

Artikel 4.26 (rijksregels beperkingengebiedactiviteiten installatie in
een waterstaatswerk)

Dit artikel bepaalt met het oog waarop de algemene rijksregels voor
beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een installatie in een
waterstaatswerk worden gesteld en waartoe deze regels in ieder geval
strekken. De regels kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op
activiteiten in zones rondom een windmolen of een zendmast. 

Artikel 4.27 (rijksregels gelegenheid bieden tot zwemmen en baden)

Dit artikel geeft aan, met het oog waarop de algemene rijksregels voor
gelegenheid bieden tot zwemmen en baden worden gesteld en waartoe deze
regels in ieder geval strekken. Meer specifiek gaat het hier om het
waarborgen van de veiligheid en gezondheid van de zwemmers of baders.
Het ‘gelegenheid bieden tot zwemmen en baden’ is een activiteit die
nu gereguleerd is in de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en
zwemgelegenheden (Whvbz), ook ter implementatie van de
zwemwaterrichtlijn. De regelgeving betreft zowel zogeheten
badinrichtingen (zwembaden, maar bijvoorbeeld ook peuterspeelbaden,
whirlpools en fish spa’s) als zwemlocaties (oppervlaktewater en
kustwater dat door de provincies als zodanig is aangewezen). Dit artikel
is de opvolger van onder meer de artikelen 3 en 4 (badinrichtingen) en
de artikelen 10a tot en met 10f (zwemlocaties) van de Whvbz, voor zover
die artikelen zijn gericht op de houder van de zwemlocatie (degene die
de activiteit verricht: het gelegenheid bieden tot baden en zwemmen).
Voor zover laatstgenoemde artikelen zien op taken van bestuursorganen
(zoals bijvoorbeeld het aanwijzen van zwemlocaties en de monitoring),
worden die bij of krachtens hoofdstuk 2 van deze wet geregeld. 

Eerste lid

Het eerste lid geeft aan op bescherming van welke belangen de algemene
regels vooral gericht zijn. Dit artikel sluit aan bij artikel 2.1 van
het wetsvoorstel en bouwt voort op de door de Whvbz beschermde belangen.

Tweede lid

Dit lid bepaalt waartoe die algemene regels in ieder geval moeten
strekken. Risico’s voor de gezondheid en veiligheid van de zwemmers en
baders zijn nooit helemaal uit te sluiten, maar degene die gelegenheid
biedt tot zwemmen en baden, heeft wel de verantwoordelijkheid om het
risico op significante nadelige gevolgen te beheersen. In algemene zin
kan gesteld dat die risico’s bij badinrichtingen beter te beheersen
zijn dan bij zwemlocaties. Daarnaast heeft de zwemmer of bader ook een
eigen verantwoordelijkheid voor de veiligheid en gezondheid van hemzelf
of degenen die hij begeleidt (zoals kinderen).

 

Artikel 4.28 (rijksregels cultureel erfgoed)

Dit artikel bepaalt met het oog waarop de algemene rijksregels over
activiteiten die cultureel erfgoed betreffen worden gesteld en waartoe
deze regels in ieder geval strekken. 

Met het tweede lid wordt bepaald dat de regels er in ieder geval toe
strekken dat beschadiging of vernieling van cultureel erfgoed wordt
voorkomen. Het verbod op beschadiging en vernieling van rijksmonumenten,
dat nu geregeld is in artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988,
zal in de algemene rijksregels worden gecontinueerd. Dit verbod strekt
ook ter uitvoering van artikel 4 van het verdrag van Granada, voor zover
het rijksmonumenten betreft.

 

HOOFDSTUK 5 DE OMGEVINGSVERGUNNING EN HET PROJECTBESLUIT

Afdeling 5.1 De omgevingsvergunning

§ 5.1.1 Verbodsbepalingen

Artikel 5.1 (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet)

Algemeen

Artikel 5.1 bevat de kern van de regeling van de omgevingsvergunning, te
weten het verbod om zonder omgevingsvergunning de in het eerste tot en
met derde lid omschreven activiteiten te verrichten. Van deze
activiteiten zijn begripsomschrijvingen opgenomen in de bijlage bij het
wetsvoorstel. Voor de toelichting op deze begrippen wordt verwezen naar
de artikelsgewijze toelichting bij de bijlage. 

Artikel 5.1 is vergelijkbaar met artikel 2.1, eerste lid, Wabo. Anders
dan in dat artikellid, wordt in artikel 5.1 niet meer het overkoepelende
begrip ‘project’ gehanteerd als centraal aangrijppunt voor de
vergunningplicht. In dit begrip kan de suggestie worden gelezen dat voor
alle activiteiten binnen een project gelijktijdig omgevingsvergunning
moet worden aangevraagd. Dit is echter niet het geval. Die verplichting
betreft onder de Wabo alleen zogeheten onlosmakelijke activiteiten, welk
begrip overigens in dit wetsvoorstel niet langer zal worden gehanteerd.
In paragraaf 4.5.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
is dit al nader toegelicht. 

Het vorenstaande heeft ertoe geleid dat het begrip ‘project’ in
artikel 5.1 is losgelaten, behalve in geval van de vergunningplicht voor
een Natura 2000-activiteit, die is opgenomen in artikel 5.1, derde lid,
onder a. Het begrip ‘project’ wordt in de begripsomschrijving van
die activiteit (zie de bijlage bij het wetsvoorstel) echter gebruikt in
de betekenis die het heeft in het voorstel voor de Wet natuurbescherming
en niet als centraal aangrijppunt voor de vergunningplicht voor alle
aangewezen vergunningplichtige activiteiten.

De vergunningplichtige activiteiten zijn in artikel 5.1 op
wetsystematische of inhoudelijke gronden onderverdeeld in drie leden.
Het eerste lid bevat de activiteiten waarvoor de aanwijzing van
vergunningvrije gevallen plaatsvindt bij algemene maatregel van bestuur.
In dit verband wordt erop gewezen dat anders dan voor de activiteiten
onder a, c en d van dat lid voor de zogeheten afwijkactiviteit (onder
b), die vergelijkbaar is met de activiteit uit artikel 2.1, eerste lid,
onder c, Wabo, op dit moment onder de Wabo geen vergunningvrije gevallen
zijn aangewezen. Omdat echter niet kan worden uitgesloten dat daartoe op
enig moment de behoefte zal bestaan, is daarom in het eerste lid met die
mogelijkheid rekening gehouden. Hetzelfde geldt voor de
stortingsactiviteit op zee (onder e). Weliswaar zijn daarvoor nu in
artikel 6.8, tweede lid, van het Waterbesluit vergunningvrije gevallen
aangewezen, maar die gevallen zullen in de Omgevingswet buiten de
reikwijdte van het begrip ‘stortingsactiviteit op zee’ vallen
(verwezen wordt naar de begripsomschrijving in de bijlage). Dit is
gedaan om in die gevallen regulering van de betrokken activiteit als
lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een
zuiveringtechnisch werk mogelijk te maken. 

Het tweede lid bevat de activiteiten waarvoor juist de aanwijzing van
gevallen waarin een vergunning is vereist plaatsvindt bij algemene
maatregel van bestuur. 

Het derde lid bevat vergunningplichtige activiteiten die op inhoudelijke
gronden in een afzonderlijk lid zijn opgenomen. Hierop zal bij de
toelichting op het derde lid nader worden ingegaan. 

Eerste en tweede lid

De in deze leden opgesomde activiteiten zijn voor een belangrijk deel
ontleend aan de in artikel 2.1, eerste lid, Wabo opgesomde activiteiten.
Dit betreft de activiteiten in het eerste lid, onder a tot en met c, en
ook de activiteiten in het tweede lid, onder a en b. Soms is echter wel
de omschrijving van een activiteit gewijzigd. Ook kan het zijn dat een
activiteit niet meer als afzonderlijke vergunningplichtige activiteit
wordt benoemd, omdat deze, als gevolg van bij dit wetsvoorstel gemaakte
systeemkeuzes, is opgegaan in de omschrijving van een activiteit met een
bredere reikwijdte. 

In dat verband wordt in de eerste plaats gewezen op het eerste lid,
onder b, dat in de plaats komt van artikel 2.1, eerste lid, onder c,
Wabo, waarin als omgevingsvergunningplichtige activiteit wordt genoemd
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een
bestemmingsplan of andere met name genoemde planologische besluiten. Dit
betreft in de terminologie van dit wetsvoorstel een zogeheten
‘afwijkactiviteit’. Onder de noemer van de afwijkactiviteit zullen
in de systematiek van dit wetsvoorstel ook vallen de vergunningplichtige
activiteiten in artikel 2.1, eerste lid, onder b, g en h, Wabo. Dit
betreft, kort samengevat, de uit een bestemmingsplan voortvloeiende
vergunningplicht voor het verrichten van aanlegactiviteiten en het
slopen van bouwwerken, en de vergunningplicht voor het slopen van een
bouwwerk in een door het Rijk beschermd stads- of dorpsgezicht. Omdat
het bestemmingsplan opgaat in het omgevingsplan vallen deze activiteiten
in de Omgevingswet onder het verbod van artikel 5.1, eerste lid, onder
b. Dit betreft nadrukkelijk ook de vergunningplicht voor het slopen van
een bouwwerk in een door het Rijk beschermd stads- of dorpsgezicht,
omdat de concrete bescherming daarvan vertaald dient te worden in het
omgevingsplan. In dit verband wordt verwezen naar artikel 2.34, derde
lid, van dit wetsvoorstel en de artikelsgewijze toelichting daarop. Voor
het overige wordt volstaan met een verwijzing naar wat in het algemeen
deel van de memorie van toelichting op hoofdstuk 5 wordt opgemerkt in de
paragraaf ‘afwijkactiviteit’. 

Overigens zal ook de in artikel 2.2, eerste lid, onder c, Wabo geregelde
vergunningplichtige activiteit (het slopen van een bouwwerk in een
gemeentelijk beschermd stads- of dorpsgezicht) opgaan in artikel 5.1,
eerste lid, onder b. 

Ook afkomstig uit de Wabo is de in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en
onder c, van dit wetsvoorstel opgenomen vergunningplicht voor de
rijksmonumentenactiviteit. Voor de inhoud van dit begrip wordt verwezen
naar de artikelsgewijze toelichting bij de begrippen uit de bijlage.
Anders dan in de Wabo zijn archeologische monumenten als bedoeld in
artikel 1, onder c, van de Monumentenwet 1988 niet langer meer
uitgezonderd. Voor het verrichten van activiteiten met betrekking tot
deze monumenten is nu nog afzonderlijk op grond van de Monumentenwet
1988 een vergunning vereist. Het voorstel is om deze vergunning ook te
laten integreren in de omgevingsvergunning. 

Een andere al uit de Wabo bekende vergunningplichtige activiteit waarvan
wordt voorgesteld de omschrijving te wijzigen, betreft de
milieubelastende activiteit (artikel 5.1, tweede lid, onder b). De
gevallen van activiteiten die vergunningplichtig zijn, zullen bij
algemene maatregel van bestuur worden aangewezen. Voor de inhoud van het
begrip milieubelastende activiteit wordt verder verwezen naar de
artikelsgewijze toelichting bij de begrippen uit de bijlage. 

Artikel 5.1, tweede lid, onder b, komt in de plaats van artikel 2.1,
eerste lid, onder e, Wabo, waarin als omgevingsvergunningplichtige
activiteit wordt genoemd het oprichten, het veranderen of de werking
veranderen of het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk,
en in de plaats van artikel 40 van de Mijnbouwwet, dat een vergelijkbare
bepaling bevat voor mijnbouwwerken op zee. Laatstgenoemde bepaling is
niet meer noodzakelijk omdat artikel 5.1, tweede lid, onder b, op basis
van artikel 1.5 van dit wetsvoorstel ook van toepassing zal zijn in de
exclusieve economische zone. De achtergrond van het loslaten van het
begrip ‘inrichting’ als aangrijppunt voor de vergunningplicht is in
het algemeen deel van de memorie van toelichting op hoofdstuk 5 al nader
toegelicht. 

In verband met deze wijziging is het niet langer meer nodig om, zoals in
artikel 2.1, eerste lid, onder e, Wabo het geval is, een afzonderlijke
vergunningplicht met betrekking tot mijnbouwwerken op te nemen. Deze
vergunningplicht strekt tot beoordeling van de milieugevolgen van een
mijnbouwwerk op vergelijkbare wijze als de beoordeling van de
milieugevolgen van een inrichting. Een mijnbouwwerk kan echter niet in
alle gevallen als een inrichting worden aangemerkt en wordt daarom voor
de vergunningplicht als aparte entiteit onderscheiden. Het loslaten van
het inrichtingenbegrip brengt mee dat dit niet langer noodzakelijk is.
Activiteiten met betrekking tot een mijnbouwwerk kunnen op grond van
artikel 5.1, tweede lid, onder b, bij algemene maatregel van bestuur
worden aangewezen. Dit is een goed voorbeeld van de integratie in de
regelgeving die door het loslaten van het begrip ‘inrichting’ kan
worden bereikt. Het begrip ‘mijnbouwwerk’ zal als onderscheidend
criterium nog wel relevant blijven voor het bepalen van het bevoegd
gezag om op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor activiteiten met
betrekking tot een mijnbouwwerk te beslissen.  

Volledig nieuwe activiteiten die bij dit wetsvoorstel onder de
reikwijdte van de omgevingsvergunning worden gebracht zijn omschreven in
artikel 5.1, eerste lid, onder d en e, en tweede lid, onder c tot en met
f. Dit betreft activiteiten waarvoor naar geldend recht al een
vergunning of ontheffing is vereist. Deze besluiten zijn vereist
krachtens de Waterwet, de Ontgrondingenwet, de Mijnbouwwet, het
Mijnbouwbesluit en diverse wetten met betrekking tot infrastructurele
werken. Het betreft hier de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Wet
luchtvaart, de Spoorwegwet en de Wet lokaal spoor. 

Met betrekking tot de vergunningplicht voor de activiteit in artikel
5.1, tweede lid, onder f, onder 5˚, wordt er hierbij op gewezen dat
deze ziet op de vergunningplicht voor beperkingengebiedactiviteiten in
een veiligheidszone rondom installaties op zee. Artikel 43 van de
Mijnbouwwet bevat nu het vereiste van een ontheffing voor activiteiten
in een veiligheidszone rondom een mijnbouwinstallatie. Bij deze
systematiek wordt in artikel 5.1, tweede lid, onder f, onder 5˚,
aansluiting gezocht voor vergelijkbare veiligheidszones rondom andere
installaties op zee, waarvoor op dit moment geen expliciet
vergunningenstelsel geldt. Rondom die installaties, zoals bijvoorbeeld
een windmolen of zendmast, kan naar geldend recht op grond van artikel
6.10 van de Waterwet een veiligheidszone worden ingesteld. 

Met betrekking tot de vergunningplicht in artikel 5.1, tweede lid,
aanhef en onder f, aanhef en onder 1° en 2°
(beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot wegen en
waterstaatswerken), wordt er voor de goede orde op gewezen dat de
reikwijdte van deze vergunningplicht zich op zichzelf kan uitstrekken
tot zowel wegen en waterstaatswerken die in beheer zijn bij het Rijk,
zoals bij waterstaatswerken bijvoorbeeld de Noordzee, als wegen en
waterstaatswerken die in beheer zijn bij andere overheden. Er zullen
echter alleen vergunningplichtige gevallen met betrekking tot
laatstgenoemde categorie worden aangewezen voor zover daarvoor gelet op
artikel 2.3, derde lid, aanleiding is. Zie hierover verder de
artikelsgewijze toelichting op artikel 5.2, eerste lid, eerste zin. Voor
het overige blijft voor dit onderwerp de beleidsvrijheid van andere
overheden bestaan om de bij hen in beheer zijnde wegen en
waterstaatswerken te reguleren, bijvoorbeeld door middel van een
vergunningplicht in de waterschaps- of omgevingsverordening.

Anders dan artikel 2.1, eerste lid, onder i, Wabo kent artikel 5.1 geen
restcategorie omgevingsvergunningplichtige activiteiten meer die bij
algemene maatregel van bestuur kunnen worden aangewezen. Dit moet worden
gezien in het licht van het principe van de Omgevingswet dat de
aanwijzing van vergunningplichtige activiteiten op rijksniveau alleen
kan plaatsvinden als daarvoor aanleiding is gelet op de criteria,
bedoeld in artikel 2.3, derde lid. Dit betekent dat voor de aanwijzing
van een geheel nieuwe vergunningplichtige activiteit een wetswijziging
noodzakelijk zal zijn. In dat verband wordt verder verwezen naar de
toelichting bij artikel 5.2, eerste lid, eerste volzin. 

Het bovenstaande heeft overigens geen gevolgen voor de onder de Wabo op
grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van die wet geïntroduceerde
zogeheten Omgevingsvergunning Beperkte Milieutoets (OBM). Met het
loslaten van het begrip ‘inrichting’ als aangrijppunt voor de
vergunningplicht voor de ‘milieuomgevingsvergunning’, en het in
plaats daarvan koppelen van die vergunningplicht aan nader omschreven
activiteiten, is het ook niet meer nodig om de OBM op een afzonderlijke
grondslag te baseren. Die vergunning zal rechtstreeks onder de grondslag
van artikel 5.1, tweede lid, onder b, komen te vallen. 

Derde lid

Dit lid bevat de opsomming van een tweetal omgevingsvergunningplichtige
activiteiten met betrekking tot natuur, de Natura 2000-activiteit en de
flora- en fauna-activiteit. In het voorstel voor de Wet
natuurbescherming wordt al voorgesteld om deze activiteiten als
omgevingsvergunningplichtig op te nemen in artikel 2.1, eerste lid,
onder j en k, Wabo.

Voor deze activiteiten geldt de bijzonderheid dat deze alleen
omgevingsvergunningplichtig zijn voor zover op deze activiteiten ook van
toepassing zijn een of meer van de verboden, bedoeld in artikel 5.1,
eerste of tweede lid, of in artikel 5.3 of 5.4. Met andere woorden,
genoemde activiteiten zijn dus uitsluitend omgevingsvergunningplichtig
als deze samenlopen met een of meer ‘andere’
omgevingsvergunningplichtige activiteiten. In dat verband kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan een vergunningplichtige bouwactiviteit
of een vergunningplichtige milieubelastende activiteit in een Natura
2000-gebied. In die situatie worden de gevolgen voor natuur van de
desbetreffende activiteit in het kader van de omgevingsvergunning
meegenomen. Is die samenloop met een andere vergunningplichtige
activiteit er niet - bijvoorbeeld als sprake is van een vergunningvrije
bouwactiviteit of een vergunningvrije milieubelastende activiteit of
wanneer er in het geheel geen andere activiteit wordt verricht als
bedoeld in artikel 5.1, 5.3 of 5.4 - dan is voor een Natura
2000-activiteit of een flora- en fauna-activiteit een afzonderlijke
vergunning op grond van de Wet natuurbescherming vereist. In dat verband
wordt verwezen naar de afstemmingsbepalingen in de artikelen 2.7, vijfde
lid, 3.3, achtste lid, 3.8, achtste lid, en 3.10, tweede lid, van het
eerder genoemde wetsvoorstel. Om het hanteren van deze
samenloopconstructie duidelijker tot uitdrukking te brengen, is de
omgevingsvergunningplicht voor de Natura 2000-activiteit en de flora- en
fauna-activiteit in artikel 5.1 in een afzonderlijk artikellid
opgenomen. 

Artikel 5.2 (afbakening vergunningplicht artikel 5.1)

Dit artikel duidt nader de wijze waarop invulling zal worden gegeven aan
de aanwijzing van vergunningvrije en vergunningplichtige gevallen bij de
algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 5.1, eerste en tweede
lid.

Artikel 5.2, eerste lid, eerste zin, maakt duidelijk dat bij die
aanwijzing de grenzen van artikel 2.3, derde lid, in acht zullen worden
genomen. Dit artikellid bevat algemene criteria om te bepalen wanneer
een taak of bevoegdheid door een bestuursorgaan van het Rijk wordt
uitgeoefend. Per saldo betekent dit dat binnen de systematiek van
artikel 5.1 (dus door de aanwijzing bij algemene maatregel van bestuur
van ofwel vergunningvrije, ofwel vergunningplichtige gevallen) alleen
die gevallen vergunningplichtig zullen zijn waar daarvoor aanleiding is
op grond van de criteria, bedoeld in artikel 2.3, derde lid. Dit betreft
kort samengevat de aanwezigheid van een nationaal belang, het belang van
een doelmatige of doeltreffende uitoefening van taken en bevoegdheden op
grond van dit wetsvoorstel of de uitvoering van een
internationaalrechtelijke verplichting. Voor de goede orde wordt er in
dit verband op gewezen dat de in artikel 2.3, derde lid, genoemde
criteria niet alleen ten grondslag liggen aan de aanwijzing van de
vergunningvrije en vergunningplichtige gevallen op grond van artikel
5.1, eerste en tweede lid, maar ook aan de aanwijzing van
vergunningplichtige activiteiten als zodanig in artikel 5.1.

Artikel 5.2, eerste lid, tweede zin, maakt het mogelijk dat, binnen de
grenzen van artikel 2.3, derde lid, bij de hier bedoelde algemene
maatregel van bestuur voor een aantal nader omschreven activiteiten
gevallen worden aangewezen waarin, binnen bij die maatregel aangegeven
grenzen, in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de
omgevingsverordening van de aanwijzing kan worden afgeweken. Door een
dergelijke bandbreedte te hanteren, kan maatwerk in de aanwijzing van
vergunningvrije of vergunningplichtige gevallen worden geboden. Dit
betekent immers dat op rijksniveau kan worden volstaan met de aanwijzing
van standaardgevallen, die dan vervolgens bij de activiteiten waar dit
aan de orde kan zijn op gemeentelijk of provinciaal niveau of op het
niveau van het waterschap naar boven of beneden kunnen worden
bijgesteld. Hiermee worden onnodige administratieve en bestuurlijke
lasten voorkomen. 

De activiteiten die in het artikellid worden genoemd, zijn in de eerste
plaats de activiteiten waarvoor naar huidig recht al een vergelijkbare
afwijkmogelijkheid geldt (de ontgrondingsactiviteit, de brandveilig
gebruiksactiviteit, de wateronttrekkingsactiviteit en de
beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een lokale spoorweg). In
dat verband kan bijvoorbeeld worden verwezen naar artikel 2.2, eerste
lid, onder a, van het Besluit omgevingsrecht voor de brandveilig
gebruiksactiviteit en artikel 6.4, tweede lid, van de Waterwet voor de
wateronttrekkingsactiviteit. Daarnaast worden in het artikellid genoemd
twee ‘nieuwe’ activiteiten waarvoor mogelijk behoefte zal bestaan
aan een dergelijke afwijkmogelijkheid als gevolg van de wijzigingen die
de Omgevingswet bevat, zoals het loslaten van het inrichtingenbegrip en
de gewijzigde begrippensystematiek bij de wateractiviteiten (de
milieubelastende activiteit en de lozingsactiviteit op een
oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk). 

Met welk instrument de afwijking bij de verschillende activiteiten kan
plaatsvinden (het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de
omgevingsverordening) zal ook bij de algemene maatregel van bestuur
worden bepaald. Dit is uiteraard afhankelijk van de aard van de
activiteit en de bestuursorganen die ter zake een taak of bevoegdheid
hebben. 

Artikel 5.2, tweede lid, maakt duidelijk ter uitvoering van welke
internationaalrechtelijke verplichtingen op grond van artikel 5.1,
tweede lid, in ieder geval vergunningplichtige gevallen zullen worden
aangewezen. Zoals al opgemerkt, is de uitvoering van een
internationaalrechtelijke verplichting een van de criteria uit artikel
2.3, derde lid.

Artikel 5.3 (omgevingsvergunningplicht waterschapsverordening)

Dit artikel brengt onder de reikwijdte van het verbod om een activiteit
zonder omgevingsvergunning te verrichten die activiteiten waarvoor dat
in een waterschapsverordening is bepaald. Het waterschap heeft in zijn
waterschapsverordening de mogelijkheid om uit te gaan van absolute
verboden, al dan niet in combinatie met de mogelijkheid om dit verbod op
te heffen door het verlenen van een omgevingsvergunning (zie artikel
4.4, tweede lid). 

Artikel 5.4 (omgevingsvergunningplicht omgevingsverordening)

Analoog aan artikel 5.3 brengt dit artikel onder de reikwijdte van het
verbod om een activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten die
activiteiten waarvoor dat in een omgevingsverordening is bepaald. De
provincie heeft in haar omgevingsverordening de mogelijkheid om uit te
gaan van absolute verboden, al dan niet in combinatie met de
mogelijkheid om dit verbod op te heffen door het verlenen van een
omgevingsvergunning (zie artikel 4.4, tweede lid). 

Artikel 5.5 (verbod handelen in strijd met voorschriften
omgevingsvergunning)

Dit artikel, dat vergelijkbaar is met artikel 2.3 Wabo, bevat het verbod
om te handelen in strijd met een aan een omgevingsvergunning verbonden
voorschrift. 

De strafbaarstelling van overtreding van de bij of krachtens de
Omgevingswet gestelde bepalingen, zoals een aan een omgevingsvergunning
verbonden voorschrift, zal bij de Invoeringswet Omgevingswet worden
geregeld in de Wet op de economische delicten. Omdat niet elke
activiteit evenveel gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving zal er
daarbij naar worden gestreefd om differentiatie in de strafbaarstelling
aan te brengen. 

Artikel 5.6 (verbod in stand laten zonder vergunning gebouwd bouwwerk)

Dit artikel is ontleend aan artikel 2.3a Wabo. Het eerste lid bevat het
verbod om een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder
omgevingsvergunning in stand te laten. Op grond van het tweede lid geldt
dit verbod niet voor bouwwerken waarvan het bouwen is aangewezen als
vergunningvrij, met dien verstande dat als sprake is van een
vergunningvrij bouwwerk waarvan de aanwezigheid alleen een beperkte
periode is toegestaan, zoals een bouwkeet op een bouwplaats, het verbod
uit het eerste lid alleen niet geldt tijdens die periode. 

§ 5.1.2 Reikwijdte aanvraag omgevingsvergunning en aanwijzing bevoegd
gezag

Artikel 5.7 (aanvraag los of gelijktijdig)

Eerste lid

In dit artikellid is het uitgangspunt van dit wetsvoorstel vervat dat de
aanvrager volledige vrijheid heeft bij het aanvragen van een
omgevingsvergunning voor de activiteit of activiteiten waarvoor hij een
omgevingsvergunning nodig heeft. Hij kan ervoor kiezen om voor elke
activiteit afzonderlijk een omgevingsvergunning aan te vragen, of voor
verschillende activiteiten tegelijk. De wet biedt de aanvrager hiermee
flexibiliteit. Anders dan in artikel 2.7, eerste lid, Wabo wordt niet
langer meer de eis gesteld dat de aanvrager ervoor dient te zorgen dat
voor zogeheten onlosmakelijke activiteiten gelijktijdig een vergunning
wordt aangevraagd. Op de achtergrond hiervan is al ingegaan in het
algemeen deel van de memorie toelichting op hoofdstuk 5. 

Tweede lid

Dit lid bevat een uitzondering op het in het eerste lid vervatte
uitgangspunt dat een aanvraag op meer activiteiten betrekking kan
hebben. Deze uitzondering houdt in dat in het belang van een doelmatig
waterbeheer een aanvraag om omgevingsvergunning voor bij algemene
maatregel van bestuur aan te wijzen wateractiviteiten, los van de
aanvraag om omgevingsvergunning voor andere activiteiten moet worden
ingediend. Voor de aangewezen activiteiten kan de omgevingsvergunning
desgewenst wel gelijktijdig bij dezelfde aanvraag worden aangevraagd.
Voor de inhoud van het begrip ‘wateractiviteit’ wordt verder
volstaan met een verwijzing naar de begrippenlijst bij dit wetsvoorstel.


Op de achtergrond van deze regeling, die samenhangt met de positie van
het waterschap als functioneel bestuursorgaan, is al ingegaan in het
algemeen deel van de memorie van toelichting op hoofdstuk 5. Concreet
houdt de regeling in dat als een aanvrager zowel een of meer
vergunningplichtige wateractiviteiten als bedoeld in artikel 5.7, tweede
lid, als een of meer vergunningplichtige andere activiteiten wil
verrichten, hij twee afzonderlijke aanvragen zal moeten indienen.
Overigens zal, zoals al opgemerkt in het algemeen deel van de memorie
van toelichting op hoofdstuk 5, in zo’n situatie de aanvrager worden
gefaciliteerd in die zin dat hij beide aanvragen via één
aanvraaghandeling, met een eenmalige gegevensuitwisseling, kan indienen.
In de praktijk zal de aanvrager dit daarom ervaren als één aanvraag.
Op grond van artikel 16.7, eerste lid, aanhef en onder a, zal op de
behandeling van beide aanvragen de coördinatieregeling uit de Awb van
toepassing zijn. 

Derde lid

Een andere uitzondering op het in het eerste lid vervatte uitgangspunt
over de aan de aanvrager toekomende vrijheid bij het inrichten van zijn
aanvraag, is gelegen in het onderhavige derde lid. Dit lid bepaalt dat
een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit en een
omgevingsvergunning voor een lozingsactiviteit op een
oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk gelijktijdig
moeten worden aangevraagd als de activiteiten betrekking hebben op
eenzelfde installatie als bedoeld in bijlage I bij de richtlijn
industriële emissies (IPPC-installatie) of als op die activiteiten de
Seveso-richtlijn van toepassing is. Bij de gevallen die vallen onder de
reikwijdte van het derde lid, zal het veelal gaan om situaties die ook
al vallen onder de reikwijdte van het tweede lid, in die zin dat op
grond van dat lid de verplichting geldt om de omgevingsvergunning voor
de milieubelastende activiteit en de omgevingsvergunning voor de
lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een
zuiveringtechnisch werk los van elkaar aan te vragen. Het derde lid
voegt daaraan dus de verplichting toe om deze ook gelijktijdig aan te
vragen. Gaat het om gevallen die niet onder het tweede lid vallen, dan
leidt het derde lid tot de verplichting om de omgevingsvergunning voor
de desbetreffende milieubelastende activiteit en lozingsactiviteit bij
één aanvraag gelijktijdig aan te vragen. 

Met de in het derde lid vervatte verplichting tot gelijktijdige aanvraag
wordt in de eerste plaats de eis uit de richtlijn industriële emissies
vertaald om bij het beslissen op een aanvraag om vergunning voor
IPPC-installaties te voorzien in een integrale beoordeling van alle
milieueffecten van die installaties. Omdat de Seveso-richtlijn
betrekking heeft op bedrijven met een vergelijkbaar hoog milieurisico
– veelal gaat het hier ook al om IPPC-installaties – en ook vanwege
de eis van procedurele coördinatie tussen verschillende bevoegde
autoriteiten die artikel 6 van de Seveso-richtlijn bevat, is bij de
Omgevingswet de op dit punt gevolgde benadering voor IPPC-installaties
doorgetrokken naar activiteiten waarop de Seveso-richtlijn van
toepassing is. Dit zijn naar huidig recht de zogeheten
‘BRZO-inrichtingen’. 

Procedureel vindt artikel 5.7, derde lid, voor zover op grond daarvan
twee aanvragen gelijktijdig worden ingediend, zijn vervolg in de
artikelen 16.7 tot en met 16.13 van het wetsvoorstel. Op grond van deze
artikelen is op de voorbereiding van de beslissingen op beide aanvragen
de coördinatieregeling van afdeling 3.5 Awb van toepassing, met enige
uitzonderingen en aanvullingen. Een vergelijkbare regeling als die met
bovengenoemde artikelen wordt geboden, is nu vervat in de artikelen 3.16
tot en met 3.23 Wabo en de artikelen 6.27 tot en met 6.29 van de
Waterwet. 

Vierde lid

Op grond van het vierde lid is artikel 5.7 van overeenkomstige
toepassing op een aanvraag om wijziging van de voorschriften van een
omgevingsvergunning. Dit betreft dus de toepassing van zowel het eerste,
tweede als derde lid. 

Artikel 5.8 (bevoegd gezag gemeente aanvraag één activiteit)

In dit artikel is de hoofdregel vervat voor de aanwijzing van het
bevoegd gezag om op de aanvraag om een omgevingsvergunning te beslissen
als die aanvraag betrekking heeft op één activiteit (enkelvoudige
aanvraag). Deze hoofdregel houdt in dat het college van burgemeester en
wethouders bevoegd gezag is, tenzij op grond van artikel 5.9, 5.10 of
5.11 het waterschapsbestuur, gedeputeerde staten of een minister als
bevoegd gezag zijn aangewezen. In alle gevallen is gekozen voor nadere
invulling van de genoemde uitzonderingsgronden bij algemene maatregel
van bestuur. Hierdoor blijft het systeem voldoende flexibel en is niet
voor elke verschuiving van bevoegdheden tussen overheidslagen een
wetswijziging vereist. 

Artikel 5.12 heeft betrekking op de aanwijzing van het bevoegd gezag om
te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking
heeft op meer activiteiten (meervoudige aanvraag). 

Artikel 5.9 (bevoegd gezag aanvraag één wateractiviteit)

Op grond van artikel 5.9 worden in het belang van een doelmatig
waterbeheer gevallen aangewezen van wateractiviteiten waarin het
dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten of de Minister
van Infrastructuur en Milieu op de enkelvoudige aanvraag om een
omgevingsvergunning beslissen. In dit verband wordt verwezen naar de
begripsomschrijving van ‘wateractiviteiten’ in de bijlage bij het
wetsvoorstel. Bij de ‘verdeling’ van de wateractiviteiten over de
drie verschillende bestuurslagen zal de huidige bevoegdheidsverdeling
voor vergunningaanvragen met betrekking tot die activiteiten als
uitgangspunt worden genomen. 

Artikel 5.10 (bevoegd gezag provincie aanvraag één activiteit anders
dan in artikel 5.9)

Het eerste lid van dit artikel bevat een opsomming van andere dan de in
artikel 5.9 bedoelde activiteiten waarvoor gedeputeerde staten, in bij
algemene maatregel van bestuur aan te wijzen gevallen, bevoegd gezag
zijn om te beslissen op een enkelvoudige aanvraag om een
omgevingsvergunning. Op grond van het tweede lid van artikel 5.10 moet
bij die aanwijzing artikel 2.3, tweede lid, in acht worden genomen: het
moet kort samengevat gaan om gevallen waarin sprake is van een
provinciaal belang, meer doelmatigheid of doeltreffendheid, of noodzaak
vanuit het uitvoeren van internationaalrechtelijke verplichtingen. 

Bij de opsomming van activiteiten in het eerste lid is aangesloten bij
de huidige bevoegdheidsverdeling tussen de gemeente, de provincie en het
Rijk. Dit betekent dat er ten opzichte van het huidige stelsel in ieder
geval geen centralisatie van bevoegdheden zal plaatsvinden. In hoeverre
precies van de in dit artikel vervatte bevoegdheidsgrondslagen
gebruikgemaakt zal worden, wordt in het Omgevingsbesluit bepaald. Zo
berust de bevoegdheid om omgevingsvergunningen te verlenen voor
IPPC-installaties in het huidige stelsel deels bij het college van
burgemeester en wethouders (met name voor landbouwbedrijven) en deels
bij gedeputeerde staten (met name voor de wat zwaardere industrie). Dit
artikel maakt het mogelijk de huidige bevoegdheidsverdeling na
inwerkingtreding van de Omgevingswet in stand te houden, en indien
gewenst een verdere decentralisatie tot stand te brengen. 

Op grond van het eerste lid zullen bij algemene maatregel van bestuur
gevallen van de volgende activiteiten worden aangewezen waarvoor
gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn op de enkelvoudige aanvraag om
een omgevingsvergunning te beslissen:  

Afwijkactiviteiten van provinciaal belang. Hierbij wordt met name
gedacht aan provinciale projecten waarvoor niet is gekozen voor een
projectbesluit. Dit kan bijvoorbeeld gaan om de aanpassing van een
provinciale weg die niet in het omgevingsplan past.

Ontgrondingsactiviteiten in het winterbed van een tot de rijkswateren
behorende rivier, zoals de grote rivieren, en buiten de rijkswateren.
Hierbij moet worden gedacht aan de huidige bevoegdheden van gedeputeerde
staten op grond van de Ontgrondingenwet.

Milieubelastende activiteiten met betrekking tot IPPC-installaties en
Seveso-inrichtingen. Hierbij wordt met name gedacht aan de
omgevingsvergunningen voor de wat zwaardere industrie. 

Milieubelastende activiteiten met betrekking tot het brengen van stoffen
in het grondwater. Hierbij wordt met name gedacht aan de huidige
bevoegdheden van gedeputeerde staten op grond van het Besluit lozen
buiten inrichtingen en het Activiteitenbesluit milieubeheer met
betrekking tot deze activiteit binnen de grenzen van een inrichting. 

Beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot regionale
burgerluchthavens en lokale spoorwegen. Hierbij wordt met name gedacht
aan de huidige bevoegdheden van gedeputeerde staten op grond van de
luchtvaartwetgeving en de Wet lokaal spoor. 

Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten. Hierbij wordt
gedacht aan de bevoegdheden van gedeputeerde staten op grond van het
voorstel voor de Wet natuurbescherming. De regering heeft het voornemen
om de integratie van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet te
laten plaatsvinden op het moment van inwerkingtreding van de
Omgevingswet.

Activiteiten die vergunningplichtig zijn op grond van de
omgevingsverordening. Het gaat hier om activiteiten waarvoor de
provincie zelf een vergunningplicht heeft ingesteld op grond van deze
wet. 

Activiteiten met betrekking tot gesloten stortplaatsen die niet vallen
onder het voorgaande. Hierbij wordt gedacht aan de huidige bevoegdheden
van gedeputeerde staten met betrekking tot gesloten stortplaatsen
waarvoor de in artikel 8.49 van de Wet milieubeheer bedoelde zorg wordt
uitgevoerd. 

Artikel 5.11 (bevoegd gezag Rijk aanvraag één activiteit anders dan in
artikel 5.9)

Vergelijkbaar met artikel 5.10, eerste lid, voor gedeputeerde staten,
bevat artikel 5.11, eerste lid, een opsomming van andere dan de in
artikel 5.9 bedoelde activiteiten waarvoor een minister, in bij algemene
maatregel van bestuur aan te wijzen gevallen, bevoegd gezag is om te
beslissen op een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning. Op
grond van het tweede lid van artikel 5.11 moet bij die aanwijzing
artikel 2.3, derde lid, in acht worden genomen: het moet kort samengevat
gaan om gevallen waarin sprake is van een nationaal belang, meer
doelmatigheid of doeltreffendheid, of noodzaak vanuit het uitvoeren van
internationaalrechtelijke verplichtingen. 

Ook in artikel 5.11 is aangesloten bij de huidige bevoegdheidsverdeling
tussen de gemeente, de provincie en het Rijk. Dit betekent dat er ten
opzichte van het huidige stelsel in ieder geval geen centralisatie van
bevoegdheden zal plaatsvinden. Ook voor artikel 5.11 geldt dat in
hoeverre precies van de in dit artikel vervatte bevoegdheidsgrondslagen
gebruikgemaakt zal worden, bij algemene maatregel van bestuur wordt
bepaald. 

Op grond van het eerste lid zullen bij algemene maatregel van bestuur
gevallen van de volgende activiteiten worden aangewezen waarvoor een
minister bevoegd gezag is op de enkelvoudige aanvraag om een
omgevingsvergunning te beslissen:  

Afwijkactiviteiten van nationaal belang. Hierbij wordt met name gedacht
aan rijksprojecten waarvoor niet is gekozen voor een projectbesluit. Dit
kan bijvoorbeeld gaan om een aanpassing van een rijksweg die niet in het
omgevingsplan past en waarop niet verplicht de projectprocedure van
toepassing is. 

Ontgrondingsactiviteiten anders dan die genoemd in artikel 5.10. Hierbij
wordt gedacht aan de huidige bevoegdheden van het Rijk met betrekking
tot ontgrondingsactiviteiten op grond van de Ontgrondingenwet. 

Milieubelastende activiteiten met betrekking tot mijnbouwwerken. Hierbij
wordt gedacht aan de huidige bevoegdheden van het Rijk met betrekking
tot die activiteiten op grond van de Wabo in samenhang met het Besluit
omgevingsrecht en artikel 40 van de Mijnbouwwet.

Milieubelastende activiteiten waarbij nationale veiligheidsbelangen zijn
betrokken. Hierbij wordt met name gedacht aan de huidige bevoegdheden
van het Rijk op grond van de Wabo in samenhang met het Besluit
omgevingsrecht ten aanzien van defensieterreinen. 

Mijnbouwactiviteiten. Hierbij wordt gedacht aan de huidige bevoegdheden
van het Rijk ten aanzien van het verlenen van vergunningen voor
dergelijke activiteiten op grond van het Mijnbouwbesluit. 

Beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot wegen in beheer bij het
Rijk, nationale luchthavens, hoofdspoorwegen en mijnbouwinstallaties in
een waterstaatswerk. Hierbij wordt gedacht aan de huidige bevoegdheden
van het Rijk op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de
luchtvaartwetgeving, de Spoorwegwet en de Mijnbouwwet.

Natura 2000- en flora- en fauna-activiteiten van nationaal belang.
Hierbij wordt gedacht aan de bevoegdheden van het Rijk op grond van het
voorstel voor de Wet natuurbescherming. De regering heeft het voornemen
om de integratie van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet te
laten plaatsvinden op het moment van inwerkingtreding van de
Omgevingswet.

Activiteiten in de Noordzee (zowel in de territoriale wateren als in de
exclusieve economische zone) die niet vallen onder het voorgaande en
geheel of in hoofdzaak plaatsvinden buiten gemeentelijk of provinciaal
ingedeeld gebied. Dit is een restcategorie vergelijkbaar met de huidige
vangnetconstructie in artikel 3.3 van het Besluit omgevingsrecht. De
Omgevingswet is grotendeels van toepassing op de gehele Noordzee, en
waar deze niet gemeentelijk of provinciaal is ingedeeld, is het Rijk het
enig mogelijke bevoegd gezag voor het verlenen van
omgevingsvergunningen. 

Andere gevallen dan bedoeld in de artikelen 5.8 en 5.10 en hiervoor
onder 4, waarin het nodig is dat het Rijk op de aanvraag beslist met het
oog op nationale veiligheidsbelangen. Hierbij wordt gedacht aan de
huidige bevoegdheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu op
grond van artikel 2.4, vijfde lid, Wabo om in incidentele, niet
voorziene gevallen, de bevoegdheid om op een aanvraag om een
omgevingsvergunning te beslissen aan zich te trekken wanneer het
nationale veiligheidsbelang daartoe noopt. In de praktijk is hier met
name toepassing aan gegeven bij aanvragen om een omgevingsvergunning
voor Koninklijke paleizen en laboratoria van TNO. 

Artikel 5.12 (bevoegd gezag aanvraag meer activiteiten)

Als een initiatiefnemer een aanvraag om een omgevingsvergunning indient
die betrekking heeft op méér activiteiten (meervoudige aanvraag),
wordt er op grond van het wetsvoorstel één omgevingsvergunning
verleend door één bevoegd gezag. Dit artikel regelt op hoofdlijnen
welk bestuursorgaan in dat geval als bevoegd gezag zal worden
aangewezen. Dit artikel is van toepassing op elke meervoudige aanvraag.
Dat kan dus ook een meervoudige aanvraag zijn die betrekking heeft op
wateractiviteiten waarvoor de omgevingsvergunning op grond van artikel
5.7, tweede lid, los van andere activiteiten als bedoeld in de artikelen
5.1 en 5.4 moet worden aangevraagd. 

Voor het antwoord op de vraag welke bestuursorganen in aanmerking komen
voor de aanwijzing tot bevoegd gezag bij een meervoudige aanvraag is van
belang welke bestuursorganen bevoegd zouden zijn wanneer de
initiatiefnemer ervoor had gekozen losse aanvragen in te dienen voor
alle vergunningplichtige activiteiten in zijn aanvraag. Het eerste lid
van dit artikel bepaalt dat het bevoegd gezag voor een meervoudige
aanvraag altijd één van de bestuursorganen is die zouden beslissen als
voor de desbetreffende activiteiten losse aanvragen zouden zijn
ingediend. Ook bij meervoudige aanvragen geldt de hoofdregel dat het
college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, tenzij dit
anders is geregeld. Wanneer bijvoorbeeld een bouwactiviteit wordt
gecombineerd met een Natura 2000-activiteit waarvoor gedeputeerde staten
bevoegd gezag zijn, zal het college van burgemeester en wethouders op
grond van het tweede lid van dit artikel als bevoegd gezag voor de hele
vergunning worden aangewezen. Het artikel bevat drie uitzonderingen op
deze hoofdregel:

Gevallen waarin het college van burgemeester en wethouders nooit het
bevoegd gezag zou zijn als de activiteiten in enkelvoudige vorm zouden
zijn aangevraagd (artikel 5.12, derde lid). Dit is bijvoorbeeld het
geval bij een combinatie van een milieubelastende activiteit waarvoor
gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn en een
beperkingengebiedactiviteit waarvoor een minister bevoegd gezag is. In
dergelijke gevallen ligt het niet voor de hand het college van
burgemeester en wethouders als bevoegd gezag aan te wijzen. De
keuzemogelijkheden bij de toedeling van het bevoegd gezag bij algemene
maatregel van bestuur beperken zich in dit voorbeeld dan ook tot
gedeputeerde staten en de betrokken minister. 

Gevallen waarin het college van burgemeester en wethouders wel bevoegd
gezag zou zijn als de activiteiten los zouden zijn aangevraagd, maar er
om andere redenen voor wordt gekozen een uitzondering op de hoofdregel
te maken (artikel 5.12, tweede lid). Hierbij moet bij het opstellen van
de algemene maatregel van bestuur een afweging worden gemaakt op grond
van artikel 2.3 van het wetsvoorstel. Gedeputeerde staten of een
minister worden alleen aangewezen als bevoegd gezag voor meervoudige
aanvragen wanneer er, kort samengevat, sprake is van provinciale of
nationale belangen, betere doelmatigheid of doeltreffendheid of noodzaak
vanuit het uitvoeren van internationaalrechtelijke verplichtingen. De
regering is voornemens terughoudend om te gaan met deze
uitzonderingsmogelijkheid: zij zal met name worden gebruikt voor
gevallen waarin één van de samenstellende activiteiten separaat al te
complex of te milieubezwaarlijk zou zijn om door het gemeentebestuur
vergund te kunnen worden, of wanneer er sprake is van provinciale
belangen, zoals het merendeel van de milieubelastende activiteiten voor
IPPC-installaties en Seveso-inrichtingen. Voor zover deze op grond van
hun complexiteit of vanwege hun gevolgen voor het milieu aan de
provincie worden toebedeeld in geval van een enkelvoudige aanvraag, ligt
het niet voor de hand om situaties wanneer zij onderdeel uitmaken van
een meervoudige aanvraag, die uit de aard der zaak alleen maar nog
complexer kan zijn, alsnog bij het gemeentebestuur te beleggen. In
dergelijke situaties zal de bevoegd gezag rol dus aan gedeputeerde
staten of een minister worden toebedeeld. 

Andere gevallen dan hiervoor bedoeld, waarin het nodig is dat het Rijk
beslist met het oog op nationale veiligheidsbelangen (artikel 5.12,
vierde lid). Hierbij wordt gedacht aan de huidige bevoegdheid van de
Minister van Infrastructuur en Milieu op grond van artikel 2.4, vijfde
lid, Wabo om in incidentele, niet voorziene gevallen, de bevoegdheid om
op een aanvraag om een omgevingsvergunning te beslissen aan zich te
trekken wanneer het nationale veiligheidsbelang daartoe noopt. In de
praktijk is hier met name toepassing aan gegeven bij aanvragen om een
omgevingsvergunning voor Koninklijke paleizen en laboratoria van TNO.

Artikel 5.13 (bevoegd gezag grondgebiedoverstijgende aanvraag)

Dit artikel regelt welk bestuursorgaan bevoegd gezag is als op grond van
de artikelen 5.8, 5.9, 5.10 en 5.12 op het niveau van dezelfde
bestuurslaag meer dan één bestuursorgaan als bevoegd gezag in
aanmerking zou kunnen komen. Hiervan is sprake als een
vergunningplichtige activiteit plaatsvindt op het grondgebied van meer
dan één gemeente, waterschap of provincie. In dat geval wordt beslist
door de gemeente, het waterschap of de provincie waar de activiteit
geheel of in hoofdzaak zal worden verricht. Deze regel geldt zowel voor
enkelvoudige als voor meervoudige aanvragen. Artikel 5.13 regelt met
andere woorden de bevoegdheidsverdeling tussen nevengeschikte
bestuursorganen. Dit artikel is niet van toepassing op de
bevoegdheidsverdeling tussen verschillende bestuurslagen. 

Een voorbeeld van de toepassing van artikel 5.13 is het geval waarin
sprake is van een bouwactiviteit op het grondgebied van twee gemeentes,
in combinatie met een Natura 2000-activiteit waarvoor gedeputeerde
staten van één provincie bevoegd gezag zijn en een
beperkingengebiedactiviteit waarvoor een minister bevoegd gezag is.
Artikel 5.13 bepaalt welke van de beide gemeentes in aanmerking komt
voor het beslissen op de aanvraag om de omgevingsvergunning. Of het
uiteindelijk het desbetreffende gemeentebestuur is dat op de aanvraag
zal beslissen, of gedeputeerde staten of de betrokken minister, wordt
bepaald door de uitvoeringsregelgeving op grond van artikel 5.12. 

Artikel 5.14 (bevoegd gezag toepassing paragraaf 5.1.5)

Dit artikel wijst het bevoegd gezag aan voor de toepassing van paragraaf
5.1.5. Dit betreft kort samengevat het uitvoering geven aan de
actualiseringsplicht, het wijzigen van voorschriften van een
omgevingsvergunning of het intrekken van een omgevingsvergunning en de
bevoegdheid om ambtshalve een revisievergunning te verlenen. Dit artikel
wijst hiervoor als bevoegd gezag aan het bestuursorgaan dat bevoegd is
om op een aanvraag om een omgevingsvergunning te beslissen.

Artikel 5.15 (flexibiliteitsregeling bevoegd gezag)

Dit artikel bevat een flexibiliteitsregeling vergelijkbaar met artikel
6.17 van de Waterwet. Toepassing van deze regeling zal aan de orde zijn
in die gevallen waarin de inschatting die bij de bevoegdheidstoedeling
op basis van de artikelen 5.8 tot en met 5.12, in samenhang met artikel
5.13, of artikel 5.14 is gemaakt over de zwaarte van de belangen van de
verschillende bestuursorganen die bij de besluitvorming zijn betrokken,
in een concreet geval niet juist blijkt te zijn; het bestuursorgaan dat
werd geacht ‘het zwaarste belang’ te behartigen, blijkt in een
concreet geval juist ‘het lichtste belang’ te behartigen.

In zo’n geval is het niet efficiënt als het bestuursorgaan van het
veronderstelde zwaarste belang functioneert als bevoegd gezag.

Naar aanleiding van de vragen die de regeling uit de Waterwet in de
praktijk heeft opgeroepen, wordt in artikel 5.15 duidelijker tot
uitdrukking gebracht dat het gaat om een instrument waarvoor delegatie
noodzakelijk is. De bevoegdheidsoverdracht op basis van dit artikel
voldoet immers aan de omschrijving van het begrip delegatie in artikel
10:13 Awb. Daarnaast is in artikel 5.15, eerste lid, uitdrukkelijk
bepaald dat het ’ontvangende’ bestuursorgaan met de delegatie moet
instemmen. Het instemmingsvereiste strekt ertoe te voorkomen dat
’lagere’ bestuursorganen, zonder dat hierover goede afspraken zijn
gemaakt in de vorm van bijvoorbeeld dienstverleningsovereenkomsten, het
feitelijke werk voor de ‘hogere’ bestuursorganen moeten verrichten.

Het initiatief voor toepassing van artikel 5.15 ligt bij het
bestuursorgaan dat op grond van de hiervoor genoemde artikelen als
bevoegd gezag is aangewezen, maar het staat een aanvrager uiteraard
altijd vrij om bij dat bestuursorgaan een verzoek te doen tot toepassing
van die bepaling.

Als toepassing is gegeven aan artikel 5.15 dan geldt het op grond van
dat artikel aangewezen bevoegd gezag voortaan als bevoegd gezag voor de
desbetreffende vergunning. Zo zal het bijvoorbeeld op grond van artikel
18.2, tweede lid, bevoegd zijn tot handhaving. 

Het tweede lid biedt de mogelijkheid om bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur regels te stellen over de toepassing van het
eerste lid. Daarbij moet worden gedacht aan regels van procedurele of
administratieve aard, zoals regels over de termijn waarbinnen toepassing
kan worden gegeven aan artikel 5.15. Dit zal uiteraard op een moment
moeten gebeuren waarop het bestuursorgaan dat bevoegd gezag wordt, nog
op een zinnige wijze invulling kan geven aan zijn taak gelet op de
beslistermijn die van toepassing is op de desbetreffende aanvraag om een
omgevingsvergunning. 

Niet alleen de bevoegdheid om te beslissen op een aanvraag om een
omgevingsvergunning kan worden overgedragen, maar ook de bevoegdheden op
grond van paragraaf 5.1.5.

§ 5.1.3 De beoordeling van de aanvraag

Artikel 5.16 (gedeeltelijke conversie aanvraag)

Op grond van dit artikel wordt een aanvraag om een omgevingsvergunning
voor een bouwactiviteit die vanwege strijd met een in het omgevingsplan
gestelde regel over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken ook
een afwijkactiviteit is, ook aangemerkt als aanvraag om een
omgevingsvergunning voor die afwijkactiviteit, tenzij vanwege deze
strijd eerder een omgevingsvergunning is aangevraagd of verleend.

Het betreft hier de voortzetting van artikel 2.10, tweede lid, Wabo.
Toepassing van die bepaling brengt mee dat op het moment dat noch de
aanvrager, noch het bevoegd gezag onderkennen dat de bouwactiviteit ook
een afwijkactiviteit is, de beslissing op de aanvraag om de
omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit ook het rechtsoordeel bevat
dat van een dergelijke activiteit geen sprake is. 

Verwezen wordt verder naar wat over de onderhavige conversieregel al is
opgemerkt in het algemeen deel van de memorie van toelichting op
hoofdstuk 5. 

Artikel 5.17 (beoordelingsregels aanvraag artikel 5.1-activiteiten bij
algemene maatregel van bestuur)

Dit artikel vormt de algemene grondslag voor door het Rijk vast te
stellen beoordelingsregels voor aanvragen om omgevingsvergunningen.
Zoals toegelicht in het algemene deel is gekozen voor een werkwijze
waarbij de feitelijke beoordelingsregels bij elkaar worden gebracht in
één algemene maatregel van bestuur, zodat het bevoegd gezag, maar ook
de aanvrager, overzichtelijk kan zien welke wettelijke regels gelden
voor het beoordelen van een aanvraag. In het tweede lid is voor de
volledigheid vermeld dat de beoordelingsregels ook kunnen bepalen dat de
motivering van het besluit aan bepaalde eisen moet voldoen. In het derde
lid wordt de mogelijkheid van ontheffingen van instructieregels, zoals
die is opgenomen in artikel 2.32, van overeenkomstige toepassing
verklaard op de beoordelingsregels. Deze ontheffingsmogelijkheid is
vooral van belang voor de instructieregels voor omgevingsplannen, die
(zoals bij artikel 5.20 beschreven) van overeenkomstige toepassing zijn
op omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten, maar het stelsel van
de wet biedt ook de ruimte om de ontheffingsmogelijkheid voor andere
beoordelingsregels toe te passen.

Het rechtskarakter van beoordelingsregels lijkt overigens sterk op dat
van instructieregels. In dit hoofdstuk is gekozen voor de term
‘beoordelingsregels’ en niet voor ‘instructieregels’ omdat de
regels in bepaalde gevallen ook ‘omhoog’ de bestuurlijke ladder op
werken. Daarbij past de term ‘instructie’ niet. Zo zullen
gedeputeerde staten bij het beoordelen van een aanvraag om een
omgevingsvergunning voor een ontgrondingsactiviteit in samenloop met een
afwijkactiviteit, inhoudende het kappen van een boom, de gemeentelijke
beoordelingsregels voor het kappen van bomen moeten hanteren. 

Artikel 5.18 (beoordelingsregels aanvraag artikel 5.1-activiteiten in
omgevingsplan en omgevingsverordening)

Eerste lid

Om in het omgevingsplan zelf ook een sturingsmogelijkheid te behouden
voor het kunnen verlenen van de omgevingsvergunning voor een
afwijkactiviteit biedt artikel 5.18 de mogelijkheid om in het
omgevingsplan regels te stellen die ertoe strekken dat de
omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit in ieder geval wordt
verleend voor zover aan die regels is voldaan. Voor de achtergrond en
werking van deze sturingsmogelijkheid wordt verwezen naar wat hierover
is opgemerkt onder ‘de afwijkactiviteit’ in paragraaf 4.5.2 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting. 

Tweede en derde lid

Provincies kunnen, met toepassing van artikel 2.3, ook regels stellen
over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een
afwijkactiviteit of voor een milieubelastende activiteit. De regels met
betrekking tot de afwijkactiviteit hebben een ander karakter dan die van
het gemeentebestuur op grond van het eerste lid. Het gaat er hierbij om,
net als bij het Rijk (zie de toelichting op artikel 5.20), te voorkomen
dat de realisatie van de doelstellingen waarvoor instructieregels zijn
gesteld wordt doorkruist door vergunningverlening. Net als bij de
rijksbeoordelingsregels is ook voor de in het tweede lid bedoelde
beoordelingsregels van de provincie de systematiek van ontheffingen in
artikel 2.32 van overeenkomstige toepassing verklaard. Op grond van het
eerste lid van dat artikel kunnen alleen bestuursorganen van gemeenten
en waterschappen ontheffing vragen van instructieregels van de
provincie; instructieregels van de provincie binden het Rijk niet.
Beoordelingsregels van de provincie binden het Rijk echter wel en dus
moet een minister in omstandigheden ook een ontheffing kunnen vragen aan
gedeputeerde staten. Daarom is voor de toepassing van dit artikel
bepaald dat een verzoek als bedoeld in artikel 2.32, eerste lid, ook
door een minister kan worden gedaan.

Artikel 5.19 (artikel 5.17 beoordelingsregels aanvraag bouwactiviteit)

In het eerste lid wordt de reikwijdte van de belangenafweging voor de
bouwactiviteit afgebakend. Deze is ‘de doelen van de wet’, dus de
volle breedte van de wet. Reden daarvoor is enerzijds dat de algemene
regels voor de bouwactiviteit een vrij breed spectrum aan doelstellingen
omvatten en anderzijds dat de bouwactiviteit zoals ook nu wordt
beoordeeld aan de hand van het omgevingsplan, dat ook een brede
doelstelling kent. Het limitatief-imperatieve karakter van de vergunning
voor de bouwactiviteit, en de beperking aan de belangenafweging die
daarmee gepaard gaat, komen tot uitdrukking in het tweede lid, onder a
en b. Krachtens die onderdelen moet worden bepaald dat de aanvraag om de
vergunning wordt geweigerd als deze niet voldoet aan de krachtens
artikel 4.21 gestelde algemene regels voor de bouwactiviteit (de
opvolger van het huidige Bouwbesluit 2012). Ook moet bepaald worden dat
de vergunning wordt geweigerd als de activiteit in strijd is met het
omgevingsplan, tenzij vanwege die strijd een vergunning voor een
afwijkactiviteit is of tegelijkertijd met de vergunning voor de
bouwactiviteit wordt verleend. 

Het tweede lid, onder c, biedt een mogelijkheid voor het bevoegd gezag
om een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit te
weigeren als de exploitatieopzet een niet gedekt tekort vertoont.
Daarmee wordt voorkomen dat het bevoegd gezag verplicht zou zijn om het
tekort steeds zelf te dragen. Deze bepaling is echter geen vrijbrief
voor het bevoegd gezag om bij een geraamd tekort een aanvraag onverkort
te weigeren. Als de aanvrager bereid is om het uit de concept
exploitatieopzet voortvloeiende tekort voor zijn rekening te nemen of
dat voor te financieren in afwachting van exploitatiebijdrages van
andere eigenaren, kan het tekort als gedekt worden beschouwd en is er
geen aanleiding voor het bevoegd gezag de vergunning om de in deze
bepaling bedoelde reden te weigeren.

Artikel 5.20 (artikel 5.17 beoordelingsregels aanvraag afwijkactiviteit)

Bij de beoordelingsregels voor de afwijkactiviteit wordt onderscheid
gemaakt tussen de krachtens artikel 4.2, eerste lid, gestelde regels
over het toedelen van functies aan locaties en de met het oog daarop
noodzakelijke regels (eerste lid) en de andere door het gemeentebestuur
in het omgevingsplan opgenomen regels over de fysieke leefomgeving
(derde lid). In het eerste lid is bepaald dat de belangenafweging voor
een afwijkactiviteit, voor zover die alleen het eerste type regels
omvat, beperkt is tot het belang van de ‘evenwichtige toedeling van
functies aan locaties’. Andere regels in het omgevingsplan zullen
steeds vanuit een ander motief worden gesteld, waarbij het hele spectrum
aan motieven binnen de reikwijdte van het wetsvoorstel aan de orde kan
zijn. Het derde lid bepaalt voor die regels dat de beoordelingsregels
ertoe zullen strekken dat de vergunning alleen kan worden geweigerd met
hetzelfde oogmerk als het oogmerk waarmee de desbetreffende regels in
het omgevingsplan zijn gesteld. Overigens worden de beoordelingsregels
voor afwijkactiviteiten niet alleen door het Rijk bepaald op grond van
artikel 5.17, maar kunnen, zoals hiervoor is gebleken, gemeenten en
provincies op grond van artikel 5.18 ook zelf beoordelingsregels
stellen. 

Het tweede lid bepaalt dat de rijksinstructieregels voor
omgevingsplannen in beginsel van overeenkomstige toepassing zullen
worden verklaard op het verlenen van een omgevingsvergunning voor
afwijkactiviteiten als bedoeld in het eerste lid. Als immers een
instructieregel aangeeft dat een bepaalde activiteit op een bepaalde
locatie niet toegestaan is, of nadere motivering vergt, dan zal die
activiteit ook niet via een vergunning mogelijk gemaakt kunnen worden,
of zou die vergunning nadere motivering vergen. Op deze wijze wordt
gewaarborgd dat realisatie van de doelstellingen waarvoor
instructieregels zijn gesteld niet via vergunningen wordt doorkruist. Op
deze regel kunnen echter uitzonderingen bestaan, zodat niet gekozen is
voor een absolute formulering. Soms kan bijvoorbeeld wel een vergunning
worden verleend voor een tijdelijke afwijkactiviteit, terwijl een
permanente activiteit niet kan worden toegestaan. Een voorbeeld daarvan
vormen gebieden die gereserveerd worden voor toekomstige ontwikkeling
door het Rijk: in een dergelijk gebied kunnen waarschijnlijk prima
tijdelijke activiteiten worden toegestaan. Ook is denkbaar dat een
afwijkactiviteit wel kan worden toegestaan, als die van beperkte omvang
is. Daarmee wordt gedoeld op de gevolgen voor de fysieke leefomgeving
van de afwijking van de regel van het omgevingsplan waarmee de
afwijkactiviteit in strijd is. Het kan daarbij gaan om alle regels die
krachtens artikel 4.2, eerste lid, zijn gesteld. Dat kunnen dus zowel
regels zijn die zijn gesteld met het oog op een toegedeelde functie als
regels waarbij de functie zelf is toegedeeld.

Artikel 5.21 (artikel 5.17 beoordelingsregels aanvraag
rijksmonumentenactiviteit)

In dit artikel wordt de reikwijdte van de belangenafweging voor de
rijksmonumentenactiviteit afgebakend. In de beoordelingsregels zal
worden bepaald dat het bij deze belangenafweging primair gaat om het
behoud van cultureel erfgoed. 

In het artikel worden verder enkele beginselen uit het verdrag van
Granada en het verdrag van Valletta op wetsniveau zichtbaar gemaakt. Zo
is duidelijk dat deze zullen terugkomen in de bij algemene maatregel van
bestuur uit te werken beoordelingsregels. Onderdeel a betreft het
uitgangspunt dat beschermd gebouwd erfgoed (waaronder ook
cultuurlandschap) niet ontsierd, beschadigd, vernield of gesloopt dient
te worden en dat een monument in beginsel niet wordt verplaatst, omdat
het een ondeelbaar geheel vormt met zijn historische plek. Onderdeel b
betreft het beginsel dat het gebruik van gebouwd erfgoed kan bijdragen
aan de instandhouding ervan (leegstand betekent op termijn verval) en
dat eventuele wijzigingen voor hedendaags gebruik en herbestemming met
respect voor de monumentale waarden dienen plaats te vinden. Onderdeel c
bevat het beginsel dat archeologisch erfgoed bij voorkeur in situ –
ter plaatse – moet worden behouden. 

Deze beginselen zullen, voor zover relevant, ook terugkeren in de
beoordelingsregels voor het beslissen op de aanvraag om een
omgevingsvergunning voor andere activiteiten waarbij cultureel erfgoed
betrokken is, zoals bij de afwijkactiviteit (waarin onder meer aanleg-
en sloopactiviteiten opgaan) en de ontgrondingsactiviteit.

Artikel 5.22 (artikel 5.17 beoordelingsregels aanvraag
ontgrondingsactiviteit)

Voor de ontgrondingsactiviteit wordt uitgegaan van een breed
belangenkader: ‘de doelen van de wet’. Dit sluit aan bij het brede
belangenkader van de huidige Ontgrondingenwet. De toepassing daarvan
wordt ondersteund door beleidsregels of beleidsnota’s. Belangen die in
veel gevallen spelen zijn:

a. de veiligheid en stabiliteit van de ontgronding, zoals het voorkomen
van ongevallen van bezoekers aan de locatie en verzakkingen in de
omgeving;

b. een tijdige en passende herinrichting van het ontgronde terrein en de
fysieke leefomgeving daarvan, met inbegrip van het financieel of op een
andere manier zekerstellen van de herinrichting en het beheer van dat
terrein na afloop van de ontgronding;

c. cultuurhistorische en landschappelijke belangen, waaronder
archeologische, aardkundige en paleontologische belangen.

De breedte van het belangenkader kan er wel toe leiden dat er overlap
ontstaat tussen het belangenkader van de vergunning voor de
ontgrondingsactiviteit en andere voor een project te nemen besluiten.
Dat is ook onder de huidige regelgeving al het geval, maar door het
samenvoegen van de wettelijke stelsels kan dat pregnanter naar voren
komen. Daarbij geldt het lex-specialis-beginsel: de beoordeling van een
specifieke activiteit gebeurt volgens de beoordelingsregels voor die
activiteit. Verder geldt naar huidig recht ‘het primaat van de
ruimtelijke ordening’. Dat houdt onder de Omgevingswet in dat
afwegingen die gemaakt worden of zijn als onderdeel van het wijzigen van
een omgevingsplan dat de uitvoering van een ontgrondingsactiviteit
mogelijk maakt of bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een
afwijkactiviteit, niet (opnieuw) aan de orde zijn bij het verlenen van
de omgevingsvergunning voor een ontgrondingsactiviteit. Dit zal zo nodig
in de beoordelingsregels verduidelijkt worden.

Artikel 5.23 (artikel 5.17 beoordelingsregels aanvraag wateractiviteit)

Voor de activiteiten in artikel 5.1 die onder de noemer van
‘wateractiviteit’ vallen, wordt in artikel 5.23, eerste lid,
aangesloten op het belangenkader van artikel 2.1 in samenhang met
artikel 6.11, tweede lid, van de Waterwet. Voor de omgevingsvergunning
voor wateractiviteiten in artikel 5.1 wordt daarmee de werkwijze van de
huidige Waterwet gecontinueerd.

Het tweede lid bepaalt dat voor het stellen van de beoordelingsregels
voor een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een
zuiveringtechnisch werk, artikel 4.23, tweede lid, van overeenkomstige
toepassing is. Dit betreft onder andere het beginsel dat de beste
beschikbare technieken moeten worden toegepast. Dit sluit aan bij de
regeling die ook onder de Waterwet bestond. In dit verband wordt verder
verwezen naar de toelichting bij artikel 4.23. 

Het derde lid verduidelijkt dat voor een stortingsactiviteit op zee de
beoordelingsregels volgen uit het internationale recht, te weten het
Londen-protocol en het Ospar-verdrag. Op dit moment zijn deze regels
overigens niet geïmplementeerd in het nationale recht: in artikel 6.8,
eerste lid, van het Waterbesluit wordt verwezen naar de
beoordelingsregels die in het internationale recht zijn vastgelegd.

Het vierde lid betreft een voortzetting van artikel 6.11, eerste lid,
van de Waterwet. 

Artikel 5.24 (artikel 5.17 beoordelingsregels aanvraag brandveilig
gebruiksactiviteit)

Dit artikel bakent de reikwijdte van de belangenafweging voor de
brandveilig gebruiksactiviteit af tot het belang waartoe die vergunning
is ingesteld: de veiligheid. In de algemene maatregel van bestuur kan
dit verder worden ingekleurd, bijvoorbeeld op de manier waarop dit nu
gebeurt in artikel 2.13 Wabo (‘indien de brandveiligheid met het oog
op het voorziene gebruik van het bouwwerk niet voldoende verzekerd
is’).

Artikel 5.25 (artikel 5.17 beoordelingsregels aanvraag milieubelastende
activiteit)

Het belangenkader van de milieubelastende activiteit is ‘het
waarborgen van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid en het
milieu’. Dit omvat weliswaar een aanzienlijk deel van de reikwijdte
van de Omgevingswet, maar is daar toch van te onderscheiden. Het hier te
hanteren milieubegrip gaat immers vooral om de gevolgen van emissies en
directe ingrepen in het milieu en de gevolgen daarvan voor de fysieke
leefomgeving en de mens. Voor de milieubelastende activiteit zullen, in
aansluiting op het huidige nationale recht, de richtlijn industriële
emissies, de richtlijn winningsafval en de Seveso-richtlijn, diverse
specifieke beoordelingsregels worden gesteld. Het gaat om delen van de
Wabo en de Wet milieubeheer die nu op wetsniveau zijn verankerd, delen
van het Besluit omgevingsrecht, maar ook meer specifieke besluiten zoals
het Besluit externe veiligheid inrichtingen.

Het tweede lid bepaalt dat artikel 4.22, tweede lid, van overeenkomstige
toepassing is op het stellen van beoordelingsregels. Dit artikel noemt
aan artikel 11 van de richtlijn industriële emissies ontleende
beginselen die van toepassing zijn op zowel algemene regels als
omgevingsvergunningen. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar
de toelichting op artikel 4.22.

Artikel 5.26 (artikel 5.17 beoordelingsregels aanvraag
mijnbouwactiviteit)

De mijnbouwactiviteit kent zowel het waarborgen van de veiligheid als de
‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ als
belangenkader. De activiteit handelt over het uitvoeren van
mijnbouwactiviteiten in gebieden die ook van belang zijn voor andere
functies. Afhankelijk van de aard van die functies kan de beoordeling
zich uitsluitend toespitsen op het waarborgen van de veiligheid, of
gericht zijn op de meer integrale beoordeling van de evenwichtige
toedeling van functies. In die gevallen moet het aangewezen bevoegd
gezag een belangenafweging maken tussen het belang van de
mijnbouwactiviteit en de betrokken andere functies.

Artikel 5.27 (artikel 5.17 beoordelingsregels
beperkingengebiedactiviteit anders dan een wateractiviteit) 

Voor de beperkingengebiedactiviteit (anders dan de
beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een waterstaatswerk, of
een installatie, niet zijnde een mijnbouwinstallatie, in een
waterstaatswerk) is het belangenkader ook weer het belang waartoe de
vergunning is ingesteld: het behoeden van de staat en werking van de in
het artikel genoemde werken en objecten voor nadelige gevolgen van
activiteiten. Hiertoe kan ook het belang van verruiming of wijziging van
deze werken en objecten behoren. In de huidige praktijk wordt voor
beperkingengebiedactiviteiten niet veel met uitgewerkte wettelijke
beoordelingsregels gewerkt, maar wordt door het bestuurorgaan dat
verantwoordelijk is voor het werk of object beoordeeld of het technisch
mogelijk is om de aanvraag te honoreren en zo ja, welke voorschriften
daarbij gelden. 

Artikel 5.28 (artikel 5.17 beoordelingsregels aanvraag Natura
2000-activiteit en flora- en fauna-activiteit) 

Het belangenkader voor de Natura 2000-activiteit en de
flora-en-fauna-activiteit is ‘natuurbescherming’. Als voor die
activiteiten op grond van het wetsvoorstel een omgevingsvergunning moet
worden aangevraagd vanwege de samenloop met een andere
omgevingsvergunningplichtige activiteit (zie artikel 5.1, derde lid),
gelden daarvoor de beoordelingsregels die bij ‘losse’ aanvragen voor
deze activiteiten gelden op grond van natuurwetgeving (de huidige
Natuurbeschermingswet 1998 en Flora- en faunawet en het voorstel voor de
Wet natuurbescherming). Deze regels worden sterk bepaald door de
Europese richtlijnen over natuurbescherming, de habitatrichtlijn en de
vogelrichtlijn.

Artikel 5.29 (beoordelingsregels artikel 5.3- en 5.4-activiteiten)

Dit artikel bevat de beoordelingsregels voor de op grond van de
artikelen 5.3 en 5.4 omgevingsvergunningplichtige activiteiten. Dit zijn
activiteiten waarvoor het verbod om deze zonder omgevingsvergunning te
verrichten is opgenomen in een waterschapsverordening respectievelijk
een omgevingsverordening. Op een aanvraag om een omgevingsvergunning
voor de hier bedoelde activiteiten zijn de verlenings- of
weigeringsgronden van toepassing die zijn bepaald in de desbetreffende
verordening. 

Wat betreft de waterschapsverordening (vergunningplichtige activiteiten
op grond van artikel 5.3) wordt er in dit verband op gewezen dat naar
huidig recht op basis van artikel 6.13 in samenhang met artikel 6.21 van
de Waterwet op een aanvraag om vergunning voor de hier bedoelde
activiteiten het toetsingskader van de Waterwet van toepassing is. Met
de verschuiving bij dit wetsvoorstel van het toetsingskader naar de
waterschapsverordening zelf, wordt voor alle vergunningplichten die op
decentraal niveau in een verordening zijn opgenomen dezelfde systematiek
gehanteerd.

Artikel 5.30 (weigeren vergunning vanwege Wet bibob)

Dit artikel is ontleend aan artikel 2.20 Wabo. Het eerste lid van dit
artikel maakt het mogelijk dat het bevoegd gezag de aanvraag om een
omgevingsvergunning kan weigeren in het geval en onder de voorwaarden,
bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen
door het openbaar bestuur (Wet bibob). Net zoals onder de Wabo is die
bevoegdheid er alleen bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor
een bouwactiviteit en een milieubelastende activiteit. Het wetsvoorstel
beoogt hier een beleidsneutrale voortzetting. In dat verband is van
belang dat als gevolg van de gewijzigde systematiek bij dit
wetsvoorstel, onder andere als gevolg van het loslaten van het
inrichtingenbegrip, meer activiteiten onder de milieubelastende
activiteit zullen vallen dan de (milieu)activiteiten waarop onder huidig
recht de bibob-gronden van toepassing zijn. Voor de vertaling naar
artikel 5.30, eerste lid, betekent dit dat de bibob-gronden niet
onverkort op iedere aanvraag om een omgevingsvergunning voor een
milieubelastende activiteit van toepassing worden verklaard, maar dat
voor deze activiteit een grondslag is opgenomen om bij algemene
maatregel van bestuur de gevallen aan te wijzen waarvoor dit geldt.

In artikel 5.30, tweede lid, is bepaald dat het bevoegd gezag het
bureau, bedoeld in artikel 8 van de Wet bibob (Bureau bevordering
integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur), om een advies als
bedoeld in artikel 9 van de wet kan vragen. Met deze bepaling is
voorzien in de wettelijke grondslag die op grond van artikel 9 van de
Wet bibob is vereist voor het vragen van advies aan dat bureau.

Artikel 5.31 (weigeren vergunning vanwege onthouden instemming)

Dit artikel bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een
activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning op
grond van artikel 16.15 instemming is vereist, de omgevingsvergunning
voor die activiteit wordt geweigerd als de instemming is onthouden.
Betoogd kan worden dat dit al volgt uit de aard van het instrument
’instemming’, maar om elk misverstand hierover te voorkomen is dit,
analoog aan artikel 2.20a Wabo voor de verklaring van geen bedenkingen,
in artikel 5.31 uitdrukkelijk bepaald.

§ 5.1.4 Inhoud en werking

Artikel 5.32 (voorschriften omgevingsvergunning)

Algemeen

Dit artikel bevat het kader voor het verbinden van voorschriften aan een
omgevingsvergunning. Het artikel is ontleend aan artikel 2.22, eerste
tot en met vierde lid, Wabo en artikel 6.20 in samenhang met artikel
6.26, vierde lid, van de Waterwet. In overeenstemming met de Wabo moeten
onder ‘voorschriften’ ook ‘beperkingen’ worden verstaan. 

Eerste lid

Het eerste lid bepaalt dat aan een omgevingsvergunning de voorschriften
worden verbonden die nodig zijn met het oog op de regels, bedoeld in de
artikelen 5.17, 5.18, 5.29 en 5.30. Dit zijn de beoordelingsregels die
moeten worden gehanteerd bij het beslissen op een aanvraag om een
omgevingsvergunning. Hiermee wordt de samenhang die er bestaat tussen
het belangenkader voor het beslissen op de aanvraag en de te stellen
voorschriften tot uitdrukking gebracht. Voorschriften mogen dat
belangenkader niet te buiten gaan. 

Anders dan in de Wabo wordt in artikel 5.32, eerste lid, niet bepaald
dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften op elkaar
moeten zijn afgestemd. Dit is een evident vereiste. Een besluit moet
concludent zijn en niet innerlijk tegenstrijdig. Het wordt niet langer
meer nodig geacht dat uitdrukkelijk te regelen. 

Tweede lid

Dit lid bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor
daarbij aangewezen activiteiten regels worden gesteld over de toepassing
van het eerste lid. Bij die regels zullen voor het bevoegd gezag zowel
voorschriften die aan de vergunning moeten worden verbonden als
voorschriften die aan de vergunning kunnen worden verbonden, worden
voorgeschreven. Met de verwijzing naar de artikelen uit de hoofdstukken
12 en 13, genoemd aan het begin van het tweede lid, wordt tot
uitdrukking gebracht dat onverminderd artikel 5.32, ook die artikelen
het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning mogelijk
maken. Het gaat in die artikelen om voorschriften met veelal een
financiële component, die hoofdelement vormen van de in die
hoofdstukken geregelde onderwerpen. Om die reden worden die
voorschriften rechtstreeks in de Omgevingswet zelf geregeld. 

In het tweede lid, onder a en b, wordt een tweetal onderwerpen genoemd,
waarop de in dit lid bedoelde algemene maatregel van bestuur in ieder
geval betrekking zal hebben. Onderdeel a ziet op voorschriften die
strekken tot toepassing van andere technieken dan die waarover bij de
aanvraag om een omgevingsvergunning gegevens of bescheiden zijn
verstrekt. Achtergrond hiervan is artikel 2.31a, eerste lid, Wabo.
Hierin wordt het stellen van dergelijke voorschriften mogelijk gemaakt
als de omgevingsvergunning wordt gewijzigd naar aanleiding van het
uitvoeren van de actualiseringsplicht (de artikelen 2.30 in samenhang
met 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, Wabo). Deze lijn zal in dit
wetsvoorstel op basis van artikel 5.32, tweede lid, aanhef en onder a,
en artikel 5.36 in samenhang met artikel 5.37, aanhef en onder a, worden
gecontinueerd. 

Op grond van artikel 5.32, tweede lid, aanhef en onder b, zullen bij
algemene maatregel van bestuur in ieder geval ook regels worden gesteld
over voorschriften die niet aan de omgevingsvergunning kunnen worden
verbonden. Daarbij gaat het uiteraard niet om voorschriften die al
buiten de reikwijdte van artikel 5.32, eerste lid, zelf liggen - in dat
geval zou immers de desbetreffende categorie voorschriften in wezen
oneindig zijn - , maar om voorschriften die, ook al houden deze verband
met regels als bedoeld in het eerste lid, desondanks niet aan de
vergunning kunnen worden verbonden. Ten opzichte van artikel 2.22, derde
lid, onder e, Wabo is daarom ter verduidelijking de zinsnede ‘ook al
houden deze verband met regels als bedoeld in het eerste lid’
toegevoegd. De voorschriften waarop hier wordt gedoeld, zijn nu
opgenomen in de artikelen 5.12, 5.12a en 5.13 in paragraaf 5.2.2 van het
Besluit omgevingsrecht. 

Bij de opgesomde categorieën voorschriften worden, anders dan in
artikel 2.22, derde lid, onder d, Wabo, niet meer uitdrukkelijk genoemd
voorschriften die nodig zijn met het oog op het belang van de
archeologische monumentenzorg. Dit houdt verband met artikel 5.32,
vierde lid. Hierop zal hierna in de toelichting bij het vierde lid
worden ingegaan. 

Derde en vierde lid

Het derde lid bevat de grondslag om met betrekking tot de
omgevingsvergunningplichtige activiteiten in de artikelen 5.3 en 5.4 in
de desbetreffende verordening waarin die activiteiten zijn opgenomen ook
regels te stellen over het verbinden van voorschriften aan de
omgevingsvergunning. Het vierde lid bevat een vergelijkbare bepaling
voor het omgevingsplan voor zover het betreft regels over het verbinden
van voorschriften aan de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit en
een afwijkactiviteit. Hiermee wordt dus de ruimte geboden om in het
omgevingsplan regels te stellen over te verbinden voorschriften aan een
omgevingsvergunning voor een tweetal activiteiten als bedoeld in artikel
5.1. Dit houdt verband met het volgende. 

Wat betreft de afwijkactiviteit wordt hierover opgemerkt dat het, ook al
wordt bij een omgevingsvergunning voor een dergelijke activiteit
afgeweken van het omgevingsplan, vanuit een oogpunt van sturing toch
aangewezen kan zijn daarin een kader te bieden voor het verbinden van
voorschriften aan een omgevingsvergunning voor een dergelijke
activiteit. Het betreft dan met name afwijkingen van regels in het
omgevingsplan waarvan redelijkerwijs valt te voorzien dat die zich met
enige regelmaat zullen voordoen, zoals aanlegactiviteiten in agrarische
gebieden met archeologische waarden. In het omgevingsplan kan dan worden
bepaald dat aan een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit
bestaande uit zo’n aanlegactiviteit nader omschreven voorschriften in
het belang van de archeologische monumentenzorg kunnen worden verbonden.
Deze sturingsmogelijkheid binnen het omgevingsplan is vergelijkbaar met
de mogelijkheid om de in artikel 5.18, eerste lid, bedoelde
beoordelingsregels voor de beslissing om een aanvraag om een
omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit op te nemen.  

Wat betreft de bouwactiviteit komt de in het vierde lid geboden
mogelijkheid om in het omgevingsplan regels te stellen over het
verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning voor een
dergelijke activiteit, in de plaats van de grondslag die artikel 40,
tweede lid, van de Monumentenwet 1988 op dit moment biedt om in het
bestemmingsplan te bepalen dat aan een omgevingsvergunning voor een
bouwactiviteit voorschriften in het belang van de archeologische
monumentenzorg kunnen worden verbonden. Daarbij wordt benadrukt dat
dergelijke voorschriften voor de bouwactiviteit vallen onder de
reikwijdte van artikel 5.32, eerste lid. Weliswaar is het belang van de
archeologische monumentenzorg geen afzonderlijke grond om de
omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit te weigeren, maar deze grond
kan wel in het omgevingsplan zijn opgenomen als aspect dat beoordeeld
moet worden bij de beantwoording van de vraag of een bouwactiviteit past
in het omgevingsplan. Daarmee is het verband gegeven met de in de
beoordelingsregels voor de bouwactiviteit opgenomen gronden. 

Artikel 5.33 (verhouding voorschriften omgevingsvergunning en
rijksregels)

Dit artikel heeft betrekking op de ruimte die er is om aan een
omgevingsvergunning voor een activiteit waarop ook regels als bedoeld in
artikel 4.13 van toepassing zijn, van die regels afwijkende
voorschriften te verbinden. Die ruimte is in een tweetal situaties
aanwezig. In de eerste plaats wanneer het verbinden van die afwijkende
voorschriften op grond van regels als bedoeld in artikel 4.5, derde lid,
is toegestaan. Dat artikellid bevat kort samengevat de grondslag om
maatwerkvoorschriften niet bij afzonderlijke beschikking te stellen,
maar als maatwerkvoorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden.
Buiten de situatie die in artikel 4.5, derde lid, wordt bedoeld, doet de
ruimte om afwijkende voorschriften aan de vergunning te verbinden zich
verder nog voor bij een omgevingsvergunning voor een milieubelastende
activiteit of een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of
een zuiveringtechnisch werk die betrekking heeft op een installatie als
bedoeld in bijlage 1 bij de richtlijn industriële emissies of waarop de
Seveso-richtlijn van toepassing is, voor zover de desbetreffende
voorschriften strekken tot een hoger niveau van bescherming dan de
regels, bedoeld in artikel 4.22 of 4.23. Deze lijn die als uitvloeisel
van de richtlijn industriële emissies in de Wabo en de Waterwet al werd
gehanteerd ten aanzien van IPPC-installaties, wordt, net zoals bij
artikel 5.7 het geval is, bij de Omgevingswet doorgetrokken naar
activiteiten waarop de Seveso-richtlijn van toepassing is, nu het hier
gaat om activiteiten met een vergelijkbaar hoog milieurisico. 

Artikel 5.34 (termijnstelling in omgevingsvergunning)

Dit artikel regelt diverse onderwerpen over de termijnstelling in een
omgevingsvergunning. Dit artikel vervangt de artikelen 2.23, 2.23a,
2.23b en 2.24 Wabo. Belangrijk element van artikel 5.34 is het
onderscheid dat daarin wordt gemaakt tussen omgevingsvergunningen voor
voortdurende en aflopende activiteiten. Voor de achtergrond hiervan
wordt kortheidshalve verwezen naar de memorie van toelichting bij
bovengenoemde artikelen van de Wabo (Kamerstukken II 2011/12, 33 135,
nr. 3, blz. 36-38). 

Ten opzichte van de tekst van die artikelen wordt voorgesteld om
materieel één wijziging aan te brengen in verhouding tot de
termijnstelling die mogelijk is in een omgevingsvergunning voor een
aflopende activiteit. Dit betreft artikel 5.34, tweede lid. De voorziene
wijziging betreft de aard van de verplichting die op grond van dat
artikellid op de vergunninghouder kan worden gelegd. De mogelijkheid om
de vergunninghouder binnen de bij de vergunning bepaalde termijn te
verplichten tot herstel in de vóór de vergunningverlening bestaande
toestand, wordt uitgebreid met de mogelijkheid om de vergunninghouder
binnen zo’n termijn te verplichten tot het realiseren van een andere,
in de omgevingsvergunning omschreven, toestand. Dit houdt verband met de
praktijk van vergunningverlening voor de ontgrondingsactiviteit. De
hiervoor benodigde vergunning wordt bij dit wetsvoorstel geïntegreerd
in de omgevingsvergunning. Bij ontgrondingen is het de praktijk dat de
vergunninghouder veelal wordt verplicht om na afronding van de
ontgronding – een aflopende activiteit als bedoeld in artikel 5.34,
tweede lid – het ontgronde terrein her in te richten in
overeenstemming met een inrichtingsplan. Herstel in de vóór de
vergunningverlening bestaande toestand is als gevolg van de ontgronding
immers niet meer mogelijk. Met de voorgestelde wijziging van artikel
5.34, tweede lid, wordt beoogd hiervoor een basis te bieden. Van de
toepassing van artikel 5.34, tweede lid, is daarnaast in de tweede zin
van het artikellid de omgevingsvergunning voor één specifieke
aflopende activiteit uitgezonderd. Het betreft hier de
omgevingsvergunning voor een mijnbouwactiviteit die betrekking heeft op
het plaatsen van een mijnbouwinstallatie. Voor het verwijderen van een
mijnbouwinstallatie bevatten de paragrafen 5.2.3 en 5.2.4 van het
Mijnbouwbesluit een bijzondere regeling. Deze blijft van toepassing. 

Artikel 5.35 (normadressaat omgevingsvergunning)

Dit artikel regelt tot wie de omgevingsvergunning zich richt. Dit
betreft de vraag wie als vergunninghouder moet worden aangemerkt. In het
eerste lid, eerste volzin, is de hoofdregel vervat die inhoudt dat de
omgevingsvergunning geldt voor een ieder die de activiteit of
activiteiten verricht waarop deze betrekking heeft. Hiermee wordt het in
beginsel zaaksgebonden karakter van de omgevingsvergunning tot
uitdrukking gebracht. In het eerste lid, tweede volzin, is bepaald dat
de vergunninghouder zorg draagt voor de naleving van de aan de
omgevingsvergunning verbonden voorschriften. Daarbij gaat het om degene
die verantwoordelijk is voor het verrichten van de desbetreffende
activiteit of activiteiten, zijnde de eigenaar of opdrachtgever. Deze
moet de vergunningvoorschriften zelf naleven of zorgen dat deze door
zijn werknemers of contractanten worden nageleefd. 

Het tweede lid bevat een meldingplicht om het bevoegd gezag ervan op de
hoogte te stellen dat een aangevraagde of al verleende
omgevingsvergunning op grond van het eerste lid voor een ander zal gaan
gelden. 

Het derde lid bevat vervolgens de mogelijkheid om bij algemene maatregel
van bestuur gevallen aan te wijzen waarin de omgevingsvergunning, in
afwijking van de hoofdregel, alleen geldt voor degene aan wie zij is
verleend. In dergelijke gevallen heeft de omgevingsvergunning dus een
persoonsgebonden karakter. 

Artikel 5.35 vervangt de artikelen 2.25 Wabo en 6.24 van de Waterwet. 

§ 5.1.5 Actualisering, wijziging, intrekking en revisievergunning

Artikel 5.36 (actualisering omgevingsvergunning)

Dit artikel heeft betrekking op de zogeheten actualiseringsplicht voor
de omgevingsvergunning. Deze actualiseringsplicht is ontleend aan
artikel 2.30 Wabo. Dit artikel is op grond van artikel 6.26, eerste lid,
aanhef en onder c, van de Waterwet van overeenkomstige toepassing op
watervergunningen voor het lozen of storten van stoffen. Om die reden
ziet de actualiseringsplicht in het voorgestelde artikel 5.36, eerste
lid, niet langer alleen op de omgevingsvergunning voor een
milieubelastende activiteit, maar ook op een omgevingsvergunning voor de
lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een
zuiveringtechnisch werk en voor de stortingsactiviteit op zee. 

Op grond van het derde lid zullen bij algemene maatregel van bestuur in
het belang van het beschermen van het milieu regels worden gesteld over
de wijze waarop het eerste lid wordt toegepast. Onder het huidige
wettelijke regime bevat artikel 5.10 van het Besluit omgevingsrecht
daarover regels. Bij dat artikel is het tijdstip waarop uitvoering moet
worden gegeven aan de actualiseringsplicht nader ingevuld. Deze lijn zal
onder dit wetsvoorstel worden voortgezet. 

Artikelen 5.37 en 5.38 (verplichting respectievelijk bevoegdheid tot
wijziging voorschriften omgevingsvergunning en intrekking
omgevingsvergunning)

Artikel 5.37 regelt wanneer er voor het bevoegd gezag de verplichting
bestaat de voorschriften van een omgevingsvergunning te wijzigen,
respectievelijk de omgevingsvergunning in te trekken. Artikel 5.38
regelt wanneer er voor het bevoegd gezag de facultatieve bevoegdheid
bestaat de voorschriften van een omgevingsvergunning te wijzigen,
respectievelijk de omgevingsvergunning in te trekken. Deze artikelen
zijn onder andere ontleend aan de artikelen 2.31 en 2.33 Wabo en artikel
6.22 in samenhang met artikel 6.26, eerste lid, aanhef en onder c, van
de Waterwet.

De structuur van de artikelen 5.37 en 5.38 is vergelijkbaar. Deze
bevatten in de eerste plaats een verwijzing naar gevallen of gronden
voor wijziging of intrekking die zullen worden bepaald bij algemene
maatregel van bestuur. 

Vervolgens worden alleen nog die gronden uitdrukkelijk benoemd, die
niet, of althans niet zonder meer, onder de hiervoor bedoelde algemene
maatregel van bestuur kunnen worden gebracht. Hierdoor is de structuur
van de artikelen 5.37 en 5.38 eenvoudiger dan bovengenoemde artikelen
van de Wabo. In artikel 5.40 is bepaald op welke wijze er invulling zal
worden gegeven aan de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in de
artikelen 5.37 en 5.38. 

Wat betreft de uitdrukkelijk genoemde gronden wordt hierna op een
drietal intrekkingsgronden in het bijzonder ingegaan. 

In de eerste plaats wordt gewezen op de in artikel 5.38, tweede lid,
onder b, opgenomen intrekkingsgrond dat gedurende één jaar, of een in
de vergunning bepaalde langere termijn, geen activiteiten zijn verricht
met gebruikmaking van de vergunning. Op grond van artikel 2.33, tweede
lid, onder a, Wabo geldt hiervoor een termijn van drie jaar, met voor
een tweetal activiteiten (de bouwactiviteit en het aanleggen van werken)
een afwijkende termijn van 26 weken respectievelijk de in de vergunning
bepaalde termijn. Dit wetsvoorstel bevat met het oog op de verdere
vereenvoudiging van het omgevingsrecht voor alle
omgevingsvergunningplichtige activiteiten eenzelfde regeling, die
inhoudt dat na één jaar de bevoegdheid ontstaat om bij niet
gebruikmaking van de vergunning tot intrekking over te gaan, of na
verloop van een in de omgevingsvergunning bepaalde langere termijn.
Benadrukt wordt dat het hierbij gaat om een bevoegdheid tot intrekking,
niet om een verplichting. Tot de verkorting van de termijn is overgegaan
om voor alle activiteiten waarvoor op grond van dit wetsvoorstel de
omgevingsvergunningplicht van toepassing is, voor het merendeel van de
gevallen een toereikende basisregeling te bieden. Vervolgens kan dan
voor die gevallen waarin de basisregeling naar verwachting niet
toereikend zal zijn, bij de vergunning een langere termijn worden
bepaald waarna bij het niet gebruikmaken van de vergunning de
bevoegdheid tot intrekken ontstaat.

Daarnaast wordt gewezen op de in artikel 5.38, tweede lid, onder d,
opgenomen intrekkingsgrond die het mogelijk maakt een vergunning in te
trekken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van
de Wet bibob. Deze intrekkingsgrond is in het geldend recht geregeld in
artikel 5.19 Wabo. Het betreft hier het hoofdstuk ‘Bestuursrechtelijke
handhaving’ van de Wabo. Deze positionering als handhavingsinstrument
is bij nader inzien niet juist geacht. Gelet op de voorwaarden, bedoeld
in artikel 3 van de Wet bibob, gaat het hier om een zelfstandige
intrekkingsgrond, vergelijkbaar met de andere intrekkingsgronden in
artikel 5.38, tweede lid, en niet om een intrekkingsgrond als sanctie op
het niet nageleefd hebben van een andere rechtsregel. Om die reden wordt
deze intrekkingsgrond in dit wetsvoorstel geregeld in artikel 5.38 en
niet in hoofdstuk 18 ‘Handhaving en uitvoering’. 

Verder is van belang de in artikel 5.38, tweede lid, onder e, opgenomen
intrekkingsgrond voor een milieubelastende activiteit en daarmee
samenhangende lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een
zuiveringtechnisch werk waarvoor met toepassing van artikel 16.7, eerste
lid, aanhef en onder b, gecoördineerd omgevingsvergunningen zijn
verleend. Als een van beide vergunningen wordt ingetrokken, bestaat de
bevoegdheid om ook de andere vergunning in te trekken. Deze regeling is
in overeenstemming met de huidige regeling in artikel 6.27, zesde lid,
Waterwet en artikel 3.23 Wabo.

Tot slot bevatten de artikelen 5.37 en 5.38, eerste en tweede lid, voor
activiteiten die omgevingsvergunningplichtig zijn op grond van een
waterschapsverordening of omgevingsverordening, een aanvullende
verwijzing naar gevallen of gronden voor wijziging of intrekking die in
de desbetreffende verordening zijn bepaald.

Artikel 5.39 (toepassing artikelen 5.37 en 5.38 op verzoek
instemmingsorgaan)

Dit artikel verzekert dat het bevoegd gezag gehoor moet geven aan een
verzoek tot wijziging van de voorschriften van een omgevingsvergunning
of intrekking van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel
5.37 of 5.38, als het bestuursorgaan waarvan op grond van artikel 16.15
de instemming vereist is met de voorgenomen beslissing op een aanvraag
om een dergelijke omgevingsvergunning daarom heeft verzocht. 

Naar huidig recht bevat de Wabo een vergelijkbare regeling ten aanzien
van het bestuursorgaan waarvan een verklaring van geen bedenkingen is
vereist. In dat verband wordt verwezen naar de artikelen 2.29, eerste
lid, 2.31, eerste lid, onder a, en 2.33, eerste lid, onder c, Wabo. 

In het voorgestelde artikel wordt verduidelijkt dat het bij het verzoek
van het instemmingsorgaan moet gaan om de toepassing van een van de
‘reguliere’ wijzigings- of intrekkingsgronden uit de artikelen 5.37
en 5.38. Er kan dus geen andere reden aan het verzoek ten grondslag
worden gelegd.

Artikel 5.40 (invulling algemene maatregel van bestuur artikelen 5.37 en
5.38)

Dit artikel bepaalt hoe invulling zal worden gegeven aan de algemene
maatregel van bestuur, bedoeld in de artikelen 5.37, onder a, en 5.38,
eerste lid, onder a, en tweede lid, onder a. Als voor een activiteit als
bedoeld in artikel 5.1 met toepassing van deze artikelleden gevallen of
gronden tot wijziging of intrekking worden bepaald, zal dat gebeuren met
hetzelfde oogmerk als het oogmerk waarmee op grond van artikel 5.17
beoordelingsregels voor die activiteit worden gesteld. Hiermee wordt,
net als bij het verbinden van voorschriften (artikel 5.32), de samenhang
tot uitdrukking gebracht die er bestaat met het belangenkader om te
beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning.  

In artikel 5.40, tweede lid, is bepaald dat als geval waarin het bevoegd
gezag verplicht is de voorschriften van een omgevingsvergunning te
wijzigen in ieder geval zal worden aangewezen de situatie waarin uit
toepassing van artikel 5.36 (actualisering) is gebleken dat de nadelige
gevolgen voor het milieu die de desbetreffende activiteit veroorzaakt
verder beperkt kunnen dan wel moeten worden. Dit geval, dat nu geregeld
wordt in artikel 2.31, eerste lid, onder b, Wabo, wordt al uitdrukkelijk
op wetsniveau genoemd als geval dat in de algemene maatregel van bestuur
zal worden opgenomen, omdat het van belang is voor de toepassing van de
artikelen 5.32, tweede lid, onder a, en 16.54. Verwezen wordt naar de
toelichting bij de desbetreffende artikelen. 

Artikel 5.41 (revisievergunning)

Dit artikel regelt de revisievergunning en is ontleend aan artikel 2.6
Wabo en de artikelen 6.18 en 6.19 van de Waterwet. De voorgestelde
regeling is ten opzichte van die artikelen vereenvoudigd en
verduidelijkt. Daarnaast is het toepassingsbereik uitgebreid. De
regeling ziet niet langer uitsluitend op van kracht zijnde
omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten en
wateractiviteiten, maar op alle van kracht zijnde omgevingsvergunningen
voor welke activiteit dan ook. Dat neemt niet weg dat voor
milieubelastende activiteiten en wateractiviteiten het belang van de
toepassing van het artikel het grootst zal zijn, omdat veel andere
omgevingsvergunningplichtige activiteiten aflopende activiteiten zijn
als bedoeld in artikel 5.34, tweede lid, zodat de vergunning na het
afronden van de desbetreffende activiteit feitelijk is uitgewerkt.

De revisievergunning is een administratieve samenvoeging van een
stapeling van gerelateerde vergunningen. Stapeling ontstaat door in de
tijd wisselende en veranderde activiteiten en wijziging van
voorschriften door voortschrijdende bescherming van de fysieke
leefomgeving. Een bedrijf breidt bijvoorbeeld uit, vergroot de
productiecapaciteit, begint nieuwe activiteiten of vervangt verouderde
installaties door nieuwe en schonere. Telkens neemt het bevoegd gezag
daarover een besluit en ontstaat een extra vergunning. De stapeling kan
een onoverzichtelijke vergunningsituatie veroorzaken en zowel voor het
bevoegd gezag als het bedrijf doelmatige uitvoering en handhaving
belemmeren. Daarom kennen zowel de milieu- als waterregelgeving van
oudsher de revisievergunning om na een aantal wijzigingen met een schone
lei te kunnen beginnen. De revisievergunning is naar haar aard niet
bedoeld als instrument om veranderingen te vergunnen of voorschriften te
wijzigen. Om de aanvullende werking van de revisievergunning ten
opzichte van de aanvraag om een nieuwe vergunning (artikel 5.1) en
actualisering, wijziging en intrekking van een bestaande vergunning
(artikelen 5.36 tot en met 5.38) helder neer te zetten, kent het
voorgestelde artikel 5.41, eerste lid, uitsluitend nog, analoog aan
artikel 6.19 van de Waterwet, het instrument van de ambtshalve
revisievergunning, die in het belang van een doelmatige uitvoering en
handhaving kan worden verleend. De revisievergunning ’op aanvraag’,
waaraan een volledige aanvraag ten grondslag ligt die betrekking heeft
op alle activiteiten – zowel oud als nieuw - die een bedrijf verricht,
is vervallen. Hiermee wordt ook een lastenverlichting voor het
bedrijfsleven bereikt. Dat hoeft immers geen complete aanvraag meer in
te dienen voor de activiteiten waarvoor al eerder een
omgevingsvergunning is verleend.

Het tweede lid bepaalt dat als de verschillende van kracht zijnde
omgevingsvergunningen niet door hetzelfde bevoegd gezag zijn verleend,
aan het eerste lid toepassing kan worden gegeven door elk van de
betrokken bestuursorganen, als de andere betrokken bestuursorganen met
toepassing van artikel 5.15 hun bevoegdheid aan het initiatief nemende
bestuursorgaan hebben overgedragen. Artikel 5.15 bevat een
flexibiliteitsregeling voor het bevoegd gezag. Verwezen wordt naar de
toelichting bij dat artikel. 

Bij het ambtshalve verlenen van een revisievergunning kunnen wijzigingen
plaatsvinden ten opzichte van de ’oude’ omgevingsvergunningen die de
revisievergunning vervangt. Op grond van het eerste lid, tweede zin,
zijn die wijzigingen alleen toegestaan, voor zover deze mogelijk zouden
zijn met toepassing van de reguliere wijzigings- en
intrekkingsbepalingen (de artikelen 5.37 en 5.38). Dit is een
voortzetting van de bepalingen die de Wabo en de Waterwet bevatten.

Daarnaast kan op grond van het derde lid het ambtshalve verlenen van een
revisievergunning tegelijk plaatsvinden met het nemen van de beslissing
op een aanvraag om een nieuwe omgevingsvergunning. Het alsdan te nemen
besluit (de revisievergunning) bevat dan een deel ter vervanging van de
’oude’ omgevingsvergunningen en een deel dat betrekking heeft op de
nieuwe activiteit waarvoor omgevingsvergunning is aangevraagd. In
verband met deze samenloop met de beslissing op een aanvraag is in het
derde lid, tweede volzin, uitdrukkelijk bepaald dat aan het eerste lid
ook toepassing kan worden gegeven wanneer alleen één (oude)
omgevingsvergunning van kracht is.

Het vierde lid regelt de juridische status van de oude
omgevingsvergunningen die de revisievergunning vervangt, totdat de
revisievergunning onherroepelijk is. Deze bepaling is ten opzichte van
artikel 2.6, vierde lid, Wabo, waarin dit nu is geregeld, verduidelijkt.

Afdeling 5.2 Projectprocedure

§ 5.2.1 Algemene bepalingen voor het projectbesluit

Artikel 5.42 (bevoegd gezag voor het projectbesluit)

Op grond van artikel 5.42 kunnen het dagelijks bestuur van een
waterschap, gedeputeerde staten, de Minister van Infrastructuur en
Milieu of een andere verantwoordelijke minister, in overeenstemming met
de Minister van Infrastructuur en Milieu, een projectbesluit vaststellen
ter uitvoering van een project en het in werking hebben of het in stand
houden daarvan. Het begrip project is gedefinieerd in de begrippenlijst
in de bijlage van de wet en sluit aan op het begrip project uit de
mer-richtlijn. Het in werking hebben of in stand houden van het project
heeft betrekking op de vergunningen die het projectbesluit op grond van
artikel 5.50, tweede lid, kan vervangen en met name hun werking hebben
in de fase na realisatie van het project. Dit kan zich bijvoorbeeld
voordoen als het projectbesluit ook geldt als omgevingsvergunning voor
een milieuactiviteit. 

Provinciaal of nationaal belang

Op grond van het tweede lid kunnen gedeputeerde staten een
projectbesluit alleen vaststellen als er sprake is van een provinciaal
belang. De Minister van Infrastructuur en Milieu kan een projectbesluit
vaststellen als er sprake is van een nationaal belang.

Bepalend voor wie het bevoegd gezag voor het projectbesluit is, is de
vraag of er sprake is van een provinciaal of nationaal belang. Dit kan
blijken uit het voornemen tot het realiseren van bepaalde ontwikkelingen
– en daarmee uit te voeren projecten - dat is aangekondigd in een
beleidsnota, omgevingsvisie, of plan of programma. Vereist is dit echter
niet. Ook op andere wijzen kan blijken van een provinciaal of nationaal
belang. Dit is in het wetsvoorstel bewust niet nader ingevuld. 

De scheidslijn tussen een provinciaal of nationaal belang is niet altijd
duidelijk. Bepaalde maatschappelijke taken worden op verschillende
overheidsniveaus uitgewerkt. Zo kan het heel goed mogelijk zijn dat aan
taken met betrekking tot energiebeleid of waterkwantiteitsbeleid zowel
een provinciaal als nationaal belang is verbonden. De belangen zijn in
die gevallen niet exclusief bepaald, maar vaak complementair. Voor
projecten waar zowel een provinciaal als nationaal belang bij betrokken
is, is het dan ook mogelijk dat gedeputeerde staten of de Minister van
Infrastructuur en Milieu het bevoegd gezag is voor het projectbesluit.
Zie voor de vergelijkbare scheidslijn tussen provinciaal en nationaal
belang ook de uitspraak over het inpassingsplan Overdiepse Polder (ABRvS
21 april 2010, AB 2010, 149). Wie op grond van artikel 5.45, eerste lid,
kennis geeft van het voornemen, is daarmee ook het bevoegd gezag voor
het nemen van de voorkeursbeslissing en de vaststelling van het
projectbesluit. In de praktijk zal daarover vooraf tussen de
verschillende bestuursorganen afstemming plaatsvinden.

In het huidige artikel 3.35, eerste lid, Wro is de mogelijkheid
opgenomen dat bij wet kan worden bepaald voor welke projecten de
rijkscoördinatieregeling van toepassing is. Een vergelijkbare
mogelijkheid voor de toepassing van de projectprocedure bestaat onder
dit wetsvoorstel nog steeds. De specifieke bepaling dat dit bij wet kan
worden bepaald, is in dit wetsvoorstel echter niet meer opgenomen omdat
ook zonder die bepaling bij wet kan worden bepaald voor welke projecten
een projectbesluit kan worden genomen, zie hiervoor bijvoorbeeld het
voorgestelde artikel 5.44. Voor zover het energieprojecten betreft, kan
ook in de energiewetten (Elektriciteitswet 1998, Gaswet en Mijnbouwwet)
worden opgenomen dat voor bepaalde projecten de projectprocedure moet
worden gevolgd. Dit komt overeen met de huidige regelingen van de
energiewetten waarin de rijkscoördinatieregeling van toepassing wordt
verklaard.

In bepaalde gevallen kan een andere minister, in overeenstemming met de
Minister van Infrastructuur en Milieu, een projectbesluit vaststellen.
Dit zal zich met name voordoen als het een projectbesluit is dat gezien
de aard van het project, ook het beleidsterrein van deze andere minister
raakt. Dit geldt bijvoorbeeld voor energieprojecten die ook de Minister
van Economische Zaken raken. Op grond van het zesde lid kan de
verantwoordelijke minister, in overeenstemming met de Minister van
Infrastructuur en Milieu, bepalen dat de verantwoordelijke minister zelf
het projectbesluit vaststelt. De Minister van Infrastructuur en Milieu
kan van betrokkenheid afzien wanneer de gevolgen voor de fysieke
leefomgeving niet zo zijn, dat hij verdere betrokkenheid nodig acht.

Als het waterschap een projectbesluit vaststelt, moet er sprake zijn van
het beheer van watersystemen of onderdelen daarvan dat bij
omgevingsverordening aan het waterschap is toegedeeld. Voor
waterschappen bouwt het projectbesluit voort op het projectplan, bedoeld
in artikel 5.4 van de Waterwet, waarop de projectprocedure van paragraaf
5.2 van de Waterwet van toepassing is. De reikwijdte van het
projectbesluit op grond van artikel 5.42 is echter ruimer want het
projectbesluit is van toepassing op alle waterstaatswerken die onder het
beheer van het waterschap vallen. Het vaststellen van een projectbesluit
is een bevoegdheid die het waterschap kan aanwenden, tenzij het gaat om
het projectbesluit op grond van artikel 5.44 voor de aanleg, verlegging
of versterking van primaire waterkeringen waarvoor een projectbesluit
verplicht is. Voor de niet-verplichte toepassing van het projectbesluit
heeft het waterschap ook de mogelijkheid om te kiezen voor het
realiseren van een werk door middel van een omgevingsvergunning voor een
beperkingengebiedactiviteit voor een waterstaatswerk als bedoeld in
artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, onder 2º.

Op grond van artikel 16.71 heeft een projectbesluit van een waterschap,
in overeenstemming met de huidige regeling van de Waterwet, altijd de
goedkeuring van gedeputeerde staten nodig. Zie daarvoor verder de
artikelsgewijze toelichting bij dat artikel. 

Op grond van artikel 5.50, eerste lid, wijzigen de regels van het
projectbesluit de regels van het omgevingsplan. Het projectbesluit is
een besluit dat zich beperkt tot het project. De wijziging van het
omgevingsplan door het waterschap of de provincie dient in beginsel in
het kader van de democratische legitimatie door het algemeen
waterschapsbestuur respectievelijk provinciale staten plaats te vinden.
Het project kan desgewenst ook door middel van een omgevingsvergunning
worden gerealiseerd. Daarvoor is het dagelijks bestuur van het
waterschap of gedeputeerde staten bevoegd gezag. In het geval van de
omgevingsvergunning of het projectbesluit is de strekking van de
verschillende besluiten hetzelfde en is ook hetzelfde resultaat beoogd.
Daarom is er voor gekozen dat in het wetsvoorstel het dagelijks bestuur
van het waterschap of gedeputeerde staten bevoegd gezag is voor het
projectbesluit. 

Artikel 5.43 (coördinatie uitvoeringsbesluiten)

De coördinatieregeling wordt geregeld in de nog aan te passen afdeling
3.5 Awb (nieuw). Deze toelichting gaat uit van de nieuwe tekst van
afdeling 3.5 Awb. Voor bepaalde projecten kan het gewenst zijn dat de
besluiten ter uitvoering van het projectbesluit (uitvoeringsbesluiten)
gecoördineerd worden. Of de coördinatieregeling van toepassing is, is
aan het bevoegd gezag voor het projectbesluit om te bepalen. 

Voor projecten van het waterschapsbestuur wijkt de regeling iets af. Het
is dan niet het waterschapsbestuur maar gedeputeerde staten die het
projectbesluit moeten goedkeuren en die dan ook het coördinerend
bestuursorgaan zijn. Daardoor hebben gedeputeerde staten in dat geval op
grond van artikel 3:28 Awb ook doorzettingsmacht.

 

Op grond van het tweede lid is de coördinatieregeling verplicht van
toepassing op projecten die genoemd worden in artikel 5.44. Verwezen
wordt naar de toelichting bij dat artikel.

Voor projecten van de provincie zijn gedeputeerde staten het
coördinerend bestuursorgaan. 

Voor projecten van het Rijk is de Minister van Infrastructuur en Milieu
het coördinerend bestuursorgaan. Dat is echter anders als de
verantwoordelijke minister, in overeenstemming met de Minister van
Infrastructuur en Milieu, of de verantwoordelijke minister bevoegd gezag
is voor het projectbesluit. In die gevallen is de verantwoordelijke
minister het coördinerend bestuursorgaan. 

De uitvoeringsbesluiten kunnen tegelijk met de totstandkoming van het
projectbesluit worden gecoördineerd of in voorkomende gevallen na het
projectbesluit worden vastgesteld. Het moet voor de toepassing van de
coördinatieregeling gaan om besluiten die nodig zijn om het
vastgestelde projectbesluit uit te kunnen voeren. Besluiten voorafgaand
aan de vaststelling van een projectbesluit, zoals een eerder verleende
omgevingsvergunning voor het kappen van bomen, vallen daarmee niet onder
de coördinatieregeling.

De coördinatieregeling van afdeling 3.5 Awb bevat ook de mogelijkheid
om uitvoeringsbesluiten buiten de coördinatieregeling te laten vallen
als het coördinerend bestuursorgaan daartoe een besluit heeft genomen.
Voor een verdere toelichting op de coördinatieregeling wordt verwezen
naar de toelichting op afdeling 3.5 Awb.

Artikel 5.44 (bevoegd gezag voor hoofdinfrastructuur en primaire
waterkeringen)

Het toepassen van de projectprocedure met coördinatie van de
uitvoeringsbesluiten wordt voor bepaalde infrastructuurprojecten van het
Rijk verplicht bij wet voorschreven. Het gaat in dit artikel om
projecten waarvoor op grond van de huidige Tracéwet een tracébesluit
genomen wordt. In artikel 5.44 zijn de projecten opgenomen met
betrekking tot de aanleg of wijziging van wegen, vaarwegen of spoorwegen
met een nationaal belang. 

Ook voor de aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen
die in beheer bij het Rijk zijn, kan de minister een projectbesluit
vaststellen. Dit projectbesluit vervangt het projectplan waarvoor op
grond van paragraaf 5.2 van de Waterwet de projectprocedure gevolgd
wordt en waarvoor de minister bevoegd gezag is. Voor zover het om de
aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen gaat die
niet in beheer bij het Rijk zijn, neemt het dagelijks bestuur van het
waterschap het projectbesluit.

Voor de duidelijkheid wordt nog opgemerkt dat het verplichte
projectbesluit op grond van dit artikel niet van toepassing is op
particuliere projecten, zoals het bouwen van een huis op een dijk of het
aanleggen van een kabel of leiding in een waterstaatswerk. Het gaat dan
immers niet om de aanleg, verlegging of versterking van de waterkering.
Voor dergelijke werken is onder meer een omgevingsvergunning voor een
beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een nat waterstaatswerk
vereist. Voor bepaalde werken kan ook voor een projectbesluit worden
gekozen als wordt voldaan aan de criteria van artikel 5.42, maar
verplicht is dat niet.

§ 5.2.2 Voornemen, verkenning en voorkeursbeslissing

Artikel 5.45 (voornemen)

Het bevoegd gezag dat met de projectprocedure wil starten geeft kennis
van het voornemen een verkenning uit te voeren naar een mogelijk
bestaande of toekomstige opgave in de fysieke leefomgeving. Dit artikel
is ontleend aan artikel 2 van de Tracéwet, waarin is bepaald dat de
Minister van Infrastructuur en Milieu een beslissing neemt om
voorafgaand aan een infrastructuurproject een verkenning uit te voeren. 

Het bevoegd gezag kan het voornemen hebben voorafgaand aan het
vaststellen van het projectbesluit een voorkeursbeslissing te nemen,
maar het kan ook het voornemen hebben om een projectbesluit vast te
stellen zonder een daaraan voorafgaande voorkeursbeslissing. 

Op grond van het tweede lid wordt bij algemene maatregel van bestuur of
bij besluit van het bevoegd gezag bepaald voor welke projecten een
voorkeursbeslissing in ieder geval verplicht is. In andere gevallen
heeft het bevoegd gezag de vrijheid om te kiezen voor het al dan niet
nemen van een voorkeursbeslissing, afhankelijk van het project.

Het derde lid maakt het mogelijk dat een ieder in de gelegenheid wordt
gesteld om in de verkenningsfase mogelijke oplossingen voor de opgave
voor te dragen. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie
Dik-Faber/Van Veldhoven (Kamerstukken II 2013/14, 29 385, nr. 77).

Het bevoegd gezag kan daarbij de Code Maatschappelijke Participatie
toepassen. De naar voren gebrachte voorstellen worden door het bevoegd
gezag betrokken bij de besluitvorming en dragen daarmee bij aan de
kwaliteit van het besluitvormingsproces. Uiteindelijk zal aan het eind
van het participatieproces het bevoegd gezag een beslissing nemen.

De ervaring bij recente projecten, zowel op landelijk, regionaal als
lokaal niveau, leert dat in toenemende mate burgerinitiatieven bij de
besluitvorming worden betrokken. De houding en het gedrag van ambtenaren
en bestuurders blijken daarbij de sleutelfactoren, niet zozeer de
juridische verankering. Ook daarom is in artikel 5.45, derde lid,
opgenomen dat het bevoegd gezag zelf een termijn aangeeft waarbinnen
oplossingen voor die opgave kunnen worden ingediend. 

Een tijdige indiening van de initiatieven biedt de mogelijkheid dat de
initiatieven volwaardig kunnen worden meegenomen. In het incidentele
geval dat een initiatiefnemer zich niet kan vinden in het geheel of
gedeeltelijk buiten de planvorming laten van zijn initiatief, kan een
onafhankelijk advies daarover uitkomst bieden. Omdat het echter gaat om
incidentele gevallen en de wens is geen nieuwe instituties op te
richten, kan per geval een groep experts worden samengesteld. Deze groep
wordt afhankelijk van de inhoud van het betreffende initiatief
samengesteld uit vertegenwoordigers van overheidsdiensten,
ingenieursbureaus, maatschappelijke organisaties en/of personen uit het
netwerk van de initiatiefnemer zelf. De groep die wordt gekozen krijgt
vervolgens van het bevoegd gezag een redelijke termijn om het gevraagde
advies over de haalbaarheid van het maatschappelijk initiatief uit te
brengen. Het is aan het bevoegd gezag het advies over te nemen of
gemotiveerd ter zijde te leggen.

Artikel 5.46 (verkenning)

Dit artikel geeft aan waar de verkenning uit bestaat en komt overeen met
artikel 3 van de Tracéwet. Het wordt aan het bestuursorgaan overgelaten
om de verkenning nader in te vullen afhankelijk van de aard en omvang
van het project. 

Voor grote, complexe projecten als oplossing voor de opgave zal een
verkenning omvangrijker zijn dan voor een kleiner project. Met de
verkenning wordt beoogd om te voorzien in een brede betrokkenheid en
participatie van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties,
enzovoorts. Op die manier kan al in een vroeg stadium bij het ontwerp
van het project rekening worden gehouden met de belangen en
omstandigheden die spelen in de omgeving. 

Artikel 5.47 (voorkeursbeslissing)

De voorkeursbeslissing komt overeen met de structuurvisie en de
voorkeursbeslissing van de artikelen 4 en 5 van de Tracéwet. De
voorkeursbeslissing is een politiek-bestuurlijk besluit en om die reden
staat er dan ook geen beroep tegen open. De voorkeursbeslissing kan
inhouden dat er een project, al dan niet samen met andere projecten,
wordt uitgevoerd. Ook kan worden gekozen voor een oplossing zonder
project, of dat wordt afgezien van de verdere uitwerking van een
oplossing. Met de voorkeursbeslissing wordt invulling gegeven aan de
trechtering in de besluitvorming waarbij van grof naar fijn wordt
gegaan, dat wil zeggen van voorkeursbeslissing naar projectbesluit. De
voorkeursbeslissing heeft het karakter van een programma en zal vaak
kaderstellend zijn voor het projectbesluit. Als aan de eisen voor het
maken van een plan-MER op grond van paragraaf 16.2.6 wordt voldaan, zal
voor de voorkeursbeslissing een plan-MER moeten worden gemaakt. 

Artikel 5.48 (wijzigen of uitwerken projectbesluit zonder paragraaf
5.2.2)

Op grond van artikel 5.48 is de participatieprocedure via een voornemen
en eventueel een voorkeursbeslissing voor latere wijzigingen van het
projectbesluit niet vereist. Ook voor de uitwerking van het
projectbesluit geldt dat vereiste niet. Aan het projectbesluit is de
participatieprocedure immers al voorafgegaan waarbij de hoofdkeuzes voor
het project al aan de orde zijn geweest. Het is voor een wijziging van
het projectbesluit dan niet meer nodig om opnieuw een dergelijke
participatieprocedure te volgen, omdat die wijziging niets wijzigt aan
de keuzes die hebben voorgelegen in de participatieprocedure. 

Voor de wijziging en de uitwerking zal wel de voorbereidingsprocedure
gevolgd moeten worden die ook voor het projectbesluit zelf geldt.

§ 5.2.3 Projectbesluit

Artikel 5.49 (inhoud projectbesluit)

In het projectbesluit wordt vermeld hoe het bevoegd gezag is omgegaan
met de uitkomsten van de verkenning en welke procedure voor de
verkenning is gevolgd. Daarmee wordt de participatie voor de
totstandkoming van het projectbesluit afgerond. 

Artikel 5.50 (integraal besluit)

Het rechtskarakter van het projectbesluit is een besluit als bedoeld in
artikel 1:3 Awb. 

In de eerste plaats wordt met het projectbesluit een partiële wijziging
van het omgevingsplan bewerkstelligd. De regels van het projectbesluit
wijzigen de regels van het omgevingsplan of de regels van meerdere
omgevingsplannen als het project zich uitstrekt over meerdere gemeenten
voor zover de regels met elkaar in strijd zijn. De strekking van deze
regeling lijkt in grote lijnen op die van de artikelen 3.26, derde lid,
en 3.28, derde lid, Wro. Daarmee heeft het projectbesluit een
vergelijkbare functionaliteit als het inpassingsplan van de Wro. Een
verschil is echter dat met het projectbesluit ook direct het
omgevingsplan wordt gewijzigd, terwijl met het inpassingsplan strikt
genomen geen wijziging in het bestemmingsplan wordt aangebracht. Het
huidige inpassingsplan wordt immers geacht onderdeel uit te maken van
het bestemmingsplan. 

Door het vaststellen van het projectbesluit en de daarmee gepaard gaande
wijziging van het omgevingsplan, maakt het projectbesluit de uitvoering
van een project mogelijk en wordt het ook onderdeel van het
beoordelingskader voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor
bijvoorbeeld een bouwactiviteit die onderdeel uitmaakt van het betrokken
project. 

Het eerste lid impliceert dat het projectbesluit feitelijk een
omgevingsplan is voor zover de regels van het projectbesluit met de
regels het omgevingsplan in strijd zijn. Dat betekent dat de vereisten
van hoofdstuk 4 die gelden voor het omgevingsplan ook gelden voor het
projectbesluit (zie artikel 5.51, eerste lid). Het projectbesluit
beperkt zich echter tot het mogelijk maken van het uitvoeren, in werking
hebben of in stand houden van het project. De regels van het
projectbesluit zullen de regels van het omgevingsplan dan ook niet
verder wijzigen dan voor het uitvoeren, in werking hebben of in stand
houden van het project noodzakelijk is.

Omdat in artikel 5.50, eerste lid, is opgenomen dat de regels van het
projectbesluit de regels van het omgevingsplan wijzigen, wijzigen de
regels het omgevingsplan tegelijk met de bekendmaking van het
projectbesluit. Uit het projectbesluit zelf blijkt wat het project
behelst en wat de projectgrenzen zijn. 

Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat op grond van artikel 4.16 door
het voor het projectbesluit bevoegde bestuursorgaan een
voorbereidingsbesluit kan worden genomen. Voor het voorbereidingsbesluit
wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.16.

In de tweede plaats kan op grond van het tweede lid, onder a, het
projectbesluit het karakter hebben van een vergunning. Het
projectbesluit kan gelden als een bepaalde vergunning als dat
uitdrukkelijk in het projectbesluit is aangegeven. Doordat het
projectbesluit geldt als die betreffende vergunning is een aparte
vergunning niet meer vereist. Het projectbesluit is daarmee zelf geen
vergunning, maar vervangt als het ware die betreffende vergunning.
Hierbij kan worden gedacht aan het projectbesluit dat geldt als een
omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit of een omgevingsvergunning
die betrekking heeft op natuurwaarden. 

Voor zover het projectbesluit geldt als vergunning, zullen aan het
projectbesluit ook dezelfde voorschriften verbonden kunnen worden als
die verbonden kunnen worden aan de betreffende vergunning (zie artikel
5.51, tweede lid). De betreffende bestuursorganen worden in de
gelegenheid gesteld advies uit te brengen over de toetsing of daarmee in
te stemmen. 

Ook besluiten die zijn genomen op grond van een andere wet dan de
Omgevingswet kunnen op grond van het tweede lid, onder b, in het
projectbesluit worden meegenomen. Daarbij wordt ook aangegeven welke
regels daarbij horen. De regels zullen dan betrekking hebben op de
inhoudelijke vereisten waar een aangewezen besluit aan moet voldoen.
Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een verkeersbesluit op grond
van de Wegenverkeerswet 1994 als een aanpassing van de maximumsnelheid
integraal onderdeel is van het projectbesluit en er voldaan wordt aan de
voor dat verkeersbesluit geldende inhoudelijke beoordelingskaders van de
Wegenverkeerswet 1994. Voor vergunningplichtige activiteiten die niet in
het projectbesluit zijn meegenomen, blijft de mogelijkheid behouden om
voor die activiteiten een aparte vergunning te verlenen. Als op grond
van artikel 5.43, eerste of tweede lid, de coördinatieregeling van
toepassing is, vallen deze separate omgevingsvergunningen in beginsel
onder die regeling. 

Een tijdelijke afwijking van het omgevingsplan valt ook onder het tweede
lid. Het betreft ook in dit geval een activiteit ter uitvoering van het
projectbesluit en het projectbesluit geldt dan als (tijdelijke)
omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. In plaats van dat het
projectbesluit in dat geval geldt als een omgevingsvergunning voor een
afwijkactiviteit kan die omgevingsvergunning uiteraard dus ook als
uitvoeringsbesluit van het projectbesluit worden genomen. 

Het is mogelijk om een tijdelijke afwijking van het omgevingsplan op
grond van het eerste lid als regel in het projectbesluit op te nemen.
Als daarvoor gekozen wordt, zal in het projectbesluit eveneens moeten
worden opgenomen welke regel geldt na afloop van die activiteit. Dit is
vergelijkbaar met de strekking van artikel 3.2 Wro.

Artikel 5.51 (beoordelingsregels)

Voor het projectbesluit wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de
regelingen voor het omgevingsplan en de omgevingsvergunning. Op grond
van het eerste lid van artikel 5.50 wijzigen de regels van het
projectbesluit de regels van het omgevingsplan. Artikel 5.51, eerste
lid, bepaalt dat de bepalingen die op grond van de artikelen 4.1 en 4.2
en de paragrafen 4.1.2 en 4.3.1 voor het omgevingsplan gelden, van
overeenkomstige toepassing op het projectbesluit zijn.

Het tweede lid van artikel 5.51 verklaart onder andere de
beoordelingsregels die van toepassing zijn op de omgevingsvergunning van
overeenkomstige toepassing op het projectbesluit voor de activiteiten
die in het projectbesluit zijn opgenomen. Op grond van artikel 3.15 is
ook de systematiek van de programmatische aanpak van toepassing. Als
bepaalde aspecten in het kader van een programmatische aanpak al zijn
onderzocht, hoeven die aspecten bij het projectbesluit niet opnieuw te
worden onderzocht. Voor de programmatische aanpak wordt verwezen naar de
artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 3.14 tot en met 3.18. 

In artikel 5.51, derde en vierde lid, is geregeld dat bepalingen en
programma’s van gemeenten en waterschappen buiten toepassing kunnen
worden gelaten als die de uitvoering van het projectbesluit onevenredig
belemmeren. Als het een projectbesluit van het Rijk betreft, kunnen ook
bepalingen en programma’s van de provincies buiten toepassing worden
gelaten. Deze bepalingen of programma’s kunnen buiten toepassing
gelaten worden bij het projectbesluit, maar ook later kan een besluit
tot buiten toepassing laten worden genomen bij de uitvoering van het
projectbesluit. 

Artikel 5.52 (uitwerking binnen besluit)

In het projectbesluit kan worden aangegeven dat het projectbesluit nog
verder kan worden uitgewerkt binnen daarin bepaalde grenzen. Van deze
uitwerkingsmogelijkheid kan bijvoorbeeld gebruik worden gemaakt als
duidelijk is hoe het project er uit gaat zien, maar over één onderdeel
nog geen duidelijkheid is. Bijvoorbeeld de aanleg van een nieuwe weg,
waarbij voor het kruisen van een rivier nog moet worden gekozen voor een
exacte locatie van een brug. In dat geval kan het projectbesluit toch al
worden vastgesteld en kan worden begonnen met de uitvoering van het
project. De besluitvorming over de exacte locatie van de brug kan dan in
een later stadium plaatsvinden. 

Het uitwerkingsbesluit volgt dezelfde procedure als de procedure voor
het projectbesluit. Er hoeft echter niet van een voornemen te worden
kennisgegeven of een voorkeursbeslissing te worden genomen.

§ 5.2.4 Gemeentelijke projecten van publiek belang

Artikel 5.53 (gemeentelijk project van publiek belang)

Voor de realisatie van projecten beschikken gemeenten over het
omgevingsplan en over de omgevingsvergunning voor afwijking van het
omgevingsplan. Dit artikel voorziet in een aan het projectbesluit
gelijkwaardige procedure voor het gemeentebestuur voor de voorbereiding
van regels in het omgevingsplan ter uitvoering van een project van
publiek belang. Als gekozen wordt om deze (grootschalige) projecten op
grond van dit artikel voor te bereiden, zijn de artikelen 5.43, eerste
en derde lid, 5.45, 5.46, 5.47 en 5.49 inzake de projectprocedure van
overeenkomstige toepassing. Hiermee wordt de sneller en
beter-voorbereiding van toepassing. Dit betekent onder meer dat ter
voorbereiding van de in het omgevingsplan op te nemen regels over een
project van publiek belang een brede verkenning met participatie dient
plaats te vinden en dat in het voornemen kan worden bepaald of een
voorkeursbeslissing wordt genomen. Als voor een project van publiek
belang aan deze procedure toepassing is gegeven, is ook artikel 16.85
van overeenkomstige toepassing. Dat houdt in dat de rechterlijke
beslistermijn bij beroep tegen het opnemen van de regels in het
omgevingsplan zes maanden bedraagt, te rekenen vanaf de ontvangst van
het verweerschrift. In bijzondere omstandigheden kan deze termijn met
ten hoogste drie maanden worden verlengd (artikel 16.85, tweede lid).
Hiermee ontstaat ook voor gemeentelijke projecten het procedurele
voordeel van een versnelde behandeling van het beroep door de rechter. 

Het staat een gemeente op zichzelf vrij om ook voor wijzigingen van een
omgevingsplan voor andere projecten overeenkomstige toepassing te geven
aan de artikelen 5.43, 5.46, 5.47 en 5.49 (sneller en beter-aanpak) en
op grond van het toekomstige artikel 3:20, onder b, Awb
(coördinatieregeling) kan door de bestuursorganen die bevoegd zijn de
te coördineren besluiten te nemen, de coördinatieregeling van
toepassing worden verklaard. Artikel 16.85 is in dat geval echter niet
van overeenkomstige toepassing en daardoor geldt er geen verkorte
beslistermijn bij de bestuursrechter en zullen besluiten ter uitvoering
van het omgevingsplan ook niet automatisch voor beroep open staan bij de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ook andere vormen
van voorbereiding zijn mogelijk die vergelijkbaar zijn met de sneller en
beter-aanpak. In veel gemeenten is het al gebruikelijk dat op grond van
de inspraakverordening, tijdens de voorbereiding van een
bestemmingsplan, inspraak wordt geboden op basis van een voor-ontwerp
van een bestemmingsplan. Die vormen van voorbereiding rechtvaardigen op
zichzelf nog niet een versnelde behandeling van het beroep door de
rechter. Versnelde behandeling wordt alleen gerechtvaardigd geacht voor
projecten van publiek belang, vergelijkbaar met projecten die ook door
het Rijk of de provincie met een projectbesluit mogelijk kunnen worden
gemaakt. Bij een project van publiek belang moet gedacht worden aan
grootschalige of complexe projecten als de aanleg of reconstructie van
een rondweg of binnenstedelijke transitie. Het kan daarbij zowel gaan om
projecten met een publiek belang die op initiatief van het
gemeentebestuur worden genomen, als voor private initiatieven met een
publiek belang. Het kan bijvoorbeeld niet enkel gaan om de bouw van een
woning of de vestiging of uitbreiding van een individueel bedrijf. Er
moet sprake zijn van de aanleg of herinrichting van publieke
voorzieningen in het publiek domein waarvoor een sneller en
beter-voorbereiding meerwaarde oplevert. Het publieke belang kan te
vinden zijn in een omgevingsvisie, of in een programma, maar het publiek
belang kan ook op een andere wijze blijken. 

Van belang is dat het project direct het omgevingsplan wijzigt en dat
hiervoor in beginsel dus geen verlening van een omgevingsvergunning voor
een (voortdurende) afwijkactiviteit meer nodig is.

Met toepassing van afdeling 3.5 Awb kan gekozen worden voor een
gecoördineerde voorbereiding van het desbetreffende besluit tot
wijziging van het omgevingsplan met andere voor de uitvoering van het
project benodigde besluiten. Zo kan bijvoorbeeld de omgevingsvergunning
voor bouwactiviteiten meegenomen worden bij de voorbereiding. Als voor
die gecoördineerde voorbereiding wordt gekozen, zullen op grond van de
Awb alle gecoördineerde besluiten de rechtsgang volgen van het
omgevingsplan (rechtstreeks beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State), waarbij bovendien op grond van artikel 16.85
versnelde behandeling van het beroep plaatsvindt. Op deze wijze kunnen
ook voor gemeentelijke projecten de versnellende procedureregels van
toepassing worden die gelden voor het projectbesluit.



HOOFDSTUK 6 

[Gereserveerd]

HOOFDSTUK 7

[Gereserveerd]

HOOFDSTUK 8

[Gereserveerd]

HOOFDSTUK 9

[Gereserveerd]



HOOFDSTUK 10 GEDOOGPLICHTEN

Afdeling 10.1 Algemene bepalingen

Artikel 10.1 (begripsbepalingen)

De in dit artikel opgenomen begripsbepalingen zijn alleen van toepassing
op dit hoofdstuk. Daarom zijn ze niet in de bijlage bij dit wetsvoorstel
opgenomen. 

Omdat op het moment dat een gedoogplichtbeschikking is genomen, er niet
langer kan worden gesproken over aanvrager wordt de term initiatiefnemer
gehanteerd. De initiatiefnemer is degene onder wiens
verantwoordelijkheid een werk van algemeen belang wordt aangelegd, in
stand gehouden, gewijzigd, verplaatst, uitgevoerd of opgeruimd. Uit de
gedoogplichtbeschikking blijkt wie de initiatiefnemer is. Dat laat
onverlet dat de feitelijke uitvoering door een ander dan de in de
gedoogplichtbeschikking genoemde initiatiefnemer, in mandaat of bij
volmacht, kan geschieden. Ook kan het voorkomen dat de aanvraag om de
gedoogplichtbeschikking door een gemandateerde of gevolmachtigde wordt
gedaan. Maar ook in dat laatste geval zal uit de gedoogplichtbeschikking
blijken wie juridisch gezien de initiatiefnemer is. 

In het geval van rechtsopvolging na het opleggen van de gedoogplicht is
niet uit de gedoogplichtbeschikking af te leiden wie de initiatiefnemer
is, immers daarin staat nog de oorspronkelijke initiatiefnemer vermeld.
Maar in zo’n situatie is met behulp van de openbare registers na te
gaan wie de huidige initiatiefnemer is.

Het gaat bij de gedoogplichten om de aanleg, instandhouding, wijziging,
verplaatsing, uitvoering of opruiming van een werk van algemeen belang.
In dit hoofdstuk worden die aangeduid als het tot stand brengen (en
opruimen) van een werk van algemeen belang. Activiteiten die een andere
benaming hebben, maar hetzelfde betekenen vallen ook onder de opsomming.
Gedacht kan worden aan de onder meer uit de wetgeving op het gebied van
energie voortvloeiende begrippen: vernieuwing, uitbreiding,
ontwikkeling, wijziging, ontmanteling, verwijdering,
buitengebruikstelling, herstel, beheer of onderhoud. 

Rechthebbende is degene die enig recht kan doen gelden over de
betreffende onroerende zaak. Het kan daarbij gaan om de eigenaar, maar
bijvoorbeeld ook om beperkt gerechtigden en gebruikers zoals pachters en
huurders. 

De term werk van algemeen belang sluit aan bij artikel 14 van de
Grondwet waarin de grondslag is opgenomen om de uitoefening van het
eigendomsrecht te mogen beperken. Daarmee is bij wet geregeld welke
werken van algemeen belang zijn. De precieze omvang van die werken wordt
soms bepaald door de beschrijving die de wetten waarnaar wordt verwezen
daaraan geven. Zo wordt bijvoorbeeld in artikel 10.14 verwezen naar een
net als bedoeld in de Elektriciteitswet 1998. Voor de precieze omvang
van dat werk is van belang wat de Elektriciteitswet 1998 onder een net
verstaat.

Afdeling 10.2 Gedoogplichten van rechtswege

Artikel 10.2 (gedoogplichten wegen en waterstaatswerken) 

Dit artikel betreft gedoogplichten die verband houden met zowel wegen
als waterstaatswerken, met uitzondering van de in in het tweede lid
genoemde verkeerstekens op grond van de Scheepvaartverkeerswet. Die
gedoogplicht kan logischerwijze alleen waterstaatswerken betreffen. Door
de samenvoeging van laatstgenoemde gedoogplicht met de gedoogplicht uit
de Waterstaatswet 1900, is in artikel 10.2, eerste lid, onder b, aan de
zinsnede meetmiddelen, seinen, merken of andere tekens
volledigheidshalve de term verkeerstekens toegevoegd. De gedoogplichten
hebben hun herkomst in de artikelen 9 en 10 van de Waterstaatswet 1900
en de artikelen 5.23, eerste lid, en 5.25 van de Waterwet.

Artikel 10.3 (gedoogplichten waterbeheer)

Dit artikel gaat over gedoogplichten die verband houden met
waterstaatswerken. De gedoogplichten hebben hun herkomst in de artikelen
5.23, tweede lid, 5.26 en 5.27 van de Waterwet. 

Het eerste lid regelt dat rechthebbenden van gronden, gelegen aan of in
oppervlaktewaterlichamen, de bij het onderhoud daarvan vrijkomende
specie en maaisel op die gronden dienen te ontvangen. Bij het onderhoud
vrijkomende bagger en plantenresten

(maaisel) worden beschouwd als afvalstoffen in de zin van de Wet
milieubeheer. Artikel 10.2 van die wet verbiedt in principe het storten
van afvalstoffen buiten een inrichting. Het op de kant zetten van
baggerspecie en plantenresten is onder de daarbij bepaalde condities
vrijgesteld van dit

stortverbod in het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten
inrichtingen. Bedacht dient te worden dat de ontvangstplicht van specie
of maaisel niet onder alle omstandigheden onverkort kan worden
gehandhaafd. Fysieke belemmeringen als bebouwing of smalle wegbermen
kunnen er aan in de

weg staan dat de specie of het maaisel op aan wateren gelegen gronden
kan worden ontvangen. Gronden, gescheiden van het
oppervlaktewaterlichaam door fysieke belemmeringen of door een strook
grond van te geringe omvang om de specie of het maaisel te ontvangen,
worden als aan het oppervlaktewaterlichaam gelegen aangemerkt (zie
tweede lid). Voorts kunnen de grote hoeveelheid uitkomende specie of
maaisel en verontreiniging of besmetting daarvan aanleiding zijn om
specie of maaisel af te voeren respectievelijk de veroorzaakte schade
aan gronden te vergoeden.

Het tweede lid bevat een bepaling die voorheen in de Waterstaatswet 1900
stond. Die bepaling is echter niet expliciet teruggekeerd in de
Waterwet. De Waterwet beoogde echter geen verandering in deze situatie
te brengen. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Waterwet
staat vermeld: “Gronden, gescheiden van het oppervlaktewaterlichaam
door fysieke belemmeringen of door een strook grond van te geringe
omvang om de specie of maaisel te ontvangen, worden als aan het
oppervlaktelichaam gelegen aangemerkt”. Omdat er in de praktijk een
enkele keer discussie ontstaat tussen het waterschap en de rechthebbende
van gronden gescheiden van het oppervlaktewaterlichaam door fysieke
belemmeringen of een strook grond over het al dan niet ontvangen van
specie en maaisel is het nodig de duidelijkheid hierover in de wet te
scheppen.

Het derde lid van dit artikel verschilt op twee aspecten van de
strekking en redactie van het huidige artikel 5.27 van de Waterwet. In
de eerste plaats is de reikwijdte verruimd. Hiermee wordt een in de
huidige wetgeving bestaande ongelijkheid tussen vergunning- en
meldingsplichtige onttrekkingen en daarmee verband houdende infiltraties
weggenomen. De gedoogplicht ziet nu niet alleen op onttrekkingen of
infiltraties op grond van een omgevingsvergunning, maar ook op die
onttrekkingen en infiltraties waarvoor weliswaar geen vergunningplicht
bestaat maar wel een plicht om daarvan melding te doen overeenkomstig
artikel 4.4, eerste lid. De keuze voor een vergunning- of meldingsplicht
heeft niet enkel administratieve gevolgen, maar juist ook gevolgen voor
de positie van een schadelijdende partij. Meldingsplichtige
onttrekkingen leiden weliswaar niet snel tot schade maar dit is ook niet
uitgesloten. Daarom is het wenselijk expliciet te maken dat ook
meldingsplichtige grondwateronttrekkingen en daarmee verband houdende
infiltraties van water in de bodem door rechthebbenden gedoogd moeten
worden met daaraan gekoppeld een recht op schadevergoeding (zoals te
regelen in hoofdstuk 15 van de Omgevingswet). In de tweede plaats is het
artikellid redactioneel gewijzigd als gevolg van de introductie van het
begrip waterkwantiteitsactiviteit.

Artikel 5.26 van de Waterwet is onder enkele redactionele wijzigingen,
die verband houden met de redactie van dit wetsvoorstel, overgenomen in
het vierde lid.

Artikel 10.4 (melding werkzaamheden) 

Vanuit het oogpunt van uniformering is voor de gedoogplichten, bedoeld
in dit artikel, geregeld dat er voorafgaand aan de te gedogen
handelingen een melding aan de rechthebbende wordt gedaan. De in dit
artikel bedoelde handelingen zijn over het algemeen voorzienbaar en dus
is er ook tijd om de rechthebbende achtenveertig uur van tevoren te
informeren over de uitvoering van die werkzaamheden. Het is echter niet
ondenkbaar dat zich spoedeisende gevallen voordoen waardoor het niet
mogelijk is om achtenveertig uur te wachten met de uitvoering van die
werkzaamheden. Daarom is voorzien in een uitzondering op de hoofdregel. 

Artikel 10.5 (bevoegdheid tot betreden plaatsen)

Dit artikel vindt zijn oorsprong in artikel 5.20 van de Waterwet. In dit
artikel is tevens een wijziging van artikel 5.20 zoals die wordt
voorzien in een in voorbereiding zijnde wijziging van de Waterwet
doorgevoerd. Dat betekent dat het oorspronkelijke tweede lid van artikel
5.20 Waterwet terugkomt in dit wetsvoorstel. Voor het Rijk en de
waterschappen is het, vanwege het functionele karakter van het
waterbestuur, wenselijk dat de Minister van Infrastructuur en Milieu
onderscheidenlijk het bestuur van het waterschap zelf de machtiging tot
binnentreden kan geven. De Algemene wet op het binnentreden houdt daar
rekening mee door de mogelijkheid te bieden een ander bestuursorgaan dan
de burgemeester aan te wijzen (artikel 3, tweede lid van die wet). Het
tweede lid voorziet hierin en geeft de Minister, respectievelijk het
bestuur van het waterschap, de bevoegdheid tot het verstrekken van een
machtiging tot binnentreden. De bepaling voorziet tevens in een
grondslag voor het aanwijzen van bevoegde ambtenaren en in beperking van
de bevoegdheid tot woningen die deel uitmaken van een waterstaatswerk of
daarmee rechtstreeks in verbinding staan.

In tegenstelling tot de andere artikelen in dit hoofdstuk is dit artikel
niet direct tot de rechthebbende gericht, maar tot de personen die
belast zijn met de inspectie van watersystemen of onderdelen daarvan.
Desondanks heeft dit artikel een plaats gekregen in dit hoofdstuk omdat
het in de kern erom gaat dat als voor een inspectie plaatsen worden
betreden, de rechthebbende op die plaatsen, dit betreden heeft te
gedogen. 

Artikel 10.6 (gedoogplichten Wet milieubeheer)

Dit artikel betreft een samenvoeging van twee artikelen uit de Wet
milieubeheer. Het eerste lid bevat de gedoogplicht uit artikel 8.51 van
de Wet milieubeheer en het tweede lid die uit artikel 17.11 van de Wet
milieubeheer. Beide gedoogplichten zijn, op redactionele aanpassingen
na, ongewijzigd uit die wet overgenomen. 

Het eerste lid is opgenomen omdat de nazorginstantie, belast met de
nazorgmaatregelen als bedoeld in artikel 8.49 van de Wet milieubeheer,
niet noodzakelijkerwijs ook de rechthebbende op het terrein waar de
gesloten stortplaats is gelegen, behoeft te zijn. De nazorginstantie zal
wel toegang moeten hebben tot het terrein van de stortplaats, alsmede de
mogelijkheid moeten hebben tot het (laten) verrichten van werkzaamheden
op dat terrein. In die gevallen moet de rechthebbende gedogen dat op
zijn terrein nazorg wordt uitgevoerd.

Het tweede lid betreft een plicht voor de rechthebbende van het perceel
waar de milieuschade of onmiddellijke dreiging daarvan zich voordoet, om
daar preventieve en herstelmaatregelen te dulden. Dit is noodzakelijk om
te kunnen bewerkstelligen dat de rechthebbende van de grond niet de
uitvoering van de te treffen maatregelen door of op last van het bevoegd
gezag kan verhinderen. Overigens kan de rechthebbende zich als
belanghebbende wel verweren tegen het treffen van de maatregelen
waarvoor de gedoogplicht geldt (zie artikel 17.10, derde lid, van de Wet
milieubeheer).

Artikel 10.7 (gedoogplicht Wet luchtvaart)

Dit artikel bevat de gedoogplicht uit artikel 8a.6 van de Wet luchtvaart
en is, op redactionele aanpassingen na, ongewijzigd uit die wet
overgenomen. De Wet luchtvaart heeft deze gedoogplicht, op redactionele
wijzigingen na, weer overgenomen uit de Regeling toezicht luchtvaart,
waarin deze gedoogplicht sinds 1968 stond.

Artikel 10.8 (gedoogplichten Spoorwegwet en Wet lokaal spoor)

Het eerste en tweede lid bevatten de gedoogplichten uit de artikelen 24
en 25 van de Spoorwegwet. Die zijn redactioneel enigszins gewijzigd
overgenomen, maar de strekking van de gedoogplicht blijft dezelfde. De
eerste wijziging betreft het niet langer hanteren van de term andere
infrastructuur van openbaar nut. In plaats daarvan beschrijft dit
artikel nu direct voor welke infrastructuur de gedoogplicht geldt. De
tweede wijziging betreft het gelijktrekken van de terminologie tussen
het eerste en tweede lid. Waar in de Spoorwegwet in de artikelen 24 en
24 wordt gesproken over hoofdspoorwegen respectievelijk
hoofdspoorweginfrastructuur, wordt in dit artikel steeds gesproken over
hoofdspoorwegen. 

Het derde lid bevat de gedoogplicht uit artikel 8 van de Wet lokaal
spoor en is ongewijzigd overgenomen uit die wet. Hoewel het wetsvoorstel
in afdeling 10.3 ook ziet op de instandhouding van lokaal spoor, is toch
gekozen voor een specifieke gedoogplicht van rechtswege. De veiligheid
op het lokaal spoor vordert namelijk dat per direct beheerswerkzaamheden
worden uitgevoerd. De gedoogplicht strekt niet verder dan hetgeen voor
een goede uitvoering van het beheer noodzakelijk is. De beheerder dient
bij de uitvoering van de onderhoudswerkzaamheden en bij voor het beheer
te treffen maatregelen in dat verband een afweging te maken tussen de
met het beheer te beschermen belangen, de aard en duur van de
werkzaamheden en maatregelen, en de belangen van de rechthebbenden. Voor
voorzienbare werkzaamheden en maatregelen weegt de beheerder die
belangen af in het in de Wet lokaal spoor bedoelde beheerplan (artikel
21, eerste lid, van de Wet lokaal spoor). In verband daarmee voert de
beheerder ter voorbereiding van het beheerplan overleg met de vervoerder
en de andere rechthebbenden op de infrastructuur.

Artikel 10.9 (gedoogplicht Mijnbouwwet)

Dit artikel bevat de gedoogplicht uit het huidige artikel 4 van de
Mijnbouwwet en is, op enkele redactionele aanpassingen na, ongewijzigd
overgenomen uit die wet. In het Burgerlijk Wetboek (artikel 21, tweede
lid, van Boek 5) is een beperking neergelegd van het eigendomsrecht van
de grondeigenaar, waar het betreft activiteiten die plaatsvinden zo hoog
boven of zo diep onder de aardoppervlakte, dat hij geen belang heeft
zich daartegen te verzetten. De terminologie “zo diep .... dat hij
geen belang heeft” geeft goed weer hoe de belangenafweging in het
algemeen dient plaats te vinden. Deze afweging kan echter in concrete
gevallen een bron van langdurige discussie zijn. Dat is noch in het
belang van de grondeigenaar, noch in het belang van degene die
mijnbouwactiviteiten wil gaan ontplooien. Daarom is in dit artikel voor
mijnbouwactiviteiten de algemene BW-norm geconcretiseerd.

Artikel 10.10 (gedoogplicht zwemwater)

Dit artikel bevat een gedoogplicht die als gemoderniseerde variant geldt
voor het huidige artikel 24 van de Wet hygiëne en veiligheid
badinrichtingen en zwemgelegenheden. Als op basis van artikel 2.38 door
gedeputeerde staten een negatief zwemadvies wordt gegeven of een
zwemverbod wordt ingesteld en daarover voorlichting wordt gegeven, kan
het nodig zijn dat er tekens met voorlichting in of nabij
badinrichtingen of zwemgelegenheden worden geplaatst. In voorkomende
gevallen is een rechthebbende op grond van dit artikel verplicht het
aanbrengen en in stand houden van die tekens te gedogen. 

Afdeling 10.3 Bij beschikking op te leggen gedoogplichten

§ 10.3.1 Algemene bepalingen

Artikel 10.11 (toepassingscriteria)

Dit artikel geeft de toetsingscriteria voor toepassing van deze
afdeling. Aan alle opgesomde voorwaarden moet zijn voldaan, wil er
overgegaan kunnen worden tot een eventuele oplegging van een
gedoogplicht. Het opleggen van een gedoogplicht is, ook als aan alle in
dit artikel voorgeschreven voorwaarden is voldaan, niet dwingend
voorgeschreven. 

In de eerste plaats moet het gaan om een werk van algemeen belang
(gedefinieerd in artikel 10.1). Het betreft de werken en handelingen,
genoemd of bedoeld in de artikelen 10.13 tot en met 10.19. Voor zover
een bepaald werk niet onder die artikelen valt, moet het een werk
betreffen dat valt te rekenen onder artikel 10.21. 

De vier criteria, opgesomd in de onderdelen a tot en met d, volgen
grotendeels de criteria uit de Belemmeringenwet Privaatrecht. De
criteria in de onderdelen a, c en d zijn gelijkluidend aan die uit die
wet. Onderdeel b is in hoge mate gelijkluidend, maar is ook, om hierna
te noemen redenen, verduidelijkt en aangescherpt. 

Onderdeel a bepaalt dat voor het werk van algemeen belang gebruik moet
worden gemaakt van een onroerende zaak. Het kan daarbij zowel om
duurzaam, in de betekenis van langdurig, als om tijdelijk gebruik gaan.

In onderdeel b is ten opzichte van de tekst van de Belemmeringenwet
Privaatrecht op basis van de jurisprudentie toegevoegd dat er een
redelijke poging tot minnelijke overeenstemming moet zijn gedaan (door
degene ten behoeve waarvan de gedoogplicht wordt opgelegd) om nog meer
dan in de Belemmeringenwet Privaatrecht te benadrukken dat oplegging van
een gedoogplicht voorkomen moet worden als het redelijkerwijs mogelijk
is om er in minnelijk overleg uit te komen. Bij het bepalen of in
voldoende mate is gepoogd tot minnelijke overeenstemming te komen, wordt
aangesloten bij de lijn die de Kroon hanteert bij het inzetten van de
administratieve onteigeningsprocedure: er moet sprake zijn geweest van
een redelijke maar vruchteloos gebleken poging om tot minnelijke
overeenstemming te komen. Wanneer hiervan sprake is, kan van geval tot
geval verschillen. In de jurisprudentie is daarover geoordeeld: de
(rechts)persoon die voornemens is door toepassing van de
Belemmeringenwet Privaatrecht het eigendomsrecht te beperken, (..) dient
binnen redelijke grenzen alles in het werk te stellen om overeenstemming
te bereiken met de rechthebbenden. Hierbij dient sprake te zijn van
serieuze onderhandelingen en een redelijke overlegsituatie tussen
partijen. Dit laatste komt in de wettekst nu tot uitdrukking door daarin
expliciet te spreken over “een redelijke poging”. Recentelijk heeft
de rechter zich een aantal malen gebogen over de vraag of er voldoende
minnelijk overleg heeft plaatsgevonden. De rechter stelt vast dat degene
die de gedoogplicht oplegt de hoogte van de geboden schadevergoeding
niet hoeft te toetsen. De rechter toetst wel of degene die de
gedoogplicht oplegt zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de
voorstellen die de aanvrager heeft gedaan om tot minnelijke
overeenstemming te komen niet op voorhand als onwerkelijk en onredelijk
moeten worden aangemerkt. In dat kader oordeelt de rechter onder meer
dat het toegelaten kan zijn gestandaardiseerde voorwaarden en
vergoedingen toe te passen in de onderhandelingen. Een bod tot
schadevergoeding is echter niet een hard vereiste. Wanneer een
rechthebbende verder overleg enkel afhankelijk stelt van een voorwaarde
waarvan het niet direct in de macht van de aanvrager ligt om daar aan te
voldoen (bijvoorbeeld de verwerving van compenserende grond of wijziging
van een bestemmingsplan), kan dit de aanvrager niet worden tegengeworpen
bij de beoordeling van de vraag of er voldoende minnelijk overleg heeft
plaatsgevonden. De aanvrager hoeft ook geen genoegen te nemen met de
toezegging van de rechthebbende op de onroerende zaak dat deze de aanleg
van het werk zal toestaan zonder de verdere bereidheid een schriftelijke
overeenkomst te sluiten waarin de wederzijdse rechten en plichten
duidelijk worden vastgelegd en de aanvrager zekerheid verkrijgt over
zijn eigendomspositie ten aanzien van het werk jegens de rechthebbende
en diens eventuele rechtsopvolgers. 

De start van de procedure tot het nemen van een gedoogplichtbeschikking
betekent overigens niet dat er geen ruimte meer is voor minnelijk
overleg. De aanvrager zal op een zeker moment omwille van de voortgang
besluiten een aanvraag om een gedoogplichtbeschikking in te dienen. Het
blijft echter mogelijk dat langs minnelijke weg sneller tot een
oplossing wordt gekomen of dat een minnelijke overeenkomst voor de
initiatiefnemer een meer gewenste uitkomst zal geven dan een opgelegde
gedoogplicht. 

Onderdeel c bepaalt dat de voorgenomen werkzaamheden niet meer
belemmering mogen veroorzaken dan redelijkerwijs nodig is om het beoogde
werk van algemeen belang te realiseren, wat een toepassing is van het
evenredigheidsbeginsel. Het gaat hier specifiek om de voorgenomen
werkzaamheden. Dit betekent dat beoordeeld moet worden of het werk zoals
de aanvrager dat schetst met minder belemmering voor de rechthebbende
kan worden verwezenlijkt en niet of er ter bereiking van het met dat
werk beoogde doel een ander werk minder belemmering voor de
rechthebbende brengt. Ook hoeft bij de aanvraag de exacte wijze van
uitvoering van het werk niet noodzakelijkerwijs bekend te zijn.

Onderdeel d bepaalt dat het te realiseren werk van algemeen belang niet
een zodanige gebruiksbeperking opwerpt dat de belangen van de
rechthebbenden redelijkerwijs onteigening vorderen. Dit criterium gold
al onder de Belemmeringenwet Privaatrecht en wordt gehandhaafd. Het is
wenselijk dat degene die de gedoogplicht mag opleggen, bij het nemen van
zijn beslissing om over te gaan tot oplegging van een gedoogplicht,
specifiek aandacht schenkt aan de vraag of de mate van beperking die aan
het gebruik van het eigendom wordt toegebracht niet van zodanige omvang
is dat beter gebruik zou moeten worden gemaakt van het ultimum remedium
dat de onteigeningswet biedt. Op dit gebied is er een beperkte
hoeveelheid jurisprudentie, en dan met name op basis van de
Belemmeringenwet Privaatrecht en artikel 5.24 van de Waterwet. De
hoofdlijn die uit die jurisprudentie kan worden gehaald is dat bij de
afweging of de belangen van rechthebbenden redelijkerwijs onteigening
vorderen vooral naar twee aspecten moet worden gekeken. In de eerste
plaats is van belang de omvang van het voor het werk benodigde gedeelte
van het perceel in verhouding tot de grootte van dat perceel. In de
tweede plaats moet worden bezien of zich bijzondere omstandigheden
voordoen, zoals een verminderde bruikbaarheid van de rest van het
perceel als gevolg van dat werk. Als én de omvang niet gering is én er
zich bijzondere omstandigheden voordoen kan onteigening in de rede
liggen. 

Artikel 10.12 (op aanvraag en ambtshalve)

Er zijn in dit hoofdstuk twee soorten gedoogplichtbeschikkingen te
onderscheiden, te weten beschikkingen die op aanvraag worden opgelegd en
beschikkingen die ambtshalve kunnen worden opgelegd. Het merendeel van
de gedoogplichtbeschikkingen in deze paragraaf wordt op aanvraag
opgelegd. Daarnaast komt het ook voor dat bij sommige van de
gedoogplichten de bevoegdheid tot oplegging van de gedoogplicht is
toebedeeld aan degene die het werk zal uitvoeren; in die gevallen is het
niet nodig dat de initiatiefnemer een aanvraag bij zichzelf indient,
maar kan de gedoogplicht ambtshalve bij beschikking worden opgelegd. 

Bij ambtshalve op te leggen gedoogplichten kan worden gedacht aan de
gedoogplichten, bedoeld in de artikelen 10.17, tweede lid, 10.18 en
10.19, en in voorkomende gevallen ook aan de gedoogplichten, bedoeld in
artikel 10.21. 

§ 10.3.2 Gedoogplichten

Artikel 10.13 (gedoogplichten infrastructuur en water)

Van de werken, bedoeld in de onderdelen a en b, wordt nu al in bestaande
wetgeving bepaald dat het werken betreft die vallen onder de werking van
de Belemmeringenwet Privaatrecht. Onderdeel a heeft zijn oorsprong in
artikel 36 van de Wet bereikbaarheid en mobiliteit, onderdeel b in
artikel 24, derde lid, van de Spoorwegwet. Onderdeel c heeft zijn
oorsprong in artikel 7, eerste lid, onder b, van de Drinkwaterwet.
Onderdeel g heeft zijn oorsprong in de Wet lokaal spoor. 

In de onderdelen e en f zijn rioleringswerkzaamheden opgenomen als
werken van algemeen belang. Nu worden die werken steeds afzonderlijk
erkend als werk van algemeen belang, terwijl het in de lijn der
verwachting ligt dat het werk in kwestie erkend zal worden omdat er al
verschillende rioleringswerkzaamheden zijn erkend. Daarom wordt
voorgesteld rioleringswerkzaamheden op te nemen als werk van algemeen
belang waarvoor een gedoogplichtbeschikking kan worden aangevraagd. 

Omdat het op grond van de coördinatieregeling bij projectbesluiten,
waarop artikel 5.43 van toepassing is, mogelijk is dat voor werken
genoemd in het eerste lid, niet de Minister van Infrastructuur en Milieu
maar een andere minister het coördinerend bestuursorgaan is, regelt het
tweede lid dat in die gevallen de Minister van Infrastructuur en Milieu
overleg voert met die minister.

Artikel 10.14 (gedoogplichten energie en mijnbouw)

Van de werken, bedoeld in de onderdelen a, b, c, d en e, wordt in al
bestaande wetgeving bepaald dat het werken betreft die vallen onder de
werking van de Belemmeringenwet Privaatrecht.

Onderdeel a heeft zijn oorsprong in artikel 20, eerste lid, van de
Elektriciteitswet 1998, onderdeel b in artikel 39a van de Gaswet. 

Onderdeel c heeft zijn oorsprong in artikel 5 van de Mijnbouwwet en is
deels nog aangevuld naar aanleiding van jurisprudentie. De rechtbank
Leeuwarden heeft namelijk geoordeeld dat pijpleidingen en kabels niet
kunnen worden aangemerkt als werken voor het winnen van delfstoffen in
de zin van artikel 5 van de Mijnbouwwet. Pijpleidingen en kabels zijn
evenwel een essentieel onderdeel van een olie- of gaswinningproject
(voor bijvoorbeeld elektriciteit of dataverkeer) of van een
opslagproject. Bij besluit van 29 oktober 2004 is daarom op basis van
artikel 1 van de Belemmeringenwet Privaatrecht het openbaar belang
erkend van twee transportleidingen, een signaalkabel en drie
elektriciteitskabels voor de winning van steenzout. Als werken van
algemeen belang worden in dit wetsvoorstel nu rechtstreeks de
pijpleidingen en kabels voor transport tussen mijnbouwwerken of tussen
een mijnbouwwerk en bijvoorbeeld een verwerkingsinstallatie aangemerkt
als werken van algemeen belang. 

Onderdeel d heeft zijn oorsprong eveneens in de Mijnbouwwet en onderdeel
e heeft zijn oorsprong in artikel 71 van de Kernenergiewet.

In onderdeel f zijn werken opgenomen uit de Warmtewet; dit heeft zijn
oorsprong in artikel 38 van die wet. 

Het gaat bij deze gedoogplichten om de aanleg, instandhouding,
wijziging, verplaatsing of opruiming van een werk van algemeen belang.
Activiteiten die een andere benaming hebben, maar hetzelfde betekenen,
vallen ook onder de opsomming. Gedacht kan onder meer worden aan de uit
de wetgeving op het gebied van energie voortvloeiende begrippen:
uitvoering, vernieuwing, uitbreiding, ontwikkeling, wijziging,
ontmanteling, verwijdering, buitengebruikstelling, herstel of onderhoud.

Artikel 10.15 (gedoogplicht Uitvoeringswet Nederlands-Duits
Grensverdrag)

De werken, bedoeld in dit artikel, werden reeds in artikel 23, eerste
lid, van de Uitvoeringswet Nederlands-Duits Grensverdrag onder de
Belemmeringenwet Privaatrecht gebracht.

Artikelen 10.16 (gedoogplichten ontgrondingen) en 10.17 (gedoogplichten
waterstaatswerken)

De artikelen 10.16 en 10.17 betreffen gedoogplichten die bij beschikking
worden opgelegd en die op dit moment in andere wetten dan in of op basis
van de Belemmeringenwet Privaatrecht zijn geregeld. Die gedoogplichten
uit de Ontgrondingenwet en de Waterwet worden procedureel gezien
gelijkgeschakeld met de gedoogplichtbeschikkingen op grond van de
Belemmeringenwet Privaatrecht. Daarmee wordt bewerkstelligd dat voor de
gedoogplichtbeschikkingen die op grond van het wetsvoorstel op aanvraag
worden afgegeven, eenzelfde procedure wordt gevolgd en er gelijke
rechten en verplichtingen mee samenhangen. Een verschil is wel dat voor
deze artikelen het niet altijd de Minister van Infrastructuur en Milieu
is die bevoegd is om de gedoogplichtbeschikking te geven. Bij de
gedoogplicht in artikel 10.16 kunnen ook gedeputeerde staten bevoegd
zijn en bij de gedoogplicht in artikel 10.17 is de beheerder bevoegd. 

Artikel 10.16 kan worden toegepast in de incidentele gevallen dat het
nodig kan zijn veldonderzoek te verrichten naar het voorkomen van
oppervlaktedelfstoffen, dan wel de kwantiteit en de kwaliteit daarvan en
de concrete ruimtelijke en bodemtechnische omstandigheden. Omdat in
dergelijke gevallen niet steeds op voldoende bereidheid tot medewerking
bij de betrokken rechthebbenden mag worden gerekend, is voorzien in de
mogelijkheid van het opleggen van een gedoogplicht door de minister dan
wel gedeputeerde staten voor onderzoek als hier bedoeld. Ook ten behoeve
van de vergunningaanvraag kan reeds onderzoek op het te ontgronden
perceel nodig zijn. Vanwege de naar verwachting nog verder toenemende
tendens dat de vergunningaanvrager (nog) geen rechthebbende van het te
ontgronden perceel is, is in artikel 10.16 voorzien in de mogelijkheid
van toepassing, op verzoek, met het oog op onderzoek door de aanvrager
dat nodig is ter verzameling van gegevens die in het kader van de
vergunningaanvraag moeten worden overgelegd.

In het eerste lid en tweede lid, onder a, van artikel 10.17 is geregeld
dat rechthebbenden op de betreffende gronden verplicht zijn te gedogen
dat op die gronden onderzoeken en daarmee verband houdende werkzaamheden
worden verricht. De beheerder is bevoegd een zodanige gedoogplicht op te
leggen, zowel wanneer het betreft onderzoeken van derden (eerste lid)
als wanneer het betreft onderzoeken ten behoeve van de vervulling van
zijn eigen taken (tweede lid, onder a). Het gaat bij deze onderzoeken
niet om het ter plaatse opnemen van de toestand van een bepaald
waterstaatswerk of het aflezen van meetmiddelen (daarop is artikel 10.2
van toepassing), maar om meer ingrijpende onderzoeken waarbij meer
uitgebreide metingen of inventarisaties worden verricht,
(water)bodemmonsters worden genomen, sonderingen worden verricht of
zelfs gravingen nodig zijn. Onderzoeken door de beheerder ter vervulling
van de eigen beheerstaak kunnen zowel in het kader van de voorbereiding
van werkzaamheden tot aanleg, onderhoud of herstel van waterstaatswerken
als in het kader monitoringsactiviteiten plaatsvinden. Zo zal voordat
wordt aangevangen met baggeren of ontgraven van de waterbodem in het
kader van de uitvoering van (onderhouds)werkzaamheden, onderzoek worden
gedaan naar de kwaliteit van de te ontgraven specie met het oog op de
eisen aan de opslag en verwerking daarvan. In het kader van de aanpak
van verontreinigde waterbodems wordt onderzoek gedaan naar de aard en de
omvang van de verontreiniging en de verplaatsing daarvan door
(grond)waterstromen. 

Artikel 10.17, tweede lid, onderdeel b, regelt dat de beheerder
rechthebbenden op onroerende zaken kan verplichten om de aanleg of
wijziging van een waterstaatswerk en de daarmee verbandhoudende
werkzaamheden te gedogen. Wat betreft de aard van de werkzaamheden, kan
naast de aanleg of verbreding van wateren en de verandering,
verplaatsing of verwijdering van kunstwerken worden gedacht aan de
verbetering van boezemkaden, de aanleg van nieuwe ondersteunende
kunstwerken en de aanleg van erosie tegengaande werken in
waterlossingen. Ook kan deze gedoogplicht worden opgelegd voor de aanleg
van kaden en inlaatwerken voor de inrichting van waterbergingsgebieden.
Vooral het belang van de verbetering van de ecologische kwaliteit van
watersystemen kan nopen tot het aanbrengen van veranderingen in de
bedding of oevers van oppervlaktewaterlichamen, zoals de aanleg van
natuurvriendelijke oevers of de aanleg van een ander doorstroomprofiel
waarbij andere stroomsnelheden en waterdiepten worden verkregen. Ook de
aanpak van verontreinigde waterbodems ter verbetering van de
fysisch-chemische kwaliteit van watersystemen gaat gepaard met
ontgravingen in de bodem of oever, waarbij – al dan niet tijdelijk –
wijziging in de staat van waterstaatswerken wordt gebracht.

De gedoogplichten in artikel 10.16 zijn overgenomen uit de artikelen 21g
en 21h van de Ontgrondingenwet. De gedoogplichten in artikel 10.17 zijn
overgenomen uit de artikelen 5.21, 5.22 en 5.24 van de Waterwet.

Artikel 10.18 (gedoogplicht luchtverontreiniging)

Dit artikel bevat de gedoogplicht uit artikel 60 van de Wet inzake de
luchtverontreiniging. Van dat artikel is het eerste lid, inhoudende de
bepaling van de gedoogplicht, in dit artikel overgenomen. Het tweede en
derde lid van artikel 60 van de Wet inzake de luchtverontreiniging
betreffen procedurele bepalingen die in dit wetsvoorstel worden geregeld
in de artikelen 10.25 (rechtsopvolging) en 16.31. Bij het opstellen van
deze gedoogplicht in de Wet inzake de luchtverontreiniging werd gedacht
aan het oprichten van een meetpunt voor luchtverontreiniging.

Artikel 10.19 (gedoogplichten archeologisch onderzoek)

Dit artikel bevat de gedoogplicht uit artikel 57 van de Monumentenwet
1988 en is, onder redactionele wijzigingen, daaruit overgenomen.
Archeologisch onderzoek betreft niet alleen onderzoek dat wordt
voorzien, maar betreft ook toevalsvondsten. In die laatste gevallen is
spoed geboden en moet soms dezelfde dag nog gehandeld moet worden om het
archeologisch onderzoek nog zinvol te laten zijn. Dat heeft ertoe geleid
dat in artikel 16.31 voor dat soort archeologisch onderzoek een
voorziening is getroffen voor wat betreft de besluitvormingsprocedure en
de termijn tussen bekendmaking en inwerkingtreding van de
gedoogplichtbeschikking. Zie verder hierover de toelichting bij artikel
16.31.

Voorts kan er niet worden onteigend voor archeologisch onderzoek. Daarom
wordt in het derde lid van dit artikel geregeld dat bij de toepassing
van deze gedoogplicht niet aan het toepassingscriteria van artikel
10.11, aanhef en onder d, hoeft te worden getoetst.

Artikel 10.20 (gedoogplicht vanwege het maken van een ontwerp)

In dit artikel wordt, anders dan in artikel 11 Belemmeringenwet
Privaatrecht het geval was, een gedoogplicht geregeld die niet direct
uit de wet voortvloeit, maar waarvoor de minister een besluit moet
nemen. In de tekst van de Belemmeringenwet Privaatrecht is er sprake van
een mededeling. Maar daarmee is niet duidelijk hoe er tot het doen van
zo’n mededeling wordt overgegaan. Om die duidelijkheid te geven is er
voor gekozen om expliciet op te nemen dat er een aanvraag plaatsvindt
waarna de minister besluit of de gedoogplicht bedoeld in dit artikel,
wordt opgelegd. De gedoogplicht geldt ten behoeve van het maken van een
ontwerp voor de aan een werk van algemeen belang voorafgaande
werkzaamheden of onderzoekingen. De werkzaamheden en onderzoekingen
moeten gericht zijn op de vorming van het ontwerp. Graafwerkzaamheden
kunnen dus worden gedaan in het kader van onderzoek naar de
bodemgesteldheid, maar bijvoorbeeld niet om alvast de sleuf voor de aan
te leggen leiding te graven. In de beschikking wordt een termijn
opgenomen waarbinnen de gedoogplicht geldt. In artikel 11 van de
Belemmeringenwet Privaatrecht was de aanzeggingstermijn van de daarin
bedoelde mededeling van de burgemeester twee keer 24 uur. Omdat dit
onnodig kort is, immers van urgente werkzaamheden of noodsituaties is
bij deze gedoogplicht geen sprake, kan de aanzeggingstermijn in dit
wetsvoorstel ruimer worden gesteld en is gekozen om aan te sluiten bij
de in dit wetsvoorstel in artikel 16.31 opgenomen
inwerkingtredingstermijn van vier dagen.

Artikel 10.21 (gedoogplicht andere werken van algemeen belang)

De Minister van Infrastructuur en Milieu kan in aanvulling op de
opsomming van werken in de artikelen 10.13 tot en met 10.17 besluiten om
ook voor andere werken die van algemeen belang zijn een
gedoogplichtbeschikking te geven. Omdat van het begrip algemeen belang
niet een allesomvattende definitie kan worden gegeven omdat dit altijd
van de specifieke kenmerken en doelen van de werken afhangt, worden in
dit artikel enkele abstracte belangen genoemd. Ten behoeve van werken
die een of meer van die belangen behartigen, kan door de minister een
gedoogplicht worden opgelegd. Hiervoor is op grond van artikel 3:46 Awb
een deugdelijke motivering vereist die duidelijk maakt waarom het
desbetreffende werk het algemeen belang dient. In zoverre verschilt het
geven van een gedoogplichtbeschikking op grond van dit artikel niet van
het erkennen van het openbaar nut van werken zoals dit onder de
Belemmeringenwet Privaatrecht mogelijk is. Ook in die wet zijn er werken
direct bij wet erkend en zijn er werken waarvoor eerst, bij koninklijk
besluit, een erkenning voor openbaar nut moest worden gegeven. De
meerwaarde van dit artikel is dat er nu niet én een koninklijk besluit
omtrent de erkenning van het openbaar nut én een besluit over de
oplegging van een gedoogplicht moet worden genomen, maar dat beide
elementen voortaan in één ministerieel besluit kunnen worden
betrokken. Bovendien bewerkstelligt dit artikel dat het wetsvoorstel ook
toekomstbestendig is en daardoor openstaat voor technologische en
innovatieve ontwikkelingen. Naast openbare veiligheid en het beschermen
van het milieu kan ook in zwaarwegende economische belangen of
zwaarwegende andere maatschappelijke belangen een grond liggen om een
werk als een werk van algemeen belang te kwalificeren. Onder de
Belemmeringenwet Privaatrecht zijn economische belangen geaccepteerd
door de rechter als een gerechtvaardigde reden voor het erkennen van het
openbaar belang. Recent stelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State in een zaak die betrekking had op gasleidingen, maar niet
zag op de Belemmeringenwet Privaatrecht, dat “er geen grond bestaat
voor het oordeel dat een bedrijf met commerciële belangen geen openbare
belangen kan dienen”.

Op grond van artikel 16.31 is ook op de totstandkoming van een
gedoogplichtbeschikking op basis van dit artikel de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing. Dit houdt
in dat er zienswijzen op het ontwerpbesluit kunnen worden ingediend en
daarmee dus ook zienswijzen tegen het voornemen een gedoogplicht op te
leggen ten behoeve van een werk dat op basis van dit artikel als werk
van algemeen belang zal worden beschouwd. 

Het tweede lid bepaalt dat voor de gevallen dat de aanvragen een
algemeen belang raken waarvoor de zorg niet bij de Minister van
Infrastructuur en Milieu berust, de beslissing op de aanvraag in
overeenstemming met de verantwoordelijke minister wordt genomen. Omdat,
anders dan bij de artikelen 10.13 tot en met 10.15, in dit artikel niet
bij voorbaat is bepaald welk soort werken het precies betreft, wordt bij
aanvragen die hieronder vallen ook een beslissende stem gegeven aan de
verantwoordelijke minister.

§ 10.3.3 De gedoogplichtbeschikking

Artikel 10.22 (inhoud gedoogplichtbeschikking)

Het eerste lid geeft een opsomming van de elementen waaruit een
gedoogplichtbeschikking in ieder geval bestaat om zo de reikwijdte van
de gedoogplicht zo duidelijk mogelijk te bepalen.

Het tweede lid is opgenomen naar aanleiding van de consultatie op de
toetsversie van de Omgevingswet. Dit artikellid bepaalt dat de
gedoogplichtbeschikking expliciet vermeldt of er duurzaam of tijdelijk
gebruik moet worden gemaakt van de onroerende zaak. In het merendeel van
de gevallen zal er duurzaam gebruik moeten worden gemaakt, maar er kan
ook aanleiding zijn om alleen tijdelijk gebruik te maken van de
onroerende zaak. 

Om beschadiging van het werk van algemeen belang of een belemmering van
de toegang tot het werk of tot het terrein waar archeologisch onderzoek
wordt of zal worden uitgevoerd te voorkomen, kan het nodig zijn een
gebied vast te stellen waarbinnen bepaalde handelingen alleen mogen
worden verricht wanneer degene ten behoeve van wie de gedoogplicht is
opgelegd daar toestemming voor geeft. Het derde lid geeft hiervoor de
grondslag. De handelingen waaraan onder meer gedacht kan worden zijn
graafwerkzaamheden vanaf een bepaalde diepte, bouwen of het aanbrengen
van diepwortelende beplanting.

Artikel 10.23 (wijziging van een gedoogplichtbeschikking)

Rechthebbenden op een onroerende zaak waar een werk van algemeen belang
aanwezig is, kunnen op enig moment de wens hebben dat het werk op de
eigen grond wordt verplaatst, bijvoorbeeld vanwege een veranderd gebruik
van de onroerende zaak. Op grond van het eerste lid is het mogelijk dat
de rechthebbende aan de minister verzoekt om wijziging van de
gedoogplichtbeschikking. Door wijziging van de gedoogplichtbeschikking
is de rechthebbende niet langer verplicht het werk van algemeen belang
te gedogen op de plek waar het tot dusverre was gelegen. De gedoogplicht
komt dan op een ander deel van de onroerende zaak te liggen. Daardoor
zal de initiatiefnemer dus tot verplaatsing van het werk van algemeen
belang over moeten gaan. Naar verwachting zal deze bepaling niet veel
worden toegepast. De Belemmeringenwet Privaatrecht kent in artikel 5 een
soortgelijke bepaling. Er zijn geen aanwijzingen dat van die bepaling
gebruik is gemaakt. Toch kan deze bepaling nut hebben omdat zich altijd
de mogelijkheid kan voordoen dat verplaatsing in de rede ligt. Het is
dan aangewezen dat de gedoogplichtige een middel heeft om dit te kunnen
bewerkstelligen.

Ook in deze situatie, waarin niet de ondernemer maar de rechthebbende de
aanvrager is, geldt dat minnelijke overeenstemming de voorkeur heeft. De
rechthebbende zal daarom, zo stelt het tweede lid, een redelijke poging
moeten hebben gedaan om met de initiatiefnemer tot overeenstemming van
de verplaatsing van het werk van algemeen belang te komen.

Het derde lid regelt dat een aanvraag tot wijziging van de
gedoogplichtbeschikking in ieder geval wordt afgewezen als het werk van
algemeen belang redelijkerwijs niet op een andere locatie aangelegd, in
stand gehouden, gewijzigd, verplaatst, opgeruimd of uitgevoerd kan
worden. Dit kan bijvoorbeeld niet bij de gedoogplichten voor
archeologisch onderzoek als bedoeld in artikel 10.19. Dit onderzoek is
gebonden aan de plaats waar het moet worden verricht. Maar dit kan zich
ook voordoen bij andere werken van algemeen belang al naar gelang de
specifieke situatie.

Wanneer een rechthebbende een verplaatsing van het werk wil naar een
locatie waarop hij geen rechthebbende is, kan van deze bepaling geen
gebruik worden gemaakt. Immers deze bepaling strekt tot wijziging van de
bestaande gedoogplichtbeschikking die is gericht tot de rechthebbende.
Een wijziging kan er daarom alleen toe leiden dat dezelfde rechthebbende
gedoogplichtige blijft, maar dan voor een andere locatie van de
onroerende zaak.

§ 10.3.4 Bijzondere bepalingen

Artikel 10.24 (bomen en beplantingen)

Dit artikel regelt een wettelijke gedoogplicht voor het gedogen van het
rooien, inkorten of snoeien van bomen en beplantingen die hinderlijk
(kunnen) zijn voor de aanleg, het gebruik of de instandhouding van het
betreffende werk van algemeen belang. Dit hangt zozeer samen met het in
deze afdeling bepaalde dat deze gedoogplicht niet in afdeling 10.2, waar
de wettelijke gedoogplichten zijn samengebracht, maar in deze afdeling
is opgenomen. In artikel 10 van de Belemmeringenwet Privaatrecht is
hiervoor eveneens een verplichting opgenomen, maar die kon uiteindelijk
ook weer uitmonden in een beschikking van de minister. Omdat er al een
gedoogplichtbeschikking moet zijn genomen voordat aan dit artikel wordt
toegekomen, is er voor gekozen om een wettelijke gedoogplicht op te
nemen.

Artikel 10.25 (rechtsopvolging)

Evenals dit het geval is in artikel 6 van de Belemmeringenwet
Privaatrecht, wordt in dit artikel geregeld dat de in de
gedoogplichtbeschikking opgenomen rechten en verplichtingen ook voor
rechtsopvolgers van de gedoogplichtige gelden. Dat geldt ook voor de
initiatiefnemer omdat een gedoogplicht onder de Belemmeringenwet
Privaatrecht niet alleen ziet op de aanleg van werken, maar ook op de
instandhouding ervan. Dit laatste impliceert dat ook opvolgende
eigenaren van het werk van algemeen belang rechten moeten kunnen
ontlenen aan de opgelegde gedoogplicht.

Artikel 10.26 (toegang tot de onroerende zaak)

Dit artikel betreft een wettelijke gedoogplicht die echter zozeer
samenhangt met het in deze afdeling bepaalde dat het niet in afdeling
10.2, waar de wettelijke gedoogplichten zijn samengebracht, maar in deze
afdeling is opgenomen. De gedoogplichtige is van rechtswege verplicht de
initiatiefnemer of diens gemachtigde toegang te geven tot de onroerende
zaak voor de uitvoering van de werkzaamheden voortvloeiend uit de
gedoogplichtbeschikking.

Artikel 10.27 (opruimen van een werk van algemeen belang)

Wanneer omstandigheden daartoe aanleiding geven, zoals wanneer het werk
niet meer in gebruik is en het ook niet voorzienbaar is dat het werk
weer gebruikt zal gaan worden, kan de minister besluiten om de
gedoogplichtbeschikking in te trekken. De initiatiefnemer waarvoor de
gedoogplichtbeschikking is ingetrokken, is verplicht om het werk op te
ruimen. Immers de rechtsgrond waarop er met het werk inbreuk wordt
gemaakt op de rechten van de betrokken rechthebbende, bestaat dan niet
meer. Dat laat onverlet dat de initiatiefnemer samen met de
rechthebbende afspraken maakt over de opruiming van het werk. Net als
bij de gedoogplichtbeschikking geldt de verplichting tot het opruimen
van het werk ook voor rechtsopvolgers van de initiatiefnemer.

Artikel 10.28 (eigendom van een werk van algemeen belang)

In dit artikel wordt artikel 20, tweede lid, van Boek 5 van het
Burgerlijk Wetboek van overeenkomstige toepassing verklaard. In de
Belemmeringenwet Privaatrecht is er geen regeling over de eigendom van
het werk van algemeen belang dat op basis van een
gedoogplichtbeschikking wordt aangelegd op of in de onroerende zaak van
een ander. Dit wetsvoorstel voorziet in een regeling van de eigendom van
een werk van algemeen belang door aan te sluiten bij artikel 5:20 BW. In
de gevallen dat minnelijke overeenstemming wordt bereikt over de aanleg
van een werk van algemeen belang, wordt vaak een opstalrecht gevestigd.
Met de vestiging van dit beperkte recht behoudt de initiatiefnemer de
eigendom van dat werk. Wordt er echter geen minnelijke overeenstemming
bereikt en komt het uiteindelijk tot het opleggen van een gedoogplicht,
dan valt men terug op artikel 5:20, tweede lid, BW inhoudende dat de
eigendom van een net, bestaande uit een of meer kabels of leidingen,
bestemd voor het transport van vaste, vloeibare of gasvormige stoffen,
van energie of van informatie, dat in, op of boven de grond van anderen
is of wordt aangelegd, toebehoort aan de bevoegde aanlegger van dat net
of diens rechtsopvolger. De gedoogplichtbeschikking kan in die situatie
gelden als bewijs dat de aanlegger bevoegd was. Omdat de werken die op
basis van dit wetsvoorstel kunnen worden aangelegd niet alleen zien op
kabels en leidingen, wordt artikel 5:20, tweede lid, BW van
overeenkomstige toepassing verklaard op alle werken van algemeen belang
die op grond van een gedoogplichtbeschikking tot stand zijn gebracht. De
aard van deze regeling brengt met zich dat het slechts gaat om zaken en
niet om handelingen. Zou dit niet geregeld worden, dan zouden die werken
door het bepaalde in artikel 5:20, eerste lid, BW mogelijk eigendom
kunnen worden van de eigenaar van de grond waarop of waarin het werk is
geplaatst.

Afdeling 10.4 Schadevergoeding

Artikel 10.29 (recht op schadevergoeding)

De gedoogplichtige heeft recht op vergoeding van schade die ontstaat als
gevolg van de gedoogplicht. De nadere wettelijke regeling daarvan zal
plaatsvinden in hoofdstuk 15 van de Omgevingswet. De regeling van de
schadevergoeding in hoofdstuk 15 en dit hoofdstuk zullen gelijktijdig in
werking treden.



HOOFDSTUK 11

[Gereserveerd]



HOOFDSTUK 12 GRONDEXPLOITATIE

Artikel 12.1 (verhaal van kosten, verbonden aan grondexploitatie)

Dit artikel geeft de hoofdlijn van het wettelijk stelsel van
kostenverhaal vanwege grondexploitatie. In dit artikel wordt bepaald
waaruit die verplichting bestaat en op welke wijze kostenverhaal kan
plaatsvinden. In de overige artikelen van dit hoofdstuk worden deze
elementen nader uitgewerkt.

Artikel 12.1 legt de grondslag voor het stelsel van publiekrechtelijk
kostenverhaal bij grondexploitatie. Het exploitatieplan uit de Wro komt
niet terug in de Omgevingswet. Gekozen is voor integratie van de regels
over grondexploitatie in het omgevingsplan of projectbesluit en
omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit of bouwen. Bij integratie
in het omgevingsplan wordt gesproken over exploitatieregels, bij
integratie in de andere besluiten over exploitatievoorschriften. 

Eerste lid

Het eerste lid bevat de verplichting om de kosten, verbonden aan de
grondexploitatie, te verhalen, als sprake is van bij algemene maatregel
van bestuur aangewezen grondexploitatiekosten en als een bij algemene
maatregel van bestuur aangewezen bouwactiviteit is voorgenomen. Dit is
een aanscherping van het stelsel in de Wro. Alleen als sprake is van
bepaalde kostensoorten met name voor fysieke voorzieningen ontstaat de
plicht om exploitatieregels of exploitatievoorschriften te stellen. Het
aanbrengen van een onderscheid tussen kostensoorten, waarbij hoofdstuk
12 van toepassing is, en bijkomende kosten zal leiden tot een
vermindering van het aantal gevallen waarin exploitatieregels of
exploitatievoorschriften nodig zijn. Daardoor dalen de bestuurlijke
lasten en administratieve lasten voor het bedrijfsleven. In de huidige
situatie moet ook een exploitatieplan gemaakt worden als er geen echte
grondexploitatiekosten zijn, maar er bijvoorbeeld alleen sprake is van
ambtelijke kosten. Daarvoor is de regeling van de grondexploitatie niet
bedoeld. Het leidt tot overbodige exploitatieplannen en extra
administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Daarom komt er een knip
tussen gewone grondexploitatiekosten en bijkomende kosten. Indien sprake
is van grondexploitatiekosten, kunnen ook de bijkomende kosten worden
verhaald. Voorgesteld wordt om bij algemene maatregel van bestuur in
ieder geval de kosten van bodemsanering, het dempen van
oppervlaktewateren, grondwerken, de aanleg van fysieke voorzieningen en
in beginsel kosten van archeologisch onderzoek aan te wijzen als
grondexploitatiekosten. De kosten van het gemeentelijk apparaat,
tijdelijk beheer, BTW en rente, zullen niet worden aangemerkt als
grondexploitatiekosten, maar als bijkomende kosten. De indeling van de
overige kostensoorten wordt nader bezien bij de algemene maatregel van
bestuur die op grond van dit artikellid wordt opgesteld.

De verplichting tot kostenverhaal is gericht tot het bevoegd gezag. Dat
is het gezag dat bevoegd is om de in artikel 12.3 genoemde besluiten te
nemen voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen
bouwactiviteiten waarbij sprake is van bij die maatregelen aangewezen
grondexploitatiekosten. Dat betekent dat voor de exploitatieregels, die
in het omgevingsplan worden opgenomen, de gemeenteraad het bevoegd gezag
is, tenzij de bevoegdheid tot het wijzigen van het omgevingsplan door de
gemeenteraad is gedelegeerd aan het college van burgemeester en
wethouders. Dan is dat college het bevoegd gezag in de zin van dit
artikel. Voor exploitatievoorschriften geldt dat het bevoegd gezag het
gezag is dat bevoegd is om de besluiten genoemd in artikel 12.3, tweede
lid, te nemen, als die de aangewezen bouwactiviteit mogelijk maken. Voor
deze laatste categorie besluiten geldt dat het bevoegd gezag, en daarmee
de plicht tot kostenverhaal, in voorkomende gevallen in plaats van bij
de gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders bij
gedeputeerde staten of bij een minister kan liggen.
Exploitatievoorschriften kunnen gekoppeld zijn aan de volgende
besluiten: een projectbesluit, een omgevingsvergunning voor een
afwijkactiviteit of een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, als
bij het besluit tot wijziging van het omgevingsplan of bij de
omgevingsvergunning besloten is de grondexploitatie te regelen bij die
vergunning. 

Tweede lid

Dit lid regelt dat de rechtspersoon waartoe het bevoegd gezag behoort
dat verplicht is de kosten van de grondexploitatie te verhalen dit bij
overeenkomst mag doen. Zonder wettelijke basis zou dat kostenverhaal in
veel gevallen niet mogelijk zijn. In artikel 12.4 worden regels gesteld
over de inhoud van de overeenkomst. 

Derde lid

Het sluiten van een overeenkomst als bedoeld in het tweede lid verdient
de voorkeur. Lukt het niet om tijdig tot een overeenkomst te komen of om
anderszins te verzekeren dat de grondexploitatiekosten worden verhaald,
dan zal er door het bevoegd gezag een keuze moeten worden gemaakt om die
kosten te verhalen via ofwel exploitatieregels ofwel
exploitatievoorschriften.

Vierde lid

Naast het kostenverhaal bedoeld in het eerste lid kunnen er ook
exploitatieregels of exploitatievoorschriften worden gesteld als het
bestuur van een gemeente voor de grondexploitatie eisen wil stellen aan
de inrichting van het exploitatiegebied of over woningbouwcategorieën. 

Vijfde lid

Het stelsel van het kostenverhaal is er op gericht dat exploitatieregels
of exploitatievoorschriften een uitzondering zijn op de hoofdregel dat
het bevoegd gezag vooraf met particuliere eigenaren overeenstemming
bereikt over de grondexploitatie. De belangrijkste reden om af te zien
van kostenverhaal via exploitatieregels of exploitatievoorschriften is
opgenomen in het derde lid: het anderszins verzekerd zijn van het
kostenverhaal. Dat kan in ieder geval aan de orde zijn als er een
overeenkomst over de grondexploitatie is gesloten, zie het tweede lid en
artikel 12.4. Kostenverhaal is ook niet nodig wanneer de gemeente
eigenaar is van de grond of deze in erfpacht heeft uitgegeven. De
overige redenen om af te zien van kostenverhaal worden op grond van dit
lid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen. Dat betreft de
huidige kruimelgevallen, die in artikel 6.2.1a Bro zijn opgenomen en die
ook in het nieuwe stelsel bij algemene maatregel van bestuur zullen
worden opgenomen. 

Artikel 12.2 (exploitatiegebied en bovenwijkse voorzieningen in
omgevingsplan)

Dit artikel regelt dat het omgevingsplan duidelijkheid moet bieden over
enerzijds welke exploitatiegebieden er zijn en anderzijds op welke wijze
de kosten in die gebieden worden verhaald (via exploitatieregels of
exploitatievoorschriften). Bovendien regelt dit artikel ook dat in het
omgevingsplan per exploitatiegebied wordt beschreven welke voorzieningen
die niet volledig in het exploitatiegebied liggen, maar waarvan het
exploitatiegebied wel profijt heeft naar evenredigheid aan dat
exploitatiegebied wordt toegerekend.

Eerste lid en tweede lid, onder a

Deze leden regelen dat er in het omgevingsplan een begrenzing van het
exploitatiegebied wordt vastgesteld. Dit geldt niet alleen bij
exploitatieregels, maar ook als besloten wordt het kostenverhaal door te
schuiven en exploitatievoorschriften aan omgevingsvergunningen te
verbinden. Deze verplichting dient twee doelen. In de eerste plaats
wordt daarmee vastgelegd hoe groot het exploitatiegebied is. Dat is
onder meer van belang omdat er binnen een exploitatiegebied binnenplanse
verevening mogelijk is, daarbuiten niet. In de tweede plaats geeft dit
rechtszekerheid aan toekomstige aanvragers van vergunningen waaraan
exploitatievoorschriften worden verbonden. De aanvrager weet zo
voorafgaand aan het indienen van zijn aanvraag hoe groot het
exploitatiegebied wordt op het moment dat hij zijn aanvraag doet. Dit
laatste gaat niet op voor het projectbesluit of voor een
omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, omdat er geen
omgevingsplan voorafgaat aan het verbinden van exploitatievoorschriften
aan dergelijke besluiten. Zie voor dit laatste artikel 12.5, tweede lid.

Tweede lid, onder b

In het omgevingsplan moet ook inzicht worden gegeven in de voorzieningen
die niet volledig binnen het exploitatiegebied liggen, maar waar het
exploitatiegebied wel profijt van heeft. Die zogeheten bovenwijkse
voorzieningen worden naar evenredigheid toegerekend aan het betreffende
exploitatiegebied. Zo is vooraf bekend voor welke bovenwijkse
voorzieningen de kosten verhaald zullen worden en kan de aanvrager van
een besluit dit voorafgaand aan de aanvraag al meewegen. Dat zal vooral
bij het doorschuiven van het kostenverhaal naar een omgevingsvergunning
voor een bouwactiviteit aan de orde zijn.

Artikel 12.3 (vaststelling exploitatieregels of
exploitatievoorschriften)

Eerste lid

Het eerste lid bepaalt dat de exploitatieregels opgenomen worden in het
omgevingsplan. Exploitatieregels kunnen worden gesteld bij een wijziging
van een omgevingsplan door de gemeenteraad of als die bevoegdheid is
gedelegeerd, door het college van burgemeester en wethouders.

Tweede lid

De bepaling over het doorschuiven van het stellen van
exploitatievoorschriften is nieuw ten opzichte van de Wro. Hiermee wordt
tegemoetgekomen aan de wens tot meer flexibiliteit en
uitnodigingsplanologie. Daardoor kan bij een omgevingsplan de regeling
van de grondexploitatie worden uitgesteld tot het moment van een
concrete vergunningaanvraag. Vereist is dat het omgevingsplan dit
expliciet bepaalt, zodat de toekomstige aanvrager van de vergunning voor
bouwen weet dat hij nog te maken kan krijgen met
exploitatievoorschriften en een exploitatiebijdrage. 

Artikel 12.4 (overeenkomst over grondexploitatie)

Eerste lid

Het eerste lid bepaalt dat naast de kosten van grondexploitatie ook de
geraamde kosten van planschade kunnen worden meegenomen in de
overeenkomst. Deze twee leden zijn ontleend aan artikel 6.24 Wro. Er is
één substantiële inhoudelijke wijziging doorgevoerd: er mogen in de
overeenkomst geen bepalingen worden opgenomen over financiële bijdragen
aan ruimtelijke ontwikkelingen. Met het schrappen daarvan wordt beoogd
de grondkosten te verlagen en de locatieontwikkeling te versnellen.

Tweede en derde lid

Beide leden zijn ontleend aan artikel 6.24 Wro. Het tweede lid kadert de
onderhandelingsruimte in. Nadat er exploitatieregels of
exploitatievoorschriften zijn vastgesteld, moet het bevoegd gezag die in
acht nemen. Het derde lid bevordert de transparantie van het
grondbeleid.

Artikel 12.5 (inhoud exploitatieregels of -voorschriften)

Eerste lid

Het eerste lid behelst twee belangrijke onderdelen van de
exploitatieregels en –voorschriften, namelijk regels of voorschriften
over het kostenverhaal en een exploitatieopzet. De exploitatieopzet is
nodig voor de berekening van de exploitatiebijdragen en voor de bepaling
van het tijdvak en de fasering van de uitvoering

Tweede lid

Voor een projectbesluit en een omgevingsvergunning voor een
afwijkactiviteit geldt dat de basis daarvoor niet vooraf in een
omgevingsplan wordt vastgelegd. Dat betekent dat de kans aanwezig is dat
de locatie waarop de bouwactiviteit plaats gaat vinden en waarvoor op
basis van dit hoofdstuk de grondexploitatiekosten moeten worden
verhaald, niet binnen een in het omgevingsplan opgenomen
exploitatiegebied valt. De begrenzing van het exploitatiegebied zal in
die gevallen dus onderdeel uit moeten maken van de
exploitatievoorschriften. Dit brengt met zich mee dat het
exploitatiegebied in deze gevallen niet groter kan zijn dan de locatie
waarvoor het projectbesluit of de omgevingsvergunning voor een
afwijkactiviteit wordt aangevraagd.

Derde lid

Het derde lid biedt de grondslag om bij algemene maatregel van bestuur
regels te stellen over de inhoud van de exploitatieregels en
exploitatievoorschriften. Vergelijkbare regels waren deels opgenomen in
artikel 6.13, eerste, tweede, achtste en tiende lid, Wro en deels in het
Bro. Na heroverweging welke onderdelen van grondexploitatie op
wetsniveau worden geregeld en welke naar een lager niveau kunnen worden
gedelegeerd, wordt voorgesteld om de eisen aan de inhoud van de
exploitatieregels en de exploitatievoorschriften niet op wetsniveau te
regelen. Zo komen de regels over de inhoud van de exploitatieregels en
de exploitatievoorschriften op het niveau van algemene maatregel van
bestuur samen wat de overzichtelijkheid van die regels ten goede komt.
Bovendien staan de hoofdpunten over de exploitatieregels en
exploitatievoorschriften in dit hoofdstuk. De mogelijkheid om eisen te
stellen aan woningbouwcategorieën is duidelijker in de wettekst
opgenomen, zie onderdeel e. Deze verplichting volgt op dit moment uit
artikel 6.13, tweede lid, onder d, Wro in samenhang met artikel 6.2.10
Bro.

Vooralsnog is het voornemen om bij algemene maatregel van bestuur
mogelijk te maken dat bij door het college van burgemeester en
wethouders te wijzigen exploitatieregels voor een gebied dat nog geen
bouwtitel bevat, de gemeenteraad desgewenst kan volstaan met een globale
raming van de inbrengwaarde. Een gedetailleerde taxatie per perceel
leidt tot flinke kosten, terwijl zo’n taxatie op dat moment nog niet
noodzakelijk is, omdat de realisatie van de bouwactiviteiten en het
kostenverhaal pas mogelijk zijn na vaststelling van een uitwerkingsplan.
Als een wijziging van het omgevingsplan door het college van
burgemeester en wethouders exploitatieregels bevat, moet voor alle
gronden in het exploitatiegebied de globale raming vervangen worden door
een taxatie.

Artikel 12.6 (exploitatieopzet)

Eerste lid

Dit lid regelt dat de kosten die worden verhaald, berekend worden aan de
hand van een exploitatieopzet. 

Tweede lid

Dit lid is overgenomen uit artikel 6.13, derde lid, Wro. De strekking
van dit lid is dat de grondexploitatie van alle percelen betrokken wordt
in de berekening van kosten en opbrengsten, zodat ook alle percelen
ontwikkeld kunnen worden. Deze bepaling voorkomt dat onrendabele
percelen braak moeten blijven liggen. Dit lid betekent overigens niet
dat het gemeentebestuur zelf de exploitatie zal realiseren en de gronden
zal verwerven. Dat is uitdrukkelijk niet de bedoeling van de regeling
van het kostenverhaal, die gericht is op kostenverhaal bij particuliere
eigenaren en dus bij particulier initiatief.

Derde lid

Dit lid, overgenomen uit artikel 6.13, zesde lid, Wro, schrijft de
toepassing voor van de criteria profijt, toerekenbaarheid en
proportionaliteit op in beginsel alle kosten in een exploitatieplan. In
de praktijk is deze bepaling vooral van belang voor de omslag van de
kosten van bovenwijkse voorzieningen die de begrenzing van het
exploitatiegebied overschrijden. 

Vierde lid

Het vierde lid verplicht ertoe om bij algemene maatregel van bestuur
nadere regels te stellen over de verhaalbare kostensoorten en soorten
opbrengsten en over de manier van opstellen van en de berekeningsmethode
in de exploitatieopzet. Het voornemen is om daarin de regels, bedoeld in
artikel 6.13, eerste lid, onder c, Wro op te nemen, net zoals de regels
gesteld krachtens artikel 6.13, achtste lid, Wro.

Uit de jurisprudentie blijkt dat een onafhankelijke taxatie van de
inbrengwaarde nodig is, ook bij een globale nog uit te werken
bestemming. Bij de toelichting op artikel 12.5 is aangekondigd dat het
voornemen bestaat om het bij algemene maatregel van bestuur mogelijk te
maken dat voor een gebied dat nog geen bouwtitel bevat, desgewenst kan
worden volstaan met een globale raming van de inbrengwaarde.

Vijfde lid

In dit lid is de delegatiegrondslag uit artikel 6.2.6 Bro overgenomen.
Deze delegatiegrondslag maakt het mogelijk om bij ministeriële regeling
de verhaalbare kostensoorten die op grond van het derde lid bij algemene
maatregel van bestuur worden vastgesteld, te begrenzen, of de hoogte
ervan forfaitair vast te stellen. Uit een oogpunt van kostenbegrenzing
voor de initiatiefnemer, rechtszekerheid en voorspelbaarheid is het
wenselijk dat voor de gemeentelijke apparaatskosten (de zogenaamde
plankosten) een dergelijke regeling wordt vastgesteld. Een eerder
gepubliceerde ontwerpregeling wordt veelvuldig toegepast in de praktijk.
In dat ontwerp is rekening gehouden met het type locatie en de aard,
omvang en complexiteit van het project. Inmiddels vindt nader onderzoek
plaats om die regeling te verduidelijken en nader uit te werken op het
punt van de kosten van het bouwrijp maken, mede naar aanleiding van de
consultatie over de ontwerpregeling.

Artikel 12.7 (herziening exploitatieregels)

De procedure voor vaststelling van exploitatieregels en
exploitatievoorschriften is ondergebracht in de afdelingen 16.2 en 16.3
van dit wetsvoorstel. Dit artikel betreft de herziening van de
exploitatieregels. In artikel 6.15 Wro is bepaald dat een
exploitatieplan jaarlijks moet worden herzien. Ter vermindering van
bestuurslasten en administratieve lasten voor het bedrijfsleven wordt
voorgesteld deze termijn op twee jaar te stellen. De termijn gaat in op
de dag na het onherroepelijk worden van het omgevingsplan waarbij de
exploitatieregels zijn vastgesteld.  

Artikel 12.8 (verhaal kosten)

Eerste lid

Een essentieel onderdeel van de wettelijke regeling is het
kostenverhaal. Dit artikel regelt dat het feitelijk kostenverhaal
plaatsvindt via een voorschrift tot betaling van een exploitatiebijdrage
bij de omgevingsvergunning voor een aangewezen bouwactiviteit of bij een
omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, die de aangewezen
bouwactiviteit mogelijk maakt, of bij een projectbesluit. De koppeling
aan een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit is nieuw. Onder de
Wro was de betaling altijd gekoppeld aan de omgevingsvergunning voor het
bouwen. Met de omzetting van het exploitatieplan in
exploitatievoorschriften is de toevoeging van het voorschrift tot
betaling van een exploitatiebijdrage voor de hand liggend geworden. De
opname van het betalingsvoorschrift in de omgevingsvergunning voor een
afwijkactiviteit vereenvoudigt het kostenverhaal. 

Tweede lid

In het tweede lid is tot uitdrukking gebracht dat er geen
betalingsvoorschrift aan de vergunning of het projectbesluit verbonden
wordt, als de exploitatiebijdrage op een andere manier verzekerd is. Dat
kan via een posterieure exploitatieovereenkomst, maar ook door een
grondtransactie met de gemeente. Bij een anterieure
exploitatieovereenkomst zal meestal niet dezelfde exploitatiebijdrage
zijn overeengekomen als die welke voortvloeit uit de exploitatieregels
of exploitatievoorschriften, omdat de exploitatieopzet inmiddels herzien
zal zijn. Daarom is bij de overeenkomst specifiek gekozen voor
verwijzing naar “een” exploitatiebijdrage. Deze bepaling is ontleend
aan artikel 6.17, eerste lid, Wro.

Derde lid

Het derde lid regelt de termijn van betaling, een betalingsregeling en
daarmee samenhangende zekerheden. Deze onderdelen zijn ontleend aan het
tweede lid van artikel 6.17 Wro.

Vierde lid

Het vierde lid bevat een delegatiegrondslag voor het stellen van regels
over de manier van berekening van de exploitatiebijdrage. Het zal
daarbij gaan om regels over de te berekenen eenheid van elk
onderscheiden type bouwactiviteit, en de methode van berekening per
aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen. Dit is in de Wro
geregeld in de artikelen 6.18 en 6.19.

Artikel 12.9 (afrekening en intrekking exploitatieregels)

Deze bepaling over afrekening van de exploitatieregels is naar analogie
van artikel 6.20 Wro opgesteld. Met de verplichting tot afrekening op
basis van de werkelijke kosten worden particuliere eigenaren beschermd
tegen een te hoge raming van de exploitatiekosten. De afrekening moet
worden opgesteld, nadat alle in de exploitatieregels opgenomen werken en
werkzaamheden zijn verricht en de voorziene maatregelen zijn getroffen.
Bij algemene maatregel van bestuur worden hierover regels gesteld. Het
voornemen bestaat om n deze regels ook te voorzien in de mogelijkheid
voor de vergunninghouder om na realisatie van 90% van de begrote kosten,
om een afrekening te verzoeken. In het eerste lid wordt voorts geregeld
wanneer exploitatieregels kunnen en moeten worden ingetrokken door
wijziging van het omgevingsplan. De Wro regelde dit nog niet. Intrekking
is pas wenselijk nadat de regels hun werking hebben verloren. Dat is het
geval wanneer de desbetreffende werken zijn voltooid, de
grondexploitatie is afgerond met de eindafrekening, het kostenverhaal is
afgerond of inmiddels niet meer nodig is, en de regels met betrekking
tot woningbouwcategorieën zijn uitgewerkt. Met deze regeling van
intrekking is de rechtszekerheid gediend. De intrekking heeft uiteraard
geen gevolgen voor handelingen die zijn verricht toen de
exploitatieregels nog golden. Overwogen is om de intrekking te koppelen
aan een termijn voor indiening van een aanvraag om een
omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit, maar hier is van afgezien,
omdat daarmee stilzitten van particuliere eigenaren wordt beloond. Na
intrekking is immers geen kostenverhaal meer mogelijk.

Het tweede lid heeft betrekking op de afrekening. Het voornemen is om de
in artikel 6.20, tweede tot en met vijfde lid, Wro gestelde regels over
de afrekening bij algemene maatregel van bestuur over te nemen. Het
tweede lid maakt dat mogelijk.

Artikel 12.10 (vergoeding bevoegd gezag)

Eerste lid

Na vaststelling van exploitatieregels kan een particuliere eigenaar die
de in de exploitatieregels voorziene werken, in het kader van
zelfrealisatie, uitvoert de kosten daarvan in rekening brengen bij het
bevoegd gezag. Het eerste moment voor betaling is bij de
omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit. Daarin worden de door de
aanvrager gemaakte kosten verrekend met de op grond van de
exploitatieopzet verschuldigde bruto exploitatiebijdrage. Dit artikel
regelt dat er nadien een afzonderlijke aanvraag tot verrekening kan
worden ingediend voor later verrichte werkzaamheden. Deze bepaling is
overgenomen uit 6.22 Wro. In het eerste lid is verduidelijkt onder welke
omstandigheden een verzoek om een vergoeding kan worden ingediend.

Tweede lid

Het doel van deze bepaling is de toepassing van de regels over subsidies
uit te sluiten. De vergoeding betreft immers geen subsidie, maar een
vergoeding voor verrichte prestaties die niet inhouden het leveren van
goederen of diensten aan het bevoegd gezag. 

Artikel 12.11 (sancties bij overschrijden termijn van betaling
exploitatiebijdrage)

Ten behoeve van het kostenverhaal zijn enkele bepalingen over de
invordering nodig, gezien de specifieke situatie en het feit dat het
vaak om grote bedragen zal gaan. Over het algemeen zullen de opbrengsten
van commerciële grondexploitatie voor een groot deel geïncasseerd
worden bij de start van de bouw en tijdens de bouw. In het eerste lid is
bepaald dat het bevoegd gezag bij wanbetaling de bouw kan stilleggen of
kan bepalen dat de bouw niet mag starten. Om zoveel mogelijk
rechtszekerheid te bieden en juridische procedures te vermijden zijn
daarbij duidelijke termijnen gesteld.

Het tweede lid bepaalt dat het bevoegd gezag het verschuldigde bedrag
bij dwangbevel kan invorderen. Daarop zijn de regels van de Awb van
toepassing.

Het derde lid komt aan de orde wanneer de sanctie van het eerste lid
onvoldoende succes heeft. Als het stil leggen van de bouw niet helpt,
kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit
intrekken. Als een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit wordt
ingetrokken, kan er op aanvraag wel weer een nieuwe omgevingsvergunning
voor de bouwactiviteit met dezelfde inhoud worden verleend. 

HOOFDSTUK 13 FINANCIËLE BEPALINGEN

Afdeling 13.1 Leges

Artikel 13.1 (heffen van rechten vanwege een omgevingsvergunning)

Het eerste lid is een samenvoeging van de artikelen 2.9, eerste lid,
Wabo, 4.9 van het Besluit omgevingsrecht en artikel 2 van de Regeling
leges omgevingsvergunning Rijksoverheid. Hiermee wordt op het niveau van
de wet geregeld wie rechten mag heffen, ter zake waarvan en van wie.
Daarnaast is aan de bepaling toegevoegd dat de leges niet hoger mogen
zijn dan nodig is voor dekking van de kosten.

Het tweede lid is afkomstig van artikel 2.9, tweede lid, Wabo, met dit
verschil dat de uitwerking van de regels niet plaats heeft bij algemene
maatregel van bestuur maar bij ministeriële regeling omdat het
gedetailleerde regels betreft, die zeker op het vlak van de tarieven
naar verwachting jaarlijks zullen worden gewijzigd vanwege
inflatiecorrectie of om andere redenen.

Afdeling 13.2 Vergoeding van extra kosten van de gemeente

Artikel 13.2 (extra kosten omgevingsplan of omgevingsvergunning voor
afwijkactiviteit) en artikel 13.3 (andere kosten)

Deze twee artikelen zijn inhoudelijk ongewijzigd overgenomen uit de
artikelen 6.8 en 6.9 Wro. Die laatste artikelen waren op hun beurt weer
een voortzetting van de artikelen 31a en 31b van de Wet op de
Ruimtelijke Ordening. Redactioneel zijn er wijzigingen doorgevoerd met
het oog op de opname in dit wetsvoorstel en het toegankelijker maken van
de tekst.

Dit artikel betreft de situatie dat een gemeentebestuur geconfronteerd
wordt met incidentele kosten tengevolge van een omgevingsvergunning voor
een afwijkactiviteit of wijziging van een omgevingsplan voor een
specifiek project, op verzoek van een ander openbaar lichaam, op
nationaal op provinciaal niveau. In veel gevallen betreffen deze kosten
planschade. In zo’n situatie is het redelijk dat de verzoeker deze
extra kosten voor zijn rekening neemt. Dit artikel biedt een regeling
voor het geval partijen er niet in minnelijk overleg zijn uitgekomen.

Afdeling 13.3 Financiële bepalingen vanwege omgevingsvergunningen

Artikel 13.4 (financiële zekerheidsstelling)

Dit artikel heeft tot doel om het mogelijk te maken in verband met de
ernstige nadelige gevolgen die een activiteit voor de fysieke
leefomgeving kan hebben financiële zekerheid te stellen door degene die
de activiteit verricht. Financiële zekerheid kan alleen worden gesteld
in bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen gevallen. Het
voornemen bestaat om bij de aanwijzing de huidige reikwijdte niet te
versmallen. Dat betekent dat de invulling die aan dit artikel wordt
gegeven in de algemene maatregel van bestuur in elk geval ziet op
zekerheidsstelling voor de huidige categorieën van gevallen, zoals
stortplaatsen voor baggerspecie op land, afvalstorten en voor
winningsafvalstoffen. Wel zal worden bezien of de mogelijkheid van
financiële zekerheidsstelling ook dient te worden geïntroduceerd voor
speciale gevallen op het terrein van de archeologie. Het eerste, tweede
en derde lid, zijn ongewijzigd overgenomen uit artikel 4.1 Wabo.

Artikel 13.5 (financiële voorschriften voor een ontgrondingsactiviteit)

Dit artikel betreft de bevoegdheid om aan een omgevingsvergunning voor
een ontgrondingsactiviteit voorschriften te verbinden in verband met die
activiteit. Deze voorschriften kunnen nu op grond van de
Ontgrondingenwet, artikel 3, derde lid, onderdelen c, d en e, ook worden
gesteld. Een specifieke regeling voor ontgrondingen is nodig, omdat bij
ontgrondingen de herinrichting en aanpassingsinrichting plaatsvindt
nadat het ontgronden zelf is voltooid. Sancties als intrekking van de
vergunning hebben in die situatie geen effect. Daarom kan het stellen
van financiële zekerheid nodig zijn. 

Afdeling 13.4 Vergoeding voor adviezen van de Commissie voor de
milieueffectrapportage

Artikel 13.6 (vergoeding voor adviezen van de Commissie voor de
milieueffectrapportage)

Dit artikel bevat een wettelijke regeling voor de vergoeding van
adviezen van de Commissie voor de milieueffectrapportage. Deze regeling
sluit aan op de regeling zoals die is opgenomen in artikel 2.23a van de
Wet milieubeheer. Deze bepaling is nodig voor de financiering van de
verplichte en vrijwillige adviezen van de commissie mer. Die kosten van
die adviezen kwamen tot voor kort nog voor rekening van het Rijk. In het
regeerakkoord van het Kabinet Rutte-1 is bepaald dat de financiering van
de commissie door het Rijk zal worden beëindigd en dat het bevoegd
gezag zelf zal moeten betalen voor de adviezen van de commissie. Daartoe
is een wettelijke regeling nodig, waarin dit artikel voorziet. 

Het bevoegd gezag dat een advies vraagt zal zelf de kosten van (zowel de
verplichte als de vrijwillige) adviezen moeten betalen. De commissie is
verantwoordelijk voor een kostendekkende bedrijfsvoering. Dit betekent
dat de tarieven die de commissie voor haar adviezen in rekening brengt
in beginsel kostendekkend dienen te zijn. De tarieven bedragen niet meer
dan nodig is ter dekking van de gemaakte kosten in verband met de te
verrichten activiteiten. De hoogte van de tarieven wordt mede bepaald
door de gewenste vermogensopbouw of- afbouw.

Er is gekozen voor goedkeuring van de tarieven door de Minister van
Infrastructuur en Milieu, omdat sprake is van een publiek belang. Voor
de goedkeuringsprocedure van de tarieven wordt verwezen naar de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet
milieubeheer (tarieven Commissie voor de milieueffectrapportage)
(Kamerstukken II 2012/13, 33 686, nr. 3, blz. 3). 

Met het in het eerste lid genoemde bureau van de commissie wordt gedoeld
op de Stichting Bureau Commissie voor de m.e.r. Deze stichting is op 12
december 1991 door de toenmalige Ministeries van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit opgericht en heeft tot doel: 

– Het bieden van ondersteunende diensten aan de commissie bij de
uitvoering van haar taak conform artikel 2.17 en volgende van de Wet
milieubeheer;

 – Het vervullen van andere dan de hiervoor begrepen taken die de
stichting door de overheid worden opgedragen.

Het vaststellen en in rekening brengen van de in dit artikel bedoelde
tarieven gebeurt in de praktijk door deze stichting. 



HOOFDSTUK 14

[Gereserveerd]

HOOFDSTUK 15 SCHADE

[Gereserveerd]



HOOFDSTUK 16 PROCEDURES

Afdeling 16.1 Elektronisch verkeer en gebruik van gegevens en methoden

§ 16.1.1 Elektronisch verkeer

Artikel 16.1 (elektronische aanvraag en melding)

Het eerste lid van dit artikel stelt buiten twijfel dat een aanvraag om
een besluit en een melding op grond van de Omgevingswet elektronisch
kunnen worden ingediend of gedaan, voor zover dat bij algemene maatregel
van bestuur is bepaald. Hierbij wordt afgeweken van artikel 2:15 Awb,
dat de mogelijkheid van burgers om elektronisch berichten aan een
bestuursorgaan te verzenden nog koppelt aan de eis dat het
bestuursorgaan kenbaar moet hebben gemaakt dat die weg openstaat. 

Het wetsvoorstel trekt de lijn door van de Wabo en de Waterwet, op grond
waarvan het elektronisch indienen van aanvragen al mogelijk is. Dit
gebeurt op dit moment via het zogeheten Omgevingsloket (zie hierover
verder artikel 16.4). Het elektronisch indienen van aanvragen draagt bij
een vermindering van de administratieve en bestuurlijke lasten.
Hetzelfde geldt voor het elektronisch doen van meldingen. Een
belangrijke categorie van meldingen die op dit moment al elektronisch
kunnen worden gedaan, is die van de meldingen op grond van het
Activiteitenbesluit milieubeheer. Ook dit zal dus onder het wetsvoorstel
worden gecontinueerd. 

Het tweede lid van dit artikel maakt het mogelijk dat bij algemene
maatregel van bestuur gevallen kunnen worden aangewezen waarin de
aanvraag of melding alleen elektronisch kan worden ingediend of gedaan.
Daarbij kan worden gedacht aan een bepaling als bedoeld in artikel 4.1,
tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht, waarin voor bedrijven het
verplicht elektronisch indienen van aanvragen om een omgevingsvergunning
is voorgeschreven. 

Artikel 16.2 (omgevingsdocumenten en daaraan te stellen vormvereisten)

Eerste tot en met derde lid

Het eerste lid merkt een aantal besluiten en andere rechtsfiguren op
grond van de Omgevingswet aan als omgevingsdocument. Op grond van het
tweede lid kunnen bij algemene maatregel van bestuur andere besluiten of
andere rechtsfiguren worden aangewezen als omgevingsdocument. De
betekenis van het begrip omgevingsdocument voor de toepassing van de
Omgevingswet wordt duidelijk in het derde lid; op grond van dat lid
dienen omgevingsdocumenten de vorm van een elektronisch bestand te
hebben overeenkomstig de bij ministeriële regeling te stellen regels.
Het stellen van deze eis houdt verband met de eis dat de in dit artikel
bedoelde, als omgevingsdocument aan te merken besluiten en andere
rechtsfiguren aan een ieder elektronisch beschikbaar moeten worden
gesteld. Hierop heeft artikel 16.3, eerste lid, betrekking. 

Een aantal van de besluiten en andere rechtsfiguren die als
omgevingsdocument worden aangemerkt, wordt in het eerste lid
uitdrukkelijk opgesomd. Dit zijn de kerninstrumenten van de Omgevingswet
waarvoor naar geldend recht voor daarmee vergelijkbare instrumenten ook
al de eis geldt dat deze een elektronische vorm moeten hebben. De andere
instrumenten of daarmee vergelijkbare instrumenten waarvoor naar geldend
recht deze eis al geldt, zullen op grond van het tweede lid bij algemene
maatregel van bestuur in ieder geval worden aangewezen. Daarbij wordt
gedoeld op het voorbereidingsbesluit (de artikelen 4.14 tot en met
4.16), de instructie (de artikelen 2.33 tot en met 2.35), de uitwerking
door gedeputeerde staten van provinciale instructieregels (artikel 2.22,
derde lid), rijksinstructieregels (de artikelen 2.24 en 2.25) en de
voorkeursbeslissing (artikel 5.46). Ook ten aanzien van de mededeling
over omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten waarvoor op dit
moment in sommige gevallen de eis geldt dat die een elektronische vorm
heeft, bestaat het voornemen om, ook al is de omgevingsvergunning een
van de kerninstrumenten van de Omgevingswet, deze op grond van het
tweede lid bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen. Er is voor
dit instrument voor aanwijzing bij algemene maatregel van bestuur
gekozen omdat dit de flexibiliteit biedt om, overeenkomstig het geldend
recht, te differentiëren naar geval. 

Eindbeeld is dat in ieder geval alle besluiten en andere rechtsfiguren
op grond van het wetsvoorstel als omgevingsdocument zullen worden
aangemerkt. Voor besluiten of andere rechtsfiguren waarvoor op dit
moment deze eis niet geldt, is met opzet gekozen voor de mogelijkheid
deze bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen. Dit kan
plaatsvinden zodra de technische en andere consequenties in relatie tot
het voorgenomen eindbeeld helder zijn. Meer inzicht is onder andere
nodig in de privacyaspecten die hierbij een rol spelen in verband met de
elektronische beschikbaarstelling – dit speelt in het bijzonder bij
vergunningen, de technische mogelijkheden en de kosten en baten. De
gegevens hierover worden betrokken bij de fasering waarin het
vormvereiste van een elektronisch bestand, en daarmee de eis van
elektronische beschikbaarstelling, van toepassing zal worden.

Met de in het derde lid opgenomen grondslag om bij ministeriële
regeling regels te stellen over de vorm van het elektronisch bestand dat
omgevingsdocumenten zullen moeten hebben, wordt de mogelijkheid geboden
om specifieke eisen te stellen ten opzichte van de grondslag die artikel
16.86 in dit verband biedt. Dat artikel bevat in algemene zin een
grondslag om over onder meer de vorm van besluiten en andere
rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet bij algemene maatregel van
bestuur regels te stellen. Bij regels over de vorm moet in de context
van het onderhavige derde lid vooral worden gedacht aan regels over de
te gebruiken elektronische standaarden. Gelet op de technische aard van
deze regels is regeling bij ministeriële regeling daarvoor de
aangewezen weg. 

Vierde lid

Het vierde lid verzekert dat een ieder op verzoek altijd een papieren
afschrift kan verkrijgen van een omgevingsdocument tegen vergoeding van
ten hoogste de kosten van het maken van dat afschrift. Hoewel de
digitalisering inmiddels zeer breed is verankerd in de samenleving,
dient nog altijd rekening te worden gehouden met het feit dat het
internet niet voor iedereen toegankelijk is en er daarmee een behoefte
bestaat aan papieren afschriften.

Artikel 16.3 (procedurele vereisten omgevingsdocumenten)

Op grond van het eerste lid van dit artikel dienen de
omgevingsdocumenten, bedoeld in artikel 16.2, eerste en tweede lid, door
de betrokken bestuursorganen aan een ieder elektronisch beschikbaar te
worden gesteld op de landelijke voorziening, bedoeld in artikel 20.12
(op dit moment bekend als Ruimtelijkeplannen.nl). Hiermee wordt, net als
onder het huidige wettelijke regime het geval is voor de Wro, voor
documenten die algemeen verbindende voorschriften bevatten een
specifieke regeling voor elektronische beschikbaarstelling geboden ten
opzichte van de regeling daarvoor in de Gemeentewet, Waterschapswet en
Provinciewet. Deze wetten bieden de grondslag om categorieën besluiten
aan te wijzen waarop de bepalingen over beschikbaarstelling uit die
wetten niet van toepassing zijn. 

Het tweede lid bevat de grondslag om bij algemene maatregel van bestuur
regels te stellen over de kennisgeving en bekendmaking van een
omgevingsdocument. Ook dit moet worden gezien als aanvulling op artikel
16.86, dat ook over deze onderwerpen in algemene zin een grondslag bevat
om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen. In dit verband
wordt ook verwezen naar artikel 16.28, tweede lid, dat al op wetsniveau
een bepaling bevat die betrekking heeft op de bekendmaking van het
omgevingsplan. Regels over de elektronische bekendmaking van het
omgevingsplan zullen op grond van het onderhavige tweede lid worden
gesteld.

Artikel 16.4 (landelijke voorziening elektronisch aanvragen en melden)

Dit artikel biedt de wettelijke grondslag voor de landelijke voorziening
met behulp waarvan aanvragen en meldingen op grond van artikel 16.1,
eerste lid, elektronisch kunnen worden ingediend. Deze landelijke
voorziening is op dit moment bekend als het Omgevingsloket, ook wel OLO
genoemd. Artikel 16.4, dat een voortzetting is van artikel 7.6 Wabo,
regelt dat genoemde voorziening er is en dat het bevoegd gezag verplicht
is om zich daarop aan te sluiten. De in deze landelijke voorziening
opgenomen gegevens zijn, anders dan de in de landelijke voorziening,
bedoeld in artikel 20.12, opgenomen gegevens, niet raadpleegbaar door
derden. Anders dan onder de Wabo is deze landelijke voorziening niet
langer uitsluitend van toepassing op aanvragen om een
omgevingsvergunning, maar is de werking ervan verbreed tot alle op
aanvraag te nemen besluiten op grond van de Omgevingswet en ook tot
meldingen. Het gaat daarbij om gevallen waarin een aanvraag geheel of
gedeeltelijk elektronisch wordt ingediend of een melding elektronisch
wordt gedaan. Met dit artikel wordt de door de Wabo ingezette lijn om
digitale indiening zoveel mogelijk te bevorderen, voortgezet. Dit
verbetert de dienstverlening en draagt bij aan de vermindering van
administratieve lasten.

De vormgeving van de regelgeving voor deze landelijke voorziening is op
dezelfde wijze geregeld als onder de Wabo. Bij ministeriële regeling
kunnen regels worden gesteld over onder meer het beheer van het
omgevingsloket en de inrichting, instandhouding, werking en beveiliging
daarvan (derde lid). Deze delegatiemogelijkheden zijn overgenomen uit
artikel 7.6 Wabo, zij het dat gekozen is voor directe delegatie naar het
niveau van een ministeriële regeling. Dit is conform het
delegatiebeleid dat bij het opstellen van het wetsvoorstel is
gehanteerd. Daarbij is de lijn uit de Wabo die uitgaat van de
mogelijkheid en niet de verplichting om regels bij ministeriële
regeling te stellen mede op basis van de ervaringen die zijn opgedaan
onder de Wabo uitdrukkelijk gehandhaafd. Die ervaringen hebben
uitgewezen dat deze regels voor een belangrijk deel feitelijk het
karakter hebben van een SLA (service level agreement) en zich daarom
minder goed lenen voor vastlegging in regelgeving. Door uit te gaan van
de mogelijkheid en niet de verplichting om ter zake regels bij
ministeriële regeling te stellen, is er de ruimte om de invulling
hiervan onder de Omgevingswet nader te bezien. 

§ 16.1.2 Gebruik van gegevens en methoden

Artikel 16.5 (houdbaarheid onderzoeksgegevens)

Eerste lid

Dit artikel over de houdbaarheid van onderzoeksgegevens sluit aan bij de
lijn die is ingezet door de Crisis- en herstelwet. Bij het nemen van een
besluit op grond van de Omgevingswet kan in ieder geval gebruik worden
gemaakt van rapporten met gegevens, onderzoeken of inventarisaties die
bij de aanvraag of het ontwerpbesluit zijn gebruikt en die bij de
vaststelling van het besluit niet ouder zijn dan twee jaar. Dit artikel
heeft alleen betrekking op de ouderdom van de gegevens en niet op de
juistheid van de gegevens. Het artikel bouwt voort op bepalingen uit de
bestaande wetgeving, maar breidt de werking daarvan uit naar het gehele
terrein van het omgevingsrecht. Artikel 16.5 is iets verduidelijkt ten
opzichte van die bestaande houdbaarheidsbepalingen. Zo wordt niet alleen
verwezen naar rapporten met gegevens en onderzoeken, maar vallen ook
rapporten met inventarisaties onder dit artikel. 

De achtergrond van de bestaande bepalingen over de houdbaarheid van
onderzoeksgegevens is het terugdringen van de administratieve lasten.
Met een houdbaarheidsbepaling wordt voorkomen dat besluitvorming tijdens
de voorbereidingsprocedure telkens wordt ‘ingehaald’ door nieuwe
(input)gegevens en herberekeningen. Het voortdurend rekening (moeten)
houden met nieuwe gegevens is een belangrijke oorzaak van vertraging in
de besluitvorming rond infrastructurele projecten. Ook leidt het
voortdurend actualiseren van onderzoeksgegevens of -methoden tot extra
besluitvormingskosten. Voor een nadere toelichting op artikel 16.5 wordt
verwezen naar de toelichting op paragraaf 3.1 van het algemeen deel van
de memorie van toelichting en de toelichting op artikel 2.1.9, onderdeel
K, bij het wetsvoorstel tot Wijziging van de Crisis- en herstelwet en
diverse andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis-
en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein
van het omgevingsrecht (Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 3).

Voor gegevens die ouder zijn dan twee jaar geldt een afweging per
situatie. Ook deze gegevens kunnen bruikbaar zijn, afhankelijk van de
aard van die gegevens, maar het bevoegde bestuursorgaan moet steeds
bezien of deze gegevens nog voldoende actueel zijn om ze te kunnen
gebruiken. Gebruik van gegevens ouder dan twee jaar behoeft een nadere
motivering, wanneer de actualiteitswaarde van die gegevens als nieuwe
onderzoeksgegevens beschikbaar zijn of in een zienswijze de actualiteit
van de gebruikte onderzoeksgegevens wordt betwist. Die motiveringsplicht
evenals het zorgvuldigheidsbeginsel bij de voorbereiding van
besluitvorming volgen uit de Awb.

Tot slot wordt nog opgemerkt dat dit artikel niet van toepassing is in
gevallen waarin voor een project een milieueffectrapport moet worden
gemaakt. Dit is geregeld in artikel 16.49. 

Tweede lid

In het tweede lid is bepaald dat bovenstaande bepaling niet zonder meer
geldt voor Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten. Dit
sluit aan bij de bestaande regelgeving. Dit laat uiteraard onverlet dat
ook bij die besluiten bestaande onderzoeksgegevens gebruikt kunnen
worden als die voldoende actueel zijn. 

Artikel 16.6 (beoordeling van gevolgen)

Dit artikel biedt de grondslag om bij ministeriële regeling regels te
stellen over reken- en meetmethoden en uitgangspunten voor de
beoordeling van de gevolgen van een besluit. Van deze bevoegdheid zal
gebruik worden gemaakt als er behoefte is aan specifieke voorschriften
over deze onderwerpen. Hierbij kan naast meet- en rekenvoorschriften ook
worden gedacht aan andere technische bepalingen ter beoordeling van
bijvoorbeeld de luchtkwaliteit of geluidhinder. Als algemene
basisbepaling geldt artikel 3:2 Awb, op basis waarvan het bevoegd gezag
voorafgaand aan het nemen van een besluit informatie moet verzamelen
over de relevante feiten en belangen. 

Afdeling 16.2 Coördinatie en betrokkenheid andere bestuursorganen

§ 16.2.1 Toepassing afdeling 3.5 Algemene wet bestuursrecht

Artikel 16.7 (toepassing coördinatieregeling Awb)

In dit artikel wordt geregeld in welke gevallen de coördinatieregeling
van afdeling 3.5 (samenhangende besluiten) Awb van toepassing is. Een
nieuwe, verbeterde, coördinatieregeling wordt via een afzonderlijk,
maar parallel met onderhavig wetsvoorstel in procedure te brengen,
wetsvoorstel in de Awb opgenomen. Afdeling 3.5 Awb is een vorm van
facultatief recht, net als afdeling 3.4 (de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure). Dit betekent dat deze procedure bij wettelijke
regeling of besluit van het bestuursorgaan van toepassing kan worden
verklaard. Voorgesteld wordt om in het wetsvoorstel in hoofdstuk 16
centraal te regelen wanneer afdeling 3.5 Awb moet worden gehanteerd. Dit
vergroot de kenbaarheid van het geldende procedurele regime. 

De nieuwe coördinatieregeling van afdeling 3.5 Awb wordt een bundeling
van verschillende coördinatieregelingen uit het huidige omgevingsrecht
(onder andere van de Tracéwet en de Wro). Hierdoor ontstaat één
standaardprocedure voor de voorbereiding, totstandkoming en
rechtsbescherming van samenhangende besluiten die niet alleen in het
omgevingsrecht, maar ook daarbuiten toegepast kan worden. Afdeling 3.5
Awb is onder meer van toepassing als dat bij wettelijk voorschrift is
bepaald (artikel 3:20, aanhef en onder a, Awb). Bij of krachtens dat
wettelijk voorschrift moet tevens een bestuursorgaan worden aangewezen
als coördinerend bestuursorgaan (artikel 3:21, eerste lid, Awb).
Daarnaast is het mogelijk om afdeling 3.5 van de Awb in concrete
gevallen bij besluit van het bestuursorgaan van toepassing te verklaren.

Artikel 16.7, eerste lid, verklaart afdeling 3.5 Awb van toepassing op
bepaalde aanvragen om een omgevingsvergunning of wijziging van de
voorschriften van een omgevingsvergunning en op beslissingen tot
ambtshalve wijziging van de voorschriften van een omgevingsvergunning
(onderdelen a en b). Deze onderdelen hangen samen met artikel 5.7,
tweede en derde lid. In dit verband wordt volstaan met een verwijzing
naar de artikelsgewijze toelichting bij dat artikel. Voor het
coördineren van uitvoeringsbesluiten in de projectprocedure is in
hoofdstuk 5 een aparte voorziening opgenomen (artikel 5.43). Het gaat
daarbij om provinciale projectbesluiten en projectbesluiten van het
Rijk. Hierdoor blijft afdeling 5.2 (Projectprocedure) zelfstandig
leesbaar. Wel is in artikel 16.7, eerste lid, onder c, een verwijzing
opgenomen naar artikel 5.43, eerste en tweede lid. Hierdoor is in
hoofdstuk 16 op een centrale plaats terug te vinden wanneer afdeling 3.5
Awb van toepassing is op instrumenten van de Omgevingswet.

Het tweede en derde lid bevatten enkele specifieke bepalingen met
betrekking tot de hierboven genoemde onderdelen a en b van het eerste
lid. Het tweede lid bevat de grondslag om voor de gevallen, bedoeld in
die onderdelen, bij algemene maatregel van bestuur het coördinerend
bestuursorgaan aan te wijzen. Het derde lid bepaalt dat een aantal
artikelen van de coördinatieregeling voor de desbetreffende gevallen
buiten toepassing blijft. Dit betreft in de eerste plaats bepalingen
over het tijdstip van het indienen van aanvragen voor de te coördineren
besluiten (artikel 3:24, eerste en derde lid, Awb). Het wetsvoorstel
biedt met betrekking tot het los of gelijktijdig doen van aanvragen om
een omgevingsvergunning in artikel 5.7 een specifieke regeling, die wat
betreft artikel 5.7, derde lid, samenhangt met de richtlijn industriële
emissies en de Seveso-richtlijn. Met het oog op de eenduidigheid van het
systeem wordt daarom in alle gevallen aan die specifieke regeling
voorrang gegeven. Verder gaat het om bepalingen waarbij aan het
coördinerend bestuursorgaan bevoegdheden worden gegeven om in te
grijpen in de procedure (de artikelen 3:21, tweede lid, en 3:28, Awb).
Vanwege de hiervoor al genoemde richtlijnen alsmede in aanmerking
genomen de positie van het waterschap als functioneel bestuursorgaan,
lenen ook deze bepalingen zich niet goed voor toepassing in de gevallen,
bedoeld in artikel 16.7, eerste lid, onder a en b.

§ 16.2.2 Aanvullende bepalingen voor coördinatie van de
vergunningverlening voor een milieubelastende activiteit en
lozingsactiviteit in gevallen als bedoeld in artikel 16.7, eerste lid,
onder b

De artikelen 16.8 tot en met 16.13 in deze paragraaf bevatten
aanvullende bepalingen voor de gecoördineerde voorbereiding van de
beslissing op aanvragen om een omgevingsvergunning of om wijziging van
de voorschriften van een omgevingsvergunning voor een milieubelastende
activiteit en voor een lozingsactiviteit als bedoeld in artikel 16.7,
eerste lid, onder b. Dit zijn aanvragen waarvoor op grond van artikel
5.7, derde lid, de verplichting geldt om deze gelijktijdig in te dienen.
Deze artikelen zijn een voortzetting van de artikelen 6.27 tot en met
6.29 van de Waterwet en de artikelen 3.16 tot en met 3.23 Wabo. De
praktijk is dus gewend om te werken met deze regeling. 

Voor een goed begrip van de werking van de regeling is van belang dat
gelet op de aard van de bedrijfsactiviteiten waar het hier om gaat
(activiteiten met betrekking tot een installatie als bedoeld in bijlage
I bij de richtlijn industriële emissies of activiteiten waarop de
Seveso-richtlijn van toepassing is), zowel het bevoegd gezag voor de
aanvraag om omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit als
het bevoegd gezag voor de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de
samenhangende lozingsactiviteit in het algemeen over voldoende
professionele deskundigheid beschikt om de mogelijke betrokkenheid van
het andere bevoegd gezag te onderkennen. Die betrokkenheid zal veelal
ook al tijdens het vooroverleg blijken. De kans dat zich een situatie
voordoet als bedoeld in artikel 16.9, eerste lid, van het wetsvoorstel,
is daarom zeer beperkt. Dit artikellid bepaalt dat wanneer er slechts
één van beide aanvragen wordt ingediend, het bevoegd gezag voor het
nemen van de beslissing op die aanvraag deze buiten behandeling moet
laten, nadat de aanvrager eerst in de gelegenheid is gesteld de
ontbrekende aanvraag alsnog in te dienen. Artikel 16.9, eerste lid, voor
de toepassing waarvan het bevoegd gezag van de (als eerste) ingediende
aanvraag verantwoordelijk is, vormt daarmee het noodzakelijke sluitstuk
voor de gecoördineerde beoordeling die genoemde richtlijnen vereisen.
De beslistermijnen voor beide aanvragen begint ingevolge het in de
nieuwe coördinatieregeling in afdeling 3.5 Awb opgenomen artikel 3:25
pas te lopen op het moment dat beide aanvragen zijn ontvangen. Als de
ontbrekende aanvraag wordt ingediend nadat de andere (oorspronkelijke)
aanvraag inmiddels met toepassing van artikel 16.9, eerste lid, buiten
behandeling is gelaten, zal die andere aanvraag opnieuw moeten worden
ingediend. Daarvoor zullen dan, met het vervallen van de naar huidig
recht bestaande legesvrijstellingen (verwezen wordt naar paragraaf
4.13.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting), opnieuw
leges moeten worden betaald. Hierbij moet worden aangetekend dat voor
een besluit tot het buiten behandeling laten van een aanvraag veelal een
aangepast, lager legestarief wordt gerekend dan voor een besluit waarbij
de aanvraag inhoudelijk is beoordeeld. 

Voor een verdere toelichting op de achtergronden van de artikelen 16.8
tot en met 16.13 wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 5.7,
derde lid. 

§ 16.2.3 Betrokkenheid van andere bestuursorganen

De artikelen 16.14 tot en met 16.20 regelen de betrokkenheid van andere
bestuursorganen dan het bevoegd gezag bij de besluitvorming op grond van
de Omgevingswet. Deze betrokkenheid is vormgegeven aan de hand van een
aantal instrumenten: advies, de combinatie van advies met instemming en
een reactieve interventiebevoegdheid. Voorgesteld wordt om het advies
met instemming in de plaats te laten komen van onder meer de verklaring
van geen bedenkingen (vvgb), die is geregeld in artikel 2.27 Wabo. 

In paragraaf 4.16.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
zijn deze wijzigingen in algemene zin al toegelicht. Specifiekere
aspecten komen hierna aan de orde. 

Artikel 16.14 (advies)

Op grond van het eerste lid worden bij algemene maatregel van bestuur
bestuursorganen of andere instanties aangewezen die in daarbij
aangewezen gevallen in de gelegenheid worden gesteld om advies uit te
brengen aan het bevoegd gezag over de aanvraag om een besluit op grond
van de Omgevingswet of over het ontwerp van een op een dergelijke
aanvraag te nemen besluit.

Op grond van het tweede lid kunnen, voor zover het betreft aanvragen om
een omgevingsvergunning die verband houden met een omgevingsplan,
waterschapsverordening of omgevingsverordening, in dat omgevingsplan of
die verordening bestuursorganen of andere instanties worden aangewezen
die aan het bevoegd gezag advies uitbrengen. Het gaat hierbij om
aanvragen om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit of een
activiteit die in een verordening aan een vergunningplicht is
onderworpen. Het tweede lid is ook van toepassing op ontwerpbesluiten op
dergelijke aanvragen. 

Het eerste en tweede lid zijn ontleend aan artikel 2.26, derde lid,
Wabo. Anders dan in het vierde lid van dat artikel wordt voorgesteld om
niet langer uitdrukkelijk te regelen dat het bevoegd gezag een als
adviseur aangewezen bestuursorgaan voor een aanvraag om een
omgevingsvergunning advies kan vragen over de bij de beslissing op de
aanvraag te betrekken gegevens en de aan de vergunning te verbinden
voorschriften. Het is niet noodzakelijk om dat te regelen. Het staat het
bevoegd gezag immers altijd vrij advies te vragen in de gewenste vorm.

Het derde lid bevat een nadere duiding van de criteria die zullen worden
gehanteerd om bestuursorganen of andere instanties aan te wijzen. 

Het vierde lid noemt een aantal bestuursorganen die in elk geval als
adviseur zullen worden aangewezen. In de eerste plaats betreft het hier
een bestuursorgaan dat zijn bevoegdheid met de flexibiliteitsregeling
van artikel 5.15 heeft overgedragen aan een ander bestuursorgaan, dat
daarmee bevoegd gezag is geworden. Door de functie van adviseur behoudt
het oorspronkelijke bevoegd gezag een rol in de besluitvorming. Dit is
met het oog op zijn deskundigheid en de hem toegedeelde taken voor de
fysieke leefomgeving wenselijk. 

Daarnaast zullen in ieder geval als adviseur worden aangewezen
gedeputeerde staten als het betreft een aanvraag om een
omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit in door gedeputeerde
staten aan te wijzen gevallen van een provinciaal belang als bedoeld in
artikel 2.3, tweede lid, onder a, dat is aangegeven in een door een
bestuursorgaan van de provincie openbaar gemaakt document. Deze
aanwijzing houdt verband met de provinciale betrokkenheid bij
gemeentelijke besluiten die functies toedelen aan locaties. Gedeputeerde
staten moeten de gevallen van provinciaal belang aanwijzen waarin zij in
de gelegenheid willen worden gesteld om advies uit te brengen. Dit
zullen naar verwachting niet alle provinciale belangen zijn die door de
provincie worden behartigd. Of er sprake is van een provinciaal belang
dat wordt behartigd door de provincie, wordt primair bepaald door
provinciale staten, het volksvertegenwoordigende orgaan binnen de
provincie. Voor zover gedeputeerde staten gebruikmaken van hun
bevoegdheid om regelgeving of beleid van provinciale staten nader uit te
werken, wordt de vraag of er sprake is van een dergelijk belang mede
door dat bestuursorgaan bepaald. De behartiging van het belang moet
blijken uit een door een bestuursorgaan van de provincie openbaar
gemaakt document. Dit document kan een juridisch bindend besluit, zoals
de omgevingsverordening, een instructie of een voorbereidingsbesluit
zijn, maar ook een beleidsdocument zoals de omgevingsvisie, een
beleidsbrief of beleidsnota.

Artikel 16.15 (instemming)

Dit artikel heeft betrekking op die gevallen waarin, als vervolg op een
eerder gegeven advies, het adviserend bestuursorgaan gevraagd wordt om
met het voorgenomen besluit in te stemmen.

Het eerste lid bepaalt dat als een aanvraag om een besluit op grond van
de Omgevingswet ziet op een daartoe bij algemene maatregel van bestuur
aangewezen geval, het voorgenomen besluit op die aanvraag instemming
behoeft van het bestuursorgaan dat op grond van artikel 16.14 in de
gelegenheid is gesteld advies uit te brengen. Het geven van instemming
is een besluit in de zin van de Awb en vergt dus een schriftelijke
handeling van het instemmend orgaan.

Het tweede lid bevat de criteria voor het aanwijzen van gevallen,
bedoeld in het eerste lid. De criteria, genoemd onder a en b, moeten in
samenhang worden gelezen met de criteria voor het aanwijzen van
adviseurs, bedoeld in artikel 16.14, derde lid, onder a en b. Uit die
criteria, in onderlinge samenhang bezien, wordt duidelijk dat het in de
kern gaat om dezelfde aspecten (deskundigheid en te behartigen
belangen), die bij gevallen waarin ook instemming is vereist in sterkere
mate aanwezig zijn dan in de gevallen waarin alleen advies aan de orde
is. 

Een voorbeeld van een activiteit die in ieder geval op grond van het
eerste lid zal worden aangewezen, betreft een rijksmonumentenactiviteit
met betrekking tot een archeologisch rijksmonument. De
omgevingsvergunningplicht hiervoor is opgenomen in artikel 5.1, eerste
lid, aanhef en onder c, met het college van burgemeester en wethouders
als bevoegd gezag. De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is
belast met de zorg voor dergelijke monumenten en het daarvoor te voeren
beleid. Deze minister zal daarom bij een aanvraag om een
omgevingsvergunning die betrekking heeft op deze activiteit, als advies-
en instemmingsorgaan optreden.

Het criterium in het tweede lid, onder c, brengt tot uitdrukking dat de
aanwezigheid van een provinciaal belang ook aanleiding kan geven voor
het aanwijzen van een bestuursorgaan als instemmingsorgaan. Met
toepassing van dit criterium zullen gedeputeerde staten bij algemene
maatregel van bestuur worden aangewezen als bestuursorgaan waarvan
instemming is vereist voor omgevingsvergunningen voor een
afwijkactiviteit waarbij bovengenoemde belangen aan de orde zijn. 

Het derde en vierde lid bieden flexibiliteitsinstrumenten om mogelijk te
maken dat in sommige gevallen de instemming niet is vereist. Op grond
van het derde lid kan bij de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in
het eerste lid, worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan
gevallen kan aanwijzen waarin de instemming niet is vereist. Deze
mogelijkheid is onder het huidige regime, voor zover het betreft de
vvgb, al opgenomen in artikel 2.27, eerste lid, Wabo. 

Het vierde lid maakt het mogelijk dat het aangewezen bestuursorgaan bij
het uitgebrachte advies zelf kan bepalen dat instemming niet is vereist.

Artikel 16.16 (gronden onthouden instemming)

Dit artikel bepaalt wanneer het instemmingsorgaan zijn instemming kan
onthouden. Dit kan slechts op grond van een bij algemene maatregel van
bestuur aangewezen belang. Met de zinsnede ‘in afwijking van artikel
10:27 Awb’ wordt tot uitdrukking gebracht dat het Awb-criterium
‘strijd met het recht’ niet van toepassing is als grond om de
instemming te onthouden. De instemming moet uitsluitend worden gezien in
relatie tot de activiteit in verband waarmee de instemming is vereist en
de met het oog op die activiteit relevante belangen. Binnen dat kader
kan overigens wel instemming worden onthouden vanwege strijd met het
recht. Indien de grond ‘strijd met het recht’ in algemene zin van
toepassing zou zijn, zou de instemming echter ook om andere redenen
kunnen worden onthouden. Het instemmingsorgaan zou hiermee buiten zijn
bijzondere deskundigheid respectievelijk het bereik van zijn wettelijk
toegedeelde taken voor de fysieke leefomgeving treden. Om die reden is
de grond ‘strijd met het recht’ uitgezonderd.

Artikel 16.17 (termijn instemming; geen fictieve instemming)

Dit artikel bevat de termijn waarbinnen het besluit over instemming moet
worden genomen. Deze termijn bedraagt vier weken na de verzending van
het verzoek om instemming. Deze termijn wijkt af van de
standaardtermijn, bedoeld in artikel 10:31, eerste lid, Awb: voor het
nemen van een besluit over goedkeuring geldt standaard een termijn van
dertien weken, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. 

Met artikel 16.17 wordt aan deze wettelijke mogelijkheid invulling
gegeven. De reden hiervoor is dat in het stelsel van advies met
instemming de instemming de tweede gelegenheid is waarop het
instemmingsorgaan zich over het voorgenomen besluit kan uitspreken.
Eerder heeft het instemmingsorgaan immers al over dit voorgenomen
besluit mogen adviseren. Bij de instemming zal de beoordeling zich dus
kunnen toespitsen op de vraag of het bevoegd gezag adequaat met het
advies is omgegaan en of zich na het uitbrengen van het advies nog
relevante nieuwe ontwikkelingen hebben voorgedaan. Deze beoordeling moet
redelijkerwijs binnen vier weken kunnen plaatsvinden. 

Artikel 16.17 verklaart in verband met het voorgaande artikel 10:31,
tweede en derde lid, Awb, dat een tweetal verdagingsmogelijkheden bevat,
niet van toepassing. Artikel 10:31, vierde lid, Awb, waarin is bepaald
dat als het besluit omtrent goedkeuring niet tijdig is genomen of is
verdaagd, de goedkeuring wordt geacht te zijn verleend, wordt ook niet
van toepassing verklaard. Dit betekent dat de gestelde termijn van vier
weken een termijn van orde is.

Artikel 16.18 (advies en instemming bij ambtshalve besluiten)

Het eerste lid van dit artikel verklaart de artikelen 16.14 tot en met
16.17 van overeenkomstige toepassing op een ambtshalve besluit tot
wijziging of intrekking van een besluit of een omgevingsvergunning. Op
grond van het tweede lid wordt daarbij met een aanvraag om een besluit
of een omgevingsvergunning gelijkgesteld: een voorgenomen ambtshalve
besluit tot wijziging of intrekking van dat besluit of die
omgevingsvergunning. Dit artikel is noodzakelijk omdat anders procedures
tot ambtshalve wijziging of intrekking geheel buiten de reikwijdte van
de advies- en instemmingsregeling zouden vallen. In die procedures is er
immers geen aanvraag. Gelet op de rol van de advies- en
instemmingsorganen bij de verlening van de omgevingsvergunning, zullen
zij veelal in die hoedanigheid ook een rol moeten krijgen bij besluiten
tot ambtshalve wijziging of intrekking. Bij de algemene maatregel van
bestuur, bedoeld in de artikelen 16.14 en 16.15, zal hieraan nader
invulling worden gegeven. 

Omdat bij een ambtshalve wijzigings- of intrekkingsprocedure de aanvraag
als ijkpunt ontbreekt waarover advies kan worden uitgebracht, en er ook
niet altijd sprake zal zijn van een ontwerpbesluit omdat niet altijd
afdeling 3.4 Awb van toepassing is, zal het bevoegd gezag per concreet
geval in samenspraak met het betrokken adviesorgaan moeten bezien wat
een geschikt moment is in de procedure om advies uit te brengen, zeker
als ook nog instemming is vereist met de uiteindelijk voorgenomen
beslissing. 

Artikel 16.19 (advies en instemming bij projectbesluit)

Het projectbesluit kan meerdere toestemmingen bevatten, waardoor voor
bepaalde activiteiten bijvoorbeeld geen omgevingsvergunning meer vereist
is. Dat neemt niet weg dat er in die gevallen wel een advies- of
instemmingsbevoegdheid kan zijn voor de bestuursorganen die anders voor
de vergunning bevoegd zouden zijn. Ook kan er een advies- of
instemmingsbevoegdheid voor de bestuursorganen zijn die die bevoegdheid
ook hebben bij een omgevingsvergunning voor dezelfde activiteiten.

In bepaalde gevallen is echter geen instemming vereist. De
adviesbevoegdheid blijft dan echter wel bestaan. Als een projectbesluit
wordt genomen door een minister, kunnen bijvoorbeeld gedeputeerde staten
wel adviseren, maar hebben zij geen instemmingsbevoegdheid.

Artikel 16.20 (bijzondere betrokkenheid provincie bij omgevingsplan)

Eerste en tweede lid

Uit het eerste en tweede lid vloeit voort dat van de in dit artikel
opgenomen reactieve interventiebevoegdheid uitsluitend gebruik kan
worden gemaakt als er strijd is met een provinciaal belang als bedoeld
in artikel 2.3, eerste lid, onder a, en als gedeputeerde staten op het
omgevingsplan een zienswijze hebben ingediend. Het bereik van die
bevoegdheid wordt op grond van het tweede lid, onder a, verder begrensd
tot die onderdelen van het omgevingsplan die regels als bedoeld in
artikel 4.2, eerste lid, bevatten. Daarnaast bepaalt onderdeel b van dat
lid dat het belang, bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, onder a, moet
zijn aangegeven in een door een bestuursorgaan van de provincie openbaar
gemaakt document. Met deze eis wordt geborgd dat het betreffende belang
voorafgaand aan de interventie voor een ieder kenbaar is. Dit komt de
voorspelbaarheid van de inzet van deze interventiebevoegdheid ten goede.
Of er sprake is van een provinciaal belang dat moet worden behartigd
door de provincie, wordt primair bepaald door provinciale staten, het
volksvertegenwoordigende orgaan binnen de provincie. Voor zover
gedeputeerde staten gebruikmaken van hun bevoegdheid om regelgeving of
beleid van provinciale staten nader uit te werken, wordt de vraag of er
sprake is van een dergelijk belang mede door dat bestuursorgaan bepaald.
De behartiging van het belang moet blijken uit een door een
bestuursorgaan van de provincie openbaar gemaakt document. Dit document
kan een juridisch bindend besluit, zoals de omgevingsverordening, een
instructie of een voorbereidingsbesluit zijn, maar ook een
beleidsdocument zoals de omgevingsvisie, een beleidsbrief of
beleidsnota.

Alvorens tot interventie wordt overgegaan, moet er op bestuurlijk niveau
contact worden gelegd door de provincie met het gemeentebestuur. Hiertoe
zal bij algemene maatregel van bestuur worden vastgelegd dat voordat tot
juridische interventie door de provincie wordt overgegaan, er op
bestuurlijk niveau overleg moet plaatsvinden. Indien bestuurlijk overleg
wegens praktische[2] redenen niet mondeling kan plaatsvinden, kan ook op
andere wijze aan deze verplichting worden voldaan. Een mailwisseling kan
bijvoorbeeld ook als bestuurlijk overleg worden aangemerkt.

Derde lid

Op grond van dit lid moet bij het besluit gemotiveerd worden waarom het
betreffende belang niet met de inzet van andere aan de bestuursorganen
van de provincie toekomende bevoegdheden kon worden beschermd. Hiermee
wordt het subsidiaire karakter van deze bevoegdheid ten opzichte van de
proactieve wettelijke instrumenten waarmee de provincie invloed kan
uitoefenen op de inhoud van gemeentelijke besluiten die functies
toedelen aan locaties tot uitdrukking gebracht. Wat betreft de
proactieve wettelijke instrumenten kan bijvoorbeeld worden gedacht aan
de bevoegdheid tot het stellen van algemene instructieregels of tot het
nemen van instructiebesluiten, voorbereidingsbesluiten of
projectbesluiten. Hiermee wordt beoogd de ter zake van de reactieve
aanwijzing uit de Wro tot ontwikkeling gekomen jurisprudentie ook onder
de Omgevingswet te continueren. 

Afdeling 16.3 Totstandkomingsprocedures 

§ 16.3.1 Toepassing afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht

Artikel 16.21 (toepassing paragraaf 16.3.1)

Deze paragraaf bevat enkele aanvullingen op en afwijkingen van de
uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. De
paragraaf is van toepassing als bij of krachtens de Omgevingswet is
bepaald dat afdeling 3.4 Awb van toepassing is.

Artikel 16.22 (kring inspraakgerechtigden)

Eerste lid

Het eerste lid geeft als hoofdregel dat in het kader van de uniforme
openbare voorbereidingsprocedure zienswijzen naar voren kunnen worden
gebracht door een ieder. Deze bepaling geeft invulling aan de ruimte die
artikel 3:15, tweede lid, Awb laat om in de bijzondere wet een ruimere
kring van inspraakgerechtigden aan te wijzen dan alleen belanghebbenden.
Artikel 16.22, eerste lid, is een voortzetting van bepalingen uit de
huidige omgevingsrechtelijke wetgeving. Voorbeelden hiervan zijn artikel
3.8, eerste lid, aanhef en onder d, Wro (bestemmingsplan), artikel 13.3
van de Wet milieubeheer, artikel 3.12, vijfde lid, Wabo en artikel 11,
eerste lid, van de Tracéwet (tracébesluit). Het toekennen van een
inspraakrecht aan een ieder voldoet aan de eisen die ter zake
voortvloeien uit het verdrag van Aarhus.

Tweede lid

Het tweede lid bevat voor gedoogplichtbeschikkingen een uitzondering op
de hoofdregel van het eerste lid. Voor gedoogplichten geldt dat, in
overeenstemming met de hoofdregel van afdeling 3.4 Awb, alleen
belanghebbenden zienswijzen kunnen indienen. Daarnaast wordt in het
tweede lid bepaald dat ook de besturen van de provincies, gemeenten of
waterschappen waarbinnen de onroerende zaak waarvoor een
gedoogplichtbeschikking wordt aangevraagd, is gelegen en de direct
naastgelegen provincies, gemeenten en waterschappen hun zienswijze op de
ontwerp-gedoogplichtbeschikking naar voren kunnen brengen. Dit omdat zij
niet steeds ook belanghebbende bij de zaak zijn, terwijl hun zienswijze,
die gebaseerd is op hun lokale kennis, van belang kan zijn voor het
nemen van een gedoogplichtbeschikking.

Artikel 16.23 (intrekking of wijziging)

In artikel 16.23 is vastgelegd dat afdeling 3.4 Awb ook van toepassing
is op de voorbereiding van gehele of gedeeltelijke intrekking of
wijziging van de in dit artikel bedoelde besluiten of andere
rechtsfiguren of documenten. Dit zijn de besluiten, andere rechtsfiguren
of documenten waarop afdeling 3.4 Awb van toepassing is verklaard. Dit
betreft:

- aanwijzing van zwemlocaties (artikel 16.24), 

- omgevingsvisie (artikel 16.25),

- programma (artikel 16.26),

- documenten die voor het opstellen van een stroomgebiedsbeheerplan
afzonderlijk worden vastgesteld (artikel 16.27),

- omgevingsplan (artikel 16.28), 

- waterschapsverordening en omgevingsverordening (artikel 16.30), 

- gedoogplichtbeschikking (artikel 16.31), 

- een besluit als bedoeld in artikel 16.41 waarvoor een
milieueffectrapport moet worden gemaakt (artikel 16.48) 

- een projectbesluit (artikel 16.69).

Het artikel biedt tevens de mogelijkheid om bij algemene maatregel van
bestuur gevallen van intrekking of wijziging van rechtsfiguren van
toepassing van afdeling 3.4 Awb uit te zonderen. Aangewezen zullen in
ieder geval worden de gevallen waarin gebruik wordt gemaakt van de in
artikel 18.10, eerste lid, van het wetsvoorstel opgenomen bevoegdheid om
beschikkingen geheel of gedeeltelijk in te trekken als in strijd met de
betrokken beschikking of met de voor de activiteit, waarvoor die
beschikking is gegeven, geldende regel is of wordt gehandeld. 

Afdeling 3.4 Awb kan in een concreet geval eveneens buiten toepassing
worden gelaten als het gaat om wijzigingen van een besluit van
ondergeschikte aard hangende beroep bij de bestuursrechter. Artikel
16.81 van het wetsvoorstel biedt die mogelijkheid. Artikel 16.23 staat
aan de toepassing daarvan niet in de weg.

§ 16.3.2 Zwemlocaties

Artikel 16.24 (toepassing afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht)

Artikel 11 van de zwemwaterrichtlijn verplicht Nederland erin te
voorzien dat voor de opstelling, de herziening en de bijwerking van de
lijsten van zwemwateren het publiek in de gelegenheid wordt gesteld
voorstellen, opmerkingen en klachten in te brengen. Dit artikel strekt
tot implementatie van die richtlijnbepaling.

§ 16.3.3 Omgevingsvisie 

Artikel 16.25 (toepassing afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht)

Dit artikel verklaart afdeling 3.4 Awb van toepassing op de
voorbereiding van een omgevingsvisie. Uit artikel 16.22, eerste lid,
volgt dat zienswijzen kunnen worden ingediend door een ieder.

§ 16.3.4 Programma

Artikel 16.26 (toepassing afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht)

Dit artikel verklaart afdeling 3.4 Awb van toepassing op de
voorbereiding van de vaststelling van een programma als bedoeld in de
paragrafen 3.2.2 tot en met 3.2.4. Dit betekent dat deze afdeling voor
de verplichte programma’s, het gemeentelijk rioleringsprogramma en de
programmatische aanpak afdeling 3.4 Awb van toepassing wordt, waarbij
zienswijzen kunnen worden ingediend door een ieder (zie ook de
toelichting bij artikel 16.22). 

Voor het merendeel van die programma’s betekent de toepassing van
afdeling 3.4 Awb geen wijziging ten opzichte van de huidige regelingen
in de sectorale wetten. Voor het regionaal waterplan en het
waterbeheerplan betekent dit dat waar de inspraak voor deze
programma’s eerder in de Waterwet (de artikelen 4.5 en 4.7 via de
provinciale verordening werd geregeld), de procedure nu wettelijk wordt
bepaald. Afdeling 3.4 Awb wordt ook van toepassing verklaard op de
documenten die voor het opstellen van de programma’s, zoals het
stroomgebiedsbeheerplan, afzonderlijk worden vastgesteld.

In artikel 16.22, eerste lid, is bepaald dat ‘een ieder’ zienswijzen
kan indienen (in plaats van belanghebbenden). Voor een enkel programma
leidt dit tot een wijziging van de huidige regeling: voor het regionale
waterplan en het waterbeheerplan is in de Waterwet geregeld dat via de
provinciale verordening inspraak wordt geboden aan belanghebbenden en
ingezetenen van de provincie respectievelijk het beheersgebied. Ook voor
het rioleringsplan geldt dat de hoofdregel van artikel 16.22 gaat
gelden. Op deze manier wordt een zo uniform mogelijke regeling geboden,
zodat het voor het publiek kenbaar is op welke wijze het vroegtijdig
betrokken wordt bij de totstandkoming van programma’s en het de
gelegenheid wordt geboden om hun mening hierover kenbaar kan maken. Deze
regeling is in lijn met het verdrag van Aarhus.

Artikel 16.27 (voorbereiding stroomgebiedsbeheerplan en
overstromingsrisicoplan)

Dit artikel bevat enkele bijzondere voorzieningen voor de voorbereiding
van stroomgebiedsbeheerplannen en overstromingsrisicobeheerplannen als
bedoeld in artikel 3.8, tweede lid, onder a en b. Deze eisen hangen
samen met eisen die voortvloeien uit de kaderrichtlijn water. Het eerste
lid schrijft voor dat het ontwerp van genoemde programma’s ten minste
een jaar voor het begin van de periode waarop het programma betrekking
heeft, ter inzage wordt gelegd. In het tweede lid is een langere termijn
voor het naar voren brengen van zienswijzen opgenomen dan de
gebruikelijke Awb-termijn. Artikel 3:16, eerste lid, Awb laat ruimte om
in de bijzondere wet een langere termijn vast te leggen.

§ 16.3.5 Omgevingsplan, waterschapsverordening en omgevingsverordening 

Artikel 16.28 (toepassing afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht)

Het eerste lid bepaalt dat op de voorbereiding van het omgevingsplan
afdeling 3.4 Awb van toepassing is. Hiermee wordt de lijn gecontinueerd
zoals in artikel 3.8 Wro is voorgeschreven voor de voorbereiding van een
bestemmingsplan. 

Op grond van het tweede lid zijn op een besluit waarbij een
omgevingsplan is vastgesteld, de artikelen 3:1, eerste lid, aanhef en
onder b, Awb en 139 van de Gemeentewet niet van toepassing. Door
genoemde bepaling van de Awb niet van toepassing te verklaren, worden de
afdelingen 3.6 en 3.7 van die wet van toepassing. Afdeling 3.6 Awb bevat
de reguliere bekendmakingsbepalingen voor besluiten. Net als in de Wro
voor het bestemmingsplan is bepaald (zie artikel 3.8, derde lid, van die
wet), zijn deze bepalingen op het omgevingsplan van toepassing.
Achtergrond hiervan is de samenhang tussen deze bepalingen en de
bepalingen over de aanvang van de beroepstermijn (zie artikel 6:8,
vierde lid, Awb). 

In verband met het van toepassing zijn van de reguliere
bekendmakingsbepalingen uit de Awb, dient artikel 139 van de
Gemeentewet, dat eisen bevat met betrekking tot de bekendmaking van
besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften
inhouden, buiten toepassing te worden verklaard. Hiermee wordt voorkomen
dat er op één besluit tegelijkertijd twee verschillende
bekendmakingsregimes van toepassing zijn. 

Artikel 16.29 (zienswijzen)

Op grond van dit artikel kunnen zienswijzen op het ontwerp-omgevingsplan
geen betrekking hebben op een omgevingsvergunning voor een
afwijkactiviteit die in het omgevingsplan moet worden omgezet. Met deze
bepaling wordt voorkomen dat een toegestane activiteit bij de omzetting
in het omgevingsplan opnieuw ter discussie kan worden gesteld. 

§ 16.3.6 Gedoogplichtbeschikking

Artikel 16.31 (toepassing afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht en
bekendmaking)

Het eerste lid regelt dat op de voorbereiding van een
gedoogplichtbeschikking als bedoeld in hoofdstuk 10 van het wetsvoorstel
afdeling 3.4 Awb van toepassing is. Voor de achtergronden bij die keuze
wordt verwezen naar paragraaf 4.11 van het algemeen deel van de memorie
van toelichting. Opgemerkt wordt dat gedoogplichtbeschikkingen
overeenkomstig afdeling 10.3 op aanvraag worden genomen, hetgeen met
zich brengt dat tegen een afwijzing van die aanvraag rechtsbescherming
openstaat voor de aanvrager op grond van artikel 8:1 in samenhang met
artikel 6:2 Awb.

De Belemmeringenwet privaatrecht kent geen bijzondere regeling over de
termijn waarop een gedoogplichtbeschikking in werking treedt. Het lijkt
echter gezien de aard van de plicht die opgelegd wordt redelijk om een
termijn van vier dagen tussen bekendmaking en inwerkingtreding van de
gedoogplichtbeschikking op te nemen om zo de gedoogplichtige de tijd te
geven zich hier op voor te bereiden. De in het tweede lid opgenomen
termijn van vier dagen komt overeen met de termijn die in de
Belemmeringenwet Landsverdediging geldt voor de inwerkingtreding van
gedoogplichten op grond van die wet.

In het derde lid zijn enkele uitzonderingen opgenomen, gevallen waarin
gezien het onderwerp van de gedoogplichtbeschikking toepassing van
afdeling 3.4 Awb niet opweegt tegen de aard van de op te leggen
gedoogplicht. 

Het vierde lid bepaalt dat voor de gedoogplicht voor archeologie
(artikel 10.19) kan worden afgezien van toepassing van afdeling 3.4 Awb
en de termijn van vier dagen tussen bekendmaking en inwerkingtreding van
de gedoogplichtbeschikking in spoedeisende gevallen. Dit speelt vooral
bij toevalsvondsten, waarbij doorgaans snel, soms dezelfde dag nog,
gehandeld moet worden om het archeologisch onderzoek nog zinvol te laten
zijn. Als niet vrijwel onmiddellijk tot onderzoek kan worden overgegaan,
is het meestal te laat en is de archeologische informatie al verloren.

Afdeling 16.4 Milieueffectrapportage

§ 16.4.1 Milieueffectrapportage voor plannen en programma’s 

Artikel 16.32 (reikwijdte, bevoegd gezag plan-mer)

Deze paragraaf heeft betrekking op het uitvoeren van een
milieueffectrapportage (mer) voor een wettelijk of bestuursrechtelijk
voorgeschreven plan of programma. Ook voor facultatieve plannen of
programma’s die wettelijk of bestuursrechtelijk zijn voorgeschreven,
geldt een plan-mer-plicht als die plannen of programma’s ook aan de
overige vereisten van artikel 16.34 voldoen.

Uit het tweede lid volgt dat een omgevingsvisie, een programma, een
omgevingsplan en een voorkeursbeslissing in ieder geval onder het begrip
plan of programma vallen. Deze regeling is echter niet beperkt tot de
instrumenten van de Omgevingswet. Ook plannen en programma’s die
gebaseerd zijn op andere wettelijke voorschriften buiten de Omgevingswet
vallen onder de werking van deze paragraaf.

Indien er een andere instantie dan het bevoegd gezag verantwoordelijk is
voor de voorbereiding van het besluit, zal die instantie via mandaat
namens het bevoegd gezag kunnen optreden.

Artikel 16.33 (uitzondering plan-mer-plicht)

Dit artikel bepaalt in welke gevallen er in afwijking van artikel 16.32
voor een plan of programma geen mer-plicht geldt. Onder nationale
defensieactiviteiten worden ook defensieactiviteiten in
bondgenootschappelijk verband begrepen. Het artikel is ontleend aan
artikel 7.3 van de Wet milieubeheer. 

Artikel 16.34 (plan-mer-plichtige plannen of programma’s)

In dit artikel wordt aangegeven voor welke plannen en programma’s een
plan-mer moet worden uitgevoerd. Het moet in de eerste plaats op grond
van artikel 16.32 gaan om plannen of programma’s die wettelijk of
bestuursrechtelijk zijn voorgeschreven

Op grond van het eerste lid moet een plan-MER worden gemaakt voor
plannen en programma’s die kaderstellend zijn voor te nemen besluiten
voor projecten die mer-plichtig of mer-beoordelingsplichtig zijn. Het
eerste lid wijkt af van de systematiek van artikel 7.2 van de Wet
milieubeheer waarin plannen worden aangewezen waarvoor een
plan-mer-plicht geldt. Plannen en programma’s waarvoor een plan-MER
moet worden gemaakt, worden niet meer expliciet aangewezen maar aan de
hand van de criteria van artikel 16.34 kan worden bepaald of er een
plan-MER gemaakt moet worden. Met de systematiek van de Omgevingswet
wordt beter aangesloten bij de systematiek van de artikelen 2 en 3 van
de smb-richtlijn. Door die systematiek te volgen wordt voorkomen dat
zich de situatie kan voordoen dat een bepaald plan of programma waarvoor
een plan-MER gemaakt moet worden ten onrechte niet op de limitatieve
lijst is opgenomen. Doordat de criteria van artikel 16.34, eerste lid,
eenduidig zijn, wordt geen afbreuk gedaan aan de inzichtelijkheid en
kenbaarheid voor de burger. Ook zijn er geen gevolgen voor de
rechtszekerheid, want er is geen verschuiving in de beroepsmogelijkheden
beoogd.

Op grond van het tweede lid geldt een plan-mer-plicht voor plannen of
programma’s waarvoor een passende beoordeling op grond van artikel 2.8
van het voorstel voor de Wet natuurbescherming moet worden gemaakt
(Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 2). 

Het derde en vierde lid sluiten nauw aan bij artikel 3, derde en vierde
lid, van de smb-richtlijn en zijn nieuw ten opzichte van de Wet
milieubeheer. Voor plannen of programma’s, die het gebruik bepalen van
kleine gebieden op lokaal niveau of voor kleine wijzigingen van die
plannen of programma’s, wordt op grond van het derde lid alleen een
plan-MER gemaakt als die aanzienlijk milieueffecten kunnen hebben. 

Op grond van het vierde lid wordt een plan-MER gemaakt voor wettelijk of
bestuursrechtelijk voorgeschreven plannen of programma’s die niet
onder het eerste of tweede lid vallen, maar die wel het kader vormen
voor een project. In het bijzonder betreft het hier plannen die het
kader vormen voor niet bij algemene maatregel van bestuur aangewezen
projecten. Er wordt dan alleen een plan-MER gemaakt als het plan of
programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben.

Het vijfde lid bepaalt dat het bevoegd gezag moet beoordelen of er
sprake is van aanzienlijke milieueffecten. Bij de beoordeling of er
sprake is van aanzienlijke milieueffecten moet rekening worden gehouden
met de criteria van bijlage II bij de smb-richtlijn. De adviseurs en de
bestuursorganen die op grond van een wettelijk voorschrift adviseren
over de toekomstig te nemen besluiten die benodigd zijn voor de
projecten waarvoor het plan of programma kaderstellend is, moeten worden
geraadpleegd. Daarnaast worden ook de Minister van Infrastructuur en
Milieu, de Minister van Economische Zaken en de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap of een door hen aangewezen bestuursorgaan
geraadpleegd. Het is niet uitgesloten dat deze ministers hetzelfde
bestuursorgaan aanwijzen.

Artikel 16.35 (gebruik andere plan-MER’en)

Om te voorkomen dat er verschillende plan-MER-en worden gemaakt, die met
elkaar overlappen, wordt het detailniveau van het MER afgestemd op het
niveau van het plan of programma, de fase van het besluitvormingsproces
en de plaats die het plan of programma in de eventuele rangorde van
plannen en programma’s inneemt. Ook mag gebruik gemaakt worden van
andere plan-MER’en als zij maar voldoen aan de vereisten die op grond
van paragraaf 16.4.1 aan een plan-MER worden gesteld. Dit artikel komt
overeen met artikel 7.7, derde lid, van de Wet milieubeheer.

Artikel 16.36 (raadpleging reikwijdte en detailniveau)

Voordat het MER wordt gemaakt, worden de adviseurs en de bestuursorganen
die ook adviseren over de besluiten die benodigd zijn voor de projecten
waarvoor het plan of programma een kader vormt, geraadpleegd over de
reikwijdte en het detailniveau van de informatie die in het MER moet
worden opgenomen en de Minister van Infrastructuur en Milieu, de
Minister van Economische Zaken, de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap of een door elke minister afzonderlijk aangewezen
bestuursorgaan. Het is daarbij niet uitgesloten dat deze ministers
hetzelfde bestuursorgaan aanwijzen.

Op grond van het tweede lid worden bij algemene maatregel van bestuur
regels gesteld over de te volgen procedure voor de raadpleging. 

Dit artikel komt overeen met artikel 7.8 van de Wet milieubeheer, maar
de te raadplegen adviseurs en bestuursorganen verschillen. In de
systematiek van de Omgevingswet worden er minder adviseurs en
bestuursorganen bij wettelijk voorschrift aangewezen die bij de
voorbereiding van een plan of programma worden betrokken. Er is daarom
voor gekozen om de adviseurs en bestuursorganen die adviseren over de
besluiten waarvoor het plan of programma een kader vormt te raadplegen.
Voor zover het de Omgevingswet betreft, worden die adviseurs op grond
van artikel 16.14 aangewezen. 

Artikel 16.37 (advies Commissie voor de milieueffectrapportage)

De Commissie voor de milieueffectrapportage wordt in de gelegenheid
gesteld advies uit te brengen over het MER. Op grond van het tweede lid
worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld over de te
volgen procedure voor de advisering. Dit artikel komt overeen met
artikel 7.12 van de Wet milieubeheer.

Artikel 16.38 (voorbereidingsprocedure plan of programma)

Artikel 16.38 geeft de voorbereidingsprocedure voor het plan of
programma en het MER. Het artikel komt in grote lijnen overeen met
artikel 7.9 van de Wet milieubeheer.

Om zeker te stellen dat er inspraak mogelijk is op plannen of
programma’s waarvoor een plan-MER gemaakt moet worden, is in het
eerste lid bepaald dat afdeling 3.4 Awb van toepassing is. Als het MER
in het plan of programma is opgenomen, moet dit op grond van het tweede
lid als zodanig herkenbaar worden weergegeven dat inzichtelijk is welk
deel van dit plan of programma onderdeel van het MER vormt. Omdat het
MER in het plan of programma is opgenomen, geldt de mogelijkheid van
inspraak voor het plan of programma automatisch ook voor het MER.

Het derde lid bepaalt dat als het MER niet in het rapport is opgenomen,
het MER tegelijkertijd bij het ontwerpplan of ontwerpprogramma ter
inzage wordt gelegd en ervan wordt kennisgegeven. Het MER dient dus
gemaakt te zijn voordat het ontwerpplan of ontwerpprogramma ter inzage
wordt gelegd. Voorts kunnen zienswijzen zowel op het ontwerpplan en
ontwerpprogramma betrekking hebben als ook op het MER. Op grond van het
vierde lid wordt een plan of programma pas vastgesteld twee weken nadat
de termijn voor het indienen van zienswijzen is afgelopen.

Artikel 16.39 (plan of programma grondslag in het plan-MER)

Het plan of programma moet gebaseerd kunnen worden op het MER. Om te
voorkomen dat niet elke afwijking of elk foutje direct betekent dat het
MER niet voldoet voor de onderbouwing van het plan of programma, is
bepaald dat het MER redelijkerwijs aan het plan of programma ten
grondslag moet kunnen worden gelegd. Dit artikel is ook van belang in
die gevallen dat het definitief vastgestelde plan of programma ten
opzichte van het ontwerp van dat plan of programma zodanig is gewijzigd
dat de gegevens die in het MER zijn opgenomen redelijkerwijs niet meer
aan het definitief vastgestelde plan of programma ten grondslag kunnen
worden gelegd. Naast de motivering in het plan of programma kan dan een
aanvulling van de gegevens uit het eerder ter inzage gelegde MER
noodzakelijk zijn. De strekking van dit artikel komt overeen met artikel
7.13, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer.

Artikel 16.40 (inhoud plan-MER)

De regeling voor de plan-merplicht is opgenomen in hoofdstuk 16 omdat
die dient ter ondersteuning van de besluitvorming voor een plan of
programma. Daarmee maakt de mer onderdeel uit van de
voorbereidingsprocedure voor het betreffende plan of programma. Er
zullen echter wel eisen aan de inhoud van het plan-MER gesteld moeten
kunnen worden.

§ 16.4.2 Milieueffectrapportage voor projecten

Artikel 16.41 (aanwijzen mer-(beoordelings)plichtige projecten en
besluiten)

Op grond van het eerste lid worden bij algemene maatregel van bestuur de
besluiten aangewezen waarvoor een mer-(beoordelings)plicht geldt. Dit
zijn besluiten die betrekking hebben op projecten. 

Het tweede lid bepaalt dat bij de bepaling of een besluit als bedoeld in
het eerste lid, aanhef en onder b, mer-plichtig is, rekening moet worden
gehouden met de relevante criteria van bijlage III bij de mer-richtlijn.
In hoofdlijnen betreft het de kenmerken van het projecten, de plaats van
de projecten en de kenmerken van het potentiële effect. De beoordeling
kan betrekking hebben op een mer-beoordeling in het kader van een
vergunningaanvraag maar ook op een mer-beoordeling in het kader van een
ambtshalve te nemen besluit. Als er geen MER gemaakt hoeft te worden,
wordt dat bij het besluit gemotiveerd.

Het derde lid, aanhef en onder a, voorziet erin dat voor projecten en
besluiten in de algemene maatregel van bestuur een drempel kan worden
opgenomen waarboven een mer-plicht of mer-beoordelingsplicht geldt.

Op grond van het derde lid, aanhef en onder b, kan een plan of programma
als besluit worden beschouwd. Van belang hiervoor is of het plan of
programma onder de plan-mer-plicht van artikel 16.34, eerste lid, valt
of dat er sprake is van een plan dat in feite een besluit is. Hierbij
kan worden gedacht aan een omgevingsplan dat niet verder hoeft te worden
uitgewerkt en daarmee niet als plan of programma moet worden beschouwd,
maar als besluit.  

Dit artikel is ontleend aan artikel 7.2 van de Wet milieubeheer. Het
tweede lid komt overeen met artikel 7.17, derde lid, van de Wet
milieubeheer. 

Artikel 16.42 (ontheffing voor het maken van een MER)

Als vanwege het algemeen belang een project onmiddellijk moet worden
uitgevoerd, kan degene die het project wil uitvoeren het bevoegd gezag
verzoeken om ontheffing te verlenen voor het maken van een MER. In dat
geval moet de bevoegd gezag wel nagaan of er geen andere vorm van
beoordeling van de milieueffecten geschikt is. In de algemene maatregel
van bestuur op grond van artikel 16.86 kunnen regels gesteld worden over
de procedure voor een besluit voor de ontheffing.

De strekking van dit artikel komt overeen met artikel 7.21 van de Wet
milieubeheer.

Artikel 16.43 (mededeling voornemen)

Degene die het project wil uitvoeren en van plan is een aanvraag om een
mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige vergunning in te dienen,
deelt dat voornemen zo spoedig mogelijk mee aan het bevoegd gezag. 

Dit artikel is ontleend aan de artikelen 7.24, eerste lid, en 7.27,
eerste lid, van de Wet milieubeheer.

Artikel 16.44 (raadpleging reikwijdte en detailniveau)

Het bevoegd gezag brengt advies uit over de reikwijdte en het
detailniveau van de informatie voor een MER als de aanvrager om een
vergunning daarom verzoekt. Daartoe raadpleegt het bevoegd gezag de
adviseurs en de bestuursorganen die volgens de wet bij het besluit
betrokken worden en de Minister van Infrastructuur en Milieu, de
Minister van Economische Zaken, de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap of een door de betrokken Minister aangewezen bestuursorgaan.
Het is daarbij niet uitgesloten dat deze ministers hetzelfde
bestuursorgaan aanwijzen.

Op grond van het tweede lid worden bij algemene maatregel van bestuur
regels gesteld over de procedure voor het advies en de raadpleging.

Dit artikel komt overeen met de artikelen 7.24, tweede lid, en 7.27,
tweede lid, van de Wet milieubeheer, maar het advies wordt alleen
uitgebracht op verzoek van de aanvrager. Daarmee wordt dichter
aangesloten bij de mer-richtlijn.

Artikel 16.45 (advies Commissie voor de milieueffectrapportage)

Op grond van artikel 16.45 kan de Commissie voor de
milieueffectrapportage (Commissie voor de mer) door het bevoegd gezag in
de gelegenheid worden gesteld advies uit te brengen. Op grond van
artikel 7.32, vijfde lid, van de Wet milieubeheer is het advies van de
Commissie voor de mer verplicht. Het verplichte karakter van het advies
van de Commissie voor de mer voor het project-MER komt met artikel 16.45
te vervallen. 

Deze wijziging is gelegen in het uitgangspunt dat het bevoegd gezag in
bepaalde gevallen heel goed in staat is om zelf te beoordelen of het MER
van voldoende kwaliteit is en er daarom geen extra advies van de
Commissie nodig is. In meer complexe gevallen zal er bij het bevoegd
gezag behoefte zijn de Commissie voor de mer om advies te vragen wegens
hun specifieke kennis over dergelijke projecten. Het is aan het bevoegd
gezag om te bepalen of een advies van de Commissie voor de mer gewenst
is. 

Op grond van het tweede lid worden bij algemene maatregel van bestuur
regels gesteld over de procedure voor de advisering.

Artikel 16.46 (één MER)

Op grond van dit artikel hoeft geen nieuw MER voor een project te worden
gemaakt als er voor een ander project al een project-MER is gemaakt en
het onderhavige project daarin onderzocht is. Het oorspronkelijke MER
dient wel tot stand te zijn gekomen met toepassing van paragraaf 16.4.2
en het project dient daarin te zijn beschreven. Hieruit volgt onder
andere dat het MER voldoende actueel moet zijn. Artikel 16.46 is
ontleend aan artikel 7.16 van de Wet milieubeheer zoals dat luidde voor
1 juli 2010. 

Artikel 16.47 (aanhouden en buiten behandeling laten aanvraag)

Bij een aanvraag om een vergunning waarvoor een MER gemaakt moet worden,
wordt op grond van het eerste lid, aanhef en onder a, een MER gevoegd. 

Op grond van het eerste lid, aanhef en onder b, dient ook de mededeling
van de initiatiefnemer dat het project mer- of mer-beoordelingsplichtig
is, bij de aanvraag te worden gevoegd. 

Op grond van het tweede lid is het voor mer-beoordelingsplichtige
projecten ook mogelijk dat de mer-beoordeling wordt uitgevoerd na het
indienen van de aanvraag. Dan hoeft op grond van het tweede lid slechts
het voornemen van het project bij de aanvraag te worden gevoegd. Deze
bepaling wijkt af van het huidige artikel 7.28, tweede lid, van de Wet
milieubeheer op grond waarvan de mer-beoordeling altijd voorafgaat aan
de aanvraag. Door de voorgestelde mogelijkheid om ook na de aanvraag een
beslissing te kunnen nemen over de mer-beoordeling wordt de
proceduretijd voor het verlenen van een vergunning verkort. 

Op grond van het derde lid wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten
als het gaat om een aanvraag waarbij op grond van het eerste lid onder
andere een MER gevoegd moet worden en dat niet het geval is. Dit geldt
ook als de aanvraag onder het tweede lid valt en er geen mededeling van
het voornemer bijgevoegd is. De aanvrager wordt echter eerst in de
gelegenheid gesteld zijn aanvraag aan te vullen voordat de aanvraag
buiten behandeling wordt gelaten. Als de aanvraag niet of niet voldoende
is aangevuld, wordt binnen vier weken aan de aanvrager bekendgemaakt dat
zijn aanvraag buiten behandeling wordt gelaten. 

In het geval dat er geen MER gemaakt hoeft te worden, kan de vergunning
worden voorbereid met de reguliere of uitgebreide procedure al naar
gelang de voorbereidingsprocedure die van toepassing is. Als uit de
mer-beoordeling echter volgt dat er een MER gemaakt moet worden, zal de
aanvraag worden afgewezen. Om alsnog een vergunning te kunnen
verkrijgen, zal opnieuw een aanvraag moeten worden ingediend en dan met
een MER, want het eerste lid is dan van toepassing. Het risico ligt bij
de initiatiefnemer. 

Artikel 16.47 heeft alleen betrekking op de aanvraag om een vergunning.
Als het gaat om een ambtshalve te nemen besluit is dit artikel niet van
toepassing, maar zijn de overige artikelen van deze afdeling uiteraard
wel van toepassing. De mer-beoordeling vindt plaats op grond van artikel
16.41, tweede lid. Als er geen MER gemaakt hoeft te worden, wordt dat
bij het besluit gemotiveerd. Als er echter wel een MER gemaakt moet
worden, wordt het besluit op grond van artikel 16.48 voorbereid met
toepassing van afdeling 3.4 Awb en wordt het MER bij het ontwerp-besluit
ter inzage gelegd. 

Artikel 16.48 (voorbereidingsprocedure mer-plichtig besluit)

Een mer-plichtig besluit, aangewezen op grond van artikel 16.41, eerste
lid, onder a, wordt voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb. Dit
betekent onder andere dat een ontwerpbesluit ter inzage moet worden
gelegd en dat er gedurende zes weken kan worden ingesproken. 

Op grond van het tweede lid moet een MER dat in het besluit is opgenomen
als zodanig herkenbaar worden weergegeven. Het besluit wordt niet eerder
vastgesteld dan twee weken na afloop van de termijn voor het indienen
van zienswijzen. Ook geldt op grond van het tweede lid dat als het MER
niet in het ontwerpbesluit is opgenomen, bij de terinzagelegging van het
ontwerpbesluit ook het MER ter inzage wordt gelegd. Het MER moet gereed
zijn op het moment van terinzagelegging. Voorts wordt bij de
kennisgeving van het ontwerpbesluit ook kennisgegeven van het MER.
Zienswijzen kunnen zowel op het ontwerpbesluit als op het MER betrekking
hebben.

Artikel 16.49 (project grondslag in het MER)

Het MER kan niet aan het project ten grondslag worden gelegd als het
niet voldoende actueel is of als het MER grote fouten bevat. Artikel
16.49 bepaalt dat het mer-plichtige besluit dan niet kan worden
vastgesteld. Door de term ‘redelijkerwijs’ wordt tot uitdrukking
gebracht dat niet elk gebrek er meteen toe leidt dat het MER niet meer
bij de besluitvorming gebruikt kan worden. Voorts is artikel 16.5 over
de houdbaarheid van onderzoeksgegevens niet van toepassing omdat uit de
jurisprudentie blijkt dat een ouder MER ook aan een besluit ten
grondslag kan worden gelegd. Zie bijvoorbeeld de uitspraak Tracébesluit
Capaciteitsuitbreiding Coentunnel (ABRvS 3 december 2008, Omgevingsrecht
2008, 872).

Dit artikel is ontleend aan artikel 7.36a van de Wet milieubeheer.

Artikel 16.50 (inhoud project-MER)

Op grond van het eerste lid worden bij algemene maatregel van bestuur
eisen aan de inhoud van het project-MER gesteld. De regeling voor de mer
voor projecten is opgenomen in hoofdstuk 16 omdat de mer dient ter
ondersteuning van de besluitvorming van projecten. Daarmee maakt de mer
onderdeel uit van de voorbereidingsprocedure voor het betreffende
besluit. Er zullen echter wel eisen aan de inhoud van het project-MER
gesteld moeten kunnen worden.

Op grond van het tweede lid lid worden in de maatregel ieder geval
regels gesteld over het voorkeursalternatief en de redelijke
alternatieven. 

Er geldt op grond van de mer-richtlijn geen verplichting tot het in
beeld brengen van alternatieven voor het project. Desalniettemin vormt
het alternatievenonderzoek een belangrijk onderdeel van de mer en is er
voor gekozen om bij algemene maatregel van bestuur daar regels voor te
stellen. Op grond van artikel 7.23, eerste lid, onder b, van de Wet
milieubeheer moeten de redelijkerwijs in beschouwing te nemen
alternatieven worden onderzocht. Met de formulering ‘de redelijke
alternatieven’ wordt geen inhoudelijke wijziging beoogd, maar
aangesloten bij de terminologie van de mer-richtlijn en de recent
gepubliceerde wijziging van de mer-richtlijn (2014/52/EU). Met de
formulering ‘de redelijke alternatieven’ wordt beoogd tot
uitdrukking te brengen dat niet alle denkbare alternatieven onderzocht
hoeven te worden, maar dat het alternatievenonderzoek kan worden beperkt
tot die alternatieven die het bestuursorgaan in staat stellen een goede
afweging ten behoeve van de besluitvorming te kunnen maken. Als er
alternatieven in een eerder stadium zijn afgewogen en de keuze voor een
bepaald alternatief in dat stadium al is gemaakt, hoeven de
alternatieven daarvoor niet nog een keer te worden afgewogen. Dat geldt
ook voor alternatieven die wat betreft milieugevolgen niet
onderscheidend zijn ten opzichte van een in het MER beschreven
alternatief.

Op grond van het derde lid heeft het alternatievenonderzoek geen
betrekking op de locatie, waaronder het tracé, als dat al in het
plan-MER al is aangewezen. De locatie moet dan wel echt aangewezen zijn
en niet slechts overwogen zijn. Het heeft dan geen toegevoegde waarde om
op projectniveau die afweging nog een keer te maken. Bij het ontbreken
van een plan-MER en voor andere onderwerpen, zoals de inrichting, zal
wel moeten worden gekeken naar de redelijke alternatieven. 

Het vierde lid bepaalt dat als de initiatiefnemer van het MER in
afwijking van het derde lid vrijwillig alternatieven heeft onderzocht,
die alternatieven alsnog in het MER moeten worden beschreven.

Artikel 16.51 (milieugevolgen van het besluit)

Het bevoegd gezag dient bij het nemen van een besluit waarvoor een MER
is gemaakt, rekening te houden met de gevolgen voor het milieu (eerste
lid). Het project-MER bevat een integrale beoordeling van het milieu. Om
ten volle met het MER rekening te houden bij de besluitvorming, kan het
bevoegd gezag buiten de wettelijke beperkingen die voor het besluit
gelden aanvullende voorwaarden, voorschriften en beperkingen aan het
besluit verbinden. Ook kan het bevoegd gezag beslissen het project niet
uit te voeren als door het project ontoelaatbare gevolgen voor het
milieu kunnen ontstaan. Dit is neergelegd in het tweede lid.

Als een besluit op grond van een andere wet dan de Omgevingswet wordt
genomen en toepassing wordt gegeven aan het tweede lid, dan wordt dit
besluit geacht geheel te zijn genomen op grond van die andere wet (derde
lid). De voor dat besluit betreffende bepalingen over toezicht en
handhaving en strafbaarstelling zijn daarmee ook van toepassing op de
aanvullende bepalingen bij dat besluit.

Dit artikel is ontleend aan artikel 7.35 van de Wet milieubeheer.

Afdeling 16.5	De omgevingsvergunning

§ 16.5.1 Algemeen

Artikel 16.52 (indienen aanvraag; ontvangstbevestiging)

Dit artikel regelt waar de aanvraag om een omgevingsvergunning kan
worden ingediend en welke handelingen de bij de aanvraag betrokken
bestuursorganen moeten verrichten na ontvangst van de aanvraag. Artikel
16.53 is ontleend aan artikel 3.1 Wabo, maar is ten opzichte van de
huidige regeling op enkele punten verduidelijkt.

De procedure start bij indiening van de aanvraag bij het college van
burgemeester en wethouders van de gemeente waar de activiteit of
activiteiten geheel of in hoofdzaak zullen worden verricht (het
gemeentelijke loket) of het bevoegd gezag (eerste lid). Als de
activiteiten plaatsvinden op een locatie buiten een gemeente, zoals in
de exclusieve economische zone, is eerstgenoemde mogelijkheid van
indienen uit de aard der zaak niet aanwezig en zal de aanvraag alleen
bij het ter zage bevoegd gezag (in dat geval een aangewezen minister)
kunnen worden ingediend. 

Als, ingeval het wel gaat om activiteiten binnen een gemeente, het
college van burgemeester en wethouders niet zelf het bevoegd gezag is,
verplicht artikel 2:3, eerste lid, Awb tot onverwijlde doorzending aan
het bevoegd gezag. Bij toepassing van dat artikellid geldt dat in
beginsel de datum bepalend is waarop het desbetreffende geschrift na
doorzending door het bevoegde bestuursorgaan ontvangen wordt. Nu de
Omgevingswet zelf de mogelijkheid biedt, vanuit een oogpunt van
dienstverlening, om een aanvraag bij het college van burgemeester en
wethouders in te dienen, ook al is dat niet het bevoegd gezag, kan gelet
daarop de aanvrager de eventuele vertraging in de afhandeling van zijn
aanvraag als gevolg van een doorzending naar het bevoegd gezag niet
worden tegengeworpen. Daarom start de procedure niet op het moment dat
het uiteindelijk bevoegde gezag de aanvraag ontvangt, maar op het moment
van ontvangst door het college van burgemeester en wethouders (tweede
lid).

Het bestuursorgaan waarbij de aanvraag is ingediend, stuurt de aanvrager
een ontvangstbevestiging (derde lid, eerste zin). Vervolgens stuurt het
bevoegd gezag de mededeling dat het bevoegd is op de aanvraag te
beslissen. In die mededeling wordt ook vermeld welke procedure zal
worden gevolgd (de reguliere procedure van paragraaf 16.5.2 van de
Omgevingswet of paragraaf 16.5.3 waarin de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb is voorgeschreven), welke
beslistermijn van toepassing is en welke rechtsmiddelen openstaan. Deze
mededeling is geregeld in het vierde lid. De ontvangstbevestiging en de
mededeling van het vierde lid kunnen uiteraard worden gecombineerd
wanneer dat mogelijk is. De Awb schrijft noch een ontvangstbevestiging
noch een mededeling voor. Deze aanvulling is nodig omdat de aanvrager
moet weten welk bestuursorgaan bevoegd is op zijn aanvraag te beslissen
en welke voorbereidingsprocedure, met inbegrip van de daarbij behorende
beslistermijn, van toepassing is. 

Ten aanzien van het bewijs van ontvangst, bedoeld in het derde lid,
bepaalt dat lid verder dat het bestuursorgaan dat het bewijs van
ontvangst verstuurt, in afwijking van artikel 14, eerste lid, aanhef en
onder b, van de Dienstenwet, ten aanzien van dat bewijs ook uitvoering
geeft aan de in dat artikelonderdeel gestelde verplichting berichten te
verzenden via het centraal loket, bedoeld in die wet. Deze bepaling is
nodig omdat op grond van de Dienstenwet deze verplichting rust op het
bevoegd gezag, terwijl het onderhavige derde lid ook kan worden
toegepast door het college van burgemeester en wethouders in een
situatie waarin het niet het bevoegd gezag is. 

Ook wordt in het derde lid artikel 29 van de Dienstenwet buiten
toepassing verklaard, omdat dat artikel voor vergunningaanvragen die
onder de Dienstenwet vallen regelt wat in artikel 16.52, vierde lid,
voor alle aanvragen om een omgevingsvergunning in algemene zin wordt
geregeld. 

Tot slot wordt in artikel 16.52, vijfde lid, dit artikel van
overeenkomstige toepassing verklaard op een aanvraag om wijziging van de
voorschriften van een omgevingsvergunning of om intrekking van een
omgevingsvergunning. 

Artikel 16.53 (aanvraagvereisten)

Dit artikel is ontleend aan artikel 2.8 Wabo. Het eerste lid bevat de
grondslag om bij algemene maatregel van bestuur, in aanvulling op
artikel 16.52, eerste lid, nadere regels te stellen over de wijze van
indiening van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Het tweede lid
bevat de grondslag om bij ministeriële regeling regels te stellen over
de door de aanvrager bij de aanvraag te verstrekken gegevens en
bescheiden. Het derde lid bevat de grondslag om in de
waterschapsverordening of de omgevingsverordening voor een activiteit
als bedoeld in artikel 5.3 of 5.4 ook regels te stellen over de door de
aanvrager te verstrekken gegevens en bescheiden. 

Het vierde lid bevat een vergelijkbare bepaling voor het omgevingsplan
voor zover het betreft regels over de door de aanvrager te verstrekken
gegevens en bescheiden voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor
een bouwactiviteit of een afwijkactiviteit. Daarmee wordt bijvoorbeeld
de grondslag geboden om in het omgevingsplan voor te schrijven dat de
aanvrager om een omgevingsvergunning voor deze activiteiten een
archeologisch rapport moet overleggen. Onder het huidige regime is dit
mogelijk op grond van de artikelen 39, tweede lid, en 40, eerste lid,
van de Monumentenwet 1988. Ter nadere invulling van artikel 16.53,
vierde lid, zullen bij algemene maatregel van bestuur regels worden
gegeven. Artikel 16.53, vierde lid dient in samenhang te worden gelezen
met artikel 5.32, vierde lid, dat de grondslag biedt om in het
omgevingsplan regels te stellen over aan een omgevingsvergunning voor
een bouwactiviteit of een afwijkactiviteit te verbinden voorschriften.
In dit verband wordt volstaan met een verwijzing naar de artikelsgewijze
toelichting bij dat artikel. 

Artikel 16.54 (overleggen gegevens en bescheiden in een geval als
bedoeld in artikel 5.40, tweede lid)

Dit artikel moet in samenhang worden gelezen met de artikelen 5.32,
tweede lid, onder a, en 5.40, tweede lid. Met deze artikelen, deels
nader uit te werken bij algemene maatregel van bestuur, worden de
artikelen 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.31a Wabo voortgezet.
Daarbij vormt de in het onderhavige artikel geregelde verplichting voor
de vergunninghouder om desgevraagd (aanvullende) gegevens te overleggen
het noodzakelijke sluitstuk voor het bevoegd gezag om op een zinvolle
wijze uitvoering te kunnen geven aan zijn bevoegdheid om ingeval van een
voorgenomen ambtshalve wijziging van voorschriften als uitvloeisel van
een uitgevoerde actualisering voorschriften aan de omgevingsvergunning
te kunnen verbinden die strekken tot toepassing van andere technieken
dan die waarvoor bij de aanvraag om de omgevingsvergunning gegevens of
bescheiden zijn verstrekt. Zonder over dergelijke gegevens te beschikken
zal het bevoegd gezag immers veelal de informatie ontberen die nodig is
om tot het stellen van dergelijke voorschriften te kunnen komen. 

Artikel 2.31a Wabo is destijds in de Wabo gevoegd ter implementatie van
de richtlijn industriële emissies. Voor de achtergronden van deze
bepaling wordt in dit verband verwezen naar de volgende Kamerstukken:
Kamerstukken II 2011/12, 33 197, nr. 7, en Kamerstukken II 2011/12,
33 135, nr. 3, blz. 10-12.

Artikel 16.55 (beslissing over kerkelijk rijksmonument)

Dit artikel voorziet in een bijzondere regeling voor zover de aanvraag
om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een
rijksmonumentenactiviteit en het desbetreffende rijksmonument of
voorbeschermde rijksmonument een kerkelijk monument is als bedoeld in
artikel 1, onder e, van de Monumentenwet 1988. Artikel 16.55 is
inhoudelijk ongewijzigd overgenomen uit artikel 3.2a Wabo. Voor de Wabo
was het artikel opgenomen in de Monumentenwet 1988. 

Achtergrond van dit artikel is de scheiding tussen Kerk en Staat.
Belangrijk is dat er goed beargumenteerde liturgische of andere
kerkelijk inhoudelijke motieven ten grondslag liggen aan de voorgenomen
activiteit waarvoor de omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Cruciaal
zijn hierbij de wezenlijke belangen van het belijden van de godsdienst
of levensovertuiging. Uit jurisprudentie blijkt dat de eigenaar deze
eerst moet benoemen en zich vervolgens een oordeel moet vormen of, en zo
ja in hoeverre, deze wezenlijke belangen in het geding zijn bij de
voorgenomen activiteit. Bij het verwijderen van een vast bankenplan om
de kerk bijvoorbeeld te kunnen verhuren voor congressen, is louter
sprake van een economisch belang. In dat geval hoeft er geen
overeenstemming te zijn. 

Het gebeurt in de praktijk overigens zelden dat geen overeenstemming
wordt bereikt. In voorkomend geval blijkt dat meningsverschillen tussen
het bevoegd gezag en de eigenaar van de kerk gaan over verwijdering of
verplaatsing van belangrijke monumentale onderdelen van het interieur,
zoals preekstoel, doophek, vaste banken, altaren en biechtstoelen.
Tijdens vooroverleg kunnen partijen vroegtijdig elkaars visies en
standpunten uitwisselen, om te komen tot een plan dat rekening houdt met
alle betrokken belangen. Dit draagt bij aan het bereiken van de vereiste
overeenstemming en kan zo vertraging tijdens de vergunningprocedure
voorkomen.

Artikel 16.56 (aanhoudingsregeling vanwege voorbereidingsbesluit)

Dit artikel is ontleend aan artikel 3.3 Wabo, maar is wel op diverse
punten aangepast aan de andere systematiek van de Omgevingswet.

Artikel 16.57 (aanhoudingsregeling vanwege exploitatieregels)

Dit artikel voorziet in een aanhoudingsplicht voor het beslissen op de
aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit als er geen
grond is om de vergunning te weigeren en de exploitatieregels, die voor
de in de aanvraag opgenomen grond zijn vastgesteld, nog niet
onherroepelijk zijn. De inhoud van artikel 16.57 is ontleend aan artikel
3.5 Wabo. De tekst is inhoudelijk gelijkluidend aan genoemde
Wabo-bepaling, zij het dat het artikel is aangepast aan de systematiek
en de terminologie van de Omgevingswet.

Artikel 16.58 (mededeling van aanhouding)

Het bevoegd gezag deelt de aanhouding op grond van de artikelen 16.56,
tweede lid, en 16.57, eerste lid, mee aan de aanvrager. Een identieke
verplichting bestaat ook onder de Wabo (artikel 3.6, eerste lid). Door
deze mededeling raakt de aanvrager op de hoogte van het feit dat er een
aanhoudingsgrond van toepassing is. Het gaat hier om aanhoudingen die
van rechtswege tot stand komen, dit in tegenstelling tot de aanhouding
op grond van artikel 16.56, eerste lid, waarvoor een besluit van het
bevoegd gezag nodig is. 

Artikel 16.59 (begin beslistermijn)

Dit artikel, overgenomen uit artikel 3.6, tweede lid, Wabo, regelt het
begin van de beslistermijn in gevallen van aanhouding. De beslistermijn
begint in die gevallen pas op de dag dat de aanhouding eindigt. Dat
betekent dat, behoudens verlengingsmogelijkheden, bij de reguliere
procedure in beginsel nog een termijn van acht weken, of ingeval
instemming is vereist, twaalf weken resteert om te beslissen op de
aanvraag (artikel 16.62, eerste lid) en bij de toepassing van afdeling
3.4 Awb nog een termijn van zes maanden (artikel 3:18, eerste lid, Awb).


Opgemerkt wordt nog dat aanhouding van de beslissing op de aanvraag niet
betekent dat er geen inhoudelijke voorbereiding van die beslissing kan
plaatsvinden. In de regel zal dan ook snel na het beëindigen van de
aanhouding op de aanvraag kunnen worden beslist.

§ 16.5.2 Reguliere voorbereidingsprocedure 

Artikel 16.60 (toepassingsbereik reguliere voorbereidingsprocedure)

Ingevolge het eerste lid van dit artikel is de reguliere procedure van
paragraaf 16.5.2 van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op
een aanvraag om een omgevingsvergunning, tenzij paragraaf 16.5.3 daarop
van toepassing is. Artikel 16.60 is ontleend aan artikel 3.7 Wabo.
Wanneer paragraaf 16.5.3 van toepassing is, volgt uit artikel 16.63. Dit
is het geval als de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op
een activiteit die behoort tot een categorie bij algemene maatregel van
bestuur aangewezen activiteiten.

Op grond van het tweede lid is de reguliere procedure van paragraaf
16.5.2 van overeenkomstige toepassing op de voorbereiding van de
beslissing op een aanvraag om wijziging van de voorschriften van een
omgevingsvergunning of om intrekking van een omgevingsvergunning, tenzij
paragraaf 16.5.3 daarop van toepassing is. Artikel 16.60, tweede lid, is
een voortzetting van artikel 3.15, tweede lid, Wabo. 

Het derde lid verklaart artikel 3:10, eerste lid, Awb buiten toepassing.
Dit betekent dat het bevoegd gezag niet de bevoegdheid heeft om, in
gevallen waarin op grond van het eerste of tweede lid van artikel 16.60
de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, bij besluit
alsnog afdeling 3.4 Awb van toepassing te verklaren. Hiermee zou immers
het wettelijke systeem van de Omgevingswet, dat beoogt een uitputtende
regeling te bieden, kunnen worden doorkruist.

Artikel 16.61 (kennisgeving aanvraag)

Bij toepassing van de reguliere procedure moet de aanvraag worden
gepubliceerd. Dit artikel is ontleend aan artikel 3.8 Wabo. Een
‘andere geschikte wijze’ van publicatie kan bijvoorbeeld ook
publicatie van de aanvraag op het internet zijn. Die wijze van
publicatie wordt

niet voorgeschreven, maar wel aanbevolen. Publicatie van de aanvraag op
internet ligt ook in de lijn van artikel 16.1 van het wetsvoorstel,
waarin elektronische indiening van de aanvraag mogelijk wordt gemaakt.

Artikel 16.62 (beslistermijn)

Dit artikel regelt de beslistermijn bij toepassing van de reguliere
procedure. Artikel 16.62 is gedeeltelijk ontleend aan artikel 3.9 Wabo.
De beslistermijn bedraagt op grond van het eerste lid acht weken, of,
als de voorgenomen beslissing op de desbetreffende aanvraag instemming
als bedoeld in artikel 16.15 behoeft, twaalf weken. Deze van rechtswege
verlenging met vier weken houdt verband met de termijn die voor het
instemmingsorgaan geldt om op het verzoek om instemming te beslissen.
Deze termijn bedraagt op grond van artikel 16.17, eerste lid, vier
weken. Met de – van rechtswege – verlenging met vier weken wordt een
heldere regeling geboden voor de praktijk. De aanvrager en ook
derde-belanghebbenden weten wat zij qua beslistermijn maximaal kunnen
verwachten en voor het bevoegd gezag gaat deze regeling niet gepaard met
extra procedurele vereisten, zoals het nemen van een verlengings- of
opschortingsbeslissing in elk individueel geval en het bekendmaken
daarvan. Benadrukt wordt dat de termijn van twaalf weken een maximale
termijn is en dat uiteraard niets het bevoegd gezag in de weg staat om
al eerder te beslissen, als de vereiste instemming van het
instemmingsorgaan is verkregen. 

De beslistermijnen, bedoeld in het eerste lid (dus de termijn van acht
of de termijn van twaalf weken), kunnen eenmaal worden verlengd met ten
hoogste zes weken (tweede lid). De lengte van deze
verlengingsmogelijkheid is hetzelfde als thans onder de Wabo. 

In de omgevingsvergunningen worden toestemmingen geïntegreerd die voor
een deel zijn aan te merken als een vergunning die valt onder de
dienstenrichtlijn. Als gevolg hiervan zijn eveneens
omgevingsvergunningen voor een aantal activiteiten geheel of
gedeeltelijk aan te merken als een zodanige vergunning. Het gaat hier om
de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit, de stortingsactiviteit
op zee, de brandveilig gebruiksactiviteit, de milieuactiviteit, de
wateractiviteit, de mijnbouwinstallatie-plaatsingsactiviteit, de
beperkingengebiedactiviteit, de Natura 2000-activiteit en activiteiten
waarvoor in de waterschapsverordening of in de omgevingsverordening een
Omgevingswet-vergunningplicht is opgenomen. In artikel 28 van de
Dienstenwet is bepaald dat de in paragraaf 4.1.3.3 Awb opgenomen
regeling over de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig
beslissen (de zogenoemde lex silencio positivo) van toepassing is op de
vergunningen die vallen onder de dienstenrichtlijn, tenzij een
vergunning hiervan bij wettelijk voorschrift wordt uitgezonderd. In
paragraaf 4.16.3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is
gemotiveerd aangegeven waarom toepassing van lex silencio positivo voor
het beleidsveld omgevingsrecht niet wenselijk is en waarom er in lijn
met de Dienstenwet voldoende rechtvaardigingsgrond is om de lex silencio
positivo in de Omgevingswet uit te zonderen. Het derde lid voorziet er
in dat de omgevingsvergunningen die onder de reguliere
voorbereidingsprocedure worden gebracht, zijn uitgezonderd van
toepassing van de lex silencio positivo. Een dergelijke bepaling is voor
de omgevingsvergunningen die onder de voorbereidingsprocedure van
afdeling 3.4 Awb worden gebracht niet nodig. Het vierde lid van artikel
3:10 Awb voorziet er namelijk in dat de regeling van de lex silencio
positivo niet van toepassing is als afdeling 3.4 Awb van toepassing is. 

§ 16.5.3 Toepassing afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht

Artikel 16.63 (toepassing afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht)

Op grond van dit artikel wordt aangegeven in welke gevallen de uniforme
openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb) van toepassing is op
de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag om een
omgevingsvergunning. Dat is het geval als de aanvraag geheel of
gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit die bij algemene
maatregel van bestuur is aangewezen. 

Uitgangspunt is dat op een aanvraag om een omgevingsvergunning de
reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is (zie artikel 16.60).
Het gaat om activiteiten waarvoor in vrijwel alle gevallen het college
van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is. Artikel 16.63 bepaalt
vervolgens in welke gevallen afdeling 3.4 Awb van toepassing is. Dat is
onder meer het geval voor activiteiten met belangrijke gevolgen voor de
fysieke leefomgeving 

Het tweede lid bepaalt dat de paragraaf ook van toepassing is op de
voorbereiding van een besluit tot wijziging van de voorschriften van een
omgevingsvergunning of tot intrekking van een omgevingsvergunning. Het
gaat hier zowel om besluiten op aanvraag, als om ambtshalve te nemen
besluiten tot wijziging of intrekking.

Artikelen 16.64 (aanvullende bepalingen) en 16.65 (openbaarheid
informatie)

 Deze artikelen bevatten enkele aanvullingen ten opzichte van het
procedurele regime van afdeling 3.4 Awb. 

Artikel 16.64, tweede lid, bevat de verplichting om het ontwerpbesluit
ook ter inzage te leggen in de gemeente waar de betrokken activiteit of
activiteiten geheel of in hoofdzaak zullen worden verricht als een ander
bestuursorgaan dan het college van burgemeester en wethouders het
bevoegd is. De bepaling is ontleend aan artikel 3.12, derde lid, Wabo. 

Artikel 16.64, derde lid, bevat een van de Awb afwijkende regeling van
het begin van de beslistermijn, overeenkomend met het huidige artikel
3.12, zevende lid, Wabo. Artikel 16.64, vierde lid, is ontleend aan
artikel 3.12, achtste lid, Wabo en bevat enkele bepalingen over het
verlengen van de beslistermijn. 

Artikel 16.65 bevat een regeling over geheimhouding van stukken. Deze
bepaling is ontleend aan artikel 13.6 van de Wet milieubeheer.

Artikel 16.66 (uitzonderingen)

Het bevoegd gezag kan, als artikel 16.63 van toepassing is, de
afdelingen 3.4 en 3.6 Awb in een aantal bijzondere gevallen buiten
toepassing laten, te weten bij activiteiten waarvan de uitvoering door
een bijzondere omstandigheid op korte termijn nodig is (onderdeel a),
als nationale veiligheidsbelangen dat vereisen (onderdeel b) of omwille
van de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting
(onderdeel c). De uitzonderingen in artikel 16.66 zijn ontleend aan de
bestaande wetgeving. Verwezen wordt naar de artikelen 3.2 en 3.10,
tweede lid, Wabo en de artikelen 13.10 en 13.11 van de Wet milieubeheer.

§ 16.5.4 Exploitatievoorschriften

Artikel 16.67 (zienswijze ontwerp exploitatievoorschriften)

De aanvrager zal voorafgaand aan het indienen van de aanvraag niet
noodzakelijkerwijs een afdoende beeld van de te verhalen
exploitatiekosten hebben. Dat maakt dat de aanvrager in een andere
positie staat dan reguliere aanvragers van een vergunning. Immers er mag
vanuit worden gegaan dat de aanvrager van een vergunning die vergunning
ook wil hebben. In dat geval kan dat anders zijn als de te verhalen
kosten hoger zijn dan die waar de aanvrager rekening mee hield. Mogelijk
kan dat tot heroverweging van de aanvraag leiden. Om te voorkomen dat de
aanvrager pas bij een genomen besluit met de precieze hoogte van die
kosten wordt geconfronteerd, en dus een bezwaarprocedure moet doorlopen
als hij daar iets tegen in wil brengen, wordt in dit artikel geregeld
dat de aanvrager van een besluit waarin exploitatievoorschriften worden
opgenomen voorafgaand aan het nemen van dat besluit in de gelegenheid
wordt gesteld om zijn zienswijze op die exploitatievoorschriften kenbaar
te maken. Dit is naar analogie van artikel 4.8 Awb waarin een
voorziening is opgenomen voor het indienen van zienswijze door
derdebelanghebbenden bij een aanvraag. Dit artikel ziet overigens alleen
op de besluiten waarop een reguliere voorbereidingsprocedure van
toepassing is. Voor besluiten waarop de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure van toepassing is, geldt al dat er een ontwerp
van het besluit, en dus ook van de exploitatievoorschriften, ter inzage
wordt gelegd. 

Afdeling 16.6 Projectprocedure

§ 16.6.1 Voorkeursbeslissing

Artikel 16.68 (toepassing afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht)

Op grond van dit artikel wordt de voorkeursbeslissing voorbereid met
toepassing van afdeling 3.4 Awb. Bij algemene maatregel van bestuur op
grond van artikel 16.86 kunnen regels worden gesteld over de
voorbereiding en de beschikbaarstelling van een voorkeursbeslissing. 

§ 16.6.2 Projectbesluit

Artikel 16.69 (toepassing afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht)

Op grond van dit artikel worden een projectbesluit en een
uitwerkingsbesluit als bedoeld in artikel 5.35 voorbereid met toepassing
van afdeling 3.4 Awb. Ook op een besluit tot buiten toepassing laten van
de regels van andere overheden is afdeling 3.4 Awb van toepassing.

Artikel 16.70 (goedkeuring projectbesluit waterschap)

Een projectbesluit van een waterschap moet overeenkomstig de huidige
regeling van paragraaf 5.2 van de Waterwet altijd worden goedgekeurd
door gedeputeerde staten. De functie van de goedkeuring is echter
gewijzigd. Een projectbesluit dat is vastgesteld door het waterschap,
wordt goedgekeurd door gedeputeerde staten mede in verband met de
ruimtelijke aspecten. De Waterwet gaat ervan uit dat een projectplan van
het waterschap door het gemeentebestuur moet worden omgezet in het
bestemmingsplan omdat het waterschap geen bevoegdheden heeft in het
ruimtelijk spoor. In de Omgevingswet is er voor gekozen om het
projectbesluit voor waterschappen een volwaardig projectbesluit te laten
zijn gezien de mogelijkheden voor advies en instemming van andere
bestuursorganen en de goedkeuring van gedeputeerde staten die er aan
verbonden zijn. Vooral voor de ruimtelijke aspecten is daarvoor de
goedkeuring van gedeputeerde staten van belang. Door de goedkeuring van
gedeputeerde staten, die wel bevoegdheden hebben ten aanzien van
ruimtelijke aspecten, kan het projectbesluit voor waterschappen zich ook
tot die aspecten uitstrekken. Een aparte inpassing van het
projectbesluit in het omgevingsplan door het gemeentebestuur is dan niet
meer nodig en het projectbesluit kan daarmee na goedkeuring direct
worden uitgevoerd.

De termijn voor goedkeuring van een projectbesluit voor
waterstaatswerken die in beheer zijn bij waterschappen bedraagt dertien
weken en kan niet worden verdaagd. Deze afwijking van artikel 10:31,
tweede en derde lid, Awb is neergelegd in artikel 16.70, tweede lid. Ook
wordt de goedkeuring niet stilzwijgend verleend als er binnen de
beslistermijn geen beslissing is genomen doordat ook het vierde lid van
artikel 10:31 niet van toepassing is.

De specifieke bepalingen over goedkeuring, opgenomen in afdeling 10.2.1
Awb, zijn voor het overige gewoon van toepassing.

Artikel 16.71 (afwijzing aanvraag om projectbesluit vast te stellen)

Het eerste lid bepaalt dat afdeling 3.4 Awb niet van toepassing is op de
afwijzing van een aanvraag om een projectbesluit vast te stellen. Op een
dergelijke afwijzing is de reguliere procedure van hoofdstuk 4 Awb van
toepassing. 

Het is niet noodzakelijk om bij een afwijzing te voorzien in een
uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure. Zou afdeling 3.4 Awb op de
voorbereiding van toepassing zijn, dan geldt er naast de procedure voor
het indienen van zienswijze ook een beslistermijn van in beginsel zes
maanden (artikel 3:18 Awb). 

Artikel 16.72 (geen belemmering projectbesluit)

Als een projectbesluit wordt vastgesteld, bepaalt het eerste lid dat de
gemeenteraad geen omgevingsplan kan vaststellen voor zover dat
omgevingsplan belemmerend kan werken voor de realisatie het project.
Indien een minister het projectbesluit neemt, kunnen ook gedeputeerde
staten geen projectbesluit nemen voor zover dat het project kan
belemmeren. Ook kunnen gedeputeerde staten geen goedkeuring verlenen
voor een projectbesluit van het waterschapsbestuur. Het artikel is een
aanvulling op de voorbereidingsbescherming van artikel 4.16. Als het
projectbesluit is genomen maar het project nog niet volledig is
uitgevoerd, is het op grond van artikel 16.72 niet toegestaan dat
bijvoorbeeld een nieuwe wijziging van het omgevingsplan wordt
vastgesteld waarmee de uitvoering van het project wordt belemmerd.

Artikel 16.73 (toepassing onteigeningswet) 

De onteigeningsprocedure zoals geregeld in de onteigeningswet bestaat
uit twee fasen, de administratieve fase en daarop volgend de civiele
fase. In de civiele fase zal de dagvaarding voor de onteigening op grond
van dit artikel pas kunnen geschieden nadat het projectbesluit is
vastgesteld. Dan is immers pas duidelijk welke gronden onteigend zullen
worden. Artikel 16.73 is ontleend aan bepalingen uit de huidige
wetgeving, waaronder artikel 16, tweede lid, van de Spoedwet
wegverbreding en artikel 5.14, eerste lid, van de Waterwet.

Artikel 16.74 (toepassing onteigeningswet) 

Het onteigeningsvonnis van de civiele rechter wordt op grond van dit
artikel niet eerder ingeschreven dan nadat het projectbesluit
onherroepelijk is geworden (eerste lid). Beroepen tegen een
projectbesluit zullen vaak – direct of indirect - gevolgen hebben voor
het ruimtebeslag van het project. Nadat het projectbesluit
onherroepelijk is geworden, staat pas vast welke gronden daadwerkelijk
onteigend moeten worden. Op grond van het tweede lid is een uitspraak
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State nodig waaruit
blijkt dat het besluit onherroepelijk is geworden. Als er geen beroepen
zijn ingesteld, wordt het besluit zonder uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak onherroepelijk. Om zeker te stellen dat er geen
beroepen zijn ingesteld en het besluit inderdaad onherroepelijk is
geworden door het ongebruikt verstrijken van de beroepstermijn, is een
verklaring van de Secretaris van de Raad van State vereist. Artikel
16.74 is ontleend aan artikel 16, derde en vierde lid, van de Spoedwet
wegverbreding.

Afdeling 16.7 Beslistermijn, inwerkingtreding en beroep

§ 16.7.1 Beslistermijn

Artikel 16.75 (opschorting beslistermijn)

Dit artikel, ontleend aan artikel 13.9 van de Wet milieubeheer, regelt
de opschorting van de beslistermijn als dat noodzakelijk is om te kunnen
voldoen aan een internationaalrechtelijke verplichting. De bestaande
regeling uit de Wet milieubeheer is ook van toepassing op besluitvorming
op grond van, onder meer, de Wabo, de Waterwet, de Wet bodembescherming
en de Ontgrondingenwet. De opschortingsregeling krijgt door opname in
het wetsvoorstel een generieke werking voor het gehele terrein van het
omgevingsrecht. Opschorting kan bijvoorbeeld aangewezen zijn als op
grond van een internationaalrechtelijke verplichting notificatie moet
plaatsvinden.

§ 16.7.2 Inwerkingtreding

Binnen het omgevingsrecht is op dit moment sprake van een genuanceerd
stelsel voor inwerkingtreding van omgevingsvergunningen en andere
besluiten. Soms mag direct met de activiteit worden begonnen, soms is er
een wachttijd van zes of meer weken. De grote verschillen geven
onduidelijkheid in de uitvoeringspraktijk en risico van foutieve
toepassing. De Omgevingswet biedt de mogelijkheid om tot meer
uniformiteit te komen. De artikelen 16.76 en 16.77 voorzien in
uniformering van de inwerkingtreding van een aantal besluiten. Daarnaast
voorziet artikel 16.31 in een inwerkingtredingsbepaling voor de
gedoogplichtbeschikkingen. 

In deze artikelen is voor de duidelijkheid tot uitdrukking gebracht dat
de inwerkingtredingsbepalingen ook gelden voor wijzigingen of
intrekkingen van de betrokken besluiten. In dit wetsvoorstel is die
verduidelijking alleen aangebracht als daarover wat betreft de
toepassing van een bepaling onduidelijkheid kan ontstaan. Die
verduidelijking is alleen nodig geacht bij een aantal procedurele
bepalingen. Het omgevingsplan, het projectbesluit en een deel van de
omgevingsvergunningen worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4
van de Awb. Voor de berekening van de termijn waarop het in de artikelen
16.76 en 16.77 aangegeven aantal weken is verstreken wordt in die
gevallen uitgegaan van het moment dat van het besluit overeenkomstig
artikel 3:43 Awb mededeling is gedaan. 

Voor de besluiten die niet onder de reikwijdte van deze
inwerkingtredingsbepaling worden gebracht, zal de Awb voorzien in de
hoofdregel dat deze in werking treden de dag na hun bekendmaking. 

Artikel 16.76 (inwerkingtreding omgevingsplan en projectbesluit)

Voor het omgevingsplan en het projectbesluit is niet voorzien in
automatisch schorsende werking. Hiervoor wordt dus aangesloten bij de
Awb. Juist deze besluiten zullen immers veelal veelomvattend zijn,
waardoor het gewenst is dat de voorzieningenrechter op maat kan
besluiten welk deel van het besluit de eventuele schorsing betreft. Bij
automatische schorsing is daarnaast ook meer onzekerheid over de termijn
van inwerkingtreding van het besluit. Op basis van het omgevingsplan en
het projectbesluit kunnen echter andere (vervolg)besluiten worden
genomen. Daarom is snelle duidelijkheid over de rechtmatigheid van het
omgevingsplan en projectbesluit van belang voor het vaststellen van de
rechtmatigheid van deze vervolgbesluiten.

Als spoedeisende omstandigheden dat noodzakelijk maken, biedt het derde
lid van dit artikel het bevoegd gezag de mogelijkheid om het
projectbesluit eerder in werking te laten treden. Van een spoedeisende
omstandigheid kan bijvoorbeeld sprake zijn als een aanpak van een
primaire waterkering met het oog op de veiligheid op zeer korte termijn
noodzakelijk is.

Artikel 16.77 (inwerkingtreding omgevingsvergunning)

In dit artikel is voor de omgevingsvergunning voorzien in automatische
schorsing. Hierdoor wordt extra rechtsbescherming geboden vanwege de
onomkeerbare gevolgen die sommige activiteiten kunnen hebben
(bijvoorbeeld kappen of slopen). Om het bezwaar te ondervangen van een
automatisch schorsende werking van het hele besluit, terwijl de bezwaren
zich slechts richten tegen een enkel onderdeel, kunnen belanghebbenden
die door de schorsing rechtstreeks in hun belang zijn getroffen
verzoeken de schorsing op te heffen of te wijzigen. Daarnaast biedt het
derde lid van dit artikel het bevoegd gezag de mogelijkheid om als dat
om spoedeisende omstandigheden noodzakelijk is, de omgevingsvergunning
eerder in werking te laten treden of om te bepalen dat voor een
omgevingsvergunning de automatisch schorsende werking niet geldt.

Artikel 16.78 (aanvullende inwerkingtredingsbepaling vanwege
Kernenergiewet)

Dit artikel bevat een regeling voor de latere inwerkingtreding van de
omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit die tevens is aan te merken
als een vergunningplichtige activiteit op grond van artikel 15, aanhef
en onder b, van de Kernenergiewet. Deze regeling is overgenomen uit
artikel 6.2b Wabo.

Artikel 16.79 (aanvullende inwerkingtredingsbepaling vanwege
bodemverontreiniging)

Dit artikel bevat een regeling voor de latere inwerkingtreding van de
omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, indien tevens sprake is van
een saneringssituatie op grond van de Wet bodembescherming. Deze
regeling is overgenomen uit artikel 6.2c Wabo. 

Artikel 16.80 (aanvullende inwerkingtredingsbepaling vanwege doelmatige
uitvoering en handhaving)

Dit artikel biedt de basis om bij algemene maatregel van bestuur andere
gevallen aan te wijzen waarin een omgevingsvergunning voor een
bouwactiviteit, onverminderd artikel 16.77, niet eerder in werking
treedt dan nadat een omgevingsvergunning voor een andere activiteit in
werking is getreden. Tot die aanwijzing zal uitsluitend worden
overgegaan als dat nodig is met het oog op een doelmatige uitvoering en
handhaving van de omgevingsvergunningen voor beide activiteiten.
Achtergrond van deze bepaling is de flexibiliteit die bij het
wetsvoorstel aan de aanvrager wordt geboden om benodigde
omgevingsvergunningen voor met elkaar, al dan niet onlosmakelijk
samenhangende activiteiten, los van elkaar, gescheiden in de tijd aan te
vragen. Niet kan worden uitgesloten dat als een omgevingsvergunning voor
een bouwactiviteit dan eerder in werking zou treden dan de benodigde
omgevingsvergunning voor een samenhangende andere activiteit, er bij de
uitvoering en handhaving ondoelmatige situaties ontstaan. In dat geval
biedt artikel 16.80 de basis om de inwerkingtreding van de
omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit niet eerder te laten
plaatsvinden dan de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning voor de
alsdan aangewezen ‘andere’ activiteit. Een voorbeeld van een
omgevingsvergunning voor zo’n ‘andere’ activiteit waarbij niet
wordt uitgesloten dat zich in de praktijk een situatie kan voordoen als
hiervoor bedoeld, is de omgevingsvergunning voor een grote, meer
complexe milieubelastende activiteit, zoals een activiteit met
betrekking tot een installatie als bedoeld in bijlage I bij de richtlijn
industriële emissies of een activiteit waarop de Seveso-richtlijn van
toepassing is. Het belang van een doelmatige uitvoering en handhaving
kan overigens op grond van artikel 5.41 ook aanleiding zijn om een
ambtshalve revisievergunning te verlenen. 

§ 16.7.3 Beroep

Deze paragraaf bevat enkele algemene bepalingen in verband met beroep
bij de bestuursrechter tegen op grond van de Omgevingswet genomen
besluiten. Het gaat in de meeste gevallen om aanvullingen of
verbijzonderingen van het regime dat volgt uit het bestuursprocesrecht
zoals in neergelegd in de Awb. 

Artikel 16.81 (ondergeschikte wijzigingen aangevochten besluit)

Dit artikel heeft betrekking op wijziging van een besluit hangende
beroep bij de bestuursrechter. Voor de wijziging van een besluit geldt
in beginsel dezelfde procedure als bij de vaststelling van het
oorspronkelijke besluit, tenzij er een andere procedure is
voorgeschreven. Artikel 16.81 bepaalt dat afdeling 3.4 Awb buiten
toepassing kan worden gelaten als het gaat om wijzigingen van
ondergeschikte aard. Een dergelijke regeling bestaat al onder het
huidige recht. Dit artikel is ontleend aan de artikelen 14 van de
Tracéwet, 9a van de Spoedwet wegverbreding en 8.4a Wro. Deze regelingen
worden verbreed naar alle besluiten op grond van de Omgevingswet. 

Het is overigens niet de verwachting dat in de praktijk hangende het
beroep grote wijzigingen in het besluit worden aangebracht. De noodzaak
tot wijziging zal zich vooral voordoen naar aanleiding van een ingediend
beroepschrift waarin bijvoorbeeld wordt aangevoerd dat er een fout op de
kaart staat of dat een verschrijving in een besluit tot vaststelling van
de geluidbelasting op een woning moet worden gecorrigeerd.

Voordat beroep kan worden ingesteld, moet op grond van de hoofdregel van
artikel 7:1 Awb eerst bezwaar worden gemaakt. Deze hoofdregel is echter
niet van toepassing als het besluit met toepassing van afdeling 3.4 Awb
wordt voorbereid. De hoofdregel herleeft echter op het moment dat
afdeling 3.4 Awb niet van toepassing is. Door de werking van artikel
6:19 Awb hoeft in dit geval echter niet eerst bezwaar gemaakt te worden.
Artikel 7:1 Awb ziet op de fase voorafgaand aan het instellen van
beroep. Bij een regeling voor een wijzigingsbesluit hangende het beroep
is er al beroep ingediend en is het dus niet nodig eerst bezwaar te
maken tegen het wijzigingsbesluit, ondanks dat de toepassing van artikel
7:1 Awb niet wordt uitgesloten. 

Als afdeling 3.4 Awb moet worden toegepast vanwege
internationaalrechtelijke verplichtingen, kan van deze uitzondering om
afdeling 3.4 Awb niet toe te passen, geen gebruik worden gemaakt. Dit
doet zich bijvoorbeeld voor als het gaat om een wijziging waarvoor een
milieueffectrapport (MER) gemaakt moet worden. In dat geval zal er
gelegenheid tot inspraak moeten zijn.

Artikel 16.82 (reikwijdte beroep na toepassing artikel 16.7, eerste lid,
aanhef en onder b) 

Dit artikel heeft betrekking op het beroep nadat toepassing is gegeven
aan artikel 16.7, eerste lid, aanhef en onder b. Op grond van dit
artikelonderdeel moeten de beslissingen op een aanvraag om een
omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit en op een
aanvraag om een omgevingsvergunning voor een op een
oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk die betrekking
hebben op eenzelfde installatie als bedoeld in bijlage I bij de
richtlijn industriële emissies of waarop de Seveso-richtlijn van
toepassing is, waarvoor op grond van artikel 5.7, derde lid, de
verplichting geldt deze gelijktijdig in te dienen, met toepassing van de
coördinatieregeling van afdeling 3.5 Awb worden voorbereid. Deze
verplichting geldt ook voor aanvragen om wijziging van de voorschriften
van een omgevingsvergunning voor bovengenoemde activiteiten en voor de
beslissingen tot ambtshalve wijziging van die voorschriften. 

Als in gevallen als hier bedoeld slechts tegen een van beide
omgevingsvergunningen of een van beide beslissingen tot wijziging van de
voorschriften beroep wordt ingesteld – toepassing van de
coördinatieregeling uit de Awb brengt niet mee dat het beroep zich van
rechtswege uitstrekt tot alle betrokken besluiten – kan het met het
oog op de coördinatie die genoemde richtlijnen voorschrijven nodig zijn
om ook de ‘andere’ omgevingsvergunning of de ‘andere’ beslissing
waartegen geen beroep is ingesteld, onderwerp van het beroep te laten
zijn. Artikel 16.82 voorziet hierin. Dit artikel is een voortzetting van
artikel 6.4 Wabo en artikel 6.27, achtste lid, van de Waterwet. 

Artikel 16.83 (bundeling beroep) 

Artikel 16.83 voorziet in een eenduidige en eenvoudige regeling van
bundeling van beroep. Deze regeling houdt in dat een besluit over een
ontheffing op grond van artikel 2.32, een instructie, gegeven op grond
van artikel 2.33 of 2.34, en een besluit over het verlenen van
instemming op grond van artikel 16.15 voor de mogelijkheid van beroep
worden geacht deel uit te maken van het besluit waarop het betreffende
besluit betrekking heeft. Dit betekent concreet dat de hiervoor genoemde
besluiten qua beroepsmogelijkheid, bevoegde bestuursrechter,
beroepstermijn, kring van beroepsgerechtigden en andere aspecten van het
beroep, de regeling van het ‘onderliggende’ besluit volgen. Er
worden geen specifieke beperkingen gesteld aan de kring van
beroepsgerechtigden. Beroep staat open voor belanghebbenden
overeenkomstig de hoofdregel van de Awb. Zo kan een belanghebbende die
beroep instelt tegen het besluit waarop een ontheffing betrekking heeft,
daarbij ook beroepsgronden aanvoeren tegen de ontheffing zelf.
Belanghebbende kan in dit voorbeeld ook zijn het bestuursorgaan dat de
ontheffing heeft aangevraagd.

De uniforme regeling van artikel 16.83 vervangt onderling verschillende
regelingen van dit onderwerp in de bestaande wetgeving. Het gaat onder
meer om artikel 6.5 Wabo en de artikelen 8.2, eerste lid, en 8.3, vierde
lid, Wro.

Artikel 16.83 voorziet in bundeling van beroep in gevallen waarin een
ontheffing, instructie of instemming wordt verleend. Bundeling vindt ook
plaats als een ontheffing of een instemming wordt geweigerd. Het beroep
tegen laatstbedoeld besluit wordt dan gebundeld met het beroep tegen het
onderliggende besluit waarin de (door de aanvrager en/of het
bestuursorgaan) beoogde aanpassing niet is meegenomen. Wanneer na de
weigering überhaupt geen nader besluit van het andere bestuursorgaan
volgt, is die weigering zelfstandig appellabel conform het reguliere
Awb-systeem (beroep in eerste aanleg bij de rechtbank met de
mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak).

Het ligt overigens voor de hand dat, ook als geen beroepsgronden worden
aangevoerd tegen de achterliggende ontheffing, instemming en dergelijke,
het betrokken bestuursorgaan wel op de voet van artikel 8:26 Awb in de
gelegenheid wordt gesteld om als partij aan het geding deel te nemen.

Artikel 16.84 (beroepsgronden bij uitvoeringsbesluit van projectbesluit)

Bij het beroep tegen een besluit tot uitvoering van een projectbesluit
kunnen geen gronden worden aangevoerd die betrekking hebben op het
projectbesluit waarop dat besluit rust. Dit bevordert een efficiënte
geschilbeslechting. Hiermee wordt voorkomen dat in een procedure tegen
een uitvoeringsbesluit een project opnieuw bij de rechter ter discussie
wordt gesteld. 

Daarnaast past dit artikel in de tendens binnen het bestuursprocesrecht
om te komen naar verdere stroomlijning en ‘trechtering’ in
procedures bij de bestuursrechter (zie bijvoorbeeld artikel 6:13 Awb).
Artikel 16.85 is de voortzetting van artikel 27 van de Tracéwet.

Artikel 16.85 (rechterlijke beslistermijn bij projectprocedure)

Dit artikel bevat enkele bepalingen over de termijn voor het doen van
een uitspraak door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
op beroepen tegen een projectbesluit. De basistermijn bedraagt zes
maanden, te rekenen vanaf de ontvangst van het verweerschrift (eerste
lid). In bijzondere omstandigheden kan deze termijn met ten hoogste drie
maanden worden verlengd (tweede lid). In het derde lid is bepaald dat op
beroepen tegen besluiten tot uitvoering van een projectbesluit wordt
beslist binnen zes maanden na ontvangst van het verweerschrift.

Artikel 16.85 bouwt voort op bepalingen uit de huidige wetgeving. Zo
kent (artikel 26 van) de Tracéwet termijnen van zes respectievelijk
twaalf maanden, (artikel 8.3, tweede lid, van) de Wro een rechterlijke
beslistermijn van zes maanden en (artikel 14, eerste lid, van) de
Spoedwet wegverbreding een termijn van twaalf weken. 

De bestaande wetten met een rechterlijke beslistermijn kennen veelal ook
een mogelijkheid tot verlenging. De verlengingsmogelijkheid van dit
tweede lid is overgenomen uit (artikel 26, tweede lid, van) de
Tracéwet. 

Afdeling 16.8	 Algemene delegatiegrondslag procedurele en vormvereisten

Artikel 16.86 (delegatiegrondslag procedurele en vormvereisten)

Eerste lid

Het eerste lid bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur
procedurele en vormvereisten te kunnen stellen over de verschillende in
de Omgevingswet geregelde instrumenten. Het gaat daarbij om de
totstandkoming, vorm, toepassing en wijziging van onder meer besluiten,
zoals de omgevingsplannen, waterschapsverordeningen en
omgevingsverordeningen en projectbesluiten, maar ook bijvoorbeeld
ontheffingen, gedoogplichtbeschikkingen, instructiebesluiten en leggers.
Daarnaast biedt het eerste lid een grondslag voor het stellen van
procedurele en vormvereisten voor de omgevingsvisies, de programma’s,
voornemens, voorkeursbeslissingen, milieueffectrapporten en
beoordelingen van de milieueffecten, bedoeld in artikel 16.34, vijfde
lid, of artikel 16.41, tweede lid. Ten slotte biedt dit lid de grondslag
om eisen te kunnen stellen aan de onderwerpen die ten minste zichtbaar
een plaats moeten krijgen in het betreffende instrument. Voor de
duidelijkheid wordt erop gewezen dat dit onderdeel niet ziet op eisen te
stellen aan de inhoud. Dergelijke inhoudseisen kunnen worden opgenomen
in instructieregels op grond van hoofdstuk 2 (zie paragraaf 2.5.1).

In de aanhef van het eerste lid is tot uitdrukking gebracht dat dit
artikel alleen een grondslag biedt, voor zover niet in de Omgevingswet
of in de Awb in regels is voorzien. Een aantal essentiële procedurele
eisen is in de Omgevingswet zelf neergelegd. Dit geldt bijvoorbeeld voor
het van toepassing verklaren van de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb) bij enkele belangrijke
instrumenten uit het wetsvoorstel. Artikel 16.86 werkt dus aanvullend op
deze op wetsniveau vastgelegde waarborgen. 

De begrippen totstandkoming, vorm, toepassing en wijziging moeten breed
worden uitgelegd. Zo verwijst het begrip ‘totstandkoming’ naar alle
stappen in het proces van totstandkoming. Het omvat bijvoorbeeld
onderwerpen als de voorbereiding, de terinzagelegging en het beschikbaar
stellen van het definitieve besluit. Over dit soort onderwerpen zijn
onder de huidige wetgeving vaak onderling verschillende regels gesteld,
waarbij lang niet altijd duidelijk is of er voor die verschillen een
goede reden is. Door voor deze onderwerpen in hoofdstuk 16 van het
wetsvoorstel een centrale delegatiebepaling op te nemen, wordt bevorderd
dat bij de uitwerking in lagere regelgeving een meer geharmoniseerde
normstelling tot stand komt.

Het spreekt voor zich dat de inhoud en het detailniveau van de bij
algemene maatregel van bestuur te stellen procedurele en vormvereisten
per instrument kunnen verschillen. Uitgaande van de ontwerpprincipes van
de Omgevingswet zal bij het stellen van regels terughoudendheid worden
betracht. Zo bestaat het voornemen om voor omgevingsvisies in het
bijzonder de vormvereisten tot een minimum te beperken, om de
bestuursorganen de flexibiliteit te bieden het instrument zoveel
mogelijk naar eigen inzicht vorm te geven. In andere gevallen zullen
meer (gedetailleerde) eisen wenselijk zijn. Uiteraard zullen in ieder
geval de Europeesrechtelijke eisen een plaats krijgen. 

Tweede lid

Het tweede lid bevat een niet-limitatieve opsomming van specifieke
onderwerpen waarover bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen
worden gesteld. Dit lid moet gezien worden als een nadere kleuring van
het eerste lid. In de opsomming hebben in ieder geval de
Europeesrechtelijke eisen een plaats gekregen. Een voorbeeld daarvan
betreft onderdeel e: de coördinatie en samenwerking tussen bevoegde
autoriteiten van andere staten. Daarmee kan uitvoering worden gegeven
aan onder andere artikel 3, vierde en vijfde lid, van de kaderrichtlijn
water, artikel 3, vierde lid, van de grondwaterrichtlijn en artikel 3,
eerste lid, van de richtlijn overstromingsrisico’s.

Derde en vierde lid

Dit lid biedt een grondslag om bij ministeriële regeling regels te
stellen over de aanvraag om een besluit en de daarbij te verstrekken
gegevens. Daarnaast maakt dit lid het mogelijk om bij ministeriële
regeling regels te stellen over de toezending van gegevens en bescheiden
aan derden.

Het vierde lid regelt dat op grond van het derde lid, onder a, in ieder
geval geregeld wordt welke gegevens en bescheiden die van belang zijn
voor de beoordeling van een aanvraag om een gedoogplichtbeschikking
moeten worden overgelegd. Het betreft onder meer beschrijvingen van het
te realiseren werk, kaarten van de locatie van het werk, de
contactgegevens van de rechthebbenden aan wie volgens de aanvrager een
gedoogplicht zou moeten worden opgelegd en documenten waaruit blijkt dat
er minnelijk overleg heeft plaatsgevonden. 

Artikel 16.87 (implementatie internationaalrechtelijke verplichtingen)

Dit artikel draagt de regering op om ter uitvoering van de daarin
genoemde richtlijnen regels te stellen op grond van artikel 16.86. Het
artikel borgt dat in ieder geval de Europeesrechtelijk verplichte eisen
hun beslag krijgen in de op grond van artikel 16.86 vast te stellen
algemene maatregel van bestuur.



HOOFDSTUK 17 ADVIESORGANEN EN ADVISEURS

Afdeling 17.1 Adviesorganen op rijksniveau 

§ 17.1.1 Algemene bepalingen 

Artikel 17.1 (toepassing) 

De algemene bepalingen van paragraaf 17.1.1 zijn alleen van toepassing
op de adviesorganen op rijksniveau. In deze algemene bepalingen worden
de bevoegdheden toebedeeld aan de Minister van Infrastructuur en Milieu.
Dat is voor adviesorganen op gemeentelijk niveau niet beoogd. Ook op de
adviseurs, genoemd in afdeling 17.3 – vooralsnog alleen de Stichting
Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) – zijn deze bepalingen dus niet
van toepassing. 

Artikel 17.2 (samenstelling, benoeming leden, werkwijze en ondersteuning
adviesorganen) 

Eerste lid 

Voor de benoeming en het ontslag van de voorzitters en leden van een
adviesorgaan op rijksniveau, de in afdeling 17.1 geregelde
adviesorganen, wordt voorgesteld om te bepalen dat die benoemingen
worden gedaan door de Minister van Infrastructuur en Milieu. 

Daarnaast kunnen de voorzitters en leden eigener beweging ontslag nemen,
dat behoeft dan geen instemming van de Minister van Infrastructuur en
Milieu. 

Wat betreft de Commissie voor de milieueffectrapportage betekent dit
artikel een wijziging ten opzichte van artikel 2.19 van de Wet
milieubeheer, waarin sprake is van benoeming en ontslag door de Kroon op
gezamenlijke voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, de
Minister van Economische Zaken en de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap. 

Omwille van vereenvoudiging van de procedure wordt dit beperkt tot
benoeming en ontslag door de Minister van Infrastructuur en Milieu. Om
uitdrukking te blijven geven aan de medeverantwoordelijkheid van de
Staatssecretaris van Economische Zaken en de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap voor het instrument milieueffectrapportage en voor
de Commissie voor de milieueffectrapportage, zal de Minister van
Infrastructuur en Milieu in het geval van benoemingen in die commissie
voorafgaand aan benoeming en ontslag afstemming hebben met de beide
genoemde bewindspersonen. Het voorschrift dat de voordracht tot
benoeming van de voorzitter geschiedt in overeenstemming met het
gevoelen van de ministerraad komt te vervallen.

Tweede lid 

De in afdeling 17.1 geregelde adviesorganen op rijksniveau zijn geen
adviescolleges in de zin van de Kaderwet adviescolleges. Die Kaderwet is
daarom niet zonder meer van toepassing op deze adviesorganen. 

De Kaderwet adviescolleges bevat enkele regels die goed toepasbaar zijn
op de in afdeling 17.1 geregelde adviesorganen op rijksniveau. Een
dergelijke toepassing bewerkstelligt uniformiteit in de regeling voor
deze adviesorganen en aansluiting bij de regeling voor de adviescolleges
als bedoeld in de Kaderwet adviescolleges. De in artikel 17.2, tweede
lid, van het wetsvoorstel genoemde artikelen van de Kaderwet
adviescolleges zijn van toepassing op de in afdeling 17.1 geregelde
adviesorganen op rijksniveau. 

Artikel 17.3 (nadere regels) 

Deze nadere regels kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op het aantal
leden, het werken met subcommissies, werkgroepen en externe adviseurs. 

Artikel 17.4 (reglement van orde) 

Artikel 21 van de Kaderwet adviescolleges bepaalt dat een adviescollege
een reglement van orde kan vaststellen waarin zijn werkwijze nader wordt
uitgewerkt. Ook voor de in afdeling 17.1 geregelde adviesorganen geldt
dat er geen verplichting wordt opgelegd om een reglement van orde vast
te stellen. De adviesorganen kunnen een reglement van orde vaststellen.
Wel bepaalt artikel 17.4 dat in dat geval dat reglement aan de Minister
van Infrastructuur en Milieu moet worden toegezonden. 

§ 17.1.2 Adviesorganen 

Artikel 17.5 (instelling Commissie voor de milieueffectrapportage )

Eerste lid

Artikel 6 van de smb-richtlijn verplicht tot kwaliteitsborging voor
strategische mer-beoordelingen. Die is nu belegd bij de Commissie voor
de milieueffectrapportage.

Artikel 17.5 bepaalt daarom dat er een Commissie voor de
milieueffectrapportage is.

Derde lid

De Commissie voor de milieueffectrapportage benoemt zelf haar
secretaris. Om die praktijk te kunnen continueren wordt de Commissie
uitgezonderd van de van overeenkomstige toepassing van artikel 15,
vijfde lid, van de Kaderwet adviescolleges dat bepaalt dat de minister
de secretaris van een adviesorgaan benoemt.

De Commissie voor de milieueffectrapportage werkt met werkgroepen,
bestaande uit leden van de Commissie en adviseurs, die het advies
uitbrengen. Omdat artikel 20 van de Kaderwet adviescolleges vereist dat
de meerderheid van de leden van een adviesorgaan instemt met het advies,
wordt de Commissie uitgezonderd van de overeenkomstige toepassing van
dat artikel.

Artikel 17.6 (grondslag voor instelling overige rijksadviesorganen) 

Dit artikel biedt de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur
adviesorganen op rijksniveau in te stellen. Het aantal bij algemene
maatregel van bestuur in te stellen adviesorganen op rijksniveau is niet
op voorhand te bepalen, daarom is daarin geen beperking aangebracht. 

Afdeling 17.2 Adviesorganen op gemeentelijk niveau 

§ 17.2.1 Algemene bepalingen 

Artikel 17.7 (leden adviesorgaan) 

Dit artikel regelt de instelling en benoeming van gemeentelijke
adviesorganen. In navolging van de bestaande regeling voor de
welstandscommissie en de commissie voor de monumentenzorg is die
bevoegdheid neergelegd bij de gemeenteraad. Omdat wellicht in de
toekomst nog meer gemeentelijke adviesorganen zullen worden opgenomen in
afdeling 17.2, is gekozen voor een algemene bepaling. 

Artikel 17.8 (eisen aan leden) 

In dit artikel is een eis opgenomen over onverenigbaarheid van functies.
Deze eis is een minimumeis, dat wil zeggen dat de gemeenteraad bij zijn
benoemingenbeleid nog andere voorwaarden kan stellen voor benoeming van
leden van gemeentelijke adviescolleges. 

§ 17.2.2 Verplichte gemeentelijke adviesorganen 

Artikel 17.9 (commissie voor de monumentenzorg) 

Dit artikel is de opvolger van artikel 15 van de Monumentenwet 1988. Op
grond van dit artikel moet de gemeenteraad een commissie voor de
monumentenzorg instellen met de hierin genoemde taken. De samenstelling
van de commissie dient zodanig te zijn dat een onafhankelijk en
deskundig oordeel kan worden gevormd. De onafhankelijkheid van de
commissie blijkt uit het feit dat in de commissie geen leden van het
college van burgemeester en wethouders kunnen worden benoemd (zie
artikel 17.8). De commissie beschikt ten minste over deskundigheid op
het gebied van cultuurhistorie, bouw- en architectuurhistorie,
restauratie, landschap en stedenbouw. Het is de verantwoordelijkheid van
het gemeentebestuur om er voor te zorgen dat deskundigheid in de
commissie voorhanden is. Het is nog steeds mogelijk gebruik te maken van
een regionale commissie of gecombineerde welstands- en
monumentencommissie. Ook voor deze commissies geldt dat de deskundigheid
bij enkele leden gewaarborgd moet zijn.

Er wordt geen wettelijke plicht tot advisering over vergunningaanvragen
voor archeologische rijksmonumenten opgenomen, omdat voor
omgevingsvergunningen voor deze monumenten de figuur van het advies met
instemming zal gelden. Het oordeel van de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap zal dus van doorslaggevende betekenis blijven, net
als onder de Monumentenwet 1988, waarin in het geheel geen adviesrol
voor het bestuur van de gemeente (of de provincie) is opgenomen. Het
staat de gemeente echter vrij om, indien zij dat voor de voorbereiding
van een besluit op een aanvraag voor een omgevingsvergunning nodig of
nuttig acht, de commissie voor de monumentenzorg hierin een rol te
geven.

Afdeling 17.3 Adviseurs 

Deze afdeling biedt plaats aan bepalingen opgenomen over adviseurs die
niet aan te merken zijn als adviesorganen. Om geen onduidelijkheid te
laten bestaan over het eigenstandige karakter van deze adviseurs zijn ze
opgenomen in een aparte afdeling. Ten overvloede wordt opgemerkt dat
paragraaf 17.1.1 dus niet van toepassing is op deze adviseurs.

Artikel 17.10 (advisering over beroepen door StAB) 

Dit artikel is noodzakelijk om de Stichting Advisering
Bestuursrechtspraak ook te kunnen inschakelen voor beroepen die niet op
de Wet milieubeheer zijn gebaseerd. Omwille van de gewenste
flexibiliteit is gekozen voor een grondslag om de taken van de StAB bij
algemene maatregel van bestuur uit te breiden tot andere onderdelen van
het omgevingsrecht.

HOOFDSTUK 18 HANDHAVING EN UITVOERING

Afdeling 18.1 Bestuursrechtelijke handhaving

§ 18.1.1 Bestuursrechtelijke handhavingstaak en handhavingsbevoegdheid

Artikel 18.1 (inhoud handhavingstaak)

De eerste algemene bepaling bevat een korte omschrijving van de
bestuursrechtelijke handhavingstaak. Onder die handhavingstaak wordt
begrepen:

het (feitelijk door aan te wijzen toezichthouders laten) uitoefenen van
toezicht op de naleving van de bij of krachtens de Omgevingswet gestelde
regels, daaronder begrepen het verzamelen en registreren van gegevens
over het nalevingsgedrag,

het behandelen van klachten over de naleving van bij of krachtens de
Omgevingswet gestelde regels of voorschriften, en

het opleggen van bestuurlijke sancties in geval van overtreding van een
van die regels of voorschriften.

Deze beschrijving van de handhavingstaak voor het bevoegd gezag komt
grotendeels overeen met artikel 5.2 Wabo. Ter verduidelijking is de
formulering (het verzamelen en registreren van gegevens) nu met zoveel
woorden gerelateerd aan het toezicht op de naleving. Ook het behandelen
van klachten over de naleving behoort, net als nalevingstoezicht en
bestuursrechtelijke sanctionering, tot de handhavingstaak van het
bevoegd gezag. Het laatstgenoemde onderdeel daarvan is, wat in de
jurisprudentie ook wel genoemd wordt, ‘de beginselplicht tot
handhaving’: in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift
zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de
regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Die beginselplicht is
tot uitdrukking gebracht in onderdeel c. Het is echter een
beginselplicht en daarmee is het onder bepaalde omstandigheden mogelijk
om ervan af te wijken. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State heeft daarover in de jurisprudentie geoordeeld (ABRvS 5 oktober
2011, AB 2011, 307) dat als het bestuursorgaan een redelijk te achten
handhavingsbeleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan
de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt
tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, het
bestuursorgaan zich in beginsel aan dit beleid dient te houden. Dit laat
volgens de Afdeling onverlet dat het bestuursorgaan slechts onder
bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder
bestuursdwang of van een last onder dwangsom mag afzien. Dergelijke
omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie
bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig
is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete
situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.

Voorgesteld wordt in dit artikel geen bepaling op te nemen die qua
strekking overeenkomt met artikel 5.2, derde lid, Wabo. Daarin wordt
bepaald dat het bevoegd gezag bij de uitoefening van de handhavingstaak
voor een activiteit rekening moet houden met het voor hem geldende
milieubeleidsplan. Het milieubeleidsplan keert in het wetsvoorstel niet
terug. In de plaats daarvan kent dit wetsvoorstel de programma’s,
bedoeld in paragraaf 3.2.2. Een vergelijkbare bepaling voor deze
programma’s is niet nodig. Immers voor zover in het kader van de
Omgevingswet opgestelde programma’s relevant zijn voor het uitvoeren
van de handhavingstaak, zullen deze een doorvertaling krijgen in het
handhavingsbeleid of de toezichtstrategie van het betreffende
bestuursorgaan. Van deze programma’s kan een bepaalde handhavingsinzet
onderdeel uitmaken, wanneer die inzet nodig is om op een specifiek
terrein het voorgestane beleid te realiseren of concrete normen te
bereiken. Te denken valt in dit verband aan intensivering van het
toezicht op vervuilende activiteiten om een reductie van uitstoot van
bepaalde verontreinigende stoffen te bereiken. Deze beleidsmatige
prioriteiten kunnen hun doorwerking krijgen in het handhavingsbeleid. 

Artikel 18.2 (toedeling handhavingstaak)

Voor de toedeling van de bestuursrechtelijke handhavingstaak wordt
aangesloten bij de bevoegdheidstoedeling in de hoofdstukken 4 en 5 van
dit wetsvoorstel (zie het eerste, tweede en derde lid). Voor een
uitgebreide toelichting op de aanwijzing van het bevoegd gezag voor de
algemene regels en de omgevingsvergunning wordt kortheidshalve verwezen
naar de toelichting bij die hoofdstukken. 

Voor een uitgebreide toelichting op de aanwijzing van het bevoegd gezag
voor de algemene regels en de omgevingsvergunning wordt kortheidshalve
verwezen naar de toelichting op paragraaf 4.1.3.

Volledigheidshalve wordt bij het derde lid opgemerkt dat het
projectbesluit een eigenstandige rechtsfiguur is die tevens als
omgevingsvergunning kan gelden. Handhaving van een projectbesluit omvat
dus automatisch ook het handhaven van onderdelen van het besluit die
gelden als omgevingsvergunning. Het deel van het projectbesluit dat
wijzigingen aanbrengt in het omgevingsplan is evenwel van een andere
orde: hiervoor is het gemeentebestuur bevoegd gezag net als nu bij het
inpassingsplan. Aanvullend bevat het vierde lid de toedeling van de
bestuursrechtelijke handhavingstaak voor alle overige gevallen. Die
‘restcategorie’ betreft allereerst de (vele) activiteiten waarvoor
algemene regels zijn gesteld krachtens paragraaf 4.1.1, maar waarvoor
geen meldingsplicht geldt of geen mogelijkheid bestaat om
maatwerkvoorschriften te stellen of toestemming op aanvraag te verlenen
voor een gelijkwaardige maatregel.

Verder bevat deze ‘restcategorie’ een aantal specifieke gevallen
waarvoor bestuursorganen van waterschappen, provincies en het Rijk als
bevoegd gezag worden aangewezen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden
aan de handhaving van EU-verordeningen, zoals de PRTR-verordening en de
Verordening Bouwproducten. 

Voorts valt ook de algemene zorgplichtbepaling uit afdeling 1.3 van dit
wetsvoorstel) onder deze categorie. Zo zal bijvoorbeeld voor zover de
zorgplicht betrekking heeft op water de handhavingstaak worden belegd
bij de waterbeheerder. 

Ten slotte bevat deze ‘restcategorie’ een aantal ge- of
verbodsbepalingen gesteld in het wetsvoorstel zelf, waarvoor
bestuursorganen van waterschappen, provincies en het Rijk als bevoegd
gezag kunnen worden aangewezen. Dit betreft bijvoorbeeld een door de
beheerder van een waterstaatswerk ingesteld toegangsverbod, een door
gedeputeerde staten ingesteld zwemverbod, opgelegde gedoogplichten en
verboden of verplichtingen opgelegd krachtens hoofdstuk 19, voor zover
deze niet in algemene regels worden opgenomen.

Artikelen 18.3 en 18.4 (bestuursdwangbevoegdheid instemmend
bestuursorgaan en Minister)

Algemeen

Bij de formulering van deze artikelen is uitgegaan van de
Awb-systematiek waarin de bevoegdheid tot het opleggen van een last
onder bestuursdwang bij wet moet worden verleend en dan tevens de
bevoegdheid met zich brengt om een last onder dwangsom op te leggen
(artikel 5:4 in samenhang met artikel 5:32 Awb).

De aanvullende sanctie, het intrekken van een begunstigende beschikking
(vooral de omgevingsvergunning), wordt in paragraaf 18.1.3 geregeld. 

Artikel 18.3 (bestuursdwangbevoegdheid instemmend bestuursorgaan)

Dit artikel bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur
een bestuursorgaan dat ingevolge artikel 16.15 een
instemmingsbevoegdheid heeft bij de vergunningverlening, de bevoegdheid
te geven zelfstandig handhavend op te treden. Het bestuursorgaan dat op
grond van artikel 18.2 de taak heeft om te handhaven blijft daarnaast
ook bevoegd tot optreden. Voor de aan te wijzen bestuursorganen kan
bijvoorbeeld gedacht worden aan gedeputeerde staten in het kader van
natuurbescherming en aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap voor archeologische rijksmonumenten. Deze aanvullende
handhavingsbevoegdheid komt overeen met de regeling van artikel 5.2,
vierde lid, Wabo. In afwijking van die bepaling is gekozen voor de
formulering ‘bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang’
in plaats van ‘tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke
handhaving’. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat het
bestuursorgaan met instemmingsrecht onder de Omgevingswet niet een
volledige taak als beschreven in artikel 18.1 heeft en dus niet per se
zelf toezicht hoeft uit te oefenen en klachten te behandelen.
Afhankelijk van de benodigde specifieke deskundigheid kan dat
bestuurorgaan er op grond van artikel 18.6 wel voor kiezen om eigen
toezichthouders aan te wijzen of door het andere bevoegde bestuursorgaan
aan te laten wijzen.

Een zelfstandige bevoegdheid tot oplegging van bestuursrechtelijke
sancties is niet toegekend aan het op grond van artikel 16.14 bij de
vergunningverlening adviserende bestuursorgaan. Dat adviserende
bestuursorgaan heeft uiteraard wel de mogelijkheid om het bevoegd gezag
te verzoeken een bestuurlijke sanctie op te leggen als het adviserende
bestuursorgaan op grond van artikel 1:2, tweede lid, Awb als
belanghebbende kan worden aangemerkt. Dit zal doorgaans het geval zijn.
Om die reden is artikel 5.20 Wabo niet overgenomen in het wetsvoorstel.
Dit geldt ook voor de verbijzondering (in het derde lid van artikel 5.20
Wabo) met betrekking tot de waterkwaliteitsbeheerder die adviseert over
vergunningverlening voor de indirecte lozing. Ook zonder deze bepaling
zal een verzoek om handhavend optreden in geval van een belemmering van
de doelmatige werking van een rioolwaterzuiveringsinstallatie of van
overschrijding van kwaliteits- of lozingsnormen, gelet op het
spoedeisende belang bij handhaving, gericht kunnen worden aan het
bevoegd gezag. Op een dergelijk (spoedeisend) verzoek zal het bevoegd
gezag binnen een redelijke termijn moeten beslissen (artikel 4:13 Awb).

Artikel 18.4 (bestuursdwangbevoegdheid Minister)

In dit artikel wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder
bestuursdwang verleend aan de minister voor de handhavingstaken die aan
hem bij of krachtens artikel 18.2 zijn toegedeeld. Voor de overige
bestuurorganen vindt deze bevoegdheidsverlening plaats in de organieke
wetten (artikel 125 van de Gemeentewet respectievelijk artikel 61 van de
Waterschapswet, artikel 122 van de Provinciewet).

Artikel 18.5 (niet overgaan van bevoegdheid tot handhaving)

Dit artikel bevat een regeling, ontleend aan artikel 5.2, tweede lid,
Wabo, ter voorkoming van een verschuiving van de handhavingsbevoegdheid
gedurende de looptijd van een procedure waarbij een bestuurlijke sanctie
wordt opgelegd. Onder ‘bestuurlijke sanctie’ wordt in dit verband
verstaan alle in dit hoofdstuk bedoelde sanctiemiddelen. Het gaat
daarbij dus om de in hoofdstuk 5 Awb gereguleerde last onder
bestuursdwang, last onder dwangsom, de bestuurlijke boete en (aanvullend
op hoofdstuk 5 Awb) de intrekking van een begunstigende beschikking,
meestal een omgevingsvergunning. 

§ 18.1.2 Aanwijzing en bevoegdheid toezichthouders

Artikelen 18.6 tot en met 18.9

Deze paragraaf heeft betrekking op de aanwijzing van toezichthoudende
personen (artikel 18.6). Verder regelt deze paragraaf de (restrictieve)
toedeling van een toezichthoudende bevoegdheid, die niet geregeld is in
hoofdstuk 5 Awb: het betreden van een woning zonder toestemming van de
bewoner (artikel 18.7). 

Ook deze afdeling is overgenomen uit de Wabo (paragraaf 5.3) met een
enkele voornamelijk redactionele wijziging. Twee inhoudelijke
wijzigingen worden hieronder afzonderlijk toegelicht.

De artikelen 18.8 en 18.9 behoeven geen nadere toelichting. Deze
bepalingen zijn ontleend aan de artikelen 8.8 en 8.10 van de Waterwet.

Artikel 18.6 (aanwijzing toezichthouder)

Een eerste inhoudelijke wijziging betreft de vervanging in het artikel
dat ziet op het aanwijzen van toezichthouders van de term
‘ambtenaren’ door ‘personen’. In de uitvoeringspraktijk worden
niet alleen ambtenaren aangewezen als toezichthouders, maar ook
tijdelijk ingehuurd personeel of medewerkers van een andere instantie
(bijvoorbeeld de Vereniging Natuurmonumenten). Vanwege de huidige
beperking in de Wabo tot aanwijzing van ‘ambtenaren’, worden
niet-ambtenaren veelal aangesteld als onbezoldigd ambtenaar om langs die
weg de betrokkenen als toezichthouder te kunnen aanwijzen. Met deze
wijziging wordt deze constructie overbodig. 

Artikel 18.7 (bevoegdheid binnentreden woning)

Een tweede inhoudelijke wijziging betreft de toewijzing van de
bevoegdheid tot binnentreden van een woning zonder toestemming van de
bewoner. In de regeling in de Awb van de toezichthoudende bevoegdheden
(titel 5.2) wordt deze bevoegdheid uitdrukkelijk niet verleend (artikel
5:15). In de Wabo wordt – in overeenstemming met artikel 12, eerste
lid, van de Grondwet – die bevoegdheid wel verleend (artikel 5.13).
Met betrekking tot de regeling in de Wabo valt op dat de verlening van
de bevoegdheid voor de ene wet generiek wordt verleend (bijvoorbeeld de
Monumentenwet 1988 en de Wro) en voor andere wetten (bijvoorbeeld de Wet
milieubeheer) die verlening heel specifiek wordt geformuleerd. Mede om
redactionele redenen wordt in het wetsvoorstel gekozen voor een op het
oog ongeclausuleerde toedeling van deze bevoegdheid. Die toedeling wordt
echter wel degelijk beperkt, door het bevoegd gezag de toedeling van
deze bevoegdheid te laten concretiseren in het besluit waarin de
toezichthouders worden aangewezen. Uitdrukkelijk is daarmee geen
generieke toewijzing beoogd, maar maatwerk: deze vergaande bevoegdheid
dient in een aanwijzingsbesluit alleen te worden verleend aan die
toezichthouders die deze bevoegdheid voor hun toezichthoudende taak
daadwerkelijk en regelmatig nodig hebben. Dat maatwerk kan alleen
geleverd worden op het decentrale niveau van de aanwijzingsbesluiten.
Aanwijzing bij wet of algemene maatregel van bestuur via een opsomming
van artikelen uit de Omgevingswet is daarvoor te grofmazig en te
ongenuanceerd. 

Overigens is de wijze van toekenning van deze bevoegdheid ook in een
ander opzicht slechts schijnbaar breed en ongeclausuleerd. Immers tegen
oneigenlijk of onnodig gebruik van deze bevoegdheid zijn al in twee
algemene wetten voldoende drempels opgeworpen: 

allereerst bepaalt de Algemene wet op het binnentreden dat in beginsel
een voorafgaande machtiging is vereist (tenzij sprake is van een
spoedeisende situatie);

die wet bepaalt voorts dat degene die bevoegd is een machtiging te geven
(de burgemeester bij andere doeleinden dan strafvordering), zo’n
machtiging alleen afgeeft als het doel waartoe wordt binnengetreden het
binnentreden zonder toestemming van de bewoner redelijkerwijs vereist
(artikel 3);

voorts bepaalt artikel 5:13 Awb dat een toezichthouder van zijn
bevoegdheden slechts gebruik maakt voor zover dat redelijkerwijs voor de
vervulling van zijn taak nodig is.

In de jurisprudentie wordt het gebruik van deze vergaande bevoegdheid
voorts streng getoetst.

Op grond van artikel 5:14 Awb kan het bestuursorgaan in een
aanwijzingsbesluit de toegekende bevoegdheden beperken. Een dergelijke
beperking ligt in de rede bij het toezicht op die onderdelen van de
Omgevingswet of de op het wetsvoorstel gebaseerde
uitvoeringsregelgeving, waarbij de kans uiterst gering is dat in het
kader van dat toezicht een woning betreden zal moeten worden. Die
noodzaak tot beperking is in dit wetsvoorstel opgenomen via de
uitdrukkelijke toekenning in een aanwijzingsbesluit van deze specifieke
bevoegdheid. Beoogd is een aanwijzing door het bevoegd gezag op maat,
gelet op het specifieke takenpakket van de betrokken toezichthouder. Het
bevoegd gezag kan op basis van deze bepaling de bevoegdheid niet
generiek toekennen aan alle toezichthouders voor de volle breedte van de
Omgevingswet. Bestaande aanwijzingsbesluiten zullen dus tijdig, vóór
inwerkingtreding van deze bepaling, moeten worden herzien.

§ 18.1.3 Intrekking begunstigende beschikking

Artikel 18.10 (bevoegdheid intrekken begunstigende beschikking)

Aanvullend op de al aan het bevoegd gezag via de Gemeentewet,
Waterschapswet, Provinciewet of de artikelen 18.3 en 18.4 van dit
wetsvoorstel toegekende bevoegdheid tot het opleggen van een last onder
bestuursdwang of dwangsom, wordt in navolging van de Wabo ook de sanctie
van het intrekken van een begunstigende beschikking toegekend. De Awb
kent een dergelijke sanctie niet. Deze bepaling komt grotendeels overeen
met artikel 5.19 Wabo. De toepassing van de intrekkingsmogelijkheid bij
wijze van sanctie is verruimd tot ‘beschikkingen’, waar in de Wabo
nog specifiek werd gesproken van ‘vergunning of ontheffing’. 

§ 18.1.4 Bestuurlijke boete

[Gereserveerd]

Afdeling 18.2 Strafrechtelijke handhaving

Artikel 18.11 (toepasselijkheid Nederlandse strafwet)

Dit artikel komt overeen met artikel 8.9 van de Waterwet. In de EEZ
heeft Nederland geen onbeperkte rechtsmacht. Met name in afdeling 7 van
deel XII van het VN-Zeerechtverdrag zijn specifieke beperkende
bepalingen neergelegd ten aanzien van handhavend optreden door de
kuststaat jegens schepen onder vreemde vlag. 

Afdeling 18.3 Kwaliteitsbevordering en afstemming

[Gereserveerd]

HOOFDSTUK 19 BEVOEGDHEDEN IN BIJZONDERE OMSTANDIGHEDEN

Afdeling 19.1 Ongewoon voorval

Artikel 19.1 (begripsbepalingen afdeling 19.1)

In het eerste lid wordt de in deze afdeling gebruikte formulering
‘voorkomen van de nadelige gevolgen van een ongewoon voorval’
verruimd tot:

het zoveel mogelijk beperken of ongedaan maken van die gevolgen,

het voorkomen dat het ongewoon voorval verergert, voortduurt of zich
herhaalt, en 

het wegnemen van de oorzaak van het voorval. 

Met deze begripsverruiming wordt voorkomen dat telkens in deze afdeling
naast de term ‘voorkomen’ ook deze andere formuleringen moeten
worden gebruikt, wat de leesbaarheid van de artikelen ten goede komt.
Het begrip ‘ongewoon voorval’ zelf wordt overigens gedefinieerd in
de bijlage bij artikel 1.1. 

In het tweede lid wordt het begrip ‘veroorzaker’ gedefinieerd. Bij
de formulering van deze begripsbepaling is gekeken naar de omschrijving
van het begrip ‘exploitant’ in enkele Europese (milieu)richtlijnen,
bijvoorbeeld in de ETS-richtlijn[1], de richtlijn
milieuaansprakelijkheid en de richtlijn industriële emissies. Met deze
formulering wordt beoogd om het begrip ‘veroorzaker’ ruim te
omschrijven, zodat degene die het feitelijk (economisch) in zijn macht
heeft (de nadelige gevolgen van) het ongewoon voorval te beëindigen,
daar door het bevoegd gezag op kan worden aangesproken. Het begrip
‘veroorzaker’ ligt dicht aan tegen het Awb-begrip ‘overtreder’
en de uitleg die in de jurisprudentie van de bestuursrechter aan dat
begrip gegeven wordt. In die jurisprudentie wordt als ‘overtreder’
in de eerste plaats aangemerkt: degene die de verboden handeling fysiek
verricht. Maar daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de
overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de handeling is toe
te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en
derhalve overtreder zijn (aldus de vaste jurisprudentie van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 oktober 2008, AB 2008,
364, JB 2008, 256, CZI/Tilburg, en 27 maart 2013, AB 2013, 181, JB 2013,
63, Leidsche Vliet). Zo is bijvoorbeeld de eigenaar van een gezonken
boot niet aan te merken als veroorzaker van een ongewoon voorval
(verontreinigende lozing van het oppervlaktewater ten gevolge van het
afzinken), wanneer diens boot door derden tot zinken is gebracht.

Het begrip ‘rechtspersoon’ omvat zowel privaatrechtelijke als
publiekrechtelijke rechtspersonen. Voor de ‘rechtspersoon’ als
‘veroorzaker’ (functionele dader) wordt ook verwezen naar de
ontwikkelingen in de jurisprudentie (Hoge Raad 23 februari 1954, NJ
1954, 378, IJzerdraadarrest; Hoge Raad 21 oktober 2003, NJ 2006, 328,
Drijfmestarrest; Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, AB
2014, 144 en 145, Chemie-Pack Moerdijk) 

Artikel 19.2 (aanwijzing en afstemming bevoegd gezag)

Eerste lid

Voor de aanwijzing van het bevoegd gezag - ofwel het voor uitvoering van
de in dit hoofdstuk toegekende bevoegdheden en opgelegde verplichtingen
bevoegde bestuursorgaan - wordt aangesloten bij de bevoegdheidsverdeling
in hoofdstuk 18 van dit wetsvoorstel. Het bestuursorgaan dat is belast
met de bestuursrechtelijke handhavingstaak dan wel dat bevoegd is tot
het opleggen van een bestuurlijke sanctie, wordt aangewezen als bevoegd
gezag voor het geval zich een bijzondere omstandigheid voordoet.
Specifiek wordt de commissaris van de Koning aangewezen wanneer het
voorval luchtverontreiniging veroorzaakt ter bestendiging van de
regeling voor voorzieningen in het geval van bijzondere omstandigheden
in hoofdstuk V van de Wet inzake de luchtverontreiniging. Overigens is
dat hoofdstuk deels opgenomen in de specifieke bepaling van artikel
19.12.

Via de bevoegdheidstoedeling van hoofdstuk 18 wordt voor de meeste
activiteiten waarbij zich ongewone voorvallen kunnen voordoen, het
college van burgemeester en wethouders aangewezen als bevoegd gezag. In
situaties waar voor de handhaving van de activiteit waardoor het
ongewoon voorval wordt veroorzaakt, een ander bestuursorgaan is
aangewezen, is dat andere bestuursorgaan bevoegd op te treden. Dit kan
bijvoorbeeld gedeputeerde staten zijn als zich een calamiteit voordoet
bij een IPPC-installatie of als het ongewoon voorval plaatsvindt in een
Natura 2000-gebied. Wanneer het ongewoon voorval leidt tot
verontreiniging van oppervlaktewater zal de waterbeheerder bevoegd gezag
zijn. 

Tweede lid

Deze bepaling bevat een verbijzondering van de algemene bepaling over
‘afstemming en samenwerking’ in artikel 2.2, namelijk een
afstemmingsplicht voor het geval twee of meer bestuursorganen voor
eenzelfde ongewoon voorval bevoegd zijn op te treden. Hiervan kan
bijvoorbeeld sprake zijn, wanneer – om bij de eerder gegeven
voorbeelden te blijven – een ongewoon voorval bij een IPPC-installatie
gepaard gaat met een lozing van verontreinigende stoffen (of
verontreinigd bluswater) op oppervlaktewater. Om te voorkomen dat de
veroorzaker van het ongewoon voorval tegenstrijdige of niet gelijktijdig
te treffen maatregelen van beide bevoegde gezagen opgelegd krijgt,
informeren deze bestuursorganen elkaar over de voorgenomen maatregelen
en stemmen die maatregelen zo nodig met elkaar af. Een en ander
uiteraard voor zover de eventueel vereiste spoedeisendheid dat toelaat:
als het treffen van maatregelen of een besluit tot het opleggen van de
maatregelen dermate spoedeisend is dat afstemming vooraf niet kan worden
afgewacht, kan de afstemming ook achteraf plaatsvinden. Die afstemming
vindt plaats binnen het kader van de Wet veiligheidsregio’s, zodra het
ongewoon voorval trekken krijgt van ‘een ramp of crisis van meer dan
plaatselijke betekenis’ als bedoeld in artikel 39 van die wet. 

Artikel 19.3 (doormeldings- en informatieplicht bevoegd gezag)

Eerste lid

Als het bevoegd gezag een melding van een ongewoon voorval ontvangt,
bijvoorbeeld van een calamiteit die zich voordoet bij een bedrijf, dan
informeert het bevoegd gezag onmiddellijk andere bestuursorganen en
instanties die direct belang (kunnen) hebben bij zo’n melding. Het
eerste lid bevat een opsomming van die andere bestuursorganen en
instanties. Dit betreft vooral de burgemeester of de voorzitter van de
veiligheidsregio van de gemeente respectievelijk de regio waarbinnen het
ongewoon voorval plaatsvindt. Uiteraard dient de waterbeheerder te
worden geïnformeerd, wanneer het ongewoon voorval nadelige gevolgen
heeft voor het oppervlaktewater of de rioolwaterzuiveringsinstallatie.
Voorts wordt in elk geval ook de Inspectie Leefomgeving en Transport
geïnformeerd. Verder worden nog andere bestuursorganen of instanties
geïnformeerd, die bij zo’n melding belang hebben of kunnen hebben. 

Het bevoegd gezag – veelal het college van burgemeester en wethouders
- kan worden geïnformeerd over een ongewoon voorval door een eigen
toezichthouder, een bedrijf (waarbij het voorval plaatsvindt en dat een
meldingsplicht heeft op grond van een vergunning of algemene regels), de
brandweer of politie, de burgemeester (die een melding van een dreigende
ramp ontvangt) of door een (toezichthouder van een) ander bestuursorgaan
dat eerder van het voorval op de hoogte is. Zodra het bevoegd gezag –
langs welke weg dan ook – op de hoogte is geraakt van een ongewoon
voorval, stelt het onverwijld de relevante omstandigheden van dit
ongewoon voorval vast:

door welke activiteit is het ongewoon voorval veroorzaakt,

wie is de veroorzaker van het voorval of verantwoordelijk voor die
activiteit,

welke maatregelen zijn noodzakelijk en moeten onverwijld worden genomen
om de (mogelijke) nadelige gevolgen van het voorval voor de fysieke
leefomgeving te voorkomen (waarbij ‘voorkomen’ dient te worden
gelezen in de ruime zin, die artikel 19.1 daaraan geeft).

Al deze informatie is van belang om vervolgens en op zo kort mogelijke
termijn te kunnen bepalen:

welke overige instanties terstond dienen te worden geïnformeerd, en

wie wat moet doen en binnen welke termijn om de dreigende of ontstane
nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen of te
beperken (artikelen 19.4 en 19.5).

Tweede lid

Het tweede lid voorziet in de bevoegdheid om aanvullende informatie op
te vragen, omdat de melding van het voorval slechts beperkte informatie
zal kunnen bevatten en ook een momentopname is. Het is van belang dat
het bevoegd gezag op de hoogte blijft van het verloop van het voorval en
het resultaat van de getroffen maatregelen. Zo kunnen tijdig aanvullende
maatregelen worden getroffen, nadere instructies worden gegeven en kan
deze aanvullende informatie worden doorgegeven aan de eerder
geïnformeerde instanties, als die informatie voor hen relevant is.

Artikel 19.4 (veroorzaker verplichten tot treffen van maatregelen)

Zodra duidelijk is door welke activiteit het ongewoon voorval is
veroorzaakt en daarmee wie de veroorzaker is, legt het bevoegd gezag –
overeenkomstig het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ – de
verantwoordelijkheid voor het treffen van de nodige maatregelen bij de
veroorzaker. Op grond van het vierde lid gebeurt dit via een
beschikking, zodat tegen deze last rechtsbescherming openstaat. De last
tot het treffen van maatregelen betreft een specifieke bevoegdheid naast
en los van de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder
bestuursdwang in geval van een overtreding (hoofdstuk 18). Artikel 5:2,
tweede lid, Awb maakt hiertussen uitdrukkelijk onderscheid: “geen
bestuurlijke sanctie is de enkele last tot het verrichten van bepaalde
handelingen”. De bevoegdheid tot het laten treffen van maatregelen bij
een ongewoon voorval is dus geen bestuurlijke sanctie. Dit laat
onverlet, dat – wanneer duidelijk is dat het ongewoon voorval door een
overtreding is veroorzaakt – het bevoegd gezag ook, al dan niet in de
plaats van deze bevoegdheid, gebruik kan maken van de last onder
bestuursdwang of de last onder dwangsom om de ontstane nadelige gevolgen
voor de fysieke leefomgeving te laten verhelpen.

Welke maatregelen nodig zijn, beoordeelt het bevoegd gezag. Concrete
voorbeelden van noodzakelijke maatregelen worden bijvoorbeeld genoemd in
artikel 5.17 Wabo (dat geformuleerd is als een nadere duiding van de
bevoegdheid om een last onder bestuursdwang op te leggen, maar evenzeer
ter verduidelijking kan dienen van de last, bedoeld in dit artikel):
zo’n maatregel “kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van
een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het
slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van
gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen”. Die
bevoegdheid tot opschorten of doen staken van een activiteit is
uitdrukkelijk in het tweede lid benoemd. Daarbij is gekozen voor de term
‘stilleggen’, dit onder meer in aansluiting bij artikel 56 van de
Monumentenwet 1988, artikel 63 van de Wet veiligheidsregio’s en
artikel 17.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Het bevoegd gezag kan
ook volstaan met geven van aanwijzingen, als de veroorzaker –
overeenkomstig de op hem rustende zorgplicht en verantwoordelijkheid –
zelf al de naar redelijke verwachting toereikende maatregelen treft of
daartoe bereid is (derde lid). Zie voor een vergelijkbare bevoegdheid
artikel 17.10, eerste lid, onder d, van de Wet milieubeheer.

Artikel 19.5 (bevoegdheid tot treffen van maatregelen)

Niet in alle omstandigheden zal onmiddellijk duidelijk zijn (en soms
wellicht nooit duidelijk worden) door wie of door welke activiteit het
ongewoon voorval is veroorzaakt. In die omstandigheden, wanneer (nog)
geen veroorzaker kan worden aangesproken, moet het bevoegd gezag afwegen
of het, gelet op de aard en omvang van de nadelige gevolgen van het
voorval en het beschermen van de in artikel 2.1, derde lid, genoemde
belangen, zelf preventieve, beheers- of herstelmaatregelen treft of laat
treffen om erger te voorkomen. Als het bevoegd gezag daartoe besluit,
dient deze beslissing op schrift te worden gesteld. Ook dient van die
beschikking een publieke kennisgeving te worden gedaan, zodat
belanghebbenden hiervan kennis kunnen nemen. De grondslag voor deze
kennisgeving is opgenomen in artikel 16.86. Zo kan de eigenaar van het
perceel of de veroorzaker zich melden en verweren, wanneer hij het niet
eens is met de voorgenomen maatregelen of deze bijvoorbeeld niet
proportioneel vindt. 

Van de beschikking wordt voorts een kennisgeving gedaan aan de
bestuursorganen en instanties waarbij het voorval op grond van artikel
19.3, eerste lid, is gemeld, zodat zij langs die weg geïnformeerd
worden over de maatregelen die het bevoegd gezag treft. 

Zodra het bevoegd gezag ervan op de hoogte raakt wie de veroorzaker van
het voorval is of is geweest, wordt deze beschikking aan de veroorzaker
toegezonden en kan het bevoegd gezag toepassing geven aan de artikelen
19.3, tweede lid (het de veroorzaker verplichten tot het verstrekken van
nadere informatie over het voorval), 19.4 (het de veroorzaker
verplichten tot het treffen van maatregelen) en 19.6 (kostenverhaal van
reeds getroffen maatregelen). 

Artikel 19.6 (kostenverhaal getroffen maatregelen)

De bepaling omtrent kostenverhaal is nieuw ten opzichte van de huidige
regeling voor ongewone voorvallen in titel 17.1 van de Wet milieubeheer.
Bewust is gekozen voor een imperatieve en niet voor een facultatieve
redactie van deze bepaling. Het voorstel om een verplichting tot
kostenverhaal op te nemen is ontleend aan titel 17.2 van de Wet
milieubeheer, waar ter implementatie van het in de richtlijn
milieuaansprakelijkheid toegepaste beginsel ‘de vervuiler betaalt’
voor maatregelen ter preventie of beperking van milieuschade voorzien is
in een verplichting tot kostenverhaal door het bevoegd gezag. Dit
beginsel of principe is ook bij kosten ten gevolge van een ongewoon
voorval leidend. Inhoudelijk is voor deze bepaling (via de van
overeenkomstige toepassing in het tweede lid) aangesloten bij de
regeling voor kostenverhaal bij de last onder bestuursdwang in de Awb
(met name artikel 5:25). Ook die regeling kent overigens een imperatieve
redactie (‘geschiedt op kosten van’). 

De beginselplicht tot kostenverhaal laat onverlet dat niet in alle
omstandigheden alle kosten op een veroorzaker te verhalen zullen zijn of
(een poging tot) kostenverhaal om andere redenen zinloos is. Voornoemde
titel 17.2 van de Wet milieubeheer noemt bijvoorbeeld de omstandigheid
dat de verhaalkosten groter zijn dan het terug te vorderen bedrag of dat
niet kan worden vastgesteld wie de activiteit heeft verricht, waardoor
het ongewoon voorval is veroorzaakt.

Een dergelijke bepaling is niet opgenomen in artikel 19.6, gelet op het
hoge ‘open deur’-gehalte. Dat een bepaling met die strekking wel
uitdrukkelijk is opgenomen in artikel 17.16, derde lid, van de Wet
milieubeheer is enkel om zeker te stellen dat de achterliggende
richtlijnbepaling volledig is geïmplementeerd. Ook zonder een
wettelijke regeling spreekt het voor zich dat in dergelijke gevallen een
verplichting tot kostenverhaal niet aan de orde is. Bovendien kunnen
zich meer situaties voordoen, waarin kostenverhaal onmogelijk is. In een
eerdere memorie van toelichting (Kamerstukken II 19403, nr. 3, blz. 125)
is het voorbeeld genoemd dat degene op wie de kosten verhaald moeten
worden, in staat van faillissement verkeert. 

Naast de bovengenoemde omstandigheden om van kostenverhaal af te zien,
noemt het van overeenkomstige toepassing verklaarde artikel 5:25 Awb nog
het criterium: ‘tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel
te zijnen laste behoren te komen’. Welke omstandigheden onder dit
redelijkheidscriterium vallen, zal van geval tot geval verschillen. In
titel 17.2 van de Wet milieubeheer zijn (ter implementatie van de
richtlijn milieuaansprakelijkheid) enkele concrete invullingen van dit
criterium genoemd (artikel 17.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer).
Van een vergelijkbare concrete invulling wordt in artikel 19.6 van het
wetsvoorstel afgezien. Dergelijke verweren, zoals het in vrijwaring
oproepen van een derde die het ongewoon voorval zou hebben veroorzaakt,
kunnen ook zonder wettelijke regeling door de veroorzaker worden
aangevoerd bij een procedure tot kostenverhaal.

Het uitgangspunt is dat degene die een risicovolle activiteit verricht,
in beginsel zelf financieel verantwoordelijk is voor alle nadelige
gevolgen die deze activiteit – ook bij een ongewoon voorval – voor
de fysieke leefomgeving veroorzaakt. De kosten voor preventieve of
herstelmaatregelen bij een ongewoon voorval behoren niet ten laste van
de gemeenschap te komen. Een bestuursorgaan dat met kosten voor
dergelijke maatregelen wordt geconfronteerd, hetzij omdat de veroorzaker
verzaakt zelf tijdig de noodzakelijke maatregelen te treffen (artikel
19.4), hetzij omdat met het treffen van maatregelen niet kon worden
gewacht totdat vastgesteld werd wie het ongewoon voorval heeft
veroorzaakt (artikel 19.5), heeft een beginselplicht om die kosten te
verhalen. 

Artikel 19.7 (onderzoek oorzaak en voorkomen herhaling) 

Deze bepaling is ontleend aan artikel 17.3 van de Wet milieubeheer. Het
eerste lid bevat een onderzoeksbepaling met als strekking dat de oorzaak
van het ongewoon voorval wordt uitgezocht om herhaling te voorkomen.
Hier ligt een relatie met artikel 19.3, vierde lid. Het bevoegd gezag
kan de veroorzaker verplichten om informatie te verstrekken over het
voorval en over de oorzaak ervan.

Het tweede lid maakt het mogelijk om van een ongewoon voorval te leren
door de voorschriften voor een activiteit te wijzigen, ongeacht of die
voorschriften zijn opgenomen in een omgevingsvergunning of in algemene
regels. In het eerste geval kan de omgevingsvergunning worden gewijzigd,
in het tweede geval kunnen maatwerkvoorschriften worden gesteld om de
kans op herhaling van zo’n voorval te verkleinen. Als het bevoegd
gezag voor het desbetreffende ongewoon voorval niet bevoegd is om de
voor de veroorzakende activiteit geldende voorschriften te wijzigen, kan
het daartoe een aanbeveling doen aan het daartoe wel bevoegde
bestuursorgaan.

Afdeling 19.2 Archeologische toevalsvondst van algemeen belang

Deze afdeling is ontleend aan, en is een voortzetting van, hoofdstuk V,
paragraaf 9 (Bijzondere bevoegdheden) uit de Monumentenwet 1988. Voor
een toelichting op het begrip ‘archeologische toevalsvondst van
algemeen belang’ wordt kortheidshalve verwezen naar paragraaf 4.19.3
van deze memorie van toelichting en de toelichting bij de bijlage bij
artikel 1.1. 

Artikel 19.8 (aanwijzing en afstemming bevoegd gezag)

Het eerste tot en met het derde lid regelen de bevoegdheidsverdeling bij
een archeologische toevalsvondst van algemeen belang. Het college van
burgemeester en wethouders is in algemene zin verantwoordelijk voor de
zorg voor het bodemarchief. Het college van burgemeester en wethouders
is daarom ook primair het bevoegd gezag voor een dergelijke
toevalsvondst. Deze bevoegdheidstoedeling sluit aan op de centrale rol
van het gemeentebestuur op het terrein van de fysieke leefomgeving en
voorts ook bij het voornemen om in het kader van deze wet het
gemeentebestuur over de gehele linie van het archeologische bestel
bevoegd gezag te maken, dus inclusief de archeologische rijksmonumenten.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is bevoegd gezag bij
een dergelijke vondst in niet gemeentelijk ingedeeld gebied en kan
voorts als bevoegd gezag optreden als het een archeologische
toevalsvondst van nationaal of internationaal belang betreft. Met dit
artikel wordt de bijzondere bevoegdheid van artikel 56 van de
Monumentenwet 1988 bestendigd en breder belegd.

Omdat beide bestuursorganen bevoegd gezag kunnen zijn bij een
archeologische toevalsvondst van algemeen belang, informeren zij elkaar
over en weer, wanneer een dergelijke toevalsvondst zich voordoet (vierde
lid). Het algemeen belang kan immers zowel lokaal, regionaal als
(inter)nationaal zijn. Is het algemeen belang een lokaal of regionaal
belang, dan is alleen het college van burgemeester en wethouders van de
gemeente waar de vondst plaatsvindt, bevoegd om op te treden. Het
college is ook bevoegd wanneer het een toevalsvondst van
(inter)nationaal belang betreft, behalve in de incidentele gevallen
waarin de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap besluit om de in
deze afdeling toegekende bevoegdheden zelf uit te oefenen. Dat het
gemeentebestuur primair bevoegd gezag is voor de onderhavige
bevoegdheden, is in lijn met de thans in artikel 38a van de
Monumentenwet 1988 (en artikel 3.1.6, vierde lid, onder a, van het
Besluit ruimtelijke ordening) geregelde verantwoordelijkheid om in het
bestemmingsplan rekening te houden met de bekende en te verwachten
archeologische waarden. Deze verantwoordelijkheid impliceert onder meer
dat er onderzoek naar deze waarden wordt gedaan. Hoe beter de (te
verwachten) archeologische waarden in kaart worden gebracht, des te
kleiner de kans op archeologische toevalsvondsten van algemeen belang.
Tot op zekere hoogte zijn de wijze van borging in het omgevingsplan en
de bevoegdheid tot het treffen van maatregelen bij archeologische
toevalsvondsten van algemeen belang complementair aan elkaar.

In artikel 53, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 is een
meldingsplicht opgenomen voor archeologische toevalsvondsten. Daarin is
bepaald dat de vondst van een zaak waarvan de vinder weet of
redelijkerwijs zou moeten weten dat het een monument betreft – dus dat
de zaak van algemeen belang is – zo spoedig mogelijk gemeld moet
worden bij de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het gaat
hierbij uitdrukkelijk niet om zaken die worden gevonden bij opgravingen
als bedoeld in artikel 1, onder h, van de Monumentenwet 1988. Hoe
daarmee moet worden omgegaan, is thans geregeld in artikel 46 van de
Monumentenwet 1988. Van de vondstmelding worden de gegevens vastgelegd
in Archis, het geautomatiseerde archeologische informatiesysteem voor
Nederland. De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed is verantwoordelijk
voor het beheer van Archis.

Artikel 19.9 (bevoegdheden bij een archeologische toevalsvondst van
algemeen belang)

Als een archeologische toevalsvondst van algemeen belang wordt gemeld,
kan het bevoegd gezag gebruikmaken van een aantal bevoegdheden uit
afdeling 19.1 om bij deze bijzondere omstandigheid te waarborgen dat de
archeologische vondst en de archeologische vindplaats geen onnodige
schade oplopen. Een vindplaats of monument kan bijvoorbeeld ‘in
situ’ behouden blijven of op een wetenschappelijk verantwoorde manier
worden opgegraven.

Aan de hand van de melding kan het bevoegd gezag vaststellen bij welke
activiteit en door wie de toevalsvondst heeft plaatsgevonden en –
hetzij onmiddellijk, hetzij na een bezoek ter plaatse – inschatten of
er maatregelen nodig zijn om verdere schade te voorkomen (artikel 19.4).
Uiteraard kan het bevoegd gezag om nadere informatie vragen bij de
vinder (artikel 19.3, tweede lid). Het bevoegd gezag kan preventieve of
herstelmaatregelen laten treffen door de vinder of door derden, de
activiteit, waarbij zich de vondst heeft voorgedaan, tijdelijk of voor
onbepaalde tijd laten stilleggen of instructies geven aan de vinder hoe
deze de activiteit (gewijzigd) kan voortzetten met inachtneming van het
archeologisch monument (behoud in situ of na een archeologische
opgraving), zoals thans mogelijk is onder het regime van artikel 56 van
de Monumentenwet 1988 (artikel 19.4). Ten slotte kan het bevoegd gezag
zo nodig de eventueel voor deze activiteit verleende omgevingsvergunning
wijzigen (of daartoe een verzoek doen) om dat doel blijvend te bereiken,
wanneer het een terugkerende of doorlopende activiteit betreft (artikel
19.7).

Bij een archeologische toevalsvondst van algemeen belang geldt overigens
dat het bevoegd gezag niet verplicht is om maatregelen te (laten) nemen
ter voorkoming van verdere schade aan een archeologisch monument. De
Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zal hiermee terughoudend
omgaan. Enerzijds speelt mee hoe belangrijk het archeologisch monument
is, anderzijds of er beleidsmatig aanleiding toe is. De minister zal
bijvoorbeeld niet overgaan tot het opleggen van maatregelen als een
gemeentebestuur bij het opstellen van het omgevingsplan heeft nagelaten
een adequaat beschermingsregime in te stellen voor bekende of verwachte
archeologische waarden. In een dergelijk geval ligt het eerder voor de
hand dat het college van burgemeester en wethouders als bevoegd gezag
optreedt. Worden de genoemde bevoegdheden toegepast, dan wordt de
‘veroorzaker’ (in archeologische termen: de ‘verstoorder’) –
degene die tijdens een activiteit bij toeval op een archeologisch
monument stuit, waarbij die onbedoelde blootlegging al nadelige gevolgen
heeft (gehad) voor dat monument - voor het treffen van die maatregelen,
het stilleggen van de activiteit of het gevolg geven aan die instructies
financieel schadeloosgesteld (overeenkomstig de regeling van artikel 58
Monumentenwet 1988, een regeling die zal worden opgenomen in hoofdstuk
15 van de Omgevingswet). Om die reden is artikel 19.6 (kostenverhaal
getroffen maatregelen) uitdrukkelijk niet van overeenkomstige toepassing
verklaard. Bij archeologische toevalsvondsten speelt niet het beginsel
‘de verstoorder betaalt’. Archeologie bevindt zich grotendeels in de
bodem en is daarmee niet zichtbaar. Hoewel bepaalde landschapselementen
of eerdere vondsten kunnen duiden op de aanwezigheid van archeologische
waarden, is dit pas zeker na een concrete vondst. Dit betekent dat
onverwachte vondsten - waaronder soms zeer substantiële - nooit zijn
uit te sluiten. Zelfs is het denkbaar dat vooronderzoek aantoont dat er
waarschijnlijk geen archeologische waarden in de bodem aanwezig zijn,
maar dat er tijdens de grondbewerking toch een archeologische
vondst wordt gedaan. In dat geval wordt gesproken van een
‘archeologische toevalsvondst’. Vanzelfsprekend zal degene die de
activiteit uitvoert in een dergelijk geval niet gehouden zijn tot
vergoeding van de met het onderzoek naar een dergelijke vondst gemoeide
kosten. Hij heeft immers aan zijn wettelijke verplichtingen voldaan en
wel op basis van een overheidsbesluit dat hem de ruimte gaf de
voorgenomen activiteit te realiseren. Een archeologische toevalsvondst
heeft voor de archeologie betekenis omdat deze nieuwe informatie
oplevert, maar mag voor de willekeurige uitvoerder van een
activiteit geen (onoverkomelijke) blokkades opwerpen. Diegene kan
aanspraak maken op vergoeding door het bevoegd gezag van de uit de
genomen of opgelegde maatregelen voortvloeiende kosten, te bepalen naar
redelijkheid en billijkheid.

Afdeling 19.3 Alarmeringswaarden

Artikel 19.10 (vaststelling van alarmeringswaarden)

Deze bepaling bundelt de bestaande regelingen voor alarm- en
informatiedrempels over de buitenluchtkwaliteit (titel 5.2 van de Wet
milieubeheer) en voor alarmeringspeilen en hoogwaterstanden (artikel 3.3
van de Waterwet) onder een nieuwe term: ‘alarmeringswaarde’. Onder
een alarmdrempel, respectievelijk informatiedrempel, wordt in titel 5.2
van de Wet milieubeheer verstaan: een kwaliteitsniveau bij het bereiken
waarvan het noodzakelijk is om het publiek te informeren of te
waarschuwen, om de risico’s voor de gezondheid van bijzonder gevoelige
bevolkingsgroepen ingeval van een kortstondige overschrijding van dat
kwaliteitsniveau te beperken. In dit wetsvoorstel worden beide begrippen
niet meer onderscheiden, maar wordt gekozen voor een nieuwe
verzamelterm: alarmeringswaarde. De bestaande alarmerings- en
informatiedrempels uit bijlage 2 van de Wet milieubeheer zullen bij
algemene maatregel van bestuur opnieuw worden vastgesteld. Dit geldt ook
voor de veiligheidsnormen voor waterkeringen (alarmeringspeilen) in
bijlage II van de Waterwet.

Bij deze algemene maatregel van bestuur worden ook de bestuursorganen of
instanties aangewezen die tot taak hebben om het publiek en andere
instanties te informeren en te waarschuwen en om maatregelen of
voorzieningen te treffen tegen de (dreigende) aantasting van de
kwaliteit of staat van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan.


Uitgegaan wordt van de bestuursorganen die op dit moment ook zijn
aangewezen. Zo is het voornemen dat voor de alarmeringswaarden voor de
luchtkwaliteit de commissaris van de Koning de taken en bevoegdheden zal
houden, die hem nu toekomen op basis van hoofdstuk V (artikel 43 en
volgende) van de Wet inzake de luchtverontreiniging. Voor de
alarmeringswaarden voor hoogwaterstanden (alarmeringspeilen) is het
voornemen om de bestaande bevoegdheids- en taakverdeling te continueren
met betrekking tot dijkbewaking door de beheerders van primaire
waterkeringen en gedeputeerde staten van de provincies die het betreft.

Bij ministeriële regeling kunnen maatregelen of voorzieningen worden
aangewezen, die de aangewezen bestuursorganen in elk geval moeten
treffen ter bescherming van de fysieke leefomgeving. Hierbij kan voor
wat betreft de alarmeringswaarden voor de luchtkwaliteit gedacht worden
aan de maatregelen genoemd in artikel 43 van de Wet inzake de
luchtverontreiniging en voor de alarmeringswaarden met betrekking tot
hoogwaterstanden zoals dijkbewaking.

Artikel 19.11 (informatieverstrekking bij overschrijding
alarmeringswaarden)

Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over de waarschuwingen
en informatie die bij een (dreigende) overschrijding van
alarmeringswaarden moeten worden verschaft aan het publiek en verder aan
diverse bestuursorganen en instanties, die in deze bijzondere
omstandigheden maatregelen moeten treffen. Tot die informatie behoort
uiteraard ook de aanbeveling aan het publiek van maatregelen, die het
zelf kan treffen om hinder of schade te voorkomen of te beperken. 

Het voornemen is om de regeling die nu in artikel 3.3 van de Waterwet is
opgenomen over informatie, waarschuwingen en maatregelen bij hoogwater,
op te nemen in deze ministeriële regeling. 

Ten slotte vindt ook de implementatie van artikel 24 van de richtlijn
luchtkwaliteit (kortetermijnactieplannen bij overschrijding van een
alarmeringswaarde) uit artikel 5.18 van de Wet milieubeheer een plek in
deze ministeriële regeling. Voor een toelichting op die bepaling wordt
kortheidshalve verwezen naar Kamerstukken II 2005/06, 30 489, nr. 3,
blz. 45-46, en 2007/08, 

31 589, nr. 3, blz. 32-33.

Artikel 19.12 (tijdelijke regels bij luchtverontreiniging)

Deze bepaling is ontleend aan hoofdstuk V (artikel 48 en volgende) van
de Wet inzake de luchtverontreiniging. De commissaris van de Koning
behoudt de bevoegdheid om bij besluit regels, waaronder verboden, te
stellen met betrekking tot installaties, brandstoffen en
verontreinigende activiteiten bij ernstige luchtverontreiniging. De
procedurebepalingen uit de artikelen 49 en 50 van de Wet inzake de
luchtverontreiniging zijn niet overgenomen in dit wetsvoorstel. Voor
zover relevant kunnen deze procedurebepalingen via de grondslag van
artikel 16.86 bij algemene maatregel van bestuur hun beslag krijgen.
Overigens kan ook zonder uitdrukkelijke wettelijke regeling verzocht
worden om een dergelijk besluit te nemen en zal de commissaris van de
Koning zo nodig advies inwinnen bij de Inspectie Leefomgeving en
Transport of bij een andere instantie (bijvoorbeeld het RIVM). 

De specifiek voorgeschreven geldingsduur van 48 uur voor een door de
commissaris van de Koning gegeven besluit en de daaraan verbonden
verlengingsmogelijkheid voor gedeputeerde staten, wordt gecontinueerd.

Afdeling 19.4 Gevaar voor waterstaatswerken

Artikelen 19.13 tot en met 19.16

Afdeling 19.4, bestaande uit de artikelen 19.13 tot en 19.16, is
nagenoeg ongewijzigd overgenomen uit paragraaf 5.5 van de Waterwet. Deze
artikelen gaan over het beteugelen van gevaar voor waterstaatswerken.
Met het begrip ‘gevaar’ wordt hier bedoeld: omstandigheden waardoor
de goede staat van een of meer waterstaatswerken onmiddellijk en ernstig
in het ongerede is of dreigt te geraken. Het begrip ‘gevaar’ is van
toepassing op diverse situaties en omstandigheden; vooral de potentiële
situaties van gevaar kunnen zeer uiteenlopend van aard zijn. In elk
geval zal het moeten gaan om feitelijke gebeurtenissen, die tot
toepassing van in deze afdeling gegeven noodbevoegdheid nopen omdat de
normale bevoegdheden in de sfeer van het waterrecht ontoereikend zijn.
Of en zo ja, hoe lang sprake is van daadwerkelijk gevaar, dat tot
toepassing van deze bevoegdheden noopt, is in een concrete situatie
uiteindelijk ter beoordeling aan de beheerder.

Een gevaarsituatie kan met zich brengen dat er geen tijd bestaat om het
bestuur van een waterschap bijeen te roepen, terwijl er toch
onmiddellijk handelend opgetreden moet worden. In die situatie moet erin
zijn voorzien dat de voorzitter van het waterschap bevoegd is de
maatregelen te treffen die hij nodigt oordeelt. De voorzitter van een
waterschap ontleent die bevoegdheid aan artikel 96 van de
Waterschapswet. 

Voor een verdere toelichting op deze bepaling wordt kortheidshalve
verwezen naar Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 113-117. 

Afdeling 19.5 Buitengewone omstandigheden 

Artikel 19.17 (in- en buitenwerkingstelling regulering bij schaarste)

In deze afdeling zijn bepalingen in gewijzigde (ingekorte) vorm
overgenomen uit hoofdstuk VII van de Woningwet: een noodvoorziening in
geval van buitengewone omstandigheden, die een schaarste veroorzaken
voor de benodigdheden (arbeid, financiën, bouw- of andere materialen,
brand- en bouwstoffen, et cetera) voor de realisering van projecten.

Kenmerkend voor buitengewone omstandigheden is bij uitstek dat het
reguliere instrumentarium niet meer toereikend is. Afdeling 19.5 bevat
de noodbevoegdheden waarvoor zware vormvereisten gelden. Deze
bevoegdheden moeten in werking worden gesteld met een koninklijk besluit
op voordracht van de Minister-President. Ook moet een
verlengingswetsvoorstel over het voortduren van de buitengewone
rechtstoestand worden opgesteld en onverwijld aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal worden aangeboden. Artikel 19.17 betreft een
gestandaardiseerde procedure voor het inwerkingstellen van
noodregelgeving, die in 1997 met de Invoeringswet Coördinatiewet
uitzonderingstoestanden is ingevoerd voor alle nationale noodwetgeving
die niet vormvrij in werking kan worden gesteld. 

Artikel 19.18 (regulering prioritering uitvoering projecten bij
schaarste)

Bij buitengewone omstandigheden die leiden tot schaarste of dreigende
schaarste aan arbeid, geld of (bouw)materialen, kan het nodig zijn om
voorzieningen te treffen om nationaal prioriteiten te stellen voor op
stapel staande projecten of voor projecten die al ter uitvoering zijn
genomen. Wanneer bij een koninklijk besluit als bedoeld in artikel 19.17
de weg daarvoor is vrijgemaakt, kunnen de verantwoordelijke ministers
(de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in
overeenstemming met de andere verantwoordelijke ministers) bij
ministeriële regeling prioriteiten stellen, zodat de nog aanwezige
arbeidskrachten, geldmiddelen of materialen op die plaatsen kunnen
worden ingezet waar dat uit het oogpunt van algemeen belang vereist is.
Bij die prioritering kan worden bepaald aan welke projecten op
bijvoorbeeld het gebied van burgerlijke of utiliteitsbouw, grond, water-
of wegenbouw de eerstkomende periode, gelet op de (ontstane of
dreigende) schaarste, wel uitvoering kan worden gegeven en welke
projecten moeten worden opgeschort of uitgesteld. oVanwege de
buitengewone omstandigheden kan het in de concrete situatie noodzakelijk
zijn om bij deze ministeriële regeling af te wijken van de bij of
krachtens de hoofdstukken 4 (algemene regels) en 5 (omgevingsvergunning,
projectbesluit) gestelde regels. 

In de regeling kan ook worden bepaald dat het verboden is geprioriteerde
projecten uit te voeren, tenzij er toestemming is van de betrokken
minister of ministers. Op deze wijze kan de vinger aan de pols worden
gehouden bij de effectuering van de met die regeling beoogde
prioritering.

Artikel 19.19 (landsverdediging)

Artikel 19.19, dat is ontleend aan artikel 10.4 Wro, maakt het mogelijk
om in onvoorziene omstandigheden een activiteit voor de landsverdediging
uit te voeren waarbij bij of krachtens de Omgevingswet gestelde regels
of voorschriften geen toepassing vinden. Het betreft hier een situatie
waarin voortvarend moet worden opgetreden en niet de reguliere weg om
een activiteit te realiseren, kan worden gevolgd. Om dat tot uitdrukking
te brengen, is de werking van dit artikel – in vergelijking tot het
artikel waaraan het is ontleend – naast de reeds bestaande beperking
dat het een activiteit voor de landsverdediging moet betreffen,
nadrukkelijk beperkt tot buitengewone omstandigheden; in deze
omstandigheden schieten de reguliere wettelijke bevoegdheden tekort. Bij
wijze van voorbeeld kan worden gedacht aan de uitbreiding van een
militaire luchthaven voor de landsverdediging in een situatie waarin
sprake is van oplopende internationale spanning en voorbereiding op
mogelijke escalatie daarvan. De Minister van Defensie stelt in een
ministeriële regeling vast welke noodzakelijke activiteiten voor de
landsverdediging, gelet op de optredende buitengewone omstandigheden,
moeten worden verricht. Zoals de koppeling aan buitengewone
omstandigheden reeds aangeeft, zal het artikel slechts in
uitzonderingsgevallen kunnen worden toegepast, nadat artikel 19.19 bij
koninklijk besluit in werking is gesteld (zie artikel 19.17).



HOOFDSTUK 20 MONITORING EN INFORMATIE

Afdeling 20.1 Monitoring en verzameling van gegevens

Artikel 20.1 (monitoringsplicht)

Eerste lid

Voor elke vastgestelde omgevingswaarde en alarmeringswaarde geldt de
verplichting om via monitoring bij te houden en te beoordelen of aan die
waarde wordt voldaan. Voor omgevingswaarden moet, voor zover mogelijk,
ook vooruit worden gekeken of in de (nabije) toekomst al dan niet aan
die waarde wordt voldaan. Artikel 20.1 regelt deze verplichting. 

De monitoring van omgevingswaarden is een belangrijke schakel in de
beleidscyclus die in paragraaf 1.4 van het algemeen deel van de memorie
van toelichting is geïntroduceerd. Als immers uit de monitoring blijkt
dat (dreigt dat) niet aan een omgevingswaarde wordt voldaan, moet het
verantwoordelijke bestuursorgaan op grond van artikel 3.9 een programma
opstellen of aanpassen als er al een programma is. Dat moet ertoe leiden
dat wel aan de omgevingswaarde wordt voldaan. 

De monitoring van alarmeringswaarden is vereist om de in afdeling 19.3
van het wetsvoorstel beschreven taken te kunnen uitvoeren. Daaronder
valt bijvoorbeeld het informeren of waarschuwen van het publiek.

Tweede lid

Als vanwege een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de
fysieke leefomgeving een programma met programmatische aanpak op grond
van paragraaf 3.2.4 is opgesteld, ziet de monitoring ook op het
doelbereik, de voortgang en uitvoering van het programma. Een programma
met een programmatische aanpak stuurt op het beheer van gebruiksruimte
in een bepaald gebied en dient tevens als kader voor de beoordeling van
de toelaatbaarheid van activiteiten. Voor het beheer van de
gebruiksruimte is het van wezenlijk belang dat het programma goed wordt
uitgevoerd en dat in de gaten wordt gehouden of de grenzen van de
gebruiksruimte niet worden overschreden. Het systeem van monitoring van
een programma met een programmatische aanpak wordt bepaald bij
omgevingsplan, omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur op
grond van artikel 20.2. 

Derde lid

Het derde lid biedt een delegatiegrondslag voor regeling van monitoring
van andere parameters voor de staat of kwaliteit van de fysieke
leefomgeving. Dit is wenselijk voor parameters waarvoor geen
omgevingswaarde is gesteld, maar waarvan monitoring relevant is voor
bijvoorbeeld beleidsmatige doeleinden of vanwege internationale
verplichtingen, zoals bij bepaalde stoffen in verband met de vorming van
ozon. Het gaat hier, net als bij monitoring van omgevingswaarden of
alarmeringswaarden, om het doen van metingen en berekeningen om de
feitelijke toestand of belasting van de fysieke leefomgeving te bewaken
en te beoordelen, zij het dat er bij deze andere parameters geen
wettelijke maatstaf is waaraan die toestand wordt getoetst. 

Artikel 20.2 (aanwijzing methode en bestuursorgaan)

Eerste lid

De aanpak van de monitoring (monitoringsmethode) en het beleggen van de
taken bij bestuursorganen of andere instanties worden vastgelegd bij de
vaststelling van de te monitoren omgevingswaarde of alarmeringswaarde.
Dit gebeurt dus voor een gemeentelijke omgevingswaarde in het
omgevingsplan, voor een provinciale omgevingswaarde in de
omgevingsverordening en voor een omgevingswaarde van het Rijk in een
algemene maatregel van bestuur. Eenzelfde lijn geldt voor de monitoring
van andere parameters voor de staat of kwaliteit van de fysieke
leefomgeving. Voor alarmeringswaarden geldt dat deze waarden op grond
van afdeling 19.3 alleen bij algemene maatregel van bestuur worden
vastgesteld. Het vaststellen van de monitoringsmethode en het aanwijzen
van het bestuursorgaan of de andere instantie die met de uitvoering is
belast, geschiedt voor alarmeringswaarden dus ook uitsluitend bij
algemene maatregel van bestuur en niet bij omgevingsplan of
omgevingsverordening. Soms is er sprake van een landelijk
monitoringsnetwerk, soms wordt de uitvoering van de monitoring belegd
bij de bestuursorganen die belast zijn met het opstellen van een
programma of het nemen van maatregelen bij (dreigende) overschrijding
van een omgevingswaarde of alarmeringswaarde.

De monitoring kan afhankelijk van de inhoud van de te monitoren waarde
verschillende verschijningsvormen aannemen. Bij omgevingswaarden die
worden vastgesteld met het oog op de gewenste staat of kwaliteit van de
fysieke leefomgeving (artikel 2.9, tweede lid, onder a) zal veelal
sprake zijn van het meten van de staat van een bepaald onderdeel van de
fysieke leefomgeving. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het meten van de
luchtkwaliteit of van de waterkwaliteit. Voor een omgevingswaarde die
wordt vastgesteld met het oog op de toelaatbare belasting door
activiteiten of de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in
de fysieke leefomgeving (artikel 2.9, tweede lid, onder b) zullen
berekeningen een grotere rol spelen in de monitoring. Een voorbeeld zijn
de emissieplafonds op grond van de nec-richtlijn. Het is immers niet
mogelijk om via meetmethodes en op vaste meetpunten te meten hoe groot
de totale emissie van het land is; daarop wordt een berekeningsmethodiek
toegepast. Beide verschijningsvormen (meten of berekenen) vallen onder
het begrip monitoring als bedoeld in afdeling 20.1. De methode van
monitoring zal afhankelijk van het soort waarde verschillen en kan ook
uit een combinatie van meten of berekenen bestaan.

Het eerste lid biedt verder de grondslag voor de aanwijzing van de
methode van monitoring en het bestuursorgaan dat met de monitoring is
belast voor programma’s waarop de programmatische aanpak van paragraaf
3.2.4 van toepassing is verklaard en van de monitoring van andere
parameters voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Deze
andere parameters zullen bijvoorbeeld nodig zijn voor de monitoring van
andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving, die niet zijn
vastgelegd in een omgevingswaarde. Artikel 20.2 biedt de grondslag om
voor de verschillende omgevingswaarden, alarmeringswaarden,
programma’s waarop paragraaf 3.2.4 van toepassing is of andere
paramaters voor de staat of de kwaliteit van de fysieke leefomgeving,
verschillende monitoringsmethodieken vast te stellen. 

Tweede lid

Om de juridische functie van een programma waarop de programmatische
aanpak van toepassing is verklaard te waarborgen, is het noodzakelijk
dat wordt voorzien in een adequaat systeem van monitoring. De uitvoering
van het programma moet nauwlettend worden gevolgd, om te bewaken dat op
het in het programma vastgelegde tijdstip aan het doel van het programma
is voldaan. Het tweede lid regelt daarom expliciet de verplichting om
bij algemene maatregel van bestuur, omgevingsverordening of
omgevingsplan aan te geven met welke frequentie de monitoring van de
programmatische aanpak zal plaatsvinden. Op die manier wordt informatie
verkregen over de voortgang en uitvoering van de in het programma
opgenomen getroffen of te treffen maatregelen, de activiteiten en
ontwikkelingen. 

Derde lid

Het derde maakt helder dat op grond van het eerste lid in ieder geval
regels kunnen worden gesteld over het door bestuursorganen verzamelen en
verstrekken van gegevens aan bestuursorganen of andere instanties die
met de uitvoering van de monitoring zijn belast (onderdeel a). De
onderdelen b en c regelen dat er daarnaast ook regels kunnen worden
gesteld over het verzamelen en verstrekken van gegevens aan de bevoegde
autoriteiten van andere staten of de Europese Commissie (onderdelen b en
c). Een vergelijkbare bepaling is opgenomen in artikel 20.6, eerste lid.
Dit biedt de mogelijkheid om richtlijnbepalingen te implementeren over
het verstrekken van gegevens aan andere lidstaten, bijvoorbeeld bij
grensoverschrijdende gevolgen van activiteiten, of aan de Europese
Commissie. 

Artikel 20.3 (regels over de uitvoering)

Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over de
uitvoering van de monitoring en de beoordeling van de resultaten daarvan
over de zogenaamde rijksomgevingswaarden (paragraaf 2.3.4), de
verplichte provinciale omgevingswaarden (op grond van artikel 2.13 en
2.24), alarmeringswaarden en andere parameters als bedoeld in artikel
20.1, derde lid. Artikel 20.3 bevat daartoe de grondslag. De
voorgestelde regeling ziet niet op niet-verplichte provinciale
omgevingswaarden of door een gemeentebestuur vastgestelde
omgevingswaarden. Het stellen van eventuele uitvoeringsregels voor de
monitoring en beoordeling op het voldoen aan die omgevingswaarden wordt
aan gemeenten en provincies zelf overgelaten. 

Het tweede lid bevat een lijst van onderwerpen waarop de
uitvoeringsregels in ieder geval kunnen zien. Hierbij wordt
continuïteit beoogd voor de bestaande systemen van monitoring en
uitvoeringsregels. Door middel van de ministeriële regeling zullen
onder andere Europese verplichtingen op het gebied van luchtkwaliteit
worden geïmplementeerd. 

Artikel 20.4 (implementatie internationaalrechtelijke verplichtingen)

Op diverse plaatsen in dit hoofdstuk zijn artikelen opgenomen over de
implementatie van internationaalrechtelijke verplichtingen (zie ook de
artikelen 20.7 en 20.9). Met deze artikelen wordt geborgd dat in ieder
geval de internationaalrechtelijk verplichte eisen zijn beslag krijgen
in de regels die op grond van die artikelen zullen worden vastgesteld.
Artikel 20.4 draagt de regering op om ter uitvoering van de daarin
genoemde richtlijnen regels te stellen op grond van de artikelen 20.1
tot en met 20.3. Zo wordt onder andere uitvoering gegeven aan de
artikelen 4 en 5 van de grondwaterrichtlijn, de artikelen 7 en 8 van de
kaderrichtlijn water en artikel 3 van de richtlijn prioritaire stoffen.
Ook de kaderrichtlijn mariene strategie kent monitoringsverplichtingen.
Artikel 13 van die richtlijn vereist het opstellen van een
monitoringsprogramma. Dit is nu geïmplementeerd in artikel 4.3, eerste
lid, onder c, onder 4°, van het Waterbesluit. Nog bezien wordt of
herimplementatie hiervan gebeurt krachtens artikel 20.1, derde lid. 

Artikel 20.5 (toetsing en correctie methoden door minister)

Dit artikel biedt de mogelijkheid om de nauwkeurigheid van een methode
of de nauwkeurigheid van de toepassing van een methode te kunnen toetsen
en eventueel resultaten te kunnen vervangen naar aanleiding van de
toetsing. Dit is onder meer noodzakelijk gebleken bij methoden voor
luchtkwaliteit, om tot een landelijk geharmoniseerd beeld te komen. Dit
artikel beoogt de naleving te waarborgen van de op basis van artikel
20.3 aan metingen en modelberekeningen te stellen eisen. Toetsing van
een meet- of rekenmethode of van de toepassing daarvan zal slechts in
uitzonderlijke situaties plaatsvinden, indien er sterke twijfels zijn
over de betrouwbaarheid van een methode of van daarmee verkregen
resultaten. De mogelijkheid van een toetsing verzekert een juiste
uitvoering van de richtlijnen op het gebied van met name luchtkwaliteit
en daarbij behorende rapportages aan de Europese Commissie. Het tweede
lid biedt de mogelijkheid om de toetsingsresultaten in de plaats te
laten treden van de oorspronkelijke resultaten. Ook van deze bevoegdheid
zal zeer terughoudend gebruik worden gemaakt.

Artikel 20.6 (gegevensverzameling anders dan monitoring)

Binnen de grenzen van artikel 2.3, bijvoorbeeld op grond van
internationaalrechtelijke verplichtingen, kan bij omgevingsverordening
respectievelijk algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat ook
andere gegevens dan bedoeld in de voorgaande artikelen moeten worden
bijgehouden en verzameld en dat deze worden verstrekt aan een
bestuursorgaan of andere instantie, de bevoegde instanties van andere
staten of de Europese Commissie. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om
gegevens in het kader van de emissieregistraties, die benodigd zijn voor
rapportages aan de Europese Commissie of om andere redenen worden
vereist door Europese richtlijnen. Ook de regels over inzameling van
gegevens die nodig zijn voor de krachtens de Omgevingswet in te stellen
registers, verslagen en kaarten (zie artikelen 20.10/20.11, 20.14/20.15
en 20.16/20.17) kunnen hun grondslag vinden in dit artikel. Eenzelfde
grondslag is opgenomen voor de omgevingsverordening van de provincie. 

Een ander voorbeeld is het vergaren van informatie over de zorg voor of
de staat van het cultureel erfgoed in verband met de
stelselverantwoordelijkheid van de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap, onder andere ten behoeve van de rapportageverplichtingen in
het Werelderfgoedverdrag. Omdat de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap door de gewijzigde toezichtsrelaties geen directe toegang
meer heeft tot dergelijke informatie, is het nodig deze op grond van dit
artikel bij medeoverheden of andere betrokken instanties op te vragen.

Het verzamelen van gegevens kan ook worden opgedragen aan natuurlijke
personen die handelen in de uitoefening van beroep of bedrijf. Hieronder
worden verstaan alle rechtspersonen (BV, NV, vereniging of stichting)
maar ook maatschappen, vennootschappen onder firma, commanditaire
vennootschappen, coöperaties en eenmanszaken. Ook buitenlandse
rechtsvormen die in Nederland actief zijn vallen onder dit begrip (zoals
de Ltd. van het Verenigd Koninkrijk of de GmbH van Duitsland).

Verder voorziet artikel 20.6 in nadere uitvoeringsregels in de
omgevingsverordening of een ministeriële regeling (tweede lid). De
grondslagen zijn niet van toepassing voor zover de gegevensverzameling
kan worden geregeld in het kader van monitoring. Waar het bij monitoring
steeds gaat om gegevens over de toestand of belasting van de fysieke
leefomgeving, kan het bij artikel 20.6 bijvoorbeeld gaan om gegevens
over activiteiten of de gevolgen daarvan voor de fysieke leefomgeving.
Net als bij artikel 20.1 kan het gaan om zowel berekeningen als
metingen.

Artikel 20.7 (implementatie internationaalrechtelijke verplichtingen)

Dit artikel draagt de regering op om ter uitvoering van de daarin
genoemde richtlijnen regels te stellen op grond van artikel 20.6. Met
dit artikel wordt geborgd dat in ieder geval de internationaalrechtelijk
verplichte eisen hun beslag krijgen in de regels die op grond van
artikel 20.6 bij algemene maatregel van bestuur en ministeriële
regeling kunnen worden gesteld. Dit betreft bijvoorbeeld de regelingen
ter uitvoering van de PRTR-verordening, zoals het aanwijzen van de
bevoegde instantie, de termijn van aanlevering van gegevens door
exploitanten, de kwaliteitsborging van de gegevens en de aanlevering van
gegevens door de bevoegde instanties aan de minister. Verder kan de
regeling voor de nationale emissie-inventarissen en –prognoses van de
nec-richtlijn zijn grondslag vinden in dit artikel, net als de
zesjaarlijkse rapportage aan het Werelderfgoedcomité inzake de
toepassing van het Werelderfgoedverdrag.

Afdeling 20.2 Gegevensbeheer en toegang tot gegevens

Artikel 20.8 (verstrekking van informatie aan het publiek)

Eerste lid

In het verlengde van bepalingen over de monitoring en
gegevensverzameling bevat artikel 20.8, eerste lid, de mogelijkheid om
regels te stellen over: 

het aan het publiek ter beschikking stellen van de resultaten van
monitoring of andere gegevens, en 

de wijze van actieve verstrekking van informatie als uit de monitoring
blijkt dat niet wordt voldaan of dreigt niet te worden voldaan aan een
omgevingswaarde of andere parameter.

In de onderdelen a en b wordt onderscheid gemaakt tussen het “ter
beschikking stellen van gegevens” (a) en het “actief verstrekken van
informatie” (b). Onderdeel a ziet op het bijvoorbeeld via internet
beschikbaar stellen van monitoringsresultaten of van gegevens die op
grond van artikel 20.6 zijn verzameld. Onderdeel b betreft de actieve
verstrekking van informatie als uit de monitoring blijkt dat niet wordt
voldaan of niet dreigt te worden voldaan aan een omgevingswaarde of
andere parameter. Dit onderdeel bevat de mogelijkheid om voor deze
gegevens te bepalen dat er actief informatie moet worden verspreid aan
het publiek. De verstrekking van informatie als niet voldaan wordt aan
een alarmeringswaarde wordt niet geregeld in dit artikel, maar is
vastgelegd in artikel 19.11.

Verstrekking aan het publiek van gegevens is vereist vanwege
internationale verplichtingen (het verdrag van Aarhus en de richtlijn
toegang tot milieu-informatie). Ook kennen enkele richtlijnen specifieke
informatieverplichtingen. Zo bevatten de richtlijn gevaarlijke stoffen
in de lucht (artikel 7) en de richtlijn luchtkwaliteit (artikelen 19 en
26) bepalingen die vereisen dat het publiek geïnformeerd wordt bij
overschrijding van specifieke waarden, ook zonder dat er sprake is van
alarmeringswaarden. 

Artikel 20.8 biedt ook de grondslag voor de terbeschikkingstelling van
onbewerkte gegevens die door een ieder die daaraan behoefte heeft kunnen
worden geraadpleegd en gebruikt (bijvoorbeeld voor het opstellen van een
milieueffectrapportage of andere onderzoeksrapporten). De regering is
voornemens om zo ruimhartig mogelijk om te gaan met het verspreiden van
informatie, ook om burgers en bedrijven mee te laten profiteren van
beschikbare gegevens en zo de onderzoekslasten waar mogelijk te
beperken. Uiteraard zal bij het stellen van de regels op grond van
artikel 20.8 wel rekening worden gehouden met de belangen van diegenen
op wie de te verstrekken gegevens betrekking hebben. Denk daarbij aan de
bescherming van bijvoorbeeld bedrijfs- en fabricagegegevens. Bij het
opstellen van de algemene maatregel van bestuur zal bekeken worden of
het nodig is om ook eisen te stellen aan de bescherming van
persoonsgegevens. Op dit moment is nog niet voldoende helder of tot de
openbaar te maken gegevens persoonsgegevens kunnen behoren.

Tweede lid

Bij ministeriële regeling kunnen op grond van het tweede lid nadere
regels van uitvoeringstechnische of administratieve aard worden gesteld.
Dat kan bijvoorbeeld gaan om het bestandsformaat van op grond van het
eerste lid te verstrekken gegevens.

Artikel 20.9 (implementatie internationaalrechtelijke verplichtingen)

Dit artikel draagt de regering op om op grond van artikel 20.8 in ieder
geval regels te stelen ter uitvoering van de in artikel 20.9 genoemde
richtlijnen. Zie ook de toelichting bij artikel 20.8 waarin is
aangegeven dat de verstrekking van gegevens aan het publiek op
onderdelen ook vereist is vanwege internationaalrechtelijke
verplichtingen. Voorbeelden zijn het verdrag van Aarhus, de richtlijn
toegang tot milieu-informatie en de in de toelichting bij artikel 20.8
genoemde specifieke informatieverplichtingen. 

Het verdrag van Aarhus en de richtlijn toegang tot milieu-informatie
waarborgen de toegankelijkheid van milieu-informatie voor het publiek.
Op dit moment zijn daarover reeds regels gesteld in hoofdstuk 19 van de
Wet milieubeheer. Het begrip milieu-informatie wordt in dit wetsvoorstel
dan ook in dezelfde betekenis gebruikt als het begrip in dat hoofdstuk
van de Wet milieubeheer heeft. Zoals in paragraaf 4.21 van het algemene
deel van deze toelichting is aangegeven, wordt voorzien dat de
bepalingen over toegang tot milieu-informatie op een later moment naar
de Omgevingswet worden overgebracht. Het voorgestelde artikel maakt het
mogelijk om vooruitlopend daarop uitvoeringsregelgeving vast te stellen
die ook strekt tot implementatie van de verplichtingen uit het verdrag
en de richtlijn.

Artikel 20.10 (grondslag registers)

Eerste lid 

Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over het
opnemen van de resultaten van monitoring of gegevens als bedoeld in
artikel 20.6 in een daarvoor in te stellen register en over het
verstrekken van in dat register opgenomen gegevens. 

De regering zal zich bij het verstrekken van in het register opgenomen
gegevens – evenals dat het geval is bij de regels op grond van artikel
20.8 – zo nodig het belang van de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer en van bedrijfs- en fabricagegegevens ter harte nemen. Het
is op dit moment echter nog niet zeker dat tot de in de registers op te
nemen informatie ook persoonsgegevens zullen behoren.

Tweede lid en derde lid

Bij ministeriële regeling op grond van het tweede lid kunnen nadere
regels worden gesteld die in ieder geval kunnen gaan over: 

de in het register op te nemen gegevens, 

de vorm, de inrichting, het beheer, de toegankelijkheid en de
beveiliging van het register, 

de weergave van gegevens en de verstrekking van gegevens aan derden;

het herstellen van fouten in het registers.

Bij ministeriële regeling kunnen ook regels worden gesteld over het in
rekening brengen van vergoedingen voor het op verzoek vervaardigen van
afschriften van in het register opgenomen gegevens (derde lid).
Registers zullen in het algemeen gratis online beschikbaar zijn, maar
voor maatwerk, zoals het maken van een selectie uit het register, of
papieren afschriften, kunnen kosten in rekening worden gebracht. In het
derde lid is bepaald dat de in rekening te brengen vergoeding nooit meer
mag bedragen dan de werkelijke kosten die met het vervaardigen van een
afschrift samenhangen. 

Artikel 20.11 (verplichte registers)

Dit artikel voorziet in de voorzetting van enkele bestaande
registraties, te weten:

het Pollutants Release and Transfer Register dat aansluit bij
EU-verordening 166/2005 (nu paragraaf 12.3.2 van de Wet milieubeheer),

het register over externe veiligheid (nu titel 12.2 van de Wet
milieubeheer),

een of meer registers van beschermde gebieden als bedoeld in artikel 6
van de kaderrichtlijn water (nu geregeld in artikel 12.10 van de Wet
milieubeheer), en

het provinciaal register van zwemlocaties (ter implementatie van artikel
12, tweede lid, van de zwemwaterrichtlijn).

Deze registers hebben, met uitzondering van het register over externe
veiligheid, alle een Europeesrechtelijke oorsprong. Het register over
externe veiligheid is een nationaal register met gegevens over
risicovolle situaties waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken. Het
register geeft inzicht in de externe veiligheid van dergelijke stoffen
rond inrichtingen, transportroutes en buisleidingen.

Artikel 20.12 (landelijke voorziening omgevingsdocumenten)

Dit artikel betreft een voortzetting van artikel 1.2.2 van het Besluit
ruimtelijke ordening, dat de basis vormt voor de huidige landelijke
voorziening Ruimtelijkeplannen.nl. Omgevingsvisies, programma’s,
regels en andere besluiten die op grond van artikel 16.2, eerste of
tweede lid, als omgevingsdocument worden aangemerkt, en dientengevolge
op grond van artikel 16.2, derde lid, de vorm van een elektronisch
bestand zullen moeten hebben, worden via de voorziening toegankelijk
gemaakt voor een ieder. Het artikel biedt continuïteit bij
inwerkingtreding en – zoals beschreven bij artikel 16.2 – ruimte
voor verdere groei van het gebruik van de voorziening. Het derde lid
regelt dat de beschikbaarstelling van omgevingsdocumenten kan worden
beperkt tot daarbij aangewezen elementen van die documenten. Achtergrond
hiervan is dat de landelijke voorziening in de toekomst mogelijk
uitgebreid zou kunnen worden met omgevingsvergunningen en andere
beschikkingen. Bij het elektronisch ter beschikking stellen van
vergunningen speelt uiteraard het belang van de bescherming van
persoonsgegevens of bedrijfs- en fabricagegegevens een rol. Dit artikel
biedt de mogelijkheid om die elementen van de vergunningen die
dergelijke gegevens bevatten uit te zonderen van opname in de landelijke
voorziening. Op grond van het vierde lid kunnen bij ministeriële
regeling regels worden gesteld over de inrichting, instandhouding,
werking en beveiliging van de landelijke voorziening.

Artikel 20.13 (ter plaatse verstrekken van informatie aan het publiek)

In sommige gevallen is het noodzakelijk informatie over de
rechtstoestand dan wel andere informatie over de fysieke leefomgeving
weer te geven via een bord ter plaatse van een op grond van de wet
aangewezen locatie. Van de burger kan worden verwacht dat hij zich bij
activiteiten als het bouwen en bij bedrijfsmatige activiteiten
informeert via de boven beschreven elektronische voorziening. Maar dat
kan men niet verwachten bij bijvoorbeeld recreatieve activiteiten, zodat
locatiegerichte beperkingen daaraan beter via informatieborden
weergegeven kunnen worden.

Artikel 12, eerste lid, van de zwemwaterrichtlijn verplicht de lidstaten
ervoor te zorgen dat de in dat artikel genoemde informatie tijdens het
badseizoen op een gemakkelijk toegankelijke plaats in de onmiddellijke
nabijheid van elke zwemlocatie beschikbaar wordt gesteld, evenals bij de
zwemwateren waar een negatief zwemadvies of zwemverbod is uitgevaardigd
(in dit wetsvoorstel op grond van artikel 2.38). Artikel 20.13, tweede
lid, strekt tot implementatie van bedoelde richtlijnbepaling.

Afdeling 20.3 Verslagen en kaarten

Artikel 20.14 (verslaglegging)

Eerste lid

Het eerste lid, onderdeel a, verplicht tot verslaglegging van de
resultaten van monitoring van omgevingswaarden en de beoordeling van die
resultaten. Aan de hand van deze informatie uit het verslag kan worden
beoordeeld of aan de omgevingswaarde wordt voldaan en of een programma
op grond van artikel 3.9 moet worden opgesteld of aangepast. Zie ook de
toelichting op de artikelen 3.9 en 20.1.

Het eerste lid, onderdeel b, verplicht tot verslaglegging van de
resultaten van de monitoring van programma’s met een programmatische
aanpak. Deze verslaglegging heeft betrekking op de voortgang, de
uitvoering en het doelbereik van het programma. Hiermee wordt geborgd
dat het programma tijdig wordt aangepast, als bijvoorbeeld het
doelbereik achterblijft bij de verwachtingen.

Tweede lid

Aansluitend op het eerste lid, onderdeel b, regelt het tweede lid dat
bij algemene maatregel van bestuur, omgevingsverordening of
omgevingsplan moet worden bepaald op welke wijze en met welke frequentie
de verslaglegging plaatsvindt. 

Derde lid

Het derde lid geeft een grondslag voor het bij algemene maatregel van
bestuur stellen van regels over verslaglegging over de
monitoringsresultaten van alarmeringswaarden en andere parameters en van
gegevensverzameling op grond van artikel 20.6. Verslaglegging is voor
dergelijke gegevens niet altijd nodig: ook openbaarmaking van de
‘ruwe’ gegevens op grond van artikel 20.8 of opname in een register
kan voldoende zijn om betrokkenen te informeren. Gelet daarop is voor
deze gegevens geen rechtstreeks vereiste in dit wetsvoorstel opgenomen
tot verslaglegging en beoordeling van de resultaten, maar wel een
mogelijkheid om dit bij algemene maatregel van bestuur alsnog te doen. 

Op dit moment is in artikel 2.12, tweede lid, van de Waterwet de
verplichting voor beheerders van grote rivieren opgenomen om een verslag
uit te brengen over de mate waarin voldaan wordt aan de daarvoor
opgestelde legger. Het voorgestelde tweede lid biedt de mogelijkheid om
deze verplichting te continueren. Bezien zal nog worden of de
verplichting tot monitoring of de verzameling van gegevens zal worden
vormgegeven op grond van artikel 20.1, derde lid (andere parameters) of
op grond van artikel 20.6 (andere gegevens). 

Vierde lid

Op grond van het verdrag van Aarhus en de richtlijn toegang tot
milieu-informatie moeten verslagen over onder andere de monitoring van
de kwaliteit van het milieu openbaar worden gemaakt. Het vierde lid
bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld
over deze openbaarmaking. 

Vijfde lid

Op grond van het vijfde lid kunnen regels worden gesteld over de
toezending van verslagen aan een bestuursorgaan, de Staten-Generaal of
de Europese Commissie. De voorgestelde leden zijn noodzakelijk vanwege
internationaalrechtelijke verplichtingen of verantwoording aan, of een
andere vorm van politieke betrokkenheid van, de Staten-Generaal. Met die
regels wordt continuïteit beoogd van bestaande verplichtingen.

Zesde lid

Het zesde lid biedt een grondslag om bij ministeriële regeling regels
te stellen over de in het verslag op te nemen gegevens, de vorm van het
verslag, de beoordeling van de gegevens en de daarbij te gebruiken
methoden.

Artikel 20.15 (verslag veiligheid primaire waterkeringen)

Op grond van de artikel 20.1 rust op daartoe aangewezen bestuursorganen
de verplichting om de in artikel 2.15, eerste lid, onder d en e,
bedoelde omgevingswaarden over de veiligheid van primaire waterkeringen
en andere waterkeringen in beheer bij het Rijk te monitoren. Artikel
20.14 regelt vervolgens dat het bestuursorgaan dat belast is met de
monitoring (in dit geval de beheerder van de primaire waterkering) zorg
moet dragen voor de verslaglegging van de resultaten van de monitoring
en voor de beoordeling van die resultaten. In artikel 20.15 is een extra
inhoudsvereiste opgenomen over het verslag over de veiligheid van
primaire waterkeringen. Als uit de beoordeling van de resultaten van de
monitoring blijkt dat niet wordt voldaan of zal worden voldaan aan de
omgevingswaarden voor de waterveiligheid, moet in het verslag naast de
weergave en de beoordeling van de resultaten ook een omschrijving
opgenomen worden van de maatregelen die nodig worden geacht om in de
toekomst wel te kunnen voldoen aan de desbetreffende omgevingswaarden.
De omschrijving van de maatregelen is nodig voor de voorbereiding van
het bij een (dreigende) overschrijding van omgevingswaarden op grond van
artikel 3.9 op te stellen programma (in de praktijk het
hoogwaterbeschermingsprogramma genoemd). Het
hoogwaterbeschermingsprogramma is onderdeel van het deltaprogramma en
wordt in samenspraak met de waterschappen opgesteld door de Minister van
Infrastructuur en Milieu. De minister gebruikt de door de waterschappen
aangeleverde informatie voor de concretisering van de benodigde
maatregelen en het opstellen van het programma. Zowel de verslaglegging
van de monitoringsresultaten, de beoordeling daarvan en de omschrijving
van benodigde maatregelen komt overeen met de in artikel 2.12 van de
Waterwet opgenomen rapportageverplichting voor beheerders van primaire
waterkeringen.

Artikel 20.16 (kaarten)

Artikel 20.16 bevat een algemene grondslag voor het bij algemene
maatregel van bestuur verplichten tot het vaststellen van kaarten op
grond van monitoringsresultaten of op grond van gegevens als bedoeld in
artikel 20.6. Het gaat hierbij om kaarten zonder (zelfstandig)
rechtsgevolg. Kaarten die bijvoorbeeld het gebied en de begrenzing
daarvan aanduiden waarbinnen de beheerbevoegdheid of specifieke
juridische bevoegdheid van toepassing is, zijn gericht op rechtsgevolg
omdat deze ook constituerend zijn voor de bevoegdheid. De grondslag voor
vaststelling van die kaarten is daarom opgenomen bij de artikelen die de
grondslag voor die bevoegdheid vormen. In het tweede lid wordt artikel
20.14, derde en vierde lid, van overeenkomstige toepassing verklaard. Zo
wordt geregeld dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen
worden gesteld over de openbaarmaking van een kaart, de toezending van
kaarten aan bestuursorganen, ministers, de Eerste en Tweede Kamer of de
Europese Commissie. Met deze grondslag zal onder andere invulling worden
gegeven aan de verplichting van artikel 9 van de richtlijn
omgevingslawaai dat geluidbelastingkaarten via ’beschikbare
informatietechnologieën’ ter beschikking moeten worden gesteld. 

Artikel 20.17 (verplichte kaarten)

Artikel 20.17 regelt dat er op grond van artikel 20.16 in ieder geval
regels worden gesteld over het vaststellen van geluidbelastingkaarten
als bedoeld in artikel 7 van de richtlijn omgevingslawaai. Deze
verplichting hangt samen met de artikelen 3.5, 3.7 en 3.8, waarin
geregeld is dat aan de hand van deze geluidbelastingkaarten een
actieplan geluid moet worden opgesteld. Verplichte kaarten betreffen ook
de kaart van de kustlijn waarvan de landwaartse verplaatsing wordt
voorkomen of tegengegaan (nu artikel 2.7, tweede lid, van de Waterwet)
en overstromingsgevaar- en overstromingsrisicokaarten als bedoeld in
artikel 6 van de richtlijn overstromingsrisico’s. 

Afdeling 20.4 Evaluatie

Artikel 20.18 (wetenschappelijk onderzoek van de fysieke leefomgeving) 

Artikel 20.18 beoogt continuïteit in de rapportages door het Planbureau
voor de leefomgeving (PBL) en de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap. Deze laatste stelt elke vier jaar een wetenschappelijke
rapportage op over de staat van cultureel erfgoed (de Erfgoedbalans) op
basis van de Erfgoedmonitor, die onder regie van de Rijksdienst voor het
Cultureel Erfgoed (RCE) wordt bijgehouden. Deze rapportage moet ook
worden bezien in het licht van verplichtingen in het kader van de
mer-richtlijn, die ook betrekking heeft op cultureel erfgoed. Met de Wet
op de archeologische monumentenzorg is dit tot uitdrukking gebracht door
de medeverantwoordelijkheid van de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap voor dit stelsel in de Wet milieubeheer op te nemen.

De taak van het PBL, die nu is verankerd in artikel 4.2 van de Wet
milieubeheer, sluit aan bij artikel 5, vierde lid, van het verdrag van
Aarhus dat verplicht tot het publiceren en verspreiden van een nationaal
rapport over de toestand van het milieu. De reikwijdte van de rapportage
door het PBL wordt bij ministeriële regeling bepaald, omdat deze niet
alle onderdelen van de fysieke leefomgeving zal betreffen, maar het
milieu in brede zin. Het is daarbij niet de bedoeling dat de taken van
het PBL gaan overlappen met die van de Minister van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap, de RCE of andere onderdelen van diensten die over de
fysieke leefomgeving rapporteren. Ook is er geen aanleiding voor
rapportageverplichtingen over de toestand van de infrastructuur en
bouwwerken. Daarmee wordt de bestaande praktijk bestendigd en
geformaliseerd, uitgaande van waar op nationaal niveau de expertise is
ondergebracht.

Artikel 20.19 (effecten omgevingswaarden veiligheid primaire
waterkeringen)

Artikel 20.19 bevat de verplichting voor de Minister van Infrastructuur
en Milieu om één keer per twaalf jaar een verslag uit te brengen aan
de Eerste en Tweede Kamer over de doeltreffendheid en de effecten van de
omgevingswaarden voor de veiligheid van primaire waterkeringen (artikel
2.15, eerste lid, onder d). Dit artikel vervangt artikel 2.13 van de
Waterwet dat een vergelijkbare verplichting bevat. Hoewel het hier gaat
om een verslag, is er geen sprake van een verslag als bedoeld in
afdeling 20.3. Het onderhavige verslag moet veel meer gezien worden als
een beleidsevaluatie en niet als een verslag waarin de resultaten van de
monitoring worden weergegeven. 

HOOFDSTUK 21 

[Gereserveerd]

HOOFDSTUK 22 OVERGANGSRECHT

[Gereserveerd]



HOOFDSTUK 23 OVERIGE EN SLOTBEPALINGEN

Afdeling 23.1 Implementatie internationaalrechtelijke verplichtingen

Artikel 23.1 (implementatie)

Artikel 23.1 is een bepaling die het mogelijk maakt om bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur regels te stellen die strekken tot
omzetting van internationale verplichtingen naar nationaal recht. Dit
artikel is gebaseerd op onder andere de artikelen 10.7 Wro, 120 van de
Woningwet, 10.1 van de Waterwet en 21.6 van de Wet milieubeheer. Op
grond van artikel 23.1 moet het gaan om regels die betrekking hebben op
onderwerpen waarin in deze wet is voorzien of die met die onderwerpen
samenhangen.

Het artikel is uitdrukkelijk als vangnetbepaling bedoeld. Als de
Omgevingswet al een andere grondslag heeft om regels te kunnen stellen
voor deze omzetting, dan worden de regels gesteld op die grondslag en is
dit artikel niet van toepassing. Door deze clausulering is artikel 23.1
een bepaling die er voor zorgt dat in het geval een andere geschikte
grondslag voor de omzetting van internationale verplichtingen in de
Omgevingswet ontbreekt, Nederland toch aan zijn omzettingsverplichtingen
kan voldoen. De regels kunnen worden gesteld bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur, waarmee aan de vaak korte implementatietermijnen
kan worden voldaan.

Artikel 23.2 (doorwerking wijzigingen Europese richtlijnen in Nederlands
recht)

Omdat in dit wetsvoorstel is gekozen voor een dynamische verwijzing naar
Europese regels, moet geregeld worden vanaf welk tijdstip wijzigingen
van die regels doorwerken in de Omgevingswet. Dit artikel voorziet er in
dat dit tijdstip samenvalt met de uiterste implementatiedatum. Het
artikel biedt daarnaast de mogelijkheid om een ander tijdstip voor die
doorwerking vast te stellen. Dit geschiedt dan bij ministerieel besluit
dat in de Staatscourant wordt bekendgemaakt. Dat zal meestal een eerder
tijdstip zijn. Als een wijziging van een richtlijn of verordening in
overgangsrecht voorziet door bijvoorbeeld de datum te bepalen waarop de
lidstaten na de uiterste implementatiedatum uiterlijk die wijziging
moeten toepassen, kan dit echter ook een later tijdstip zijn. Het
artikel heeft betrekking op de richtlijnen en verordeningen waarnaar in
dit wetsvoorstel wordt verwezen. 

Afdeling 23.2 Experimenteerbepaling

Artikel 23.3 (experimenten)

De experimenteerbepaling van artikel 23.3 maakt het mogelijk dat
tijdelijk van bepalingen van de in het eerste lid genoemde wetten kan
worden afgeweken. Deze regeling bouwt voort op artikel 2.4 van de
Crisis- en herstelwet. Als het experiment is afgelopen, wordt in
beginsel weer teruggevallen op het algemene regime van de Omgevingswet.
Het experiment zal daarop worden ingericht, zodat na afloop daarvan ook
daadwerkelijk aan die reguliere eisen kan worden voldaan. 

Op grond van artikel 23.3, tweede lid, wordt een experiment alleen
aangewezen als dit, met het oog op duurzame ontwikkeling, beoogt bij de
te dragen aan het nastreven van het bereiken en in stand houden van een
veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit.
In de experimenteergrondslag wordt op wetsniveau geen nadere duiding van
het doel en de functie van het experiment gegeven en wordt op wetsniveau
de mogelijkheid tot afwijking niet verder ingekaderd omdat nog niet
bekend is waarvoor het experiment zal worden uitgevoerd. Om echter de
parlementaire betrokkenheid bij het experiment te verzekeren, is wel een
voorhangprocedure voor de betrokken algemene maatregel van bestuur in
het wetsvoorstel opgenomen. 

Het derde lid bepaalt wat in de algemene maatregel van bestuur in ieder
geval wordt opgenomen. Het doel van het experiment en de mogelijke
afwijkingen van wettelijke voorschriften moeten bij algemene maatregel
van bestuur uitgewerkt worden, uiteraard binnen de grenzen van het
tweede lid. Voorts wordt bepaald welk bestuursorgaan verantwoordelijk is
voor de uitvoering van het experiment. Ook de tijdsduur van het
experiment wordt in de algemene maatregel van bestuur opgenomen. Verder
moet worden aangegeven van welke regels kan worden afgeweken, welke
afwijkingen zijn toegestaan, voor welk gebied of besluiten die
afwijkingen zijn toegestaan en hoe lang de afwijkingen zijn toegestaan.
Voor zover het omgevingswaarden betreft, kan daarvan voor een termijn
van ten hoogste tien jaar worden afgeweken. Als het gaat om andere
afwijkingen dan afwijkingen van omgevingswaarden, kan die termijn ook
langer of zelfs permanent zijn. Vervolgens wordt in de algemene
maatregel van bestuur ook aangegeven welke afwijkingen na afloop van het
experiment toegestaan blijven. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht
aan het bij wijze van experiment afschaffen van een meldingsplicht
waarbij na afloop van het experiment niet alsnog hoeft te worden gemeld.
Verder wordt in het experiment opgenomen op welke wijze de monitoring en
evaluatie zal plaatsvinden. 

Voorts is in het vierde lid bepaald dat een experiment door kan lopen
als de uitkomsten van het experiment na evaluatie aanleiding geven tot
het wijzigen van regelgeving. De duur van het experiment kan in dat
geval met ten hoogste vijf jaar worden verlengd met het oog op het
aanpassen van die regelgeving.

 

Afdeling 23.3 Overige bepalingen

Artikel 23.4 (internetpublicatie)

Artikel 23.4 geeft uitvoering aan artikel 8 van het verdrag van Aarhus
over inspraak van het publiek bij onder meer de voorbereiding van
ontwerpregelgeving. Het artikel bepaalt dat iedereen in de ontwerpfase
kan inspreken op regelgeving met mogelijk aanzienlijke gevolgen voor het
milieu. Daaraan kan op verschillende manieren invulling worden gegeven.
Hier is gekozen voor de moderne vorm van internetpublicatie. Daaraan kan
invulling worden gegeven via internetconsultatie, een instrument waarmee
de laatste jaren de nodige ervaring is opgedaan. In dat verband wordt
ook verwezen naar de brief van de Minister van Veiligheid en Justitie
van 17 juni 2010 (Kamerstukken II 2010/11, 29 279, nr. 121). Aan deze
verplichting uit het verdrag van Aarhus kan ook op een andere geschikte
wijze worden voldaan, bijvoorbeeld door overleg via representatieve
overlegorganen. In alle gevallen wordt op deze manier voorzien in
publieksparticipatie ‘aan de voorkant’ die ook ten goede komt aan de
zorgvuldige voorbereiding van de regelgeving.

Artikel 23.5 (voorhangprocedure)

In dit artikel wordt de parlementaire betrokkenheid geregeld bij de
totstandkoming van algemene maatregelen van bestuur op grond van de
Omgevingswet. Hiermee wordt de parlementaire sturing en democratische
controle gewaarborgd bij de uitwerking van de normstelling en de
uitwerking van procedurele waarborgen. Dat geldt onder meer voor
belangrijke normen voor de fysieke leefomgeving zoals omgevingswaarden,
instructieregels en beoordelingsregels en algemene regels voor burgers
en bedrijven. Bij procedurele waarborgen kan worden gedacht aan de
uitwerking van regeling van de milieueffectrapportage, betrokkenheid van
andere bestuursorganen bij de besluitvorming en dergelijke. Het opnemen
van de voorhangprocedure sluit aan bij een groot deel van de bestaande
regelingen op het gebied van milieubeheer, ruimtelijke ordening en
bouwen. Dat geldt ook voor de toepassing van de experimenteerbepaling,
waarvoor dat nu op grond van de Crisis- en herstelwet is geregeld. Deze
vorm van parlementaire betrokkenheid wordt met de Omgevingswet
gecontinueerd en op onderdelen uitgebreid. 

In het tweede lid is een uitzondering opgenomen voor (wets)technische
aanpassingen en de strikte implementatie van wijzigingen die
voortvloeien uit internationale verplichtingen. Dit zorgt ervoor dat het
parlement niet onnodig wordt belast en biedt, in aanvulling op de
regeling in artikel 1:8, eerste lid, Awb, een regeling met het oog op
het tijdig voldoen aan verplichtingen op grond van internationale
verdragen. De parlementaire betrokkenheid bij internationale
verplichtingen vindt plaats bij de voorbereiding en totstandkoming
(ratificatie) van die verplichtingen. Bij een strikte omzetting van
internationale verplichtingen in de nationale wetgeving, zou dit tot een
doublure en verlenging van de procedure leiden. Om die reden wordt
daarvoor niet standaard een voorhangprocedure voorgeschreven. Uiteraard
kan de regering hier in een concreet geval wel toe overgaan en kan het
parlement om informatie verzoeken in het kader van de reguliere
controlerende bevoegdheden.

Artikel 23.6 (verhouding publiek- en privaatrecht)

Artikel 23.6 betreft de verhouding tussen publiek- en privaatrechtelijk
handelen van de overheid. Op grond van dit artikel mogen
gemeentebesturen geen rechtshandelingen naar burgerlijk recht verrichten
met betrekking tot onderwerpen waarin bij of krachtens een algemene
maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 4.21 is voorzien of die met
betrekking tot het bouwen bij of krachtens hoofdstuk 5 zijn geregeld.
Met dit voorschrift wordt aangesloten bij artikel 122 van de Woningwet.
Doel van het voorschrift is te voorkomen dat gemeenten langs
privaatrechtelijke weg de hun toegekende publiekrechtelijke bevoegdheden
uitbreiden. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan het bij
overeenkomst - bijvoorbeeld bij grondverkoop of gronduitgifte in pacht -
stellen van technische eisen anders dan die bij of krachtens het
Bouwbesluit 2012 zijn gegeven of het bij overeenkomst regelen van het
verkrijgen van een met een omgevingsvergunning vergelijkbare toestemming
van het college van burgemeester en wethouders voor het bouwen van een
omgevingsvergunningvrij bouwwerk. Uit artikel 23.6 vloeit voort dat een
dergelijk beding in een overeenkomst niet toegestaan is.

Uit artikel 23.6 volgt overigens niet dat gemeenten (of andere
overheden) over andere onderwerpen dan waar dit artikel betrekking op
heeft zonder meer andere rechtshandelingen naar burgerlijk recht mogen
verrichten. Dit zal moeten worden getoetst aan de door de Hoge Raad in
het Windmill-arrest geformuleerde criteria (HR 26 januari 1990, NJ 1991,
393). Op grond van dit arrest mag de overheid, als haar bij een
publiekrechtelijke regeling ter behartiging van zekere belangen bepaalde
bevoegdheden zijn toegekend, die belangen ook behartigen door gebruik te
maken van de haar in beginsel krachtens het privaatrecht toekomende
bevoegdheden. Bevat de publiekrechtelijke regeling zelf geen antwoord op
de vraag of toepassing van privaatrechtelijke bevoegdheden rechtmatig is
dan beoordeelt de rechter die rechtmatigheid in zulke gevallen aan de
hand van de vraag of dat gebruik een onaanvaardbare doorkruising van de
betreffende publiekrechtelijke regeling betekent. Eventueel gebruik van
privaatrechtelijke bevoegdheden door een overheid over andere
onderwerpen dan in artikel 4.21 en hoofdstuk 5 bedoeld is dus in
beginsel toegestaan, tenzij dat leidt tot onaanvaardbare doorkruising
van de publiekrechtelijke regeling.

Artikel 23.6 staat er overigens niet aan in de weg dat gemeenten over de
op grond van artikel 4.21 geregelde onderwerpen maatwerkvoorschriften
kunnen stellen. De artikelen 4.5 (maatwerkvoorschriften), 4.6
(maatwerkregels) en 4.21 bieden de grondslag voor het desgewenst bieden
van publiekrechtelijke maatwerkmogelijkheden ten aanzien van die
onderwerpen aan gemeenten. Als het, bijvoorbeeld, gewenst is om
gemeentebesturen de mogelijkheid te bieden strengere
energiezuinigheidseisen voor nieuw te bouwen gebouwen te hanteren dan de
algemene rijksregels op grond van artikel 4.21 voorschrijven, bieden die
artikelen de grondslag daarvoor. Bij het opstellen van de algemene
maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 4.21 zal worden bezien of
en zo ja, voor welke onderwerpen en binnen welke randvoorwaarden
gemeenten, zo’n maatwerkmogelijkheid daadwerkelijk geboden moet
worden.

Artikel 23.7 (Staat is eigenaar vaste stoffen EEZ)

Dit artikel is ontleend aan artikel 4b van de Ontgrondingenwet. Op grond
van dit artikel is de Staat eigenaar is van de vaste stoffen en
delfstoffen tot een diepte van 100 m onder de zeebodem voor zover het
vaste stoffen in de exclusieve economische zone betreft. 

Op het land geldt een dergelijke bepaling niet want, anders dan op zee,
moet op land ook rekening worden gehouden met de rechten van
grondeigenaren. Op land is dan ook het uitgangspunt dat slechts
delfstoffen, die zich op een diepte van 100 meter of meer bevinden,
eigendom worden van de staat. Dat is geregeld in artikel 2 in samenhang
met artikel 3 van de Mijnbouwwet. De achterliggende gedachte daarvan is,
dat het op land onredelijk zou zijn de rechten van de eigenaar van de
bovengrond te beperken, waar nog gesproken kan worden van een normaal
gebruik van de grond. Hierbij zij voor alle duidelijkheid opgemerkt, dat
het bovengenoemde alleen geldt voor nieuw te verlenen
winningsvergunningen. Voorzover op het land de «mijn» door de
concessieverlening in eigendom is gegeven, blijft de concessionaris
eigenaar daarvan. De op de zeebodem of in de ondergrond daarvan
aanwezige delfstoffen die zich bevinden tot 100 meter diepte behoren toe
aan de Staat. Dit wordt geregeld in artikel 23.7. In artikel 23.7 is het
begrip ‘vaste stoffen´ opgenomen. Onder dit begrip vallen onder
andere schelpen, grond, zand, klei, kalksteen en veen. De eigendom van
water en brongas wordt overigens niet geregeld, omdat er geen behoefte
bestaat regels te stellen over de eigendom van deze stoffen.

Afdeling 23.4 Slotbepalingen

Artikel 23.8 (inwerkingtreding)

Inwerkingtreding geschiedt op een bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip. Hiervoor is gekozen om te kunnen borgen dat er sprake is van
een redelijke invoeringstermijn. Voor de inwerkingtreding is het ook
nodig dat de benodigde in- en uitvoeringsregels gereed zijn. Die zullen
op hetzelfde tijdstip in werking treden. Daarnaast zal de
uitvoeringspraktijk voldoende gelegenheid moeten hebben om zich op de
nieuwe regelgeving voor te bereiden. Voor een zorgvuldige invoering van
de stelselherziening kan het aangewezen zijn om onderdelen op een later
tijdstip in werking te laten treden. Artikel 23.8 biedt die
mogelijkheid.



Bijlage bij artikel 1.1. van de wet

Begrippen en definities

afvalstoffen, afvalwater

Omdat de regelgeving voor afvalstoffen vooralsnog primair geregeld zal
blijven in de Wet milieubeheer, is voor de omschrijving van de begrippen
‘afvalstoffen’ en ‘afvalwater’, gekozen voor een verwijzing.

De omschrijving van ‘afvalstoffen’ in de Wet milieubeheer luidt:
alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet,
voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. 

De omschrijving van ‘afvalwater’ in de Wet milieubeheer luidt: alle
water waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of
zich moet ontdoen. 

afwijkactiviteit

De ‘afwijkactiviteit’, waarvoor artikel 5.1, eerste lid, aanhef en
onder b, het verbod bevat deze te verrichten zonder vergunning, is een
activiteit in strijd met in het omgevingsplan gestelde regels of een
voorbereidingsbesluit. De afwijkactiviteit vervangt de activiteit,
bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo. Deze activiteit houdt
in het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een
bestemmingsplan of andere met name genoemde planologische besluiten.
Omdat het bestemmingsplan en de beheersverordening opgaan in het
instrument omgevingsplan en dit wetsvoorstel ook de figuur van het
inpassingsplan niet langer kent, kan in dit verband thans worden
volstaan met een verwijzing naar de regels in het omgevingsplan. Evenmin
komt terug een verwijzing naar regels als bedoeld in de artikelen 4.1,
derde lid, en 4.3, derde lid, Wro (de burger bindende regels hangende de
implementatietermijn van een instructie-algemene maatregel van bestuur
of een provinciale instructieverordening), omdat dit wetsvoorstel niet
langer de mogelijkheid kent om dergelijke regels te stellen. In een
situatie zoals hier bedoeld kan op grond van dit wetsvoorstel gebruik
worden gemaakt van het instrument van het voorbereidingsbesluit. Ook is
er geen uitdrukkelijke verwijzing meer naar het exploitatieplan. Op
grond van dit wetsvoorstel zullen exploitatieregels als onderdeel van
het omgevingsplan kunnen worden gesteld. Daarmee gaan zij op in de
systematiek die geldt voor het stellen van regels in dat plan. Het
voorbereidingsbesluit is, zoals dat ook het geval was in artikel 2.1,
eerste lid, onder c, Wabo, in de begripsomschrijving van
afwijkactiviteit gehandhaafd. 

Voor een verdere toelichting op dit begrip wordt verwezen naar hetgeen
daarover wordt opgemerkt in het algemeen deel van de memorie van
toelichting op hoofdstuk 5. 

archeologisch monument

De begripsomschrijving verwijst naar de Monumentenwet 1988, waar het
begrip is gedefinieerd als een terrein dat van algemeen belang is wegens
daar aanwezige vervaardigde zaken welke van algemeen belang zijn wegens
hun schoonheid, hun betekenis voor de wetenschap of hun
cultuurhistorische waarde.

archeologische toevalsvondst van algemeen belang

Archeologie bevindt zich grotendeels in de bodem en is daarmee niet
zichtbaar. Hoewel bepaalde landschapselementen of eerdere vondsten in de
omgeving kunnen duiden op de aanwezigheid van archeologische waarden, is
dit pas zeker na een concrete vondst. Dit betekent dat onverwachte
vondsten - waaronder soms zeer substantiële - nooit zijn uit te
sluiten. In dergelijke gevallen wordt gesproken van een
‘archeologische toevalsvondst’. Een voorbeeld is een boer die bij
het ploegen de resten van een Romeinse sarcofaag blootlegt. Zelfs is het
denkbaar dat vooronderzoek aantoont dat er waarschijnlijk geen
archeologische waarden in de bodem aanwezig zijn, maar dat er tijdens
de grondbewerking toch een belangrijke vondst wordt gedaan. Een
voorbeeld hiervan is de vondst van een Romeins schip in De Meern. 

Van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in hoofdstuk 19 is pas
sprake indien direct duidelijk is dat de vondst van algemeen belang is
of indien het aannemelijk is dat de vondst van algemeen belang is. Soms
zal pas uit nader onderzoek blijken wat de archeologische waarde van de
vondst is, maar het kan ook zijn dat deze direct evident is, zoals bij
bovengenoemde voorbeelden. Het algemeen belang kan zowel lokaal,
regionaal als (inter)nationaal zijn. Afhankelijk van de aard van het
algemeen belang zal ook het bevoegd gezag verschillen. De Minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap kan alleen als bevoegd gezag optreden
indien een nationaal belang in het geding is. Het college van
burgemeester en wethouders, in de brede verantwoordelijk voor de zorg
voor het bodemarchief, is in alle gevallen bevoegd gezag. In het geval
van een nationaal belang is er dus sprake van een overlappende
bevoegdheid. Er zal echter maar één bevoegd gezag gebruik kunnen maken
van de bevoegdheden in hoofdstuk 19. Dit zal onderling moeten worden
afgestemd.

De regeling over archeologische toevalsvondsten in deze wet hangt nauw
samen met de meldingsplicht in artikel 53, eerste lid, van de
Monumentenwet 1988. Daarin is bepaald dat de vondst van een zaak waarvan
de vinder weet of redelijkerwijs zou moeten weten dat het een monument
betreft – dus dat de zaak van algemeen belang is – zo spoedig
mogelijk gemeld moet worden bij de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap. Het gaat hierbij uitdrukkelijk niet om zaken die worden
gevonden bij opgravingen als bedoeld in artikel 1, onder h, van de
Monumentenwet 1988. Hoe daarmee moet worden omgegaan, is geregeld in
artikel 46 van de Monumentenwet 1988.

autosnelweg, autoweg

Volgens het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 bepaalt het
bij de weg geplaatste bord of er sprake is van een autosnelweg of
autoweg. De bepalingen in de Omgevingswet waarin deze begrippen worden
gebruikt, hebben betrekking op wijziging van dergelijke wegen of aanleg
van wegen die bestemd zijn om als zodanig gebruikt te worden. 

beheer van afvalstoffen

Onder ‘beheer van afvalstoffen’ wordt in de Omgevingswet,
aansluitend op de Wet milieubeheer, verstaan: inzameling, vervoer,
nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen, met inbegrip van
het toezicht op die handelingen en de nazorg voor stortplaatsen na
sluiting en met inbegrip van de activiteiten van afvalstoffenhandelaars
en afvalstoffenmakelaars. 

beheer van watersystemen

De begripsomschrijving is grotendeels ontleend aan de
begripsomschrijving van beheer in artikel 1.1 van de Waterwet. Het gaat
daar om operationeel beheer voor een of meer afzonderlijke
watersystemen, als onderdeel van de totale overheidszorg voor
watersystemen, gericht op de doelstellingen van (integraal) waterbeheer
in artikel 2.1 van die wet, kort gezegd het tegengaan van overstromingen
en het kwantiteitsbeheer, in samenhang met waterkwaliteitsbeheer en
functiegericht beheer. 

Het (operationeel) beheer van watersystemen in de Omgevingswet omvat,
evenmin als ‘beheer’ in de Waterwet, de beleidscomponent van
waterbeheer (beleidsplannen en algemene regulering). Het is wel gericht
op de genoemde doelstellingen, die dus terugkeren in de
begripsomschrijving in de Omgevingswet.

beperkingengebied en beperkingengebiedactiviteit

Dit is een breed verzamelbegrip voor gebieden die in de huidige
wetgeving onder verschillende benamingen bekend zijn. Het omvat
beperkingengebieden rondom luchthavens en beschermingsstroken rondom
bijvoorbeeld spoorwegen, wegen of waterkeringen. Voor al deze gebieden
is gemeenschappelijk dat er gebiedsgebonden beperkingen van toepassing
zijn op activiteiten van burgers en bedrijven vanwege de aanwezigheid
van een werk of object. Het beperkingengebied omvat in veel gevallen ook
de locatie waar het werk of object zelf gelegen is. Een ingesteld
beperkingengebied kan op drie manieren juridisch doorwerken: door
instructieregels voor omgevingsplannen, door direct werkende algemene
regels of door een vergunningstelsel voor activiteiten in het
beperkingengebied. Aan het begrip ‘beperkingengebied’ is de
‘beperkingengebiedactiviteit’ gekoppeld.

Beperkingengebieden kunnen worden aangewezen voor alle typen
waterstaatswerken, waaronder bergingsgebieden. Ten opzichte van het
begrip ‘beschermingszone’ uit de Waterwet heeft een vereenvoudiging
plaatsgevonden. Waar de ‘beschermingszone’ een zone is die aan een
waterstaatswerk grenst, omvat het ‘beperkingengebied’ ook de locatie
van het waterstaatswerk zelf. In de praktijk gelden beperkingen aan
activiteiten van derden zowel ter plaatse van het waterstaatswerk als in
een daaraan grenzende zone.

bergingsgebied

De omschrijving van het begrip ‘bergingsgebied’ is ontleend aan
artikel 1.1 van de Waterwet. 

Bergingsgebieden hebben als functie om binnen een watersysteem voldoende
ruimte voor de berging van water te creëren. Naast de natuurlijke
bergingscapaciteit van een oppervlaktewaterlichaam levert een
bergingsgebied aanvullend tijdelijke bergingscapaciteit. Uit de
definitie volgt dat aan bergingsgebieden planologisch de functie moet
zijn toegekend van tijdelijke berging van water. Voorts zal een
bergingsgebied ook steeds op de legger van de waterbeheerder moeten
worden opgenomen. De aanwijzing van een gebied tot bergingsgebied is
primair een kwestie van ruimtelijke ordening. Naast de wateropgave
dienen de andere gebruiksfuncties van het betreffende gebied te worden
geïnventariseerd. Tevens moet worden bezien of een zogenaamde
dubbelbestemming mogelijk is en welke bestemming dan primair en welke
secundair dient te zijn. Het in gebruik raken of stellen van het
bergingsgebied is onderdeel van het waterbeheer. De opname van het
bergingsgebied op de legger houdt dan ook verband met het feit dat de
gebieden als waterstaatswerk een integraal onderdeel vormen van het
watersysteem.

beschermen

Het begrip ‘beschermen’ dat is opgenomen in de considerans van het
wetsvoorstel en in verschillende van de in artikel 2.1, derde lid,
vermelde subdoelen, sluit aan bij artikel 21 Grondwet: de zorg van de
overheid voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en
verbetering van het leefmilieu. Daarbij moet worden opgemerkt dat het
begrip ‘leefmilieu’ in de Grondwet een zeer brede betekenis heeft.
Artikel 21 bergt een actieve zorgplicht voor de overheid in zich om een
actief beleid te voeren. De mate van bescherming is contextafhankelijk.
De uitleg van de term bescherming moet, gezien de voorrang van het
EU-recht, in overeenstemming met het relevante EU-recht geschieden. In
dit verband is artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de
Europese Unie van belang: Een hoog niveau van milieubescherming en
verbetering van de kwaliteit van het milieu moeten worden geïntegreerd
in het beleid van de Unie en worden gewaarborgd overeenkomstig het
beginsel van duurzame ontwikkeling. Uit het EU-recht vloeit de positieve
verplichting voor de staat voort, in die zin dat de staat wordt geacht
alle redelijkerwijs mogelijke maatregelen te nemen om het recht op een
leefbaar milieu te beschermen. 

Deze uitgebreide betekenis betreft overigens alleen het woord
‘beschermen’ en niet verwante begrippen, zoals ‘bescherming’ en
‘beschermd’.

bijzondere spoorweg

De begripsbepalingen voor spoorwegen zijn overeenkomstig de
spoorwegwetgeving. Welke spoorwegen hoofdspoorweg zijn, dan wel lokale
spoorweg, vloeit voort uit de Spoorwegwet respectievelijk de Wet lokaal
spoor. Naast deze spoorwegen zijn er spoorlijnen die niet behoren tot
het netwerk van hoofdspoorwegen of de regionale netwerken van lokale
spoorwegen (zoals tram en metro). Deze bijzondere spoorwegen zijn vooral
museumspoorlijnen en bedrijfsaansluitingen.

bodem

Deze begripsomschrijving is ontleend aan artikel 1 van de Wet
bodembescherming. Deze begripsomschrijving is ontleend aan artikel 1 van
de Wet bodembescherming. In het traject van de inbouw van die wet in de
Omgevingswet zal worden bezien of deze begripsbepaling aanscherping
vereist. De begripsbepaling wijkt op één punt af van die in de
richtlijn industriële emissies, waarin het vaste gesteente niet tot de
bodem wordt gerekend, terwijl dat in de Wet bodembescherming wel
gebeurt. Voor toepassing in Nederland is dat verschil echter zelden van
belang door de diepe ligging van het vaste gesteente. Zo nodig kan in
een algemene maatregel van bestuur krachtens de Omgevingswet een
smallere begripsbepaling worden gehanteerd.

bouwactiviteit, bouwen

Onder een ‘bouwactiviteit’ wordt in dit wetsvoorstel verstaan een
activiteit inhoudende het bouwen van een bouwwerk. Het bouwen is in dit
wetsvoorstel gedefinieerd als het plaatsen, geheel of gedeeltelijk
oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten. Met deze definitie wordt
aangesloten op artikel 1, eerste lid, van de Woningwet en artikel 1.1,
eerste lid, Wabo. De bouwactiviteit omvat dus niet alleen het oprichten
of plaatsen van een nieuw bouwwerk, maar ook het verbouwen of
verplaatsen van een bestaand bouwwerk. De bouwactiviteit betreft verder
niet alleen het te bouwen product (het bouwwerk), maar ook het
feitelijke totstandkomingsproces van dat project (het bouwen). De in het
wetsvoorstel opgenomen grondslagen maken het mogelijk om zowel regels te
stellen over het bouwwerk (zoals bepalingen over de constructieve
veiligheid van een gebouw) als regels over het bouwen (zoals bepalingen
om de veiligheid in de directe omgeving bij het uitvoeren van
bouwwerkzaamheden te waarborgen). Het wetsvoorstel kent zowel een
definitie van bouwactiviteit als van bouwen, omdat beide begrippen
daarin worden gebruikt.

De vergunningplicht voor de bouwactiviteit is opgenomen in artikel 5.1,
eerste lid, onder a, van dit wetsvoorstel. Bij algemene maatregel van
bestuur kunnen vergunningvrije gevallen worden aangewezen. Deze
systematiek is vergelijkbaar met de systematiek zoals gehanteerd onder
de Wabo en het Besluit omgevingsrecht.

bouwwerk

Onder ‘bouwwerk’ wordt verstaan een constructie van enige omvang van
hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming
hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of
indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te
functioneren, met inbegrip van de daarvan deel uitmakende
bouwwerkgebonden installaties. Met die omschrijving wordt aangesloten
bij de omschrijving die momenteel is opgenomen in de
model-Bouwverordening van de VNG. Daarmee is verzekerd dat de in
tientallen jaren opgebouwde jurisprudentie over dat begrip van
toepassing blijft, hetgeen uit oogpunt van rechtszekerheid en voor de
uitvoeringspraktijk van grote betekenis is. In aanvulling op die
begripsomschrijving uit de model-Bouwverordening en in aansluiting op
artikel 1, derde lid, van de Woningwet omvat de in dit wetsvoorstel
opgenomen omschrijving van het begrip ‘bouwwerk’ ook de van het
bouwwerk deel uitmakende installaties. Verder is voor de duidelijkheid
aan de begripsomschrijving toegevoegd dat het moet gaan om
bouwwerkgebonden installaties, zoals een rookmelder of een
brandmeldinstallatie. Dit betreft installaties die op grond van het
Bouwbesluit 2012 in een bouwwerk aanwezig moeten zijn. Niet bedoeld zijn
hier installaties die in het gebouw aanwezig zijn in verband met
bedrijfsmatige processen, zoals een oven in een bakkerij of de koel- en
vriesmeubelen in een supermarkt. 

brandveilig gebruiksactiviteit

Onder de brandveilig gebruiksactiviteit wordt verstaan een activiteit
inhoudende het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk waarbij de
brandveiligheid in het bijzonder van belang is. De voorschriften van de
algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 4.21, waarborgen in
principe een voldoende mate van brandveiligheid van bouwwerken en van
het gebruik daarvan. Niettemin zullen specifieke gevallen worden
aangewezen waarin een meldingplicht of een toestemming vooraf in de vorm
van een omgevingsvergunning is vereist. Het gaat hier, in een oplopende
gradatie, om gebruikssituaties waarbij een verhoogde kans op negatieve
gevolgen van brand aanwezig is, omdat bijvoorbeeld een groot aantal
personen is betrokken of personen zijn betrokken die minder zelfredzaam
zijn. 

De meldingsplicht sluit aan op paragraaf 1.5 van het Bouwbesluit 2012.
Bij het (beperkt) aantal gevallen dat bij algemene maatregel van bestuur
als meldingplichtig zal worden aangewezen kan bijvoorbeeld worden
gedacht aan gevallen waarin grote aantallen personen in een bouwwerk
aanwezig kunnen zijn, zoals bioscopen, discotheken, stadions en
winkelcentra.

De vergunningplicht, die aansluit bij artikel 2.1, eerste lid, onder d,
Wabo, is in dit wetsvoorstel vervat in artikel 5.1, tweede lid, aanhef
en onder a. In aansluiting op artikel 2.2 van het Besluit omgevingsrecht
zullen bij algemene maatregel van bestuur gevallen worden aangewezen
waarop die vergunningplicht van toepassing is. Daarbij zal die plicht
alleen van toepassing worden verklaard op de meest risicovolle gevallen
van brandveilig gebruik, waaronder in dit verband wordt verstaan een
verhoogde kans op negatieve gevolgen van een eenmaal uitgebroken brand
voor de veiligheid van grotere aantallen personen in een wellicht
kwetsbare situatie, of van minder zelfredzame personen. Daarbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan het in gebruik nemen of gebruiken van
een bouwwerk waarin nachtverblijf wordt verschaft (zoals hotels,
verpleeghuizen en ziekenhuizen) of dagverblijf wordt verschaft aan
personen jonger dan 12 jaar (zoals basisscholen en kinderdagverblijven)
of personen met een lichamelijke of verstandelijke handicap (zoals
dagopvang voor die groepen). 

buitenwater

De omschrijving van het begrip ‘buitenwater’ is ontleend aan artikel
1.1 van de Waterwet. Dat begrip is overgenomen uit de Wet op de
waterkering (zie voor een toelichting op dit begrip de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel voor laatstgenoemde wet; Kamerstukken
II 1988/89, 21 195, nr. 3).

burgerluchthaven van regionale betekenis

De begripsbepalingen voor luchthavens en de daarin te onderscheiden
groepen zijn overeenkomstig de Wet luchtvaart. In artikel 8.1 van die
wet worden luchthavens ingedeeld in vier groepen waarvoor verschillende
rechtsregimes gelden en taken bij verschillende bestuursorganen belegd
zijn: de luchthaven Schiphol, de overige burgerluchthavens van nationale
betekenis (Lelystad, Eelde, Maastricht, Rotterdam en – indien de
luchthaven gereactiveerd wordt - Twente), de militaire luchthavens
(waaronder militaire luchthavens met burgermedegebruik zoals Eindhoven)
en burgerluchthaven van regionale betekenis. De taken rond de
burgerluchthavens van regionale betekenis zijn in de Wet luchtvaart
belegd bij de provincies.

cultureel erfgoed

Voor de betekenis van dit begrip wordt verwezen naar hetgeen hierover
wordt opgemerkt in paragraaf 7.3 van het algemeen deel van de memorie
van toelichting. 

drinkwater

De definitie van ‘drinkwater’ is ontleend aan artikel 1, eerste lid,
van de Drinkwaterwet. Onder drinkwater wordt volgens die wet verstaan:
water bestemd of ook bestemd om te drinken, te koken of voedsel te
bereiden dan wel voor andere huishoudelijke doeleinden, met uitzondering
van warm tapwater, dat door middel van leidingen ter beschikking wordt
gesteld aan consumenten of andere afnemer.

duurzame ontwikkeling 

Het begrip ‘duurzame ontwikkeling’ is ontleend aan het rapport Our
Common Future van de commissie-Brundtland. Voor een nadere toelichting
wordt verwezen naar de paragrafen 1.3 en 5.6 van het algemeen deel van
de memorie van toelichting en de toelichting op artikel 1.3.

emissie

De definitie van ‘emissie’ is ontleend aan artikel 1 van de
richtlijn industriële emissies. De frase “van de installatie” is
daarbij weggelaten, omdat het wetsvoorstel ook betrekking heeft op
andere emissies dan die uit installaties.

exploitatieregels

Op grond van artikel 12.1, eerste lid, is het bevoegd gezag verplicht om
voor aangewezen bouwactiviteiten de grondexploitatiekosten te verhalen.
Dat kan op twee manieren. Een daarvan is het stellen van
exploitatieregels in het omgevingsplan.

exploitatievoorschriften

Indien het bevoegd gezag er niet voor heeft gekozen om exploitatieregels
vast te stellen in het omgevingsplan, is het bevoegd gezag verplicht om
aan een omgevingsvergunning voor bij algemene maatregel van bestuur
aangewezen bouwactiviteiten voorschriften te verbinden om de
grondexploitatiekosten te verhalen.

flora- en fauna-activiteit

Deze activiteit omvat een samenstel van activiteiten met betrekking tot
beschermde soorten waarvoor op grond van het voorstel voor de Wet
natuurbescherming een ontheffingenregime geldt. Bij dat wetsvoorstel
wordt al voorgesteld om deze activiteiten deels, voor zover er sprake is
van samenloop met een omgevingsvergunningplichtige activiteit, als
omgevingsvergunningplichtig op te nemen in artikel 2.1, eerste lid,
onder k, Wabo. Die lijn wordt in het onderhavige wetsvoorstel
gecontinueerd. Voor een nadere toelichting hierop wordt verwezen naar de
artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.1, derde lid. Voor een
toelichting op de verhouding tussen het wetsvoorstel voor de
Omgevingswet en het voorstel voor de Wet natuurbescherming wordt
verwezen naar hetgeen daarover wordt opgemerkt in paragraaf 7.3 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting.

gedoogplichtbeschikking

De ‘gedoogplichtbeschikking’ is een beschikking op grond van
afdeling 10.4, inhoudende de oplegging van een gedoogplicht voor de in
die afdeling genoemde werken van algemeen belang. 

gesloten stortplaats

Een gesloten stortplaats is, kort gezegd, een stortplaats die door het
bevoegd gezag gesloten is verklaard omdat het storten van afvalstoffen
is beëindigd en aan de voorschriften verbonden aan de
omgevingsvergunning voor die inrichting is voldaan.

grondwater, grondwaterlichaam

De begripsbepalingen voor grondwater en grondwaterlichaam zijn ontleend
aan de kaderrichtlijn water. Ten opzichte van de Waterwet is dit een
wijziging, omdat in de Waterwet alle in de bodem aanwezige water wordt
inbegrepen in het begrip grondwater, terwijl in de kaderrichtlijn water
het aan de grond hangende bodemvocht in de onverzadigde zone
nadrukkelijk buiten het begrip is gelaten. De voorgestelde
begripsbepalingen sluiten beter aan op de wijze waarop het begrip wordt
gebruikt in het wetsvoorstel. Mocht in uitvoeringsregelgeving of
decentrale regelgeving de noodzaak bestaan om ook het water in de
onverzadigde zone binnen het begrip ‘grondwater’ te vatten, dan kan
daarin zo nodig een van de wet afwijkende begripsbepaling opgenomen
worden.

hoofdspoorweg 

Welke spoorwegen hoofdspoorweg zijn, vloeit voort uit de Spoorwegwet.

hoofdspoorweginfrastructuur

De omschrijving is ontleend aan artikel 1 van de Spoorwegwet.

infrastructuur

Tot de ‘infrastructuur’ behoren onder meer watervoorzieningswerken
als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drinkwaterwet. Onder
watervoorzieningswerken’ wordt in de Drinkwaterwet verstaan: werken
ten behoeve van de productie en distributie van drinkwater en daarmee
rechtstreeks verband houdende werken en beschermingsvoorzieningen ten
dienste van drinkwaterbedrijven. Onder ‘energie-infrastructuur’
wordt verstaan voorzieningen voor de productie en distributie van
brandstoffen en elektriciteit.

landschappen

De begripsbepaling is ontleend aan het op 20 oktober 2000 te Florence
tot stand gekomen Europees Landschapsverdrag (Trb. 2005, 23).

lokale spoorweg 

Welke spoorwegen lokale spoorweg zijn, vloeit voort uit de Wet lokaal
spoor.

lokale spoorweginfrastructuur

Deze definitie is ontleend aan artikel 1 van de Wet lokaal spoor.

lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een
zuiveringtechnisch werk

Het begrip lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een
zuiveringtechnisch werk omvat de volgende activiteiten: 

a. het brengen van stoffen, warmte of water direct in een
oppervlaktewaterlichaam, met uitzondering van de krachtens artikel 2.18,
derde lid, of 2.21 aangewezen drogere oevergebieden,

b. het brengen van stoffen, warmte of water met behulp van een werk,
niet zijnde een openbaar vuilwaterriool, in een zuiveringtechnisch werk
onder de zorg van een waterschap van waaruit die stoffen of warmte of
dat water in een oppervlaktewaterlichaam worden gebracht.

De regeling voor deze activiteiten bouwt voort op de Waterwet, waarin
het brengen van stoffen of warmte in een oppervlaktewaterlichaam op dit
moment is geregeld in artikel 6.2, eerste lid en het brengen van water
in een oppervlaktewaterlichaam in artikel 6.5, onder a. Deze lozingen
worden ook wel aangeduid als ’directe lozingen’. Het brengen van
stoffen, warmte of water in een zuiveringtechnisch werk regelt de
Waterwet in artikel 6.2, tweede lid. 

Andere activiteiten waarbij stoffen, warmte of water worden geloosd en
uiteindelijk in een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch
werk terechtkomen vallen onder het begrip milieubelastende activiteit.
Daartoe behoren lozingen in rioolstelsels (vanuit het
oppervlaktewaterlichaam of het zuiveringtechnisch werk bezien wordt
veelal gesproken over ’indirecte lozingen’), lozingen in de bodem of
het grondwater, of emissies in de lucht die het oppervlaktewater diffuus
belasten. 

Bij de activiteit onder a) gaat het veelal om het direct in een
oppervlaktewaterlichaam lozen van afvalwater, zoals huishoudelijk
afvalwater of verschillende soorten bedrijfsafvalwater. Dergelijke
afvalwaterlozingen bevatten zowel stoffen als water, en in geval van
bijvoorbeeld koelwater is ook het lozen van warmte relevant. In de
begripsomschrijving is warmte expliciet vermeld, daar waar in de
Waterwet impliciet onder stoffen ook warmte werd verstaan. Expliciet
vermelden van warmte is in lijn met de Europese terminologie voor
emissies in de richtlijn industriële emissies. Hoewel in die richtlijn
onder stoffen ook water wordt verstaan, is in de begripsomschrijving in
navolging van de Waterwet gekozen voor de expliciete vermelding van
water, naast stoffen, mede omdat bij lozen van water naast de
waterkwaliteit ook het aspect van waterkwantiteit een rol speelt. 

Stoffen worden ook op andere wijze dan in afvalwater in een
oppervlaktewaterlichaam gebracht, bijvoorbeeld bij de toepassing van
bouwstoffen in een oppervlaktewaterlichaam waaruit stoffen uitlogen, of
bij het storten van vaste afvalstoffen in een oppervlaktewaterlichaam.
Ook dergelijke lozingen vallen onder de begripsomschrijving van
onderdeel a. 

Onder het brengen van stoffen direct in een oppervlaktewaterlichaam
worden in navolging van de Waterwet ook situaties verstaan, waarbij
stoffen in de directe nabijheid van een oppervlaktewaterlichaam
vrijkomen en via een kort transport door de lucht of de bodem naar de
ervaring heeft uitgewezen ter plekke in het oppervlaktewaterlichaam
geraken. Zo worden in het Activiteitenbesluit milieubeheer regels
gesteld aan gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen langs
een oppervlaktewaterlichaam, en is in jurisprudentie bijvoorbeeld het in
de lucht brengen van vervuilde stoom die direct neerslaat op een
oppervlaktewaterlichaam aangemerkt als een lozing in een
oppervlaktewaterlichaam. Ook bijvoorbeeld het over een talud afstromen
van water van een weg in een nabijgelegen sloot wordt gezien als het
direct in een oppervlaktewaterlichaam brengen van stoffen en water. Van
direct in een oppervlaktewaterlichaam brengen van stoffen is geen
sprake, wanneer het transport over een langere afstand plaatsvindt en
niet op voorhand duidelijk is, in welk oppervlaktewaterlichaam de
stoffen zullen geraken en in welke mate. Zo vallen verreweg de meeste
luchtemissies niet onder het begrip lozingsactiviteit op een
oppervlaktewaterlichaam. 

Met deze definitie wordt dus volledig aangesloten bij het verschil
tussen directe en indirecte lozingen onder het systeem van de Waterwet,
de Wet milieubeheer en de Wabo, en vallen alle lozingen die gereguleerd
zijn onder artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet, onder de
lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam, zoals bedoeld in
onderdeel a van de betreffende definitie. Lozingen in rioolstelsels, die
onder de huidige wetgeving ‘indirect’ genoemd worden, vallen buiten
deze definitie en zijn gereguleerd onder de omschrijving van de
milieubelastende activiteit.

Bij activiteit onder b) gaat het om het via een werk (veelal een buis)
brengen in een zuiveringtechnisch werk van stoffen, warmte of water.
Onder de activiteit valt in navolging van de Waterwet niet het brengen
van stoffen, warmte of water op een zuiveringtechnisch werk via een
aansluiting van een openbaar vuilwaterriool. Deze aansluiting is
vanzelfsprekend vanwege de op elkaar aansluitende taken van het
gemeentebestuur en waterschap op het gebied van inzameling, transport en
zuivering van afvalwater, en behoeft geen regeling via vergunningen of
algemene regels. Aan lozingen op het openbaar vuilwaterriool worden
binnen de regeling voor milieubelastende activiteiten regels gesteld,
die bescherming van het zuiveringtechnisch werk en het
oppervlaktewaterlichaam waarop uiteindelijk wordt geloosd waarborgen.

Wanneer een ander rioolstelsel dan een openbaar vuilwaterriool op een
zuiveringtechnisch werk is aangesloten, valt alleen de uiteindelijke
lozing uit dat stelsel onder de lozingsactiviteit op een
zuiveringtechnisch werk. Lozingen van bijvoorbeeld bedrijven op een
dergelijk ander rioolstelsel vallen, evenals de eerdergenoemde lozingen
in een openbaar vuilwaterriool, onder de milieubelastende activiteit.
Een aansluiting van een ander rioolstelsel dan het openbaar
vuilwaterriool op een zuiveringtechnisch werk is overigens alleen
mogelijk, als het waterschap als beheerder van het zuiveringtechnisch
werk aan die aansluiting meewerkt. De regelgeving verplicht daartoe
niet, de beheerder van het zuiveringtechnisch werk is alleen verplicht
afvalwater uit een openbaar vuilwaterriool te ontvangen, dit op grond
van artikel 2.17, eerste lid, onder a, onder 2. 

Onder de lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een
zuiveringtechnisch werk vallen alleen de effecten van de stoffen, de
warmte en het water op het watersysteem en het zuiveringtechnisch werk,
waarop wordt geloosd. Eventuele andere nadelige gevolgen voor het milieu
van het lozen vallen onder de milieubelastende activiteit. Hiermee wordt
de afbakening die bestaat tussen de Waterwet, de Wet milieubeheer en de
Wabo gecontinueerd. De andere nadelige gevolgen kunnen bijvoorbeeld
betrekking hebben op doelmatig beheer van afvalwater, of op hinder die
als gevolg van de lozing optreedt. Zo kan het zijn dat lozing van een
bepaald afvalwater vanuit het oogpunt van inbreng van water en stoffen
in een oppervlaktewaterlichaam niet bezwaarlijk is, maar dat het lozen
met het oog op doelmatig beheer van afvalwater (zie artikel 10.29a van
de Wet milieubeheer) geen voorkeur verdient. In het kader van het
stellen van regels aan milieubelastende activiteiten kan het lozen dan
alsnog worden tegengegaan. Ook wanneer bijvoorbeeld een lozing van een
vluchtige stof niet bezwaarlijk zou zijn vanuit de bescherming van het
watersysteem maar tot stankoverlast zou leiden, valt dat aspect onder de
milieubelastende activiteit. Overigens doen dergelijke situaties, waarin
ook vanuit de milieubelastende activiteit regels voor het lozen direct
in een oppervlaktewaterlichaam of op een zuiveringtechnisch werk nodig
zijn, zich slechts uitzonderlijk voor.

Het samentrekken van lozen van water en het lozen van stoffen en warmte
in één activiteitomschrijving komt tegemoet aan het advies van de
Adviesgroep Water, die er in de consultatie voor heeft gepleit om
afvalwater als geheel te regelen en daarmee kwaliteit en kwantiteit te
integreren. 

luchthaven

Zie de toelichting op het begrip ‘burgerluchthaven van regionale
betekenis’.

luchthavenbesluit

De begripsbepaling verwijst naar de Wet luchtvaart. Op grond van artikel
8.1, derde lid, van die wet is vaststelling van een luchthavenbesluit
vereist als het externe-veiligheidsrisico of de geluidbelasting vanwege
het luchtverkeer zodanig is dat dit gevolgen heeft voor de ruimtelijke
indeling van het gebied rond de luchthaven. Het luchthavenbesluit bevat
grenswaarden en regels voor het luchtverkeer met het oog op de
geluidbelasting, regels voor het luchtverkeer met het oog op de
vliegveiligheid en bepalingen over de ruimtelijke indeling van het
gebied van en rond de luchthaven. 

mijnbouwactiviteit

De mijnbouwactiviteit omvat een samenstel van activiteiten waarvoor de
artikelen 18, 19, 44 en 45 van het Mijnbouwbesluit naar huidig recht een
ontheffingenregime bevatten. 

Dit betreft in de eerste plaats het plaatsen van een mijnbouwinstallatie
in aangewezen oefen- en schietgebieden en gebieden die druk worden
bevaren (de artikelen 44 en 45 van het Mijnbouwbesluit). 

Daarnaast gaat het om het verrichten van een verkenningsonderzoek in
aangewezen ankergebieden nabij aanloophavens en – eveneens – oefen-
en schietgebieden (de artikelen 18 en 19 van het Mijnbouwbesluit). 

Vanwege de vergelijkbare systematiek van deze ontheffingenregimes
(gelding in nader aan te wijzen en deels dezelfde gebieden) zijn deze
gezamenlijk onder de noemer ‘mijnbouwactiviteit’ gebracht. 

Bij de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 5.1, tweede
lid, zullen de hiervoor genoemde gevallen als vergunningplichtig worden
aangewezen. 

mijnbouwwerk en mijnbouwinstallatie

Een ‘mijnbouwwerk’ is in de Mijnbouwwet gedefinieerd als: een werk
dat behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen
categorie van werken: 

1°. ten behoeve van het opsporen of het winnen van delfstoffen of
aardwarmte;

2°. ten behoeve van het opslaan van stoffen;

3°. die samenhangen met de in de onderdelen 1° en 2° bedoelde werken.

Een ‘mijnbouwinstallatie’ is een mijnbouwwerk dat verankerd is in of
aanwezig is boven de bodem van een oppervlaktewater.

milieubelastende activiteit

Onder een milieubelastende activiteit wordt verstaan een activiteit die
nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken. Deze
begripsomschrijving is relevant voor de toepassing van zowel hoofdstuk 4
als hoofdstuk 5. Immers, voor een belangrijk deel van de
milieubelastende activiteiten wordt met algemene rijksregels volstaan.
Soms blijft echter een vergunning noodzakelijk. De vergunningplichtige
gevallen zullen bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen. De
achtergrond van het loslaten van het begrip ‘inrichting’ als
aangrijppunt voor de vergunningplicht is in paragraaf 4.5.2 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting al nader toegelicht. De
omschrijving ’nadelige gevolgen voor het milieu’ is ontleend aan de
Wet milieubeheer. Van de begripsomschrijving zijn uitgezonderd de
lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een
zuiveringtechnisch werk en de wateronttrekkingsactiviteit.

militaire luchthaven

Zie de toelichting op het begrip ‘burgerluchthaven van regionale
betekenis’.

monument

Voor de definitie van dit begrip wordt verwezen naar het begrip
‘monument’ als bedoeld in artikel 1, onder b, van de Monumentenwet
1988. Onder ‘algemeen belang’ in de zin van die begripsomschrijving
moet niet alleen een (inter)nationaal belang, maar ook een regionaal of
lokaal belang worden verstaan. 

Natura 2000, Natura 2000-gebied

De Habitatrichtlijn voorziet in artikel 3 in de vorming van een coherent
Europees cologisch netwerk, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk omvat
gebieden met de

in bijlage I bij die richtlijn genoemde typen natuurlijke habitats en de
habitats

van de in bijlage II genoemde soorten. De doelstelling van het netwerk
is om de

betrokken natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun
natuurlijke verspreidingsgebied

in een gunstige staat van instandhouding te behouden of in

voorkomend geval te herstellen. Als bijdrage aan de totstandkoming van
Natura

2000 wijzen de lidstaten speciale beschermingszones aan voor de
betrokken

habitats. De speciale beschermingszones van de Vogelrichtlijn maken
eveneens

deel uit van het netwerk.

Natura 2000-activiteit

Deze activiteit betreft het realiseren van een project of het verrichten
van een andere handeling waarvoor op grond van artikel 2.7, tweede lid,
van het voorstel voor de Wet natuurbescherming een vergunningplicht
geldt vanwege de mogelijke gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Bij dat
wetsvoorstel wordt al voorgesteld om deze activiteit deels, voor zover
er sprake is van samenloop met een omgevingsvergunningplichtige
activiteit, als omgevingsvergunningplichtig op te nemen in artikel 2.1,
eerste lid, onder j, Wabo. Die lijn wordt in het onderhavige
wetsvoorstel gecontinueerd. Voor een nadere toelichting hierop wordt
verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.1, derde lid.
Voor een toelichting op de verhouding tussen dit wetsvoorstel voor de
Omgevingswet en het voorstel voor de Wet natuurbescherming wordt
verwezen naar hetgeen daarover wordt opgemerkt in paragraaf 7.4 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting.

omgevingswaarde

Een ‘omgevingswaarde’ kan worden getypeerd als een inhoudelijk,
normatief doel dat doorwerkt in de uitoefening van taken en bevoegdheden
door bestuursorganen. Een omgevingswaarde wordt geformuleerd als een
resultaatsverplichting, een inspanningsverplichting of een ander soort
verplichting voor de overheid. Een omgevingswaarde kan onder meer
betrekking hebben op de gewenste staat of kwaliteit van een onderdeel
van de fysieke leefomgeving (zoals lucht, bodem, oppervlaktewater of
grondwater of zich daarin bevindende objecten). Omgevingswaarden zijn in
dit kader uit te drukken in meet- of berekenbare eenheden of in
objectieve termen. Met dit laatste wordt uitgesloten dat normeringen als
‘bij ernstig gevaar voor’ of ‘met het oog op veilig en doelmatig
gebruik’ als zodanig worden beschouwd als omgevingswaarden.

Een omgevingswaarde wordt bij algemene maatregel van bestuur,
omgevingsverordening of omgevingsplan vastgesteld met de van toepassing
zijnde ingangstermijnen en de locaties waar deze van toepassing is. Is
een omgevingswaarde vastgesteld, dan moet de vaststellende overheid een
programma vaststellen om te voldoen aan die omgevingswaarde als
aannemelijk is dat niet wordt voldaan of zal worden voldaan aan die
waarde. Dat zal blijken uit de monitoring, die eveneens verplicht is als
een omgevingswaarde is vastgesteld.

Indien een omgevingswaarde bij concrete besluiten moet doorwerken, wordt
dat door middel van instructieregels bepaald.

ongewoon voorval

Het begrip ongewoon voorval is ontleend aan verschillende bestaande
milieuwetten (Wet milieubeheer, Waterwet, Wet bodembescherming) en
algemene maatregelen van bestuur (bijvoorbeeld in enkele
lozingenbesluiten). In de genoemde wetten wordt het begrip ‘ongewoon
voorval’ niet gedefinieerd. Het is wel een ingeburgerd begrip, dat in
de jurisprudentie van de bestuursrechter een min of meer vaste
omschrijving heeft gekregen: volgens vaste jurisprudentie van de
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (bijvoorbeeld
uitspraak van 2 juni 2004, nr. 200307400/1, AB 2004, 333) moet onder
ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer in
elk geval worden verstaan: elke gebeurtenis in een inrichting, ongeacht
de oorzaak daarvan, die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten; dit
begrip omvat derhalve zowel storingen in het productieproces en
storingen in de voorzieningen van de inrichting als ongelukken en
calamiteiten. Het is bovendien een verzamelterm voor diverse typeringen
in de verschillende EU-richtlijnen: (Kamerstukken II 2009/10, 32 445,
nr. 3) “Het begrip ongewoon voorval in artikel 17.1 van de Wet
milieubeheer is een verzamelterm waaronder wordt verstaan:

een zwaar ongeval als bedoeld in artikel 1, onder f, van het Besluit
rampen en zware ongevallen 1999;

een voorval of ongeval dat het milieu significant beïnvloedt als
bedoeld in de EG-richtlijn inzake geïntegreerde preventie en
bestrijding van verontreiniging respectievelijk een incident of ongeval
in de zin van de richtlijn industriële emissies;

andere bijzondere bedrijfsomstandigheden. Deze laatste term komt ook
voor in artikel 5.7, eerste lid, onder f, van het Besluit
omgevingsrecht.”

In de bijlage bij de Omgevingswet wordt het begrip nu wel wettelijk
gedefinieerd en verbreed. Het gaat dan om een gebeurtenis, die afwijkt
van de normale omstandigheden waaronder een activiteit plaatsvindt en
waardoor significante nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving is
of worden veroorzaakt of dreigen te worden veroorzaakt. Daaronder worden
ook verstaan een ‘incident’ of ‘ongeval’ als bedoeld in artikel
7 van de richtlijn industriële emissies en een ‘zwaar ongeval’ als
bedoeld in artikel 3, sub 13, van de Seveso-richtlijn. Op deze wijze
bundelt de regeling voor ongewone voorvallen de implementatie van deze
richtlijnen. In de definitie wordt overigens ook aangesloten bij de
bedoelde jurisprudentie van de bestuursrechter. 

ontgrondingsactiviteit

Met het begrip ontgrondingsactiviteit wordt gedoeld op het uitvoeren van
ontgrondingen zoals omschreven in de memorie van toelichting van het
wetsvoorstel voor de Ontgrondingenwet: “Aangezien het begrip
ontgronding op zichzelf voldoende duidelijk is en iedere
begripsomschrijving het nadeel heeft dat latere verschijningsvormen
mogelijk niet daardoor worden gedekt, is het niet nodig en zelfs niet
wenselijk geoordeeld in de wet een definitie te geven van het begrip
ontgronding. Alle werkzaamheden aan of in de hoogteligging van een
terrein of waarbij de bodem van een water wordt verlaagd, worden onder
dit begrip samengevat. Het is duidelijk dat ook machinale ontgraving of
baggeractiviteit daaronder moet worden verstaan. Anderzijds valt de
uitvoering van werkzaamheden in de normale uitoefening van land-, tuin-
en bosbouw, van normale onderhoudswerken en het delven, openen en ruimen
van graven naar spraakgebruik niet onder dat begrip.” (Kamerstukken II
1960/61, 6338, nr. 3).

openbaar vuilwaterriool

De omschrijving van openbaar vuilwaterriool is ontleend aan artikel 1.1
van de Wet milieubeheer en artikel 1.1 van de Waterwet. Met het begrip
‘openbaar vuilwaterriool’ wordt gedoeld op het algemene gemeentelijk
rioolstelsel. Het openbaar vuilwaterriool loopt door tot het zogenaamde
overnamepunt waar het door de kwaliteitsbeheerder gebruikte
zuiveringtechnische werk aanvangt.

oppervlaktewaterlichaam

Het begrip ‘oppervlaktewaterlichaam’ en de daarbij behorende
omschrijving is ontleend aan artikel 1.1 van de Waterwet. Dit begrip
dient ter aanduiding van een afzonderlijke oppervlaktewatereenheid. Een
oppervlaktewaterlichaam omvat zowel op de bodem vrij voorkomend water
(dat strikt genomen veelal continu in en uit een oppervlaktewaterlichaam
stroomt) als de meer bestendige bestanddelen die bestaan uit waterbodem,
oevers en de bijbehorende flora en fauna. Deze definitie verschilt van
de definitie uit de kaderrichtlijn water. De definitie van
oppervlaktewater uit de kaderrichtlijn water luidt: binnenwateren, met
uitzondering van grondwater; overgangswater en kustwateren en, voor
zover het de chemische toestand betreft, ook territoriale wateren. De
definitie uit de kaderrichtlijn water is door het specifieke karakter,
vooral wat betreft gebruik van elders in de richtlijn afzonderlijk
gedefinieerde termen als overgangswateren en kustwater, alsmede de
beperking tot de chemische toestand van de territoriale zee en het
ontbreken van de exclusieve economische zone, niet geschikt voor
overname in deze wet. In de uitvoeringsregelgeving bij de Omgevingswet
en bij de uitvoering van de maatregelen ter implementatie van de
kaderrichtlijn water kan uiteraard met betrekking tot
oppervlaktewaterlichamen worden bepaald dat die maatregelen slechts van
toepassing zijn op de onder de kaderrichtlijn water vallende
waterlichamen.

overige burgerluchthavens van nationale betekenis

Zie de toelichting op het begrip ‘burgerluchthaven van regionale
betekenis’.

project 

De begripsomschrijving van ‘project’ is ontleend aan de
mer-richtlijn. In de definitie zijn ten opzichte van de mer-richtlijn
enkele tekstuele aanpassingen gemaakt om de definitie beter in de
Omgevingswet te laten passen, maar daarmee worden inhoudelijk geen
afwijkingen beoogd. Daarbij wordt nog opgemerkt dat uit de
jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie blijkt dat ook
sloopwerkzaamheden onder het begrip “project” kunnen vallen (HvJ-EG
3 maart 2011, C-50/09).

regionale wateren, rijkswateren

De begripsomschrijvingen voor ‘rijkswateren’ en ‘regionale
wateren’ zijn ontleend aan de Waterwet. Krachtens artikel 2.15, tweede
lid, onder a, wordt bepaald welke wateren worden beheerd door de
Minister van Infrastructuur en Milieu. Krachtens artikel 2.13, tweede
lid, wordt het beheer van overige wateren toebedeeld aan de
waterschappen of, waar relevant, andere openbare lichamen. 

rijksmonument

Dit begrip betreft een beschermd monument als bedoeld in artikel 1,
onder d, van de Monumentenwet 1988. Door een dergelijk monument
‘rijksmonument’ te noemen, worden deze monumenten duidelijker
gepositioneerd. Anders dan in de Wabo zijn archeologische monumenten als
bedoeld in artikel 1, onder c, van de Monumentenwet 1988 niet langer
meer uitgezonderd van de begripsomschrijving. Bij dit wetsvoorstel wordt
de voor het verrichten van activiteiten met betrekking tot deze
monumenten thans nog afzonderlijk op grond van die wet vereiste
vergunning eveneens in de omgevingsvergunning geïntegreerd. 

rijksmonumentenactiviteit

Onder ‘rijksmonumentenactiviteit’ wordt verstaan het slopen,
verstoren, verplaatsen of wijzigen van een rijksmonument of een
voorbeschermd rijksmonument of het herstellen of gebruiken daarvan
waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht. Deze activiteit
vervangt de activiteit, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f,
Wabo. Anders dan in die bepaling wordt in de voorgestelde
begripsomschrijving niet langer meer gesproken over het ‘in enig
opzicht wijzigen’, maar kortweg over het ‘wijzigen’. Dit betreft
louter een redactionele vereenvoudiging waarmee geen verschil in
betekenis is beoogd. Ook wordt niet langer meer gesproken over het
‘laten gebruiken’. Onder ‘gebruiken’ wordt mede begrepen het
‘laten gebruiken’. Inhoudelijk wijzigt er dus ook in dit opzicht
niets.

sloopactiviteit en slopen

Vergelijkbaar met de begripsomschrijvingen van ‘bouwactiviteit’ en
‘bouwen’ bevat dit wetsvoorstel ook begripsomschrijvingen van
‘sloopactiviteit’ en ‘slopen’. De ‘sloopactiviteit’ is een
activiteit inhoudende het slopen van een bouwwerk, terwijl het slopen
als zodanig ook op andere objecten kan zien, zoals het slopen van
auto’s. Met het oog op het voornemen om over het slopen van een
bouwwerk bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 4.21
regels te stellen is het wenselijk om voor het slopen van een bouwwerk
een afzonderlijke begripsomschrijving te kunnen hanteren. Met de
hiervoor genoemde definities wordt aangesloten bij artikel 1, eerste
lid, van de Woningwet en artikel 1.1, eerste lid, Wabo.

De omgevingsvergunningplicht die voorheen voor het slopen gold op basis
van de gemeentelijke bouwverordening in samenhang met artikel 2.2,
eerste lid, onder a, Wabo, is met ingang van 1 april 2012 vervallen en
vervangen door een meldingsplicht op basis van de Woningwet en het
Bouwbesluit 2012. Deze lijn zal op basis van dit wetsvoorstel worden
gecontinueerd.

stads- en dorpsgezichten

De begripsbepaling is ontleend aan artikel 1, onder f, van de
Monumentenwet 1988.

stedelijk afvalwater

Deze begripsbepaling is ontleend aan de Wet milieubeheer en is
oorspronkelijk afkomstig uit de richtlijn stedelijk afvalwater is
volgens deze richtlijn huishoudelijk afvalwater of een mengsel daarvan
met bedrijfsafvalwater of afvloeiend hemelwater. In de wet voor de
verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken is ervoor
gekozen ook huishoudelijk afvalwater gemengd met grondwater of ander
afvalwater onder de definitie te brengen. Ook voor dergelijke gemengde
afvalwaterstromen is immers zuivering vereist.

stortingsactiviteit op zee

De stortingsactiviteit op zee omvat een samenstel van activiteiten
waarvoor artikel 6.3 van de Waterwet naar huidig recht een
vergunningenregime bevat. Kort samengevat, gaat het hier om het storten
van stoffen in zee vanaf vaartuigen, luchtvaartuigen en op de zeebodem
opgerichte werken, het achterlaten van die objecten in zee zelf, en het
verrichten van enige ‘voorbereidingshandelingen’ die het storten van
stoffen in zee als hiervoor bedoeld als uiteindelijk oogmerk hebben. De
vergunningplicht voor deze activiteiten betreft implementatie van het
Londen-protocol. 

Anders dan in artikel 6.3 van de Waterwet is niet meer in de
activiteitenomschrijving opgenomen het verbranden van stoffen op zee.
Artikel 5 van het Londen-protocol bevat hiervoor een absoluut verbod.
Dit zal daarom worden gereguleerd onder hoofdstuk 4 van de Omgevingswet.


Een andere wijziging in de activiteitenomschrijving ten opzichte van de
Waterwet is dat de uitzonderingen die het Londen-protocol kent voor
stortingsactiviteiten die buiten de reikwijdte vallen van het protocol,
zoals het storten van stoffen voortvloeiend uit normaal gebruik, op een
eenduidige wijze zijn uitgezonderd. In dat verband wordt gewezen op de
opsomming in de onderdelen 1 tot en met 3 van onderdeel a van de
begripsomschrijving. De onderdelen 2 en 3 van die opsomming zijn op dit
moment in artikel 6.8, tweede lid, van het Waterbesluit als
vergunningvrije gevallen aangewezen. Door deze activiteiten in de
Omgevingswet buiten de reikwijdte van het begrip ‘stortingsactiviteit
op zee’ te houden, en dus niet als vergunningvrij geval vorm te geven,
ontstaat er ruimte om in die gevallen regulering van de betrokken
activiteit als lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een
zuiveringtechnisch werk mogelijk te maken. 

stroomgebiedsdistrict

De begripsbepaling verwijst naar de kaderrichtlijn water. Het betreft
het 

gebied van land en zee, gevormd door één of meer aan elkaar grenzende
stroomgebieden met de bijbehorende grond- en kustwateren.

verkenningsonderzoek

De begripsbepaling verwijst naar de Mijnbouwwet, waar een
verkenningsonderzoek is gedefinieerd als “een onderzoek, zonder
gebruikmaking van een boorgat, naar de aanwezigheid van delfstoffen of
naar de aanwezigheid van aardwarmte, dan wel naar nadere gegevens
omtrent delfstoffen of aardwarmte”.

verontreinigende stof

De begripsbepaling voor ‘verontreinigde stof’ is ontleend aan de
Verordening nr. 166/2006 van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 18 januari 2006 betreffende de instelling van een
Europees register inzake de uitstoot en overbrenging van
verontreinigende stoffen en tot wijziging van de Richtlijnen 91/689/EEG
en 96/61/EG van de Raad. Het gaat om stoffen die, in het milieu
gebracht, schadelijk kunnen zijn voor het milieu of de gezondheid van de
mens. De begripsomschrijving is voldoende generiek om het begrip in de
breedte van de Omgevingswet te dekken. Het begrip kan zo nodig worden
ingeperkt in een algemene maatregel van bestuur.

Voor de in de begripsomschrijving gebruikte begrippen ‘stof’ en
‘milieu’ wordt overigens uitgegaan van het gangbare spraakgebruik en
niet van de soms nauw omschreven betekenis die deze begrippen in
EU-regelgeving hebben. Het begrip ‘stof’ als onderdeel van
‘verontreinigende stof’ omvat dus zowel chemische stoffen,
radioactieve stoffen, deeltjes als micro-organismen. 

voorbeschermd rijksmonument

Een ‘voorbeschermd rijksmonument’ is een monument waarvoor een
procedure omtrent aanwijzing als rijksmonument in gang is gezet, maar
nog niet is afgerond en waarop de beschermende bepalingen uit de
regelgeving met betrekking tot rijksmonumenten al wel van toepassing
zijn. Dit dient ertoe te voorkomen dat de aanwijzing als rijksmonument
illusoir wordt door tussentijdse aantasting van het monument. Deze
voorbescherming is voor rijksmonumenten op dit moment geregeld in
artikel 5 van de Monumentenwet 1988. Door de voorbescherming,
overeenkomstig het spraakgebruik, te verwerken in een
begripsomschrijving en op voorbeschermde monumenten ook
vergunningplichten betrekking te laten hebben (zie artikel 5.1, eerste
lid, onder c), kan dit inzichtelijker worden geregeld. 

waterstaatswerk 

Het begrip ‘waterstaatswerk’ is overgenomen uit de Waterwet. Het
begrip ‘waterstaatswerk’ wordt naast het begrip ‘watersysteem’,
waarin het integrale karakter van het waterbeheer tot uitdrukking komt,
gehandhaafd. Reden hiervoor is om met voldoende bepaaldheid aan te
kunnen geven wat de reikwijdte van een bepaalde verplichting is. Met
name met het oog op de uit de hoofdstukken 4, 5 en 10 voortvloeiende
verplichtingen voor burgers en bedrijven bestaat naast het begrip
watersysteem behoefte aan een begrip dat met meer bepaaldheid verwijst
naar de specifieke beheersobjecten waarop een bepaalde verplichting van
toepassing is.

watersysteem

De begripsbepaling is ontleend aan artikel 1 van de Waterwet.
‘Watersysteem’ is een van de kernbegrippen voor waterbeheer. Het
begrip ‘watersysteem’ kent een brede betekenis; het geheel van zoet
en zout oppervlaktewater èn grondwater en de bijbehorende waterbodems,
oevers, ecologie, waterkeringen en technische infrastructuur. De brede
definitie sluit aan bij het, eveneens voor de Kaderrichtlijn Water,
sturende concept van samenhangend waterbeheer op basis van de
watersysteembenadering. Dit betekent dat het waterbeheer gericht is op
alle aspecten van watersystemen in hun onderlinge samenhang.

weg

Het begrip ‘weg’ is ontleend aan de omschrijving van
‘waterstaatswerken’ in artikel 1 van de Wet beheer
rijkswaterstaatswerken. In het wetsvoorstel is het gebruik van het
begrip ‘waterstaatswerk’ voor wegen verlaten, omdat dit begrip
weinig aansluit bij het gangbare spraakgebruik. De weg, als onderdeel
van de fysieke leefomgeving, omvat niet alleen de verkeersbaan, maar ook
de bruggen, tunnels, duikers, bermen, glooiingen, geluidwerende
voorzieningen en andere onderdelen die naar hun aard tot de weg behoren.
Opgemerkt zij dat de begripsbepaling afwijkt van die in de Wegenwet en
die in de Wegenverkeerswet 1994. Bij de voorziene toekomstige inbouw van
de Wegenwet zal het begrip nader worden bezien.

zee 

Het begrip ‘zee’ en de daarbij behorende omschrijving is ontleend
aan artikel 1.1 van de Waterwet. De omschrijving sluit inhoudelijk aan
bij het op 7 november 1996 te Londen tot stand gekomen Protocol bij het
Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee ten gevolge
van het storten van afval en andere stoffen (Trb. 1998, 134)
(Kamerstukken II 2006/07, 31 049).

zuiveringtechnisch werk 

Het begrip ‘zuiveringtechnisch werk’ en de daarbij behorende
omschrijving is ontleend aan artikel 1.1 van de Waterwet. In de
omschrijving komt tot uitdrukking dat het naast een werk voor zuivering
van stedelijk afvalwater ook een werk voor het transport van afvalwater
betreft. Het begrip zuiveringtechnisch werk omvat dus naast
afvalwaterzuiveringsinstallaties ook gemalen, persleidingen,
vrijvervalleidingen, open en dichte afvoergoten en pompstations en
dergelijke.

DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU,

 Zie de definitie van milieu-informatie in artikel 2, derde lid, van het
verdrag.

 Dit sluit aan bij de benadering die destijds is gevolgd bij de Wabo. De
Wabo ziet op activiteiten die van invloed (kunnen) zijn op de fysieke
leefomgeving. De Wabo-wetgever heeft ervan afgezien het begrip
‘fysieke leefomgeving’ nader te definiëren (vgl. de memorie van
toelichting, Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 15).

 Overeenkomst inzake het behoud van het architectonische erfgoed van
Europa, Trb. 1985, 163.

 Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 30 mei 2012
(201104115/1/R4), 1 juli 2013 (201302782/2/R1), 3 juli 2013
(201204476/1/A3), 18 december 2013 (201302782/1/R1) en 22 januari 2014
(201302374/1/R1).

 Hoge Raad 3 maart 1967, NJ 1967, 85.

Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch 1 juli 1969 (NJ 1970, 92), Gerechtshof
’s-Hertogenbosch 16 juni 2009 (niet gepubliceerd), AbRvS 19 juni 2013
(201112870/1/A4) en AbRvS 24 juli 2013 (201207847/1/A4). 

 Rechtbank Leeuwarden 19 maart 2004, registratienummer 04/82 WET, en
Rechtbank Leeuwarden 7 juni 2007, procedurenummer AWB 06/2756.

 Stcrt. 16 november 2004, nr. 221, blz. 12.

 Zie Kamerstukken II 1968/69, 9816, nr. 3, blz. 31. 

 Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 6 februari 2008, LJN
BC3610.

 Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 15 december 2010,
200906644/1/R1.

 Gerechtshof Arnhem 13 april 2010, LJN: BM1190.

 Zie bijvoorbeeld prof. mr. W.G. Huijgen, Kabels en leidingen: BW of
BP?, WPNR 2009/6781 blz. 10-13.

 Die bestaande bepalingen zijn artikel 3.1a Wabo, artikel 13.5 van de
Wet milieubeheer, artikel 4, vierde lid, van de Spoedwet wegverbreding,
artikel 12, eerste lid, van de Tracéwet en de artikelen 8.5, zesde lid,
8.17, achtste lid, 8.44, zesde lid, 8.70, vijfde lid, en 10.17, zevende
lid, van de Wet luchtvaart.

 Op grond van artikel 10:32, eerste lid, Awb is afdeling 10.2.1
(Goedkeuring) van die wet van overeenkomstige toepassing indien voor het
nemen van een besluit door een bestuursorgaan de toestemming van een
ander bestuursorgaan is vereist. Daarbij wordt gedoeld op gevallen van
toestemming, waartoe ook behoort de instemming die is opgenomen in
artikel 16.15 van dit wetsvoorstel.

[2] Een voorbeeld van een praktische reden is onvoldoende beschikbare
tijd binnen de termijn waarbinnen de interventiebevoegdheid moet worden
ingezet.

 HvJ-EG 22 maart 2012, C-567/10.

[1] Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13
oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in
broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van
Richtlijn 96/61/EG van de Raad (PbEU L 275).

 In het verdrag van Valletta geldt als uitgangspunt dat de
initiatiefnemer van de verstoring van het bodemarchief de kosten van het
onderzoek dient te dragen.