Preview document (🔗 origineel)

---

Tweede Kamer der Staten-Generaal	2
Vergaderjaar 2022-2023

35 561 Parlementaire enquête aardgaswinning in Groningen

Nr. 8 DEELRAPPORT 3 – FEITENRECONSTRUCTIE 2012–2017

4 Van Huizinge tot ZandeweerDoorpompen ondanks zorgen (2012–2013)

4.1 Inleiding

«Bewoner Harrie van Dam uit Loppersum heeft sinds de zware aardbeving van donderdagavond er weer een scheur bij in zijn vrijstaande woning aan de Singelweg. Gistermorgen heeft hij via de website van de NAM een schadeformulier ingevuld. Hij ziet wel wanneer de schade-experts langskomen. De schadedeskundigen wuiven veel zaken weg. «Zij zeggen dat het door ouderdom komt. Bewijs dan maar dat de scheur door de beving is veroorzaakt. Veel mensen melden al niet meer dat ze schade hebben.» Oude scheuren, die na de laatste beving zijn gevoegd, springen na een nieuwe aardschok open.

Ook dorpsgenoot Ger Warink wordt er moedeloos van. «Het is een drama, die aardschokken.» In 2006 heeft hij zijn pand aan de Lagestraat opgeknapt. «Je kunt niet repareren, alleen oplappen.» Ook bij hem is er specie uit de voegen gespat. «Het was een flinke beving. De bomen gingen heen en weer en het terras golfde.»

«Beving is gesprek van de dag», Dagblad van het Noorden, 18 augustus 2012.

Op 15 augustus 2012 trilt de aarde rond Huizinge. Deze beving is een voorbode van de zware beving die de dag erna volgt, op donderdagavond 16 augustus 2012, 22.31 uur. De aardbeving bij Huizinge van 16 augustus 2012 is met een magnitude van 3,6 op de schaal van Richter de zwaarste beving tot dan toe in Groningen. Een schok die enorm wordt gevoeld. Op het moment zelf, maar ook nog lang daarna, zo blijkt uit het relaas van paardenboer Sybrand Nijhoff uit Zijldijk. Zijn monumentale boerderij raakt in 2012 beschadigd. Hetzelfde geldt voor de nieuw gebouwde moderne mestkelder van zijn buren. Zowel Nijhoff als anderen in zijn omgeving belanden in een slepend gevecht om schadevergoeding en erkenning, dat tot de dag van vandaag zijn sporen nalaat.

Het leek wel windkracht 10. Dat vergeet ik nooit meer. Windkracht 10. Toen een verschrikkelijke knal en hij rolde weer weg. En dát ... dat je dát meemaakt, is verschrikkelijk.

Openbaar verhoor Sybrand Nijhoff, 27 juni 2022

Vijf jaar later blikt de NOS op haar website nog eens terug op deze beving, die zij beschrijft als: «de aardbeving die Groningen wakker schudde».¹ In deze terugblik wordt ook een beeld getoond waarin te zien is hoe tijdens de beving bij Huizinge letterlijk de spullen uit de vakken vallen in een supermarkt in Leermens, in de gemeente Loppersum.²

Kort na de beving bij Huizinge organiseert de Groninger Bodem Beweging op 5 september 2012 een bijeenkomst in zalencentrum Vita Nova in Middelstum. Vooral bewoners komen aan het woord. De boodschap aan bezoekers uit «Den Haag» was duidelijk: «Wie niets te zeggen heeft, hoeft ook niets te zeggen. Luister slechts naar de verhalen van mensen hier.» Ook excuses worden gemaakt (en niet voor het laatst in het Groningse gasdossier, zo zal later nog blijken). «Ik ben stil van wat ik vanavond van u te horen heb gekregen. Wij zullen zorgen dat er een goede schadeafhandeling komt en wij zullen ons beleid daarop aanpassen. Ik vind het ontzettend jammer dat we nu pas, na deze laatste bevingen, ons beleid aanpassen en daarvoor bied ik mijn excuses aan», zo sprak een NAM-manager in Middelstum.³

Opvallend genoeg krijgt deze Groningse aardbeving, de zwaarste die zich tot het moment van schrijven van dit rapport heeft voorgedaan, aanvankelijk maar beperkte aandacht. In dagbladen wordt een beving van deze zwaarte nog niet direct als een landelijk probleem ervaren. Bij de Tweede Kamerverkiezingen die volgen in september 2012, is aardbevingsproblematiek ook geen thema, in de formatie van het kabinet-Rutte II evenmin. De aardbeving leidt ook niet direct tot debat in de Tweede Kamer. Wel stellen de Kamerleden Tjeerd van Dekken en Sjoera Dikkers (beiden PvdA) de dag na de beving schriftelijke vragen aan de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie Maxime Verhagen.⁴ Op de vraag of de Minister weet dat er al vele jaren aardschokken in (Noord) Groningen voorkomen, antwoordt deze: «Ja. Door de gaswinning in Noordoost-Nederland vinden regelmatig aardbevingen plaats. In deze regio worden ongeveer 40 aardbevingen per jaar door het KNMI geregistreerd, waarvan er ongeveer 5 door de bevolking gevoeld worden.»

De Minister wordt ook gevraagd of hij de mening deelt dat het beter zou zijn wanneer niet een getroffen eigenaar moet aantonen dat ontstane schade door aardbevingen komt, maar andersom. Dus dat de mijnbouwmaatschappij moet aantonen dat het niet door mijnbouwactiviteiten komt (de zogeheten omgekeerde bewijslast). Deze vraag wordt door de Minister niet beantwoord. Hij volstaat met een beschrijving van de bestaande procedure en waagt zich niet aan een standpunt in dit langlopende, netelige vraagstuk.

Niettemin blijkt deze aardbeving toch een kantelpunt te worden. Het grote aantal schademeldingen dat na de beving bij Huizinge volgt, speelt daarbij een rol. Maar vooral ook de kracht van de beving, en de onrust en angst die deze stevige aardbeving veroorzaakt. De inleiding op het vorige hoofdstuk bevatte een citaat van burgemeester Albert Rodenboog van Loppersum, die in 2008 in het Dagblad van het Noorden zei: «Als we het zouden kunnen stoppen, zouden we het doen. Maar ja, er wordt nou eenmaal gas gewonnen.»⁵ Deze enigszins berustende houding bij de burgemeester verandert en hij zal zich – zoals vele Groningers – «na Huizinge» minder mild uitlaten over aardbevingen en de wijze waarop de NAM de schade afhandelt. Maar ook in Den Haag zet de beving van 2012 bij Huizinge een discussie in gang over veiligheid en over veilige niveaus van de Groningse gaswinning.

Deze ommekeer start bij toezichthouder SodM, voor wie de angst en onrust in Loppersum en omstreken reden is voor het uitbrengen van een ongevraagd advies. Enkele medewerkers met technische kennis van seismiciteit stellen kort na de aardbeving een rapport op. Ondanks aanvankelijke weerstand en scepsis bij kennisinstituten, het ministerie en exploitant NAM komt hierdoor het thema «verlaging van de gaswinning» voor het eerst voorzichtig, maar permanent op de politieke agenda.

Op 25 januari 2013 stuurt Minister Kamp van Economische Zaken de Tweede Kamer een brief die als volgt begint: «Hierbij informeer ik uw Kamer over nieuwe inzichten met betrekking tot de effecten van de gaswinning uit het Groningenveld en de relatie met aardbevingen in de provincie Groningen.»⁶ Bij deze brief voegt de Minister een rapport van het KNMI, een rapport en een advies van toezichthouder SodM en een brief van de NAM. Voor deze brief wordt een aparte nieuw Kamerstukreeks gestart: nummer 33 529, met als titel Gaswinning Groningenveld. De brief wordt dus 33 529, volgnummer 1. In april 2022 zal de Staatssecretaris Mijnbouw Vijlbrief, in Kamerstukreeks 33 529 volgnummer 1.000 aan de Tweede Kamer sturen.

Leeswijzer hoofdstuk 4 (2012–2013)

Dit hoofdstuk beschrijft de zeven maanden na de aardbeving bij Huizinge op 16 augustus 2012. Paragraaf 4.2 gaat dieper in op de aardbeving en de gevolgen voor de inschatting van de risico’s van de gaswinning. Ook de discussies tussen de verschillende betrokken partijen, van toezichthouder SodM tot het KNMI en het Ministerie van Economische Zaken, komt uitgebreid aan bod.

Paragraaf 4.3 laat de reactie op de aardbeving van de partijen in het gasgebouw zien en reconstrueert waarom GasTerra onverminderd inzet op de verkoop van zoveel mogelijk Groningengas, terwijl de toezichthouder adviseert op de gaswinning te verlagen. Ook de discussies over de mogelijkheden om de productie te beperken, komt aan de orde.

Paragraaf 4.4 gaat over de schadeafhandeling en hoe deze veranderde in deze periode. Ook het prille begin van de versterkingsaanpak komt aan de orde. Paragraaf 4.5 beschrijft de reacties op de aardbevingen in Groningen, zowel op de aardbeving bij Huizinge als op het advies van toezichthouder SodM in januari 2013.

4.2 Risico’s gaswinning en kennis: gaswinning wordt veiligheidsvraagstuk

Op 16 augustus 2012 vindt bij Huizinge een aardbeving plaats met een magnitude van 3,6 op de schaal van Richter. Deze aardbeving leidt door toedoen van relatieve buitenstaanders tot een kanteling in het heersende denken over de seismische risico’s van de Groningse gaswinning.

4.2.1 Aardbeving met magnitude 3,6 bij Huizinge is de zwaarste aardbeving tot nu toe

Beving bij Huizinge: de zwaarste tot nu toe, met hoge intensiteit

De aardbeving bij Huizinge van 16 augustus 2012 gaat – tot het moment van schrijven van dit rapport – de geschiedenisboeken in als de zwaarste aardbeving ooit gemeten in Groningen. De aardbeving heeft een kracht van 3,6 op de schaal van Richter en een maximaal gemeten grondversnelling van 0,1g.⁷ Daarmee is de grondversnelling van de beving vergelijkbaar met de aardbeving van Roermond in 1992, die een magnitude van 5,8 op de schaal van Richter had.

Figuur 4.1 laat zien hoe hevig de aardbeving voelbaar was op verschillende plaatsen in de provincie Groningen. Met een intensiteit van soms zelfs categorie 6 (VI) op de Europese Macroseismische Schaal (EMS) heeft de beving grote impact, met een recordaantal schademeldingen als gevolg. Het KNMI omschrijft de impact van een aardbeving met een dergelijke intensiteit als volgt: «Felt by everyone indoors and by many to most outdoors. Many people in buildings are frightened and run outdoors. Objects on walls fall. Slight damage to buildings; for example: fine cracks in plaster and small pieces of plaster fall.» ⁸

Bron: Dost & Kraaijpoel, 2013

4.2.2 SodM start eigen analyse

Enkele weken na de beving bij Huizinge, op 5 september 2012, organiseert de Groninger Bodem Beweging een bijeenkomst in zalencentrum Vita Nota in Middelstum. Het wordt een emotionele bijeenkomst, waarbij vooral bewoners aan het woord komen die vertellen over hun ervaringen.

Bij de bijeenkomst is ook Hans Roest, inspecteur van Staatstoezicht op de Mijnen (SodM), aanwezig. De impact van de beving, en vooral de bezorgdheid van de bewoners, worden volgens hem duidelijk en zeer voelbaar tijdens deze bijeenkomst. «Dan heb ik het niet meer over getallen – 3,5 of 3,6 in dit geval – maar over de angst die ik zag bij de mensen en hun bezorgdheid over de veiligheid van de leefomgeving. Dat was zó duidelijk. Het was zó belangrijk ook», zo verklaart Roest tegenover de parlementaire enquêtecommissie.

Tijdens de bijeenkomst komt de vraag op tafel: «Wie zorgt er hier eigenlijk voor onze veiligheid?». Roest ervaart deze vraag als een duidelijke oproep aan de toezichthouder en brengt het signaal over binnen de organisatie.⁹

«Wie zorgt er nou voor onze veiligheid?» Ik dacht: dat is gewoon onze taak, het is ónze taak om dat te doen.

Openbaar verhoor Hans Roest, 28 juni 2022

Niet lang daarna willen medewerkers van SodM enkele statistische analyses van de aardbevingen in Groningen gaan uitvoeren. Dat is een ongebruikelijke stap. De toezichthouder verricht normaal gesproken zelf geen onderzoek. Dat is aan de mijnbouwondernemingen. Bovendien vaart de toezichthouder waar het gaat om seismologische kennis tot dan toe vooral op het KNMI.¹⁰

Toch starten twee inspecteurs van SodM, Annemarie Muntendam-Bos en Hans de Waal, na goedkeuring van de inspecteur-generaal, in september met een eigen data-analyse van de seismiciteit in Groningen. Dat er op dat moment inspecteurs werkzaam zijn met kennis van seismologie en bodembeweging, berust op toeval, zo is in hoofdstuk 3 al beschreven. Muntendam-Bos en De Waal zijn aangenomen vanwege hun geofysische en geomechanische achtergrond, maar hebben ook een achtergrond in de kennisgebieden seismiciteit, gesteenten en bodembeweging, zo verklaart inspecteur-generaal Jan de Jong in zijn openbaar verhoor. SodM is geen expert op het gebied van seismiciteit, «althans, dat werden we niet geacht te zijn», stelt De Jong. Maar toch ziet hij het doen van nader onderzoek bijna als een «morele verplichting».¹¹

De meer aangewezen partijen voor een dergelijk onderzoek, het KNMI en TNO, hebben dan al te kennen gegeven op dat moment geen tijd en capaciteit te hebben om meteen met een dergelijk onderzoek te starten.¹² «We hebben met verschillende instanties gesproken», verklaart Muntendam-Bos tijdens haar openbaar verhoor. «We hebben toen ook TNO gevraagd om dat actief op zich te nemen, maar daar was eigenlijk het antwoord dat ze een capaciteitsprobleem hadden en het niet konden oppikken. Toen hebben we nader overleg gehad met mijn toenmalige baas, Jan van Herk, en de IGM [Inspecteur-generaal der Mijnen, red.], Jan de Jong. Toen hebben we eigenlijk toestemming gevraagd: ik weet wat we moeten doen; mogen we dan zelf gaan kijken? Want het is niet iets wat wij standaard doen, zelf onderzoek doen. Maar in dit geval, omdat TNO het niet voor ons kon doen en NAM en KNMI dit niet echt proactief aan het oppakken lijken te zijn, mogen we dan toch zelf hier verkennend wat naar kijken? Daar was het antwoord toen ja op en toen ben ik aan de slag gegaan.»¹³

In wetenschappelijke kringen is dan al enige tijd discussie over de wijze waarop de mogelijke maximale magnitude van aardbevingen in Groningen wordt bepaald. De constatering dat de beving van 16 augustus 2012 bij Huizinge, met een magnitude van 3,6, de tot dan toe aangenomen maximale magnitude van 3,9 zo dicht nadert, veel schade heeft veroorzaakt en bovendien door bewoners als zwaarder en langer werd ervaren, is voor de inspecteurs van SodM reden om zelf dieper in de materie te duiken.¹⁴

Dat verhaal over die 3,9 en geen schade, dat was duidelijk door de mand gevallen.

Openbaar verhoor Jan de Jong, 30 augustus 2022

In tegenstelling tot wat er is gedaan in eerdere onderzoeken van het KNMI, richten Muntendam-Bos en De Waal zich uitsluitend op de beschikbare data van aardbevingen in, en productie uit het Groningenveld, en niet op data van alle gasvelden van heel Noord-Nederland bij elkaar. Een tweede verschil in benadering is dat SodM meeneemt dat het aantal bevingen in de tijd niet constant is. Waar in de modellen van het KNMI wordt aangenomen dat er sprake is van een stationair proces – een constant aantal bevingen per jaar – ziet SodM op basis van de seismische data namelijk dat die aanname voor het Groningenveld helemaal niet opgaat.

Al binnen enkele weken komt SodM op basis van een statistische analyse tot de voorlopige conclusie dat er een correlatie is tussen de gasproductie en productiesnelheden enerzijds, en de bevingen in Groningen anderzijds, en dat het niet mogelijk is om een maximale magnitude te bepalen. De aangenomen maximale magnitude van 3,9 op de schaal van Richter komt daarmee volgens Muntendam-Bos en De Waal ter discussie te staan.

Dat het in zo’n korte tijd lukt om tot een heel ander inzicht te komen, komt vooral omdat SodM de gebruikte aannames in de voorspellingen over geïnduceerde seismiciteit ter discussie stelt, aldus Muntendam-Bos in haar openbaar verhoor. «De analyses zijn in zichzelf niet heel ingewikkeld, dus die kun je vrij vlot doen, zeker als je in de materie zit. Alleen, de uitgangspunten werden altijd als vast genomen en als je die gaat veranderen en dan loslaat, dan kun je opeens heel snel tot andere conclusies komen.»¹⁵

We zagen gewoon dat er een aantal aannames in de analyse zaten die eigenlijk niet juist zijn. [...] Daardoor kwamen we al heel snel tot de conclusie dat je, als je dat zo doet, helemaal niet mág concluderen dat er een maximale magnitude is, en dat je helemaal niet kúnt concluderen dat het niet afhankelijk zou zijn van de productiesnelheid en dat soort zaken.

Openbaar verhoor Hans de Waal, 28 juni 2022

De inspecteurs beseffen dat de constatering dat het niet mogelijk is om de maximale magnitude te bepalen, grote consequenties kan hebben voor het risicobeeld. Als deze conclusie juist is, dan blijft het risico niet beperkt tot (lichte) schade aan gebouwen, maar behoort ook zware schade of mogelijk zelfs instorting van gebouwen tot het risico van de gaswinning. «Dat betekende ook dat als die 3,9 niet meer geldt, je opeens een heel ander veiligheidsrisicoprofiel hebt, want je hebt niet meer dat je alleen maar lichte schade kan krijgen, maar opeens is er echt een veiligheidsrisico», verklaart Muntendam-Bos. «Want als een beving boven magnitude 4 kan gebeuren, dan kunnen er schoorstenen en gevels naar beneden komen en kunnen er zelfs huizen instorten. Daarmee heb je ook een overlijdensrisicogevaar, dat er eerder niet verondersteld werd te zijn.»¹⁶

We realiseerden ons meteen dat daarmee het veiligheidsprofiel inderdaad heel anders wordt en dat de inwoners van Groningen altijd aan een heel ander risico blootgesteld worden dan tot nu toe altijd gedacht.

Openbaar verhoor Annemarie Muntendam-Bos, 29 augustus 2022

Tekstkader 4.1 Is ondergrond Groningenveld wel stationair?

Over de vraag of de ondergrond van het Groningenveld nu wel of niet stationair is, bestaat al sinds 2004 twijfel. Dit zeggen het KNMI en andere partijen:

2004 In 2004 is de aanname van het KNMI bij het voorspellen van de maximale magnitude dat de seismiciteit (het aantal aardbevingen en de kracht van de aardbeving) «stationair» is. Dit betekent dat er sprake is van een constant aantal aardbevingen per jaar. Maar het KNMI noemt deze aanname zelf al een overduidelijke versimpeling. Zo vindt de eerste aardbeving soms pas twintig jaar na de start van de gaswinning plaats. Naarmate de druk in het gasveld door de gaswinning steeds verder daalt, neemt ook het aantal aardbevingen toe. Daar zit dus fluctuatie in. Met andere woorden: geïnduceerde seismiciteit is waarschijnlijk niet stationair. Het KNMI slaagt er op dat moment nog niet in om het gedrag van de Groningse ondergrond in een rekenmodel te vangen.17

2006 In een wetenschappelijk artikel uit 2006 – gebaseerd op de studie uit 2004 – gaat het KNMI er nog steeds van uit dat sprake is van een stationaire situatie. In de woorden van het KNMI: «Further, we assume that the seismicity is uniformly distributed over the surface projection of the gas field and that it has a stationary rate during the production phase.» Een alternatief model is nog steeds niet voorhanden: «Unfortunately, so far all efforts to relate the occurrence of seismicity to the production rate or level have not provided an alternative consistent model.»18

2009 Tijdens het onderzoek naar gebouwschade van aardbevingen merkt de klankbordgroep op dat het aantal aardbevingen in Groningen toeneemt. «De klankbordgroep uitte haar ongenoegen dat het KNMI vasthield aan de conventionele statistische berekening van de maximale magnitude. Volgens de klankbordgroep was de situatie in het Groningenveld niet stationair (toename in aantal en zwaarte).» Seismoloog Dost van het KNMI legt de klankbordgroep uit dat het aantal aardbevingen van jaar tot jaar en van gebied tot gebied fluctueert. Maar, benadrukt hij: «Over het geheel is het op dit moment vrij constant.»19

2011 Het gebouwschadeonderzoek uit 2011 van Deltares kan geen uitspraken doen over het gedrag van de ondergrond in Groningen. «De verdeling van aardbevingen over het Groningenveld lijkt samen te vallen met de belangrijkste breuken aan de top van het gasveld [...] en is ongelijk verdeeld over het gehele veld. In de tijd is tevens de frequentie van aardbevingen in het Groningenveld toegenomen. Het is onduidelijk of er een stationair situatie is opgetreden. Een verklaring hiervoor ontbreekt nog, zodat een inschatting van het toekomstige verloop en de ruimtelijke verdeling van de aardbevingsfrequentie nog niet gegeven kan worden.»20

2012 In november 2012 publiceert het KNMI een update van de seismische risico’s, op basis van de aardbevingen tot en met 2010. Het KNMI gaat in de voorspelling nog steeds uit van een stationair proces. Wel ziet het KNMI een toename in seismische energie. In de woorden van het KNMI: «The hazard analysis assumes that the seismicity rate is a stationary process. We do see, however, from the cumulative seismic energy a change in character over time and it its effect will be taken into account in future studies.»

2013 Na de aardbeving in Huizinge in augustus 2012 maakt het KNMI opnieuw een analyse van de seismiciteit in Groningen. In een zogeheten «position statement» bij het onderzoek van toezichthouder SodM verklaart het KNMI dat de seismiciteit in het Groningenveld toch niet-stationair is. In de woorden van het KNMI: «We conclude that: The seismicity rate of the Groningen field has been increasing significantly since the onset of seismicity; The seismicity of the Groningen field has not been stationary over time (...).» Het is volgens het KNMI niet mogelijk om een maximale magnitude te berekenen.

Begrip «stationair» kan tot verwarring leiden Hoewel het KNMI in de rapporten vrij duidelijk is over de betekenis van het begrip «stationair», wordt de term in het debat soms anders uitgelegd, verklaart Jan van Elk van de NAM. «Ik denk dat er over het woord «stationair» wat verwarring is. Aan de ene kant heb je stationair in de zin dat iets verandert over tijd. Dan zijn de aardbevingen in Groningen duidelijk niet stationair, want we hadden eerst geen aardbevingen, daarna kwamen er begin jaren negentig enkele aardbevingen en nam het toe. [...] Maar ik denk dat sommige sprekers die het woord «stationair» hebben gebruikt, dat in een andere zin hebben gedaan. Je hebt namelijk een verhouding tussen de aardbeving in een kleine magnitudeklasse en een grotere magnitudeklasse. Dat wordt vaak aangeduid met de Gutenberg-Richterrelatie. Die verhouding tussen kleine aardbevingen en grotere aardbevingen is over de loop van het veld niet veel veranderd, en die was dus stationair.»21

Nieuwe analyses leiden tot discussies tussen onderzoekers

Vanwege de grote implicaties van hun onderzoek en de vele onzekerheden bij het voorspellen van aardbevingen organiseren Muntendam-Bos en De Waal tussen september 2012 en januari 2013 diverse bijeenkomsten en workshops met experts van de NAM, Shell, het KNMI, TNO en EBN om over hun bevindingen te spreken. De SodM-inspecteurs organiseren deze bijeenkomsten ook omdat ze hun bevindingen eerst bij anderen willen verifiëren voordat ze alarm slaan, verklaart Muntendam-Bos tijdens haar openbaar verhoor. «Het belangrijkste doel voor ons was eigenlijk: «Maken wij ergens een fout, doen wij iets verkeerd? Zeg ons alsjeblieft dat er ergens iets niet klopt, zodat dit niet waar is.» Dat was eigenlijk ons uitgangspunt, want we hebben liever dat wij ergens een fout gemaakt hadden waardoor deze conclusie dat er geen maximum was en we dus een veiligheidsrisico hadden in Groningen, niet waar zou zijn en we er verder niks mee hoefden, dan dat het wel standhield, waarbij je dus opeens met een spagaat zit tussen: wanneer ga je hiermee naar buiten en wanneer is dit iets waar je echt actief actie op moet ondernemen?»²²

Op 11 september 2012 vindt een eerste gesprek plaats tussen SodM en het KNMI. Een tweede sessie, waarbij ook TNO vertegenwoordigd is, volgt op 21 september 2012. In deze sessies wordt onder meer gesproken over de vraag of er wel of niet sprake is van een stationair proces, oftewel een constant aantal aardbevingen per jaar. SodM wijst op de toename van het aantal bevingen, ook het aantal zwaardere bevingen, in de afgelopen jaren. Ook wijst SodM op een mogelijke relatie tussen de productiesnelheid en de snelheid van drukdaling in het gasreservoir, zo blijkt uit het verslag van de bijeenkomst van 11 september 2012.

Het KNMI geeft aan dat de seismologie uitgaat van een stationair proces. In het verslag wordt opgetekend: «In de seismologie is normaalgesproken het uitgangspunt dat een stationair proces optreedt. (...) KNMI vindt dat het moeilijk hard te maken is dat er nu meer bevingen komen met een grotere magnitude. KNMI stelt dat grotere bevingen zoals die nu optreden nog in het huidige beeld passen. KNMI stelt wel dat het energieplaatje, zoals gepubliceerd in de seismisch hazard analyse, een duidelijke knik geeft [de seismische energie is de energie die vrijkomt bij aardbevingen, red.]. Zie draft Seismische hazard analyse van 2010. Geconcludeerd wordt dat het ook niet uit te sluiten is dat de frequentie van grotere bevingen wel toeneemt. Dat lijkt SodM de juiste basis voor de strategie van het management van het seismisch risico.»

De «seismische hazard analyse van 2010» waar het verslag naar verwijst, is een KNMI-studie naar de aardbevingsrisico’s op basis van alle geïnduceerde aardbevingen tot en met 2010. Deze studie is in 2011 uitgevoerd en daarna voorgelegd aan de leden van het Technisch Platform Aardbevingen, een samenwerkingsverband van olie- en gasbedrijven en kennisinstituten. Omdat het commentaar van sommige leden lang op zich laat wachten, is het rapport bij de aardbeving van Huizinge in augustus 2012 nog niet gepubliceerd (zie tekstkader 4.2).

KNMI en SodM spreken af om na te denken over mogelijkheden voor nader onderzoek. Een verdere discussie over de invloed van de nieuwste data van de aardbevingen, het risicomanagement van de gaswinning en het plan van gasproductie staat voor een volgende bijeenkomst op de agenda.²³

Het tweede overleg tussen KNMI en SodM vindt op 21 september 2012 plaats. TNO is ook aanwezig. Het KNMI deelt mee dat de magnitude van de aardbeving van Huizinge is vastgesteld op 3,6 in plaats van de eerder berekende 3,4. Dit komt omdat de magnitude eerst is berekend op basis van de maximale beweging van de grond op een lokaal meetpunt, en later op basis van de volledige grondbeweging (de moment magnitude). Bij eerdere aardbevingen waren deze waardes – op een enkele uitzondering na – hetzelfde.

Volgens het KNMI past de beving van Huizinge, met een kracht van 3,6, in het model dat gebruikt wordt om aardbevingen te voorspellen, het Gutenberg-Richtermodel. Wel gaat de frequentie van aardbevingen (rate in jargon) omhoog bij een toenemende gasproductie. Dit betekent dat er geen sprake is van een stationair proces. Dit heeft het KNMI al vastgesteld in de eerdergenoemde update van het seismisch risico op basis van de aardbevingen tot en met 2010 (zie tekstkader 4.2). «De kernvraag is of alleen de film sneller wordt afgespeeld of dat ook de grootte van de «events» toeneemt», aldus het verslag (onduidelijk is wie dit zegt). «Een hypothese daarvoor zou kunnen zijn dat er bij snelle productie relatief weinig tijd is voor a-seismische relaxatie.» Bij «a-seismische relaxatie» vloeit een deel van de opgebouwde spanning in de ondergrond weg. Dit kan een aardbeving voorkomen (een aardbeving ontstaat als een breuk de opgebouwde spanning niet meer kan weerstaan, zie paragraaf 1.2.3 in hoofdstuk 1).

Het KNMI laat SodM en TNO ook weten dat de analyse van de aardbevingen tot en met 2010 «binnenkort ongewijzigd uitkomt». Daarnaast maakt het instituut een rapportage van de aardbeving in Huizinge van 16 augustus 2012. Dit rapport gaat ook in op het effect van de aardbevingen in 2011 en 2012 op het seismische risico in Noord-Nederland. «De gegevens van Groningen zullen daarbij als aparte dataset geanalyseerd worden», aldus het verslag. «Het is nu al bekend dat de hoeveelheid energie verder toeneemt (exponentieel?). Bij het Gutenberg-Richtermodel van KNMI wordt de maximale magnitude echter nauwelijks beïnvloed. De vraag is of voor Groningen niet overgegaan moet worden op een ander model, dat recht doet aan het niet-stationaire gedrag. Dan zullen andere conclusies t.a.v. frequentie en max. magnitude mogelijk zijn. Vraag is hoe daar mee omgegaan moet/kan worden.»²⁴

Het Gutenberg-Richtermodel beschrijft de verhouding tussen het (jaarlijks) aantal aardbevingen en de magnitude van de bevingen (zie ook tekstkader 2.5 in hoofdstuk 2). Van dit model bestaan verschillende versies. De vraag die tijdens de bijeenkomst van SodM, KNMI en TNO wordt opgeworpen, is of er voor het Groningenveld niet overgegaan moet worden op een andere vorm van het Gutenberg-Richtermodel, dat meer recht doet aan het niet-stationaire gedrag van het gasveld. Dat zou tot andere conclusies kunnen leiden over de frequentie en maximale magnitude.

Tekstkader 4.2 KNMI in november 2012: de maximale magnitude is stabiel

In november 2012 brengt het KNMI het Status rapport 2010 uit, waarin een analyse staat van de seismiciteit in Noord-Nederland. Het rapport is in 2011 geschreven en is daarna aan de leden van het Technisch Platform Aardbevingen voorgelegd (het samenwerkingsverband van olie- en gasbedrijven en kennisinstituten). Omdat het commentaar van sommige leden lang op zich laat wachten, is het rapport bij de aardbeving van Huizinge in augustus 2012 nog niet gepubliceerd.

«Toen Huizinge kwam, dacht ik: dat moet gewoon zo snel mogelijk openbaar, met de tekst van juli 2012», verklaart seismoloog Bernard Dost, een van de vier auteurs, in zijn openbaar verhoor. «Als we moesten wachten op de laatste mensen die er toch nog iets over wilden zeggen, dan was het op een gegeven moment helemaal niet meer relevant.»25 Het rapport dat het KNMI in november publiceert, is dus na juli 2012 niet meer aangepast.

In het rapport analyseert het KNMI de data van aardbevingen in de periode 1986–2010. De onderzoekers hebben daardoor meer dan twee keer zoveel data over aardbevingen als bij de vorige analyse, uit 2006 (die was gebaseerd op de aardbevingen in de periode 1986–2003). In tegenstelling tot in eerdere rapporten, maakt het KNMI in dit rapport voor het eerst een aparte analyse van het Groningenveld. Hieruit blijkt dat het Groningenveld zich anders gedraagt dan de andere gasvelden. Zo neemt vooral het aantal kleine aardbevingen, kleiner dan magnitude 1,5, toe.

In het rapport formuleert het KNMI deze bevinding als volgt: «Since 2003 the Groningen field dominates in activity, with an increase in mainly smaller magnitude (M <1.5) events. This behaviour is reflected in the calculation of the Gutenberg-Richter parameter b, which shows a significant difference between the Groningen field (b=1.0) and the other fields (b=0.6). Other parameters of importance to hazard calculations did not change significantly.» Gutenberg-Richter is het model dat gebruikt wordt om aardbevingen te voorspellen. De parameter b geeft het karakter van het veld weer, oftewel de verhouding tussen kleine en grote bevingen. Ondanks het andere karakter van het Groningenveld is de maximale magnitude stabiel op 3,9, benadrukt het KNMI in de samenvatting.26

SodM dringt aan op directe actie van NAM

Op 13 september 2012 wordt ook de NAM geïnformeerd over de voorlopige bevindingen van SodM. Inspecteur-generaal Jan de Jong presenteert die dag de bevindingen aan NAM-directeur Bart van de Leemput. De toezichthouder verzoekt de NAM in dit gesprek om per direct een reeks acties in gang te zetten. Die acties zijn onder andere: vaststellen welke maatregelen genomen moeten worden, onderzoeken wat de mogelijke consequenties zijn van zwaardere bevingen, onderzoek doen naar drukverschillen en de relatie met productiesnelheid, en een uitgebreidere monitoring van de seismiciteit in het Groningenveld.

De NAM geeft aan dat het bedrijf al verschillende acties in gang heeft gezet op het gebied van schadeafhandeling, reputatiemanagement (transparantie) en onderzoek naar correlaties, geologie en reservoirmanagement. Inspecteur-generaal De Jong benadrukt dat hij een voortvarende houding van de NAM verwacht, zo blijkt uit een gespreksverslag. SodM wijst op eerdere verzoeken aan de NAM, die volgens de toezichthouder onvoldoende voortvarend zijn opgepakt. Het gaat daarbij ook om onderwerpen die volgens de toezichthouder raken aan de license to operate van de NAM. Van de Leemput geeft in dit overleg aan dat hij het onbehagen van de toezichthouder begrijpt en de risico’s voor de NAM erkent. Hij zegt toe ermee aan de slag te gaan.²⁷

Ook in zijn openbaar verhoor met de parlementaire enquêtecommissie verklaart Van de Leemput dat hij geschrokken was van de mededeling van de inspecteur-generaal op deze dag. Hij verklaart: «Wij hebben gezegd: dit is verontrustend en dit is belangrijk».²⁸ Net als vele anderen heeft de NAM tot dat moment zelf nooit kanttekeningen geplaatst bij de maximale magnitude van het Groningenveld.

Wij leefden gewoon onder de perceptie dat die 3,9 het maximum zou zijn. Daar leefde iedereen onder.

Openbaar verhoor Bart van de Leemput, 31 augustus 2022

De boodschap van SodM is voor de NAM een verontrustend signaal, dat aanzet tot nader onderzoek. Dat verklaart ook NAM-medewerker Jan van Elk (Development Lead van het Groningenveld) tijdens zijn openbaar verhoor. Hij wijst erop dat de bevindingen van SodM een «hoeksteen» van de redenering rond veiligheid in Groningen ter discussie stelden, en daarmee dus van grote betekenis zijn. «We hebben natuurlijk eerst met de mensen in de afdeling die daarnaar hadden gekeken, rond de tafel gezeten», aldus Van Elk. «Het heeft, denk ik, wel een paar weken geduurd voordat we echt binnen de NAM ... Daar gaan wel wat gesprekken en vergaderingen over voordat het echt een NAM-positie is, maar ik denk dat het midden september al echt het inzicht ook van de NAM was geworden.»²⁹

De NAM besluit om zelf ook onderzoek te gaan doen en schakelt hiervoor de hulp in van experts van aandeelhouders Shell en ExxonMobil, evenals van externe internationale wetenschappers. Dit leidt onder meer tot een grootschalig onderzoeksprogramma van de NAM voor de komende jaren (zie tekstkader 4.4). In december 2012 komen de onderzoekers van Shell al snel tot de conclusie dat SodM wel degelijk een punt heeft, en dat de maximale magnitude van 3,9 niet langer houdbaar is.³⁰

4.2.3 Zwaardere bevingen niet langer uitgesloten

Aarzelende reacties op bevindingen SodM bij experts

De experts van de verschillende organisaties komen in het najaar van 2012 niet zonder slag of stoot tot een gezamenlijk beeld over de maximale magnitude en mogelijkheden om de risico’s te verkleinen. In de maanden september 2012 tot en met januari 2013 spelen tussen de medewerkers van SodM, de NAM en het KNMI verschillende frustraties, blijkt uit diverse stukken. Zo is SodM van mening dat de NAM zich te weinig probleemeigenaar toont. «Het zijn NAM’s uitdagingen, maar het lijkt wel SodM’s probleem», aldus SodM in een presentatie over de stand van zaken.³¹ Ook vindt SodM dat de NAM te traag acteert en waarschuwingen van SodM te lang heeft genegeerd.³²

De NAM laat zich op haar beurt ook kritisch uit over SodM. Per e-mail uit een expert van de NAM zijn zorgen bij directeur Van de Leemput: «Hoewel de medewerkers van SodM geen van allen seismologen zijn, hebben ze met via Google op internet gevonden formules en methodes zelf getracht om de maximaal mogelijke magnitude te bepalen.» De NAM-onderzoeker wijst er tevens op dat het om premature conclusies gaat. Externe wetenschappers hebben daar nog geen peer review over gegeven en de seismologen van het KNMI hebben nog hun twijfels bij de bevindingen van SodM. Dat neemt niet weg dat SodM de bevindingen al op verschillende plekken presenteert (bijvoorbeeld aan de Technische commissie bodembeweging), zonder te wachten op een reactie van het KNMI.

De NAM-onderzoeker zegt zich zorgen te maken dat niet wordt gewacht op grondige verificatie voordat «ideeën» en «premature conclusies» worden opgebracht. De NAM heeft volgens hem op dat moment niet de kennis en mankracht in huis om snel met een reactie te komen. Daarvoor moet de NAM zich wenden tot andere, ook internationale, experts. De medewerker pleit dan ook voor het starten van een multidisciplinair onderzoek (zoals ook in de jaren ’90 is gebeurd) waarin de industrie, kennisinstellingen en de overheid gaan samenwerken om kennis en informatie van verschillende partijen te bundelen, om zo snel mogelijk tot resultaten te komen.³³

Ook bij het KNMI ervaren de inspecteurs van SodM, Muntendam-Bos en De Waal, aanvankelijk een argwanende houding, zo blijkt tijdens in hun openbaar verhoor.³⁴ «Ik geloof dat op 11 september de mensen die ik eerder [Muntendam-Bos en De Waal, red.] noemde, overleg hebben gehad met KNMI», verklaart inspecteur-generaal Jan de Jong. «Die deden in het begin van: waar bemoeien jullie je mee, daar hebben jullie geen verstand van. En toen hebben wij gezegd: ja, maar dat is allemaal niet zo heel erg relevant; jullie hebben er wel verstand van, toon aan waar hier fouten zitten in onze denkwijze.»³⁵

Seismoloog Bernard Dost van het KNMI blikt in zijn openbaar verhoor terug op een «prima» initiatief van SodM, omdat zijn team op dat moment geen tijd heeft om de seismiciteit in Groningen te analyseren. De eerste prioriteit is een analyse van de aardbeving op 16 augustus 2012. «Het is altijd goed, als wij geen tijd hebben om dat te doen [...] als iemand dat wel doet, is dat wat mij betreft prima. Het punt was natuurlijk wel even dat ... Het was goed dat zij zeiden: ik heb een eerste versie van het rapport, laten we ook het commentaar van het KNMI daarop horen. Dat hebben we ook gegeven. Het was goed om te zien dat zij, net als wij eerder gedaan hadden in dat rapport van 2011–2012 [het statusrapport dat in november 2012 wordt gepubliceerd, zie tekstkader 4.2, red.], lieten zien wat de effecten zijn van die grotere bevingen die daarbij komen.»³⁶

Onderzoekers zijn het eens dat aardbevingen mogelijk zwaarder worden

De vele gesprekken en discussies tussen de onderzoekers van SodM, het KNMI, de NAM, Shell en TNO leiden tot overeenstemming over de belangrijkste bevindingen van SodM. Zo bevestigt Shell in december 2012 op basis van eigen onderzoek dat er inderdaad geen empirisch bewijs is om een maximale magnitude van 3,9 van de aardbevingen als gevolg van de gaswinning te ondersteunen. De onderzoekers van Shell schrijven: «Consequently, larger earthquakes are much more likely than previously recognised by earlier studies. This does not mean that there is no physical limit to the maximum possible magnitude, but rather the seismological data under consideration here fail to provide any such constraint.»

Bij een uitgangspunt van 30 bevingen in het Groningenveld met een magnitude groter dan 1,5 in het komende jaar, is de kans op ten minste één beving met een kracht hoger dan magnitude 4 volgens Shell tussen de 0,05 en 0,12 met een betrouwbaarheid van 68%.³⁷

Alle credits voor SodM, die was de eerste die gezegd heeft dat de 3,9 niet klopte. Ze hadden gewoon gelijk. We hebben die studie opgepikt. KNMI heeft dat opgepikt. Iedereen is aan de bak gegaan. Toen daalde in: het risico is groter dan we dachten.

Openbaar verhoor Bart van de Leemput, 31 augustus 2022

In januari 2013 concludeert ook het KNMI dat het op basis van de statistieken uit het Groningenveld niet mogelijk is om de maximaal mogelijke magnitude van aardbevingen in te schatten. Volgens het KNMI is verder onderzoek nodig om meer informatie te kunnen geven, bijvoorbeeld naar geologische data en geomechanische modellen van de ondergrond in Groningen.

Ondanks dat een statistische berekening van de maximale magnitude niet mogelijk is, kijkt het KNMI wel naar de aardbevingen bij gas- en olievelden in het buitenland. Op basis van deze gegevens concludeert het KNMI dat de maximale magnitude niet hoger dan magnitude 5 zal worden. «Maximale sterktes van bevingen, zoals in de literatuur vermeld, variëren van M=4.2 tot 4.8. Hieruit wordt de conclusie getrokken dat niet verwacht wordt dat de maximaal mogelijke magnitude groter dan 5 zal worden. Maximale intensiteiten die behoren bij een ondiepe aardbeving met magnitude 4–5, zullen waarschijnlijk in de VI-VII range liggen.»

Met VI-VII doelt het KNMI op schaal 6 tot 7 van de Europese Macroseismische Schaal (EMS).³⁸ Bij een intensiteit van categorie 6 kunnen bij sommige gebouwen delen van schoorstenen naar beneden vallen. Bij categorie 7 gebeurt dit op grotere schaal en kunnen ook grote en diepe scheuren in muren ontstaan. Bij sommige gebouwen kunnen daarnaast constructieve onderdelen gedeeltelijk bezwijken (zie ook tabel 1.2 in hoofdstuk 1). Een maximale intensiteit van 6 tot 7 komt overeen met eerdere inschattingen van het KNMI. Zo schatte het KNMI de maximale intensiteit in 1998 voor het eerst in op 6,5, dus in dezelfde categorie. De voorspelde maximale magnitude was toen 3,8 (zie paragraaf 2.2.5 in hoofdstuk 2).

Omdat geen enkel gasveld in de wereld hetzelfde is als het Groningenveld, noemt Dost de inschatting van de maximale magnitude in zijn openbaar verhoor een «second best guess». Betrokken partijen hebben in deze periode echter wel behoefte aan een concreet getal, merkt Dost. «Die maximale magnitude heb je nodig in berekeningen, maar los daarvan merkten we ook dat andere mensen ook naar dit soort magnitudes kijken. Mensen willen dat wel graag weten en zeggen: het is wel leuk dat je zegt dat je het niet kan bepalen, maar er moet wel een alternatief komen, er moet wel enig houvast zijn en er moet ook duidelijk zijn wat je dan denkt dat de nieuwe maximale magnitude gaat worden.»³⁹

De experts van de NAM, Shell, het KNMI en SodM zijn het er dus over eens dat het niet mogelijk is om een maximale magnitude voor het Groningenveld aan te houden van 3,9 op de schaal van Richter. Een tweede gedeelde conclusie is dat de aardbevingen in aantal en zwaarte toenemen en dat een magnitude boven 4,0 op de schaal van Richter niet is uitgesloten. Daarnaast zijn de partijen het erover eens dat er sprake is van een lineair verband tussen productiesnelheid en de kans op bevingen – de derde gedeelde conclusie. Met andere woorden: als de productiesnelheid wordt aangepast, verandert de kans op bevingen een jaar later – evenredig. Dus een reductie van 40% in de productiesnelheid geeft een jaar later een reductie van 40% bij de kans op een aardbeving met een magnitude hoger dan 3,9.⁴⁰

De drie belangrijkste conclusies: dat 3,9 niet reëel was en dat het best weleens hoger zou kunnen zijn, dat dat meer schade zou opleveren en dat er een relatie was met de gaswinning, de productie.

Openbaar verhoor Jan de Jong, 30 augustus 2022

4.2.4 Ministerie van Economische Zaken wacht onderzoeksresultaten af

Geen alarmbellen bij EZ na Huizinge

Bij het Ministerie van Economische Zaken gaat men tot de beving van Huizinge uit van een risicobeeld in Groningen dat alleen bestaat uit beperkte en repareerbare schade als gevolg van gaswinning. Het beeld is dat in Groningen geen sprake is van onveiligheid. Ook na de beving bij Huizinge verandert dit beeld in eerste instantie niet. Er komen signalen uit Groningen over forse schades en hogere aantallen dan voorheen, de burgemeester van Loppersum dringt aan op verbetering van het proces van schadeafhandeling en er volgen enkele Kamervragen over de schadeafhandeling (zie paragraaf 4.4.1), maar de veiligheid in Groningen wordt vooralsnog niet ter discussie gesteld.

Minister Verhagen heeft op dat moment ook geen zorgen over de veiligheid. In zijn openbaar verhoor verklaart Verhagen dat alle onderzoeken uit eerdere jaren, van TNO en het KNMI, wezen op een maximale magnitude van 3,9, waarbij geen grote schade zou ontstaan. Dat er in Groningen sprake zou kunnen zijn van een veiligheidsrisico als gevolg van de gaswinning, was geheel niet aan de orde.

Ik was in de tijd dat ik Minister was buitengewoon alert op signalen van onveiligheid en er heeft mij met betrekking tot Groningen nooit een signaal bereikt dat dit onveilig kon zijn.

Openbaar verhoor Maxime Verhagen, 1 september 2022

Dat de burgemeester van Loppersum, Albert Rodenboog, na de aardbeving tevergeefs telefonisch contract met de Minister probeert te krijgen om de ernst van de situatie in Groningen duidelijk te maken, hoort Verhagen pas tijdens het openbaar verhoor van Rodenboog op 29 augustus 2022.

«Ja, ik hoorde inderdaad afgelopen maandag, bij het verhoor van de heer Rodenboog, tot mijn verbazing en tot mijn grote spijt dat hij blijkbaar vergeefs geprobeerd heeft mij aan de telefoon te krijgen», verklaart Verhagen. «Dat spijt me buitengewoon. Dat had horen te gebeuren. Ik vind het überhaupt vreemd dat ik dat niet gedaan heb, om de doodeenvoudige reden dat ik meestal zeer alert was, juist op verzoeken van lagere overheden of medeoverheden om contact te hebben.»

Op de vraag wat dit zegt over de urgentie bij het ministerie, verklaart Verhagen: «Nou, ik denk dat dat besef van de impact op dat moment niet aanwezig was. Dat hing samen met het feit dat de magnitude 3,6 op de schaal van Richter samenviel met alle onderzoeken die voordien waren gedaan, dus dat viel binnen de marge waarbinnen er volgens alle deskundigen geen grote schade zou ontstaan. Ik denk dat überhaupt het besef toen onvoldoende was wat voor enorme impact dat heeft gehad op de bewoners van Groningen en van Loppersum.»⁴¹ (Zie ook paragraaf 4.5 voor de reacties uit Groningen op de aardbeving in Huizinge.)

Directeur-generaal Dierikx verklaart in zijn verhoor dat hij in de week van 24 september wel degelijk met Verhagen heeft gebeld. «Vanuit de top van het departement, van de bestuursondersteuning van de Minister, kreeg ik te horen dat burgemeester Rodenboog contact zocht met Minister Verhagen en dat die hem niet te pakken kon krijgen omdat die geen telefoonnummer had. Dus ik heb toen Minister Verhagen gebeld. In die tijd was hij al heel erg demissionair en amper op het departement. Er was dus niet veel contact. Ik heb hem gebeld en gezegd: Rodenboog zoekt je en wil graag zijn zorgen uiten, zo wordt mij verteld vanuit de ondersteuning, omdat de antwoorden op de Kamervragen in zijn beeld de ernst niet pakten; zo had hij dat in Loppersum ervaren. [...] Toen zei de Minister: «Mark, bel jij hem; ik ben amper nog aanwezig. Doe jij dat, zeker omdat het voor de volgende Minister relevant is». [...] Toen heb ik burgemeester Rodenboog gebeld.»⁴²

Eerste signalen over veiligheidsrisico’s niet gedeeld met Minister Verhagen

Dit beeld op het ministerie verandert in enige mate wanneer in september 2012 ambtenaren van het ministerie mondeling door SodM worden geïnformeerd over de voorlopige uitkomsten van de analyse van Muntendam-Bos en De Waal. Op 26 september 2012 worden deze bevindingen door een ambtenaar van het cluster mijnbouw (onderdeel van de directie Energiemarkt) ook schriftelijk verwerkt in een memo aan de directeur-generaal Energie, Telecom en Mededinging, Mark Dierikx.

In het memo staat dat de nieuwe inzichten van SodM mogelijk vergaande consequenties hebben. De enige manier om de risico’s op korte termijn te verminderen, zou het acuut verlagen van de productie zijn. «In andere gevallen (kleine gasvelden) zou de gasproductie gelijk stilgelegd worden totdat helder is geworden uit onderzoek wat de oorzaken zijn en welke mitigerende maatregelen er genomen kunnen worden. Gezien het grote belang van het Groningen-gas in de voorzieningszekerheid van Nederland, is dit geen optie», zo schrijft de ambtenaar.

Opgemerkt wordt dat een brede groep van experts alle technische analyses en bevindingen onder een vergrootglas zal leggen. Zowel door de NAM als het ministerie zal bekeken worden hoe de productie en productiesnelheid van het Groningerveld getemperd kunnen worden en wat daarvan de consequenties zijn voor de leveringszekerheid en de gasbaten.⁴³

Dit signaal wordt echter niet gedeeld met Minister Verhagen. Noch schriftelijk, noch mondeling. Verhagen noemt dit zelf in zijn verhoor «opmerkelijk» en «onbegrijpelijk». Hij kan niet verklaren waarom het signaal niet door zijn ambtenaren en evenmin door de toezichthouder met hem persoonlijk is gedeeld.⁴⁴

Ik vind het dus echt buitengewoon vreemd dat ik daar niet over geïnformeerd ben. Ik heb er ook geen verklaring voor.

Openbaar verhoor Maxime Verhagen, 1 september 2022

Directeur-generaal Dierikx bevestigt in zijn openbaar verhoor dat het signaal van de toezichthouder destijds niet is besproken met de Minister. Dierikx verklaart dat hij, na ontvangst van deze nota, vooral wenste dat de verschillende kennispartijen (naast de toezichthouder ook de NAM, het KNMI en TNO) tot een gezamenlijke, eensluidende opvatting zouden komen over de analyse van SodM.⁴⁵ «Mijn eerste vraag was natuurlijk: wat vinden de andere partijen ervan?», aldus Dierikx in zijn openbaar verhoor. «Heb je overleg gevoerd met KNMI? Is de NAM op de hoogte?»

Het feit dat er nog veel discussie was over de bevindingen van SodM en dat de technisch experts nog bijeen moesten komen, was voor Dierikx reden om de op dat moment demissionair Minister niet te informeren. Wel stelt hij dat de informatie meteen moest klaarliggen op de dag dat een nieuwe Minister aantreedt.⁴⁶

Ik ga een Minister niet met onvoldragen en onvolkomen informatie belasten op het moment dat hij in de laatste fase van zijn ministerschap zit en demissionair is.

Openbaar verhoor Mark Dierikx, 8 september 2022

Ook de directeur Energiemarkt van het Ministerie van Economische Zaken, Jos de Groot, bevestigt in zijn openbaar verhoor dat het ministerie in de weken na het signaal van de SodM eerst vooral meer informatie wil hebben, en niet «in paniek» wil handelen. Ook hij wijst erop dat voor het ministerie het KNMI normaal gesproken de aangewezen partij is om uitspraken te doen over aardbevingen en seismiciteit. De Groot spreekt over «de opinie» van SodM, die het ministerie graag wil laten verifiëren bij anderen.⁴⁷

EZ wacht bevindingen van de experts af

Terwijl in de maanden september 2012 tot en met januari 2013 intensief overleg plaatsvindt tussen de experts van de NAM, Shell, het KNMI, TNO en SodM, wacht men op het Ministerie van Economische Zaken de uitkomsten van die overleggen af. In oktober, november en december worden diverse schriftelijke nota’s opgesteld voor de directeur-generaal en de nieuwe Minister van Economische Zaken, Henk Kamp, waarin de stand van zaken uiteen wordt gezet. SodM heeft de eerste analyses over de aardbeving in Huizinge nog niet omgezet in een officieel advies aan de Minister (dit zal op 22 januari 2013 verschijnen).

Vanwege de potentiële impact van de analyses van SodM vraagt het ministerie het KNMI om een second opinion.⁴⁸ De ambtelijke advisering aan de nieuwe Minister, evenals een beschrijving van de (voorbereidende) acties die in deze periode worden gedaan voorafgaand aan besluitvorming, worden beschreven in paragraaf 4.3.

Inspecteurs van toezichthouder SodM ervaren de opstelling van het ministerie vooral als afwachtend, terughoudend en zelfs als een blijk van wantrouwen: «Laat eerst anderen, waar we meer vertrouwen in hebben, het valideren en zeggen dat het echt zo is», zo beschrijft inspecteur Muntendam-Bos de houding van het ministerie.⁴⁹

Het besef dat er daadwerkelijk sprake is van een nieuwe «realiteit» en veiligheidssituatie in Groningen, dringt pas echt door op het ministerie wanneer in november 2012 duidelijk wordt dat ook het KNMI, de NAM en Shell de belangrijkste bevinding van SodM onderschrijven. Voor iedereen is dan immers duidelijk dat de maximale magnitude van 3,9 niet langer houdbaar is. Directeur-generaal Dierikx verklaart: «Dat sloeg een enorm dikke pijler onder het gaswinningsbeleid omver. En dat wisten we gewoon in oktober niet.»⁵⁰

4.2.5 Overeenstemming over reactie op aardbevingen door gaswinning ontbreekt

Dat de «hoeksteen» wegvalt van de manier waarop SodM, de NAM, Shell en het KNMI kijken naar de aardbevingsrisico’s in Groningen, betekent niet dat daarna meteen helder is hoe vervolgens gehandeld moet worden. Over de vraag welke consequenties de bevindingen hebben voor de gaswinning, lopen de visies uiteen.

SodM stuurt definitief rapport naar het Ministerie van Economische Zaken

Op 16 januari 2013 heeft SodM het rapport met alle bevindingen over de aardbevingen in het Groningenveld gereed. Het rapport, met de titel «Reassessment of the probability of higher magnitude earthquakes in the Groningen gas field», wordt op 22 januari 2013 naar het Ministerie van Economische Zaken gestuurd. SodM voegt daar een ongevraagd advies aan Minister van Economische Zaken Kamp aan toe. Dit advies komt in paragraaf 4.2.6 aan de orde.

Het rapport van SodM over de aardbevingen in Groningen door gaswinning bevat acht hoofdconclusies (zie tekstkader 4.3). Zoals hierboven beschreven, wordt het belangrijkste deel van deze conclusies (de eerste drie) onderschreven door zowel de NAM als het KNMI. Over de andere conclusies is meer discussie. Dat betreft met name een model dat door SodM is opgesteld, bedoeld om iets te kunnen zeggen over de productie en productiesnelheid uit het Groningenveld, en het effect dat die hebben op de aardbevingen. In de samenvatting van het rapport (conclusie 5) wordt dit benoemd als een «voorlopige vergelijking» op basis waarvan een aanpak is ontwikkeld (conclusie 6) voor het beschrijven van het seismische gedrag van het Groningenveld. Het leidt tot de conclusie (conclusie 7) dat de verwachtingswaarde voor de kans op een zware beving (zwaarder dan 3,9 op de schaal van Richter) met een factor twee verlaagd kan worden door ook de productie met een factor twee te verlagen ten opzichte van de huidige productiesnelheid. Die is op dat moment, januari 2013, circa 50 miljard kubieke meter per jaar.

Tevens wordt gesteld dat op basis van de gevonden relatie tussen het jaarlijks aantal bevingen, de productie en productiesnelheid alleen bij een productie van circa 12 miljard kubieke meter per jaar het risico op aardbevingen zo ver geminimaliseerd zou kunnen worden dat er zich vrijwel geen bevingen meer voordoen met een kracht groter dan 1,5 op de schaal van Richter.⁵¹

Tekstkader 4.3 De acht conclusies uit het SodM-rapport (januari 2013)

1.	«Het jaarlijks aantal aardbevingen en de energie die daarbij vrijkomt, nemen toe en daarmee voor Groningen ook de kans op het optreden van aardbevingen met hogere magnitude.
2.	Een Monte Carlo analyse toont aan dat het niet mogelijk is om op basis van de seismische data van het Groningenveld een waarde voor Mmax (maximale magnitude) te bepalen, anders dan dat de waarde daarvan boven de 3,6 ligt. Dit betekent dat er geen bovengrens is.
3.	Hogere waarden voor Mmax kunnen niet op voorhand worden uitgesloten zonder aanvullende schattingen op basis van niet-seismische methodes zoals geomechanische berekeningen. Zulke data zijn momenteel niet beschikbaar voor Groningen.
4.	Omdat op dit moment geen uitspraak gedaan kan worden over Mmax is de verwachtingswaarde voor de kans op een beving met een kracht groter dan 3,9 of hoger in Groningen niet nauwkeurig te bepalen. Gedurende de komende 12 maanden is de verwachtingswaarde voor die kans in het ongunstigste geval (uitgaande van een Mmax van 6,0) ongeveer 7,6%. Bij een Mmax van 5 is het 7%, en bij een Mmax van 4,5 5,8%. Bij een Mmax van 3,9 wordt de verwachtingswaarde 0%. De verwachtingswaarde voor een beving van 4,5 of hoger ligt voor de komende 12 maanden tussen 0 en 2%.
5.	Er is een voorlopige vergelijking gevonden die, binnen de te verwachten intrinsieke fluctuaties, het jaarlijks aantal bevingen met een M≥1,5 – en de variaties daarin – voorspelt op basis van de cumulatieve productie en de productiesnelheid. Die vergelijking is gerelateerd aan een (rate type) compactie-model waarmee het waargenomen niet-lineaire compactiegedrag van het Groningenveld goed wordt beschreven. De gevonden vergelijking suggereert dat de mate van vertraging in de bodemdaling de seismiciteit bepaalt.
6.	SodM heeft op basis daarvan een aanpak ontwikkeld voor de beschrijving van het waargenomen seismische gedrag van het Groningenveld. De b-waarde uit de Gutenberg-Richter relatie voor Groningen wordt daarin gecombineerd met de bovengenoemde vergelijking en een aanname voor de maximaal mogelijke magnitude Mmax. De op basis van deze aanpak berekende (veranderingen in) de seismiciteit in Groningen zijn in overeenstemming met de waarnemingen. Dezelfde aanpak kan gebruikt worden om de waarschijnlijkheid te berekenen voor het optreden van een aardbeving boven een gegeven magnitude voor een tijdsperiode in de toekomst.
7.	De verwachtingswaarde voor de kans op een aardbeving met een grotere magnitude (M≥3,9) kan op een termijn van enkele jaren met ongeveer een factor twee worden verlaagd door de jaarlijkse productie uit Groningen veld in een keer te verlagen met een factor twee ten opzichte van de huidige productiesnelheid van ca. 50 miljard normal kubieke meter gas per jaar, gevolgd door een geleidelijke verdere afname. Een significante verwachtingswaarde voor de kans op een aardbeving met een grotere magnitude blijft ook dan bestaan.
8.	Op basis van de gevonden relatie tussen het jaarlijks aantal bevingen, de productie en productiesnelheid zou de productiesnelheid tot circa 12 miljard kubieke meter per jaar verlaagd moeten worden om het risico op aardbevingen te minimaliseren. Het is daarom mogelijk dat bij die productiesnelheid na enkele jaren vrijwel geen aardbevingen met een magnitude ≥ 1,5 meer zouden optreden in het Groningenveld.»52

Het rapport van SodM wordt voorafgegaan door een position statement van het KNMI, waarin het KNMI de eerste drie conclusies van SodM, over de maximale magnitude, onderschrijft. Voor de overige conclusies is dat echter niet het geval. Deze worden volgens het KNMI niet wetenschappelijk onderbouwd. Dit ligt vooral aan het model dat SodM gebruikt om een uitspraak te doen over gevolgen van bepaalde productieniveaus voor de seismiciteit. Hoewel het model van SodM volgens het KNMI mogelijk gebruikt kan worden om de frequentie van zwaardere bevingen te voorspellen, benadrukt het instituut dat het hier gaat om een aanname. Het model is nog speculatief en moet beter worden onderbouwd en getest. Wel stelt het KNMI vast dat SodM en de NAM het erover eens zijn dat het jaarlijkse aantal bevingen afhangt van de cumulatieve productie. Het KNMI deelt het inzicht dat differentiële compactie een zeer waarschijnlijke drijvende kracht is achter de seismiciteit in het Groningenveld. Het model van SodM ziet het KNMI als een eerste poging die wat richting geeft en vooral nadere studie behoeft.⁵³

«De eerste drie [conclusies van SodM, red.] die eruit kwamen waren gewoon een valide conclusie», verklaart seismoloog Bernard Dost van het KNMI in zijn openbaar verhoor. «Die andere conclusies waren gebaseerd op het model dat ze ontwikkeld hadden. [...] Volgens mij hebben wij gezegd in dat position statement dat het op dit moment nog niet wetenschappelijk voldoende onderbouwd was, maar dat het een goede eerste aanzet is om in die richting verder te studeren. Daarmee geef je eigenlijk aan dat het een goed idee is, maar dat er gewoon ontwikkeling nodig was om dat echt op een valide manier te bestuderen.»

Dat bij het Ministerie van Economische Zaken vooral het beeld blijft hangen dat het KNMI het niet eens is met SodM, ligt volgens Dost niet aan het KNMI. «De taak van het KNMI is om [...] de wetenschappelijke onderbouwing te geven van zaken en als een stuk niet goed onderbouwd is, dan zeggen wij dat ook. Het is misschien wat technocratisch, maar dat zijn wij zo gewend. Ook in de wetenschappelijke literatuur ga je op die manier daarmee om. En natuurlijk kan je iets positiefs zeggen, dat hebben wij naar onze mening ook gezegd in dat stukje, dus het is niet zo dat we zeggen: wat een onzin, dit kunnen we helemaal niet zien. Nee, we zeggen: het is een goed begin om dat verder te bekijken. We zien wel dat er een noodzaak is om wat zij constateren te bekijken, maar het is nog niet – hoe noem je dat? – volwassen genoeg om dat echt te gebruiken.»⁵⁴

Inspecteur Annemarie Muntendam-Bos van SodM erkent in haar openbaar verhoor dat het ging om een prematuur en speculatief model, waarvan SodM ook zelf niet gezegd heeft dat het de waarheid betrof. Echter, zo stelt Muntendam-Bos, met deze poging probeert de toezichthouder wel te voldoen aan een verzoek dat door het Ministerie van Economische Zaken bij SodM was neergelegd. «Wij waren gevraagd door EZK om een indicatie te geven van wat dit kan betekenen voor de productie, wat we dan met die productie moeten», aldus Muntendam-Bos. Het model is een eerste poging om het ministerie een indicatie te kunnen geven.⁵⁵

Ook de NAM kan zich niet vinden in de hypotheses en het model dat SodM in het rapport introduceert, zo blijkt uit een brief van NAM-directeur Bart van de Leemput aan Minister Kamp van 24 januari 2013. Hoewel Van de Leemput de drie belangrijkste conclusies van SodM onderschrijft – de maximale magnitude van 3,9 is niet langer houdbaar, zwaardere bevingen zijn niet uitgesloten én er is een lineair verband tussen productiesnelheid en kans op bevingen – kan de NAM zich, net als het KNMI, niet vinden in de andere conclusies en theorieën in het rapport. Van de Leemput vindt nader onderzoek noodzakelijk.⁵⁶

NAM en SodM zijn het niet eens over effectiviteit productiebeperking

Het belangrijkste verschil van inzicht dat blijft bestaan, gaat over de effectiviteit van productiebeperking en het wel of niet gelijkmatig spreiden van de productie over het jaar. Tijdens een vergadering van het College van Beheer Maatschap op 24 januari 2013 wordt het verschil van inzicht als volgt omschreven:

«Het verschil van inzicht tussen SodM en NAM is gelegen in de stelling van Staatstoezicht dat de productie zoveel als mogelijk is zou moeten worden teruggebracht. Staatstoezicht vindt het aanwezige risico fors en gaat ervan uit dat productievermindering leidt tot een daling van het risico. NAM’s standpunt is dat vermindering van de productie de bevingen slechts uitspreidt over een langere periode. Staatstoezicht erkent dit laatste maar oppert dat, indien er in de komende jaren maatregelen worden gevonden die het risico verkleinen, er door het uitstellen van bevingen naar een later moment per saldo toch een positief effect qua vermindering van het totale risico wordt bereikt.»⁵⁷

Ondanks het lineaire verband tussen productiesnelheid en aardbevingen, zijn de partijen het er dus niet over eens dat het totale seismische risico zal veranderen. Volgens de NAM zal verlaging van de productiesnelheid (minder winnen per jaar, maar dan ook langer doorgaan met winnen) het aantal aardbevingen enkel spreiden over een langere periode. SodM ontkent dat niet, maar geeft aan dat tussentijds onderzoek mogelijk nieuwe aanknopingspunten kan bieden om wél het totale seismische risico te verlagen. SodM wijst bijvoorbeeld op de noodzaak voor onderzoek naar het reservoirmanagement en noemt het aannemelijk dat het zo veel mogelijk egaliseren van drukverschillen en stabiliseren van reservoirdruk een bijdrage kan leveren aan het verminderen of voorkomen van aardbevingen.⁵⁸

Dit twistpunt komt ook in de openbare verhoren van de parlementaire enquêtecommissie regelmatig terug, waarbij getuigen verwijzen naar het al dan niet vertraagd afspelen van een film. De NAM, en ook haar aandeelhouders Shell en ExxonMobil, stellen zich eind 2012 op het standpunt dat een productievermindering alleen leidt tot uitstel van bevingen: ze doen zich iets later voor in de tijd.

Pieter Dekker, Vice President Joint Venture Governance bij Shell, verwoordt het in zijn openbaar verhoor als volgt: «Het is een soort film die je weliswaar wat sneller afdraait, maar waarbij de inhoud van de film niet verandert. De grootte van aardbevingen en de kans op grote aardbevingen veranderen niet als je een iets hogere productie hebt». Volgens de NAM levert verlaging van de productie dan ook geen verlaging op van het risico. Shell ondersteunt dat standpunt. Het aantal bevingen verandert volgens de NAM en Shell niet, ze komen alleen later.⁵⁹ En belangrijker nog, zo benadrukt ook Dick Benschop, de directeur van Shell Nederland: productievermindering is niet van invloed op de maximale zwaarte van de aardbevingen.⁶⁰

Wij waren van mening dat een productievermindering niet bijdroeg aan het oplossen van het probleem.

Openbaar verhoor Pieter Dekker, 30 juni 2022

NAM houdt vast aan volledige productie van het Groningenveld

Een belangrijke nuancering bij het standpunt van de NAM en Shell is dat de twee bedrijven ervan uitgaan dat het gehele Groningenveld volledig wordt leeggeproduceerd. Dat wil zeggen dat «de film» hoe dan ook wordt uitgespeeld.

Jan van Elk, die het onderzoeksprogramma van de NAM naar de aardbevingen in Groningen leidt, onderkent deze nuancering in zijn openbaar verhoor. Hij wijst er bovendien op dat de NAM op dat moment vooral kijkt naar het veiligheidsbeeld over de totale levensduur van het veld. Vertragen van de productie en dus uitstellen van de bevingen heeft geen effect op het totale veiligheidsbeeld van het gasveld wanneer het Groningenveld volledig wordt leeggeproduceerd.

«Begin 2013 zaten we echt meer op het pad van de veiligheid over de productie van het gasveld, over het resterende leven van het veld», aldus Van Elk in zijn verhoor. «Als je dus kijkt naar de veiligheid over het resterende leven van het veld, dan is dat een argument. Maar dan ga je er dus van uit dat je het hele veld gaat leegproduceren, dat dat een gegeven is.»

Volgens Van Elk kijkt de NAM pas later in 2013 voor het eerst naar het veiligheidsbeeld in Groningen per jaar. De NAM moet dan een nieuw winningsplan opstellen. «Je moet het echt zien in een beeld waarin onze ideeën over veiligheid aan het evolueren waren. Later in 2013, en zeker toen we het winningsplan moesten schrijven en nadachten over wat dan de aardbevingsnorm was, zaten we wel echt op het pad van een veiligheidsbeeld per jaar.»⁶¹

SodM-inspecteur Annemarie Muntendam-Bos noemt het «gevaarlijk» dat de NAM in haar redenering uitgaat van het geheel leegproduceren van het veld.

Je wilt juist tijd kopen om eventueel een paar jaar extra te kunnen studeren om meer onzekerheden en een betere relatie [tussen productiesnelheid en seismiciteit, red.] te kunnen krijgen. Dat was ook onze boodschap: neem nou alsjeblieft de tijd, koop tijd, om goed te kijken wat hier gebeurt en hoe het verder kan, of het verder kan, maar verlaag in de tussentijd nou alsjeblieft zo snel mogelijk dat risico dat de Groningers de komende jaren lopen.

Openbaar verhoor Annemarie Muntendam-Bos, 29 augustus 2022

Inspecteur-generaal Jan de Jong noemt de aanname van de NAM dat het niet mogelijk is om tot een lager aantal aardbevingen te komen «prematuur», verklaart hij in zijn openbaar verhoor. Zo zijn er wellicht andere manieren van produceren van het veld, die wel invloed hebben op de aardbevingen. «Als je het veld anders gaat produceren dan tot dan toe, zal dat ook effect hebben op aardbevingen», aldus De Jong. «Als je veel meer gaat sturen op bijvoorbeeld drukvereffening, op zorgen dat in alle compartimenten in het veld aldoor dezelfde druk is – misschien moet je daar een paar putten voor bij boren – dan is er een grotere kans dat je minder aardbevingen krijgt. Dus het is prematuur om te zeggen dat je ze toch allemaal krijgt.»⁶²

In het advies van SodM aan Minister van Economische Zaken Kamp op 22 januari 2013 omschrijft SodM het als volgt: «De opvatting van de NAM over het niet veranderen van het totale aantal aardbevingen gedurende de gehele levensduur van het veld is prematuur. De door de NAM genoemde studies bevatten ook het zoeken naar andere manieren om het veld te produceren, een ander reservoirmanagement, bijvoorbeeld zodanig produceren dat de drukverschillen over breuken zoveel mogelijk worden geminimaliseerd, enz. Als dit soort maatregelen kunnen worden toegepast zal dat leiden tot minder spanningen over breuken en dus tot minder seismiciteit. Daarom kan op dit moment nog geen uitspraak worden gedaan over de hele resterende periode van het gasveld.»⁶³

De NAM blijft volhouden dat met één jaar tijd kopen het probleem in Groningen niet wordt opgelost. Van de Leemput wijst erop dat met uitstel van een beving die in plaats van over 10 maanden, over 11 maanden komt, de Groningers ook niet geholpen zijn. De NAM legt daarom prioriteit bij het doen van nader onderzoek en het treffen van maatregelen om schades waar mogelijk te voorkomen.⁶⁴

Twistpunt twee: de noodzaak van vlakker produceren

Een tweede twistpunt dat in de discussies tussen SodM, de NAM en het KNMI in het najaar van 2012 speelt, gaat over het nut of de noodzaak van vlakker produceren uit het Groningenveld door het jaar heen (ook wel egaliseren van de productie genoemd). In conceptversies van het rapport van SodM wordt hierover geschreven, maar er wordt geen overeenstemming bereikt op dit punt. De hypothese van de toezichthouder dat productiefluctuaties mogelijk een rol kunnen spelen, stelt de NAM (en in mindere mate ook door het KNMI) ter discussie.

Volgens de NAM produceren de productieclusters rond Loppersum (het gebied waar zich de meeste bevingen voordoen) al relatief constant. Bovendien is de invloed van drukverschillen door productiefluctuaties in andere delen van het veld (met name de zuidelijke clusters) klein, omdat er meerdere jaren voor nodig zijn voordat die drukverschillen het noordelijk deel van het veld bereiken. Egaliseren van de productie over het hele veld is daarom volgens de NAM geen effectieve maatregel.⁶⁵

Het definitieve rapport van SodM bevat dan ook geen conclusies of adviezen over vlakker produceren. Desalniettemin gaat de theorie van vlakker produceren vanaf 2013 wel een rol spelen in de besluitvorming op het ministerie. Vlakker produceren keert vanaf 2015 terug in de adviezen van de toezichthouder. Themahoofdstuk IV over Vlakke winning beschrijft de discussies die gevoerd worden over de theorieën met betrekking tot vlakke winning en de rol die vlakke winning speelt in (latere) besluitvorming over de hoogte van de gaswinning.

4.2.6 SodM dringt bij EZ aan op ingrijpen gaswinning Groningen

Ongevraagd advies SodM: verlaag de gaswinning zo veel en zo snel als mogelijk

Bij het rapport over de aardbevingen in Groningen dat SodM op 22 januari 2013 aan het Ministerie van Economische Zaken verstuurt, zit ook een ongevraagd advies aan Minister van Economische Zaken Henk Kamp. Dat de toezichthouder met een ongevraagd advies komt, is een duidelijk signaal. De medewerkers van SodM zijn van mening dat de bevindingen dusdanig serieus zijn, dat iedereen hiervan op de hoogte moet zijn, temeer nu de belangrijkste bevindingen door andere experts gedeeld worden. De toezichthouder realiseert zich dat de impact van de boodschap groot zal zijn en onrust zal veroorzaken in de regio. Maar ook al is de boodschap geen welkome, zeker niet midden in een economische crisis, het gevoel van urgentie overheerst.⁶⁶

Dit kunnen we niet langer voor ons houden. Dit moeten we echt actief naar buiten brengen. Hier moeten ook de burgers van Groningen van op de hoogte zijn.

Openbaar verhoor Annemarie Muntendam-Bos, 29 augustus 2022

De kernboodschap is een oproep aan de Minister om «de gasproductie uit het Groningse gasveld zo snel mogelijk en zo veel als mogelijk en realistisch is, terug te brengen.» En, schrijft inspecteur-generaal Jan de Jong in de begeleidende brief aan de Minister van Economische Zaken: «Omdat op dit moment geen uitspraak kan worden gedaan over de maximum sterkte is de verwachtingswaarde voor de kans op een aardbeving met een sterkte van 3,9 of hoger in Groningen niet nauwkeurig te bepalen. Gedurende de komende 12 maanden is de verwachtingswaarde voor die kans ongeveer 7% (indien de maximaal mogelijke sterkte 5 zou zijn). [...] Dit betekent dat er per geregistreerde aardbeving (groter dan 1,5) een kans is van één op de driehonderd dat de sterkte groter is dan 3,9. Dit is dus een verhoogd risico ten opzichte van eerdere inschattingen.»

Gezien de gevolgen van een dergelijke aardbeving, zou die kans volgens de inspecteur-generaal geclassificeerd moeten worden als een hoog risico (risico = kans x effect). De inspecteur-generaal stelt dat het niet de verwachting is dat het aantal bevingen op korte termijn zal afnemen. Dat zou alleen kunnen door de gasproductie drastisch te reduceren of zelfs te stoppen. Hij begrijpt «dat een dergelijke ingrijpende maatregel, vanuit een breder perspectief dan alleen veiligheid, niet heel realistisch is.»

Tegelijkertijd ziet SodM een significante reductie van de gaswinning wel als de enige maatregel die op korte termijn genomen kan worden én waarvan het effect na 12 tot 16 maanden gemerkt zou moeten worden. Productievermindering geeft volgens SodM een evenredig effect. Zo leidt 40% minder gaswinning naar verwachting tot 40% minder verwachte aardbevingen. De kans op een aardbeving sterker dan 3,9 neemt in diezelfde mate af. Daarom adviseert SodM, «vanuit het oogpunt van veiligheid voor de inwoners van Groningen, die boven aardbevingsgevoelige gebieden van het Groningse gasveld wonen en werken, en geredeneerd vanuit het voorzorgsbeginsel» de Minister tot snelle besluitvorming over te gaan, de NAM een productiebeperking op te leggen en niet de aangekondigde onderzoeken af te wachten (die vergen ongeveer twaalf maanden volgens de NAM).⁶⁷

SodM doet dus in het advies zelf geen concreet voorstel tot welk niveau de gaswinning verlaagd zou moeten worden. Dit komt doordat de toezichthouder geen inzicht heeft in het niveau dat voor de leveringszekerheid noodzakelijk is. In het onderliggende onderzoeksrapport schrijft SodM echter wel dat alleen bij een productieniveau rond de 12 miljard kubieke meter per jaar de kans op aardbevingen wordt geminimaliseerd. Dit standpunt wordt echter, zoals hiervoor beschreven, door de andere partijen niet ondersteund.⁶⁸ Mede daarom wordt dit punt niet opgenomen in het advies van SodM aan Minister Kamp. Het advies beperkt zich uitsluitend tot de drie conclusies waarover brede consensus is, zo verklaart De Jong.⁶⁹

We waren van die eerste drie [conclusies, red.] allemaal overtuigd, dus inclusief de relatie tussen aardbevingen en productie. Daar waren we allemaal van overtuigd. Dat zou mijns inziens aanleiding moeten zijn voor Onze Minister om maatregelen te nemen.

Openbaar verhoor Jan de Jong, 30 augustus 2022

Reactie NAM: productiebeperking is geen effectieve voorzorgsmaatregel

NAM-directeur Bart van de Leemput verklaart in zijn openbaar verhoor dat de bevindingen van de toezichthouder de organisatie wakker schudden. Zoals hiervoor al is beschreven, erkent de NAM dat er geen maximale magnitude van toekomstige bevingen in het Groningenveld is aan te geven, en dat de risico’s dus groter zijn dan de betrokken organisaties tot dan toe steeds hebben aangenomen. Van de Leemput geeft aan dat dat voor de NAM aanleiding is om «volle bak aan de slag te gaan». Hij wijst op een omvangrijk studieprogramma, waarbij »kosten noch moeite zijn gespaard».⁷⁰

Het advies van SodM om over te gaan tot een (gedeeltelijke) productiebeperking wordt, zoals reeds beschreven, niet onderschreven door de NAM. In zowel een brief aan de inspecteur-generaal als in een rechtstreekse brief aan Minister Kamp van Economische Zaken schrijft NAM-directeur Van de Leemput dat dit de kans op een sterkere aardbeving niet zal wegnemen, maar enkel het aantal bevingen zal spreiden in de tijd. Een productiebeperking noemt hij dan ook geen effectieve en evenwichtige maatregel, mede wijzend op een «vergaand effect» van een productiebeperking op de gasmarkt en leveringszekerheid voor Noordwest-Europa.⁷¹

Het nu beperken van de productie noemt Van de Leemput bovendien een schijnzekerheid. Het risico wordt er niet mee verlaagd, maar alleen uitgesteld en zal de ongerustheid van inwoners dan ook niet weg kunnen nemen. De NAM wil daarom, naast nader onderzoek, inzetten op andere voorzorgsmaatregelen zoals de veiligheid van gebouwen en voorlichting aan inwoners.⁷²

Ook in zijn openbaar verhoor benadrukt Van de Leemput dat de NAM er op dat moment van uitgaat dat verlaging van de productie alleen leidt tot uitstel van de bevingen in de tijd, verwijzend naar de eerdergenoemde «film-theorie», en geen invloed heeft op de kans op een zware beving. Als belangrijkere maatregelen noemt hij het voorlichten over risico’s, het wegnemen van acute risico’s door versterking van gebouwen en nader onderzoek.⁷³

Kijk, het is goed om een maatregel te treffen, maar als ik naar Groningen gegaan zou zijn om te zeggen, «ik heb alle bevingen 10% uitgesteld», denk ik niet dat mensen geapplaudisseerd zouden hebben.

Openbaar verhoor Bart van de Leemput, 31 augustus 2022

NAM wil meer onderzoek doen

De onderzoeksplannen en voorzorgsmaatregelen van de NAM worden vastgelegd in het onderzoeksprogramma Study and Data Acquisition Plan for Induced Seismicity in Groningen. Dit onderzoeksprogramma, dat is opgezet na de aardbeving van Huizinge, wordt in oktober 2012 door de NAM gedeeld met SodM en definitief gemaakt in november 2012.

Het onderzoeksprogramma omvat onder meer uitbreiding van het netwerk van versnellingsmeters, monitoringsactiviteiten gericht op effecten van grondbeweging op gebouwen (met tiltmeters) en onderzoek naar de relatie tussen magnitudes, duur en frequentie van bevingen, grondversnelling en schade aan gebouwen.⁷⁴ SodM oordeelt positief over dit onderzoeksprogramma van de NAM. De onderzoeken vergen echter tijd, ongeveer een jaar. Daardoor zal het effect van eventueel te nemen maatregelen pas later zichtbaar zijn, mogelijk pas na drie jaar. Vanuit het oogpunt van veiligheid voor de inwoners van Groningen en vanuit het voorzorgsbeginsel pleit SodM dan ook voor een directe beperking van de gaswinning.⁷⁵

Tekstkader 4.4 Het onderzoeksprogramma van de NAM

Na de beving van Huizinge en in reactie op de bevindingen van SodM, besluit de NAM een omvangrijk en veelomvattend onderzoeksprogramma op te zetten naar geïnduceerde seismiciteit in Groningen, het Study and Data Acquisition Plan for Induced Seismicity in Groningen. Initiatiefnemer van het onderzoeksprogramma is Jan van Elk. Hij stelt dat in de dagen na Huizinge binnen de NAM het besef groot was dat er iets moest gebeuren: «We moeten nu echt iets gaan doen met z’n allen». Hij spreekt over een grote kennisbehoefte, zeker nadat duidelijk wordt dat de 3,9 als maximale magnitude komt te vervallen.76
Een eerste versie van het onderzoeksprogramma is beschikbaar in november 2012. In het voorwoord van het onderzoeksprogramma verwijst de NAM naar het multidisciplinaire onderzoek dat in de jaren ’90 werd verricht (onder leiding van de Begeleidingscommissie Onderzoek Aardbevingen, zie paragraaf 1.2.10 in hoofdstuk 1) naar de relatie tussen gaswinning en seismiciteit en onder meer resulteerde in de aanleg van een meetnetwerk in het Groningenveld (zie paragraaf 2.2.1 in hoofdstuk 2). Gesteld wordt dat de aardbeving van Huizinge zwaarder en langer was dan eerdere bevingen, door bewoners als intenser is ervaren, en tot meer schades heeft geleid. Dit is aanleiding voor nader onderzoek. Het onderzoeksprogramma is gericht op de relatie tussen magnitude, duur, frequentie, grondversnelling en schade aan gebouwen. Het programma bevat vijf onderzoeksvragen:
1.	«What is the future trend of seismic events?
2.	Is there a relationship between the occurrence of seismicity and: a. geological structure (fault geometry and density), b. subsurface (paleo-)stress conditions c. reservoir parameters like porosity and compaction, d. gas production and production fluctuations and e. pressure differences over faults?
3.	How does an earthquake at reservoir level translate into surface movement?
4.	What is the relationship between surface movement and a. Damage to buildings «gebouwschade» and b. Safety of the general public?
5.	Can a strategy be developed, based on a relationship possibly identified under item 2, to reduce the occurrence of (high magnitude) earthquakes or their impact on the surface?»77
Het gaat om een grootschalig, ambitieus onderzoeksprogramma met een budget van uiteindelijk zo’n 200 miljoen euro. Wetenschappelijke kwaliteit en objectiviteit staan volgens Van Elk daarbij centraal. Daarom zijn behalve onderzoekers van de NAM en Shell zo’n tweehonderd internationale wetenschappers betrokken, ofwel als onderzoeker, ofwel als reviewer. Daarnaast wordt het onderzoeksprogramma beoordeeld door toezichthouder SodM. De onderzoeksresultaten en data worden openbaar gedeeld. De onderzoeken die nodig zijn voor het winningsplan en de versterkingsoperatie worden daarnaast sinds 2015 beoordeeld door een wetenschappelijke begeleidingscommissie met nationale en internationale experts.
De uitkomsten van het onderzoeksprogramma van de NAM leiden onder meer tot de uitbreiding van het meetnetwerk en de totstandkoming van het Hazard and Risk Analysis model (HRA), een instrument waarmee de NAM een dreigings- en risicoanalyse maakt (zie tekstkader 8.10 in hoofdstuk 8).78
In 2018 krijgt de NAM het verzoek om het onderzoeksprogramma te beëindigen, als het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat besluit de risicoanalyses voortaan door TNO te laten uitvoeren. De NAM blijft overigens wel betrokken bij de risicoanalyse, omdat het bedrijf specifieke kennis over het gasreservoir in Groningen heeft (zie paragraaf 9.2.5 in hoofdstuk 9).

4.3 Gasgebouw en gaswinning: veranderde realiteit leidt nog niet tot ingrijpen

Als gevolg van de analyse die SodM in september 2012 maakt na de beving bij Huizinge, wordt het jarenlang geldende paradigma doorbroken dat de maximale magnitude 3,9 is en de schade beperkt zal blijven. Alle partijen in het gasgebouw die bij de gaswinning zijn betrokken, komen tot het besef dat deze nieuwe inzichten ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gaswinning uit het Groningenveld.

Aan de productiekant van het gasgebouw vindt in het najaar van 2012 intensief overleg plaats over de analyse van SodM en de reactie daarop. De bevindingen van de deskundigen die in het najaar van 2012 nader onderzoek doen (zie paragraaf 4.2) worden nauwgezet gevolgd. Het ministerie reageert in het najaar van 2012 afwachtend. Eind januari 2013 komt de Minister, na ontvangst van het definitieve advies van SodM, tot een besluit. Tegelijkertijd blijft aan de verkoopkant van het gasgebouw GasTerra, niet gehinderd door de ontwikkelingen aan de productiekant van het gasgebouw, doorgaan met de verkoop van Groningengas.

4.3.1 NAM en CBM beseffen de ernst van de situatie en volgen de ontwikkelingen op de voet

«License to operate» van de NAM staat op het spel

De nieuwe inzichten van SodM over de risico’s van de gaswinning en de kans op aardbevingen laten bij de NAM en het College van Beheer Maatschap (CBM) de alarmbellen afgaan. De nieuwe inzichten vragen om een reactie van deze partners in het gasgebouw. Terwijl een groep experts zich buigt over de nadere analyses, stelt de NAM in de weken na de aardbeving bij Huizinge een team samen voor de afhandeling en coördinatie van de schademeldingen (zie paragraaf 4.4.1). Ook wordt gewerkt aan het eerder genoemde Study and Data Acquisition Plan (zie paragraaf 4.2.6) om meer inzicht te krijgen in de gevolgen van door gaswinning geïnduceerde bevingen.

Op 25 september 2012 constateert NAM-directeur Bart van de Leemput na een overleg met inspecteur-generaal Jan de Jong in een interne mail aan NAM-collega’s dat de license to operate op het spel staat. Hij schrijft dat de NAM een aanzienlijk groter gevoel van urgentie zal moeten laten zien en moet tonen dat ze alles doet wat nodig is om de impact van aardbevingen te mitigeren. «The obvious way to reduce is to stop production. If we want to argue we keep producing we can only do so by demonstrating to the people who live in the area that we produce in a way which first of all minimises the impact and secondly results in a tolerable level of societal impact.» Hij stelt dat een geactualiseerd winningsplan duidelijk moet maken wat de NAM kan doen om de magnitude en impact van aardbevingen te beperken en vraagt om dat te onderzoeken.⁷⁹

Ook in de vergadering van het College van Beheer Maatschap (CBM) op 2 november 2012 brengt de NAM-directeur dit standpunt onder de aandacht bij de leden van het CBM en de regeringsvertegenwoordiger. «Aardbevingen veroorzaken onrust onder de bevolking en kunnen daardoor het draagvlak voor de gasproductie aantasten. Als duidelijk zou zijn welke maatregelen het aardbevingsrisico verkleinen, zou NAM niet aarzelen om die uit te voeren.» Het identificeren van die maatregelen is echter niet eenvoudig, benadrukt de directeur.⁸⁰

Kijk, de kern van mijnbouwactiviteiten is draagvlak en dat geldt ook in Groningen. Op het moment dat de bevolking, de mensen die er wonen, de Groningers, zeggen «dit is te veel, dit kan niet», hebben we een heel groot probleem met z’n allen.

Openbaar verhoor Bart van de Leemput, 31 augustus 2022

NAM waarschuwt top Shell over «Emerging Groningen Threat»

Dat de NAM de ontwikkelingen serieus neemt, blijkt onder meer ook uit de reeks e-mails die de NAM-directeur vanaf november 2012 verstuurt aan de top van Shell (Nederland en internationaal), met de veelzeggende titel Emerging Groningen Threat. In zijn eerste mail, van 3 november 2012, licht Van de Leemput toe dat SodM nu spreekt over een kans van 10% op een aardbeving volgend jaar met een kracht hoger dan 3,9 op de schaal van Richter. Daarbij wijst hij erop dat de aardbeving van augustus met een kracht van 3,4–3,6 al tot 2.000 schademeldingen leidde. Een aardbeving met hogere sterkte noemt hij «difficult to manage». Hij constateert dat SodM de NAM heeft gevraagd met voorstellen voor productieverlaging te komen en ook het ministerie zal inlichten. Zoals in paragraaf 4.2.6 is beschreven, vindt de NAM productiebeperking echter geen effectieve voorzorgsmaatregel.

Op dat moment is Henk Kamp net aangetreden als Minister van Economische Zaken. De nieuwe Minister wordt kort na zijn aantreden in een briefing geïnformeerd over de situatie in Groningen door zijn ambtenaren. Uit een e-mail van Van de Leemput van 3 november 2012 blijkt dat de NAM via de regeringsvertegenwoordiger invloed wil uitoefenen op de briefing van de Minister. Van de Leemput schrijft hierover in zijn e-mail: «There will be a special Groningen board meeting Monday late afternoon, where we can influence the brief because Mark Dierikx has a seat in the Groningen board. The government has a dilemma which is similar to ours: how to balance judgement and action towards the risk of earthquakes, with the importance of the Groningen revenue stream to the country (which are order of magnitude 10 bln US dollar).»

Van de Leemput signaleert in zijn e-mail ook risico’s, zoals een besluit tot productievermindering. Ook een ingewikkeld publiek debat of het lekken van informatie vormen een risico. Daarnaast ziet hij een beslissing van de Minister om het parlement te informeren als een risico, omdat dat van invloed kan zijn op het draagvlak. De NAM noemt het standpunt van SodM prematuur. Volgens de NAM is er wel een verband tussen productie en aardbevingen en zorgt snellere productie ervoor dat aardbevingen zich eerder in de tijd voordoen, maar is niet duidelijk of er ook meer aardbevingen (in totaal) komen.⁸¹

In een vervolgmail aan Shell, van 5 november 2012, schrijft Van de Leemput dat zowel het KNMI als de NAM nader onderzoek verrichten. In diverse workshops zullen de partijen overeenstemming («alignment») zoeken met betrekking tot de onderzoeksresultaten en te treffen maatregelen, waarbij behalve technische aspecten en risico’s ook financiële en juridische aspecten meewegen. Van de Leemput schrijft: «NAM wants to avoid rush decision making based on incomplete or poorly verified information.»⁸² De NAM wil dus niet dat er overhaaste besluiten worden genomen.

In een volgende e-mail meldt Van de Leemput diezelfde avond dat er een joint verification study verricht zal worden naar de technische modellen van SodM en dat de NAM nader onderzoek doet naar «mitigatie maatregelen». Hij stelt verder dat de overheid is geïnformeerd over het gehele spectrum en dat de Minister een gebalanceerde briefing zal ontvangen. Ook merkt hij op dat een gecoördineerde benadering is afgestemd met de communicatieafdeling van het Ministerie van Economische Zaken om er zeker van te zijn dat de verklaringen met elkaar overeenkomen («aligned holding statements»). Van de Leemput vervolgt zijn e-mail met de opmerking: «These set of activities at least slows down the speed at which the issue is evolving.»⁸³

Later die maand, op 27 november 2012, constateert Van de Leemput in een e-mail dat de technische analyses van de NAM «did not provide comforting results (yet?), so a scenario with an increased risk of future earthquakes, with limited instruments to mitigate risks cannot be excluded at this point of time».⁸⁴

Uit voorgaande e-mails van de directeur van de NAM blijkt dat de activiteiten van de NAM in de periode september 2012-januari 2013 enerzijds gericht zijn op het verbeteren van het proces van schadeafhandeling en communicatie naar bewoners, en anderzijds op onderzoek om beter inzicht te verkrijgen in de ontwikkelingen in de ondergrond en mogelijke maatregelen om de risico’s te beperken. Tegelijkertijd zijn de inspanningen van de NAM ook gericht op het voorkomen van overhaaste beslissingen: er zijn volgens de NAM nog veel onzekerheden rond een eventuele productiebeperking, terwijl de gevolgen daarvan voor Nederland groot zouden zijn.

Medio januari 2013 meldt Van de Leemput aan Shell dat er overeenstemming is over de (preventieve) maatregelen die de NAM zal treffen en dat er overeenstemming lijkt te zijn over de technische aspecten. Hij schrijft dat de verschillende partijen (het KNMI, de NAM en SodM) inmiddels dichter bij elkaar zijn gekomen, maar wijst er ook op dat er in de komende dagen nog «divergentie» zou kunnen plaatsvinden waar het gaat om productievermindering.⁸⁵ Op 23 januari 2013 meldt hij dat de NAM een brief naar de toezichthouder heeft gestuurd met de nieuwe inzichten en de voorgestelde mitigerende maatregelen. De Minister heeft besloten om de door de NAM voorgestelde maatregelen te volgen en kiest er niet voor om voor het komende jaar een productiebeperking op te leggen.⁸⁶

CBM last extra vergaderingen in

In het College van Beheer Maatschap (CBM) krijgen de aardbeving in Huizinge en de ontwikkelingen die deze beving in gang heeft gezet, vanaf november 2012 eveneens volop aandacht. In de periode november 2012 tot en met januari 2013 vergadert het CBM maar liefst tien keer. Daarvan zijn negen vergaderingen extra ingelaste, telefonische vergaderingen. Ook het Ministerie van Economische Zaken is, in de persoon van directeur-generaal Energie, Telecom en Mededinging Mark Dierikx, vertegenwoordigd in het CBM. Hij is niet stemgerechtigd, maar wel toehoorder in de vergaderingen.

Shell, ExxonMobil en de Staat (in het CBM vertegenwoordigd door staatsdeelneming EBN) uiten in deze vergaderingen zorgen over de license to operate, oftewel het maatschappelijk draagvlak voor de NAM in de regio en de rest van het land. Dick Benschop, president-directeur van Shell Nederland, stelt in zijn openbaar verhoor met de parlementaire enquêtecommissie: «Zonder maatschappelijk draagvlak kun je niet werken. Zonder maatschappelijk draagvlak is er geen opbrengst, geen economie et cetera. Alles hangt daarvan af.»⁸⁷

In de vergaderingen van het CBM wordt uitgebreid stilgestaan bij de wijze waarop de NAM omgaat met de schadeafhandeling. De nadruk in de gesprekken lijkt aanvankelijk te liggen op de vraag hoe de NAM omgaat met de gevolgen van de aardbeving. Als duidelijk wordt wat de nieuwe bevindingen zijn van SodM, en zwaardere bevingen niet langer worden uitgesloten, is er meer aarzeling bij de leden van het CBM en wordt vooral gepleit voor nader onderzoek. Ook willen de leden graag afwachten wat de NAM en het KNMI zeggen over de bevindingen van SodM.

Stan Dessens, de afgevaardigde namens EBN in het CBM, verklaart in zijn openbaar verhoor dat hij zich zeer bewust was van de consequenties van een forse productiebeperking voor bijvoorbeeld de voorzieningszekerheid en de positie van GasTerra op de internationale gasmarkt, en dat daarom een zorgvuldig proces nodig was.⁸⁸

Ik moet u zeggen dat ik vanuit die optiek dus altijd heb gezegd: doe het zorgvuldig, neem de tijd en ga niet overhaast iets doen, want dat kan je duur te staan komen.

Openbaar verhoor Stan Dessens, 31 augustus 2022

In de vergaderingen van het College van Beheer Maatschap voert de boventoon dat zorgvuldigheid belangrijk is, dat de verschillende experts tot overeenstemming komen en dat er vooral moet worden geïnvesteerd in goede processen voor schadeafhandeling om draagvlak voor de gaswinning te behouden. De inzet van het CBM richt zich voornamelijk op het aanpakken van de gevolgen van de aardbevingen en niet op het beperken van de oorzaken van de aardbevingen. Daarnaast hecht ook het CBM eraan dat er geen overhaaste besluiten worden genomen.

Regeringsvertegenwoordiger Dierikx benadrukt begin november 2012 meermaals dat de NAM duidelijk zal moeten maken welke maatregelen genomen worden om de risico’s te beperken zolang de onderzoeken nog lopen.⁸⁹ Leden van het CBM zeggen tegen de regeringsvertegenwoordiger dat het van belang is dat richting de nieuwe Minister de ontwikkelingen geduid zouden moeten worden «in het kader van de al langer bestaande discussies en studies over de problematiek, en niet als een nieuw fenomeen». Dierikx zegt in een reactie dat eventuele informatie die SodM naar het ministerie stuurt, richtinggevend zal zijn. Hij benoemt meermaals dat het behulpzaam zal zijn wanneer de NAM zelf ook informatie naar het ministerie stuurt, ook over de maatregelen die de NAM zal treffen. Over de discussie over financiële consequenties van een eventuele productiebeperking zegt hij dat bij elke Minister veiligheidsaspecten zwaarder zullen wegen dan de economische belangen.⁹⁰

CBM dringt aan op duidelijkheid van KNMI

In een volgende bijeenkomst van het CBM, op 12 november 2012, komt aan de orde dat een intensieve bijeenkomst heeft plaatsgevonden tussen experts van de NAM en SodM. Dat heeft nog niet geleid tot een eensluidende opvatting tussen de NAM en SodM. Waar SodM stelt dat in de sessie de conclusies van SodM niet zijn weerlegd, is volgens de NAM juist overeengekomen dat verdere analyse nodig is en er tot die tijd geen uitspraken gedaan kunnen worden. De leden van het CBM benadrukken dat de onderzoeksresultaten van het KNMI meegenomen moeten worden en uiten enige irritatie over de opstelling van SodM, die daar mogelijk niet op wacht.

Regeringsvertegenwoordiger Dierikx wordt gevraagd om bij het KNMI voor versnelling van de publicatie te pleiten. Dat SodM van mening is dat de NAM eerder op waarschuwingen van SodM had moeten acteren, wordt door NAM-directeur Van de Leemput wel erkend, al mag dat nu niet betekenen dat de ingeslagen weg niet wordt voortgezet. Afgesproken wordt dat Dierikx contact opneemt met het KNMI. Hij zal ook bij SodM navragen of SodM met een rapport komt. De NAM moet in kort tijdsbestek een tijdlijn aanleveren waarop te zien is wat zij gaat doen en welke besluiten wanneer genomen kunnen worden. Dit laatste wordt van belang geacht «als eventueel tegenwicht tegen een eventuele rapportage van SodM», stelt Dierikx.⁹¹

Nauwe afstemming tussen CBM, NAM en EZ

Na de bijeenkomst op 12 november 2012 volgen nog CBM-vergaderingen op 19 november 2012, 13 december 2012, 3 januari 2013, 11 januari 2013, 17 januari 2013 en 24 januari 2013. In elk van deze vergaderingen wordt uitgebreid stilgestaan bij de ontwikkelingen in de gesprekken tussen de NAM, SodM en het KNMI. Uit verslagen van deze overleggen komt naar voren dat nauwe afstemming plaatsvindt tussen zowel de NAM als het CBM en het ministerie. De leden van het CBM worden regelmatig op de hoogte gesteld van ontwikkelingen bij het ministerie en van signalen die het ministerie ontvangt van bijvoorbeeld SodM.

Regeringsvertegenwoordiger Mark Dierikx benadrukt in zijn openbaar verhoor dat onderlinge afstemming binnen het College van Beheer Maatschap van belang was. Dat hij de andere leden daardoor de ruimte heeft gegeven om zijn gesprekken met de Minister te beïnvloeden, herkent Dierikx niet. «Het is mijn stijl van werken – of dat was mijn stijl van werken – om goed geïnformeerd te zijn, om transparant de opvattingen te kennen van iedereen», verklaart Dierikx. «En het is ieders goed recht om een opvatting in te brengen in de hoop dat die terugkomt in de advisering aan de Minister. Ik heb altijd zo gewerkt dat we daar open met elkaar over spraken. Het was per slot van rekening een partnership. We hadden een publiek-private samenwerking tussen Shell, Exxon, EBN en de Nederlandse Staat, waar ik, bij GasTerra althans, 10% vertegenwoordigde en waar ik in het CBM als waarnemer zat. Dus dan communiceer je open en transparant met elkaar en is er geen verbod om iets in te brengen.»⁹²

EBN overvallen door ernst situatie

EBN, de staatsparticipant in het gasgebouw, lijkt zich in december 2012 overvallen te voelen door de ernst van de situatie. Hoewel EBN vertegenwoordigd is in het College van Beheer Maatschap en een medewerker van EBN betrokken was bij de workshops van experts in het najaar van 2012 (zie paragraaf 4.2.2), vindt EBN in december 2012 dat het onvoldoende geïnformeerd is door de NAM.

Als de CEO van EBN, Jan Dirk Bokhoven, op 19 december 2012 een conceptversie van het rapport van SodM te zien krijgt, is hij onaangenaam verrast. Het gaat dan zowel over de ernst van de situatie, als over de constatering dat intensief overleg plaatsvindt tussen de NAM en SodM, waar EBN niet van op de hoogte is. Bokhoven schrijft in een e-mail:

«Dit is serieuze business en ik denk zelf dat de inhoud, al vinden de olies die niet leuk, niet veel zal veranderen. Ik denk dat wij er rekening mee moeten houden dat de Groningen productie in 2013 teruggeschroefd zal moeten worden totdat duidelijk is waardoor de bevingen ontstaan. Met de gedachte «veiligheid eerst» zou ik niet tot een andere conclusie komen en dat wij dit als producenten zelf ook niet moeten willen. Ik heb geen zin om op een gegeven moment uit te moeten leggen dat in 2014 doden zijn gevallen omdat wij het niet nodig vonden om de productie verder terug te schroeven ....»

Een directeur van EBN schrijft als reactie dat de conclusies van SodM mogelijk wel erg stevig zijn ingezet en wellicht het gevolg zijn van frustraties van SodM over de wijze waarop de NAM op eerdere verzoeken heeft gereageerd. Hij constateert echter ook dat het onvermijdelijk lijkt dat ingegrepen zal moeten worden in het niveau van de gasproductie. Dit kan er onder meer toe leiden dat de aardbevingen over een langere periode worden gespreid. Voor het aantal aardbevingen in 2013–2014 zal een productiebeperking geen effect hebben. Hoewel een productiebeperking ook geen effect heeft op het voorkomen van een zware beving, is de kans op zo’n beving in een bepaalde periode wel lager.

De EBN-directeur legt Bokhoven uit dat de Minister de effecten van een productiebeperking kan onderzoeken. Daarnaast kan de Minister mitigerende maatregelen nemen. Hij voegt daar direct aan toe dat de NAM een productiebeperking ziet als een «false sense of security». Bovendien kan ingrijpen in de productie de markt disproportioneel verstoren.⁹³

CBM verbaasd over definitief advies SodM

Waar het CBM zeer terughoudend is in het nemen van zogenoemde «ondergrondse» maatregelen (zoals een productiebeperking), is er geen sprake van terughoudendheid in het CBM voor het nemen van zogenoemde «bovengrondse» maatregelen (zoals versterking, onderzoek, communicatie, verbetering van de aanpak van schadeafhandeling, et cetera). Wat betreft de ondergrondse maatregelen is het CBM vooral van mening dat deze disproportioneel zijn zolang niet duidelijk is of productievermindering daadwerkelijk effectief is. Zo stelt Dick Benschop begin januari 2013: «Als er inderdaad een correlatie blijkt te zijn tussen productiesnelheid en het optreden van bevingen met een mogelijke kracht, zal daarover een discussie plaats moeten hebben. Er zouden echter geen maatregelen ten aanzien van de productiesnelheid moeten worden genomen als daarvoor geen onderbouwing is.»⁹⁴

Na het verschijnen van het definitieve advies van SodM uiten de leden van het CBM in de vergadering van 24 januari 2013 verbazing over de eindconclusies van SodM. De leden dachten dat er in redelijke mate overeenstemming was bereikt met SodM. Volgens hen reflecteert de inhoud en toon van de brief van SodM echter niet het «gevoerde overleg» en brengt het advies van SodM de Minister in een lastig parket. De regeringsvertegenwoordiger reageert dat ook hij liever een advies van SodM had gehad dat de Minister meer ruimte bood, «temeer omdat op het ministerie ook de vraag is opgeworpen of naleving van het advies van Staatstoezicht eventueel door de rechter zou kunnen worden afgedwongen»⁹⁵.

Met deze laatste opmerking doelt hij erop dat hij in januari 2013 heeft laten uitzoeken of naleving van het SodM-advies, of zelfs productiebeperking, via de rechter kan worden afgedwongen. Uit het juridische advies blijkt dat de kans klein wordt geacht dat dit via de rechter kan worden afgedwongen, al valt het niet helemaal uit te sluiten. Wel zal de Minister zijn besluit goed moet motiveren.⁹⁶

Uitstel van actualisatie winningsplan

De ontwikkelingen na «Huizinge» zijn ook van invloed op het winningsplan dat de NAM moet indienen en het daaropvolgende instemmingsbesluit van de Minister voor het Groningenveld. Op grond van de wet moet een winningsplan iedere vijf jaar geactualiseerd worden. Het vorige instemmingsbesluit dateert van eind 2007 (zie paragraaf 3.3.1 in hoofdstuk 3). Dat betekent dat de NAM voor 1 januari 2013 het winningsplan moet actualiseren. Na de aardbeving bij Huizinge stelt regeringsvertegenwoordiger Dierikx in het College van Beheer Maatschap voor dat de NAM een verzoek indient tot uitstel van actualisatie van het winningsplan. Het ministerie wil namelijk graag, net als SodM, een volledige actualisatie van het winningsplan ontvangen, inclusief een beschrijving van de maatregelen ter voorkoming en beperking van schade door bodembeweging. Het ministerie acht de uitkomsten van de inmiddels door de NAM geïnitieerde onderzoeken daarvoor van belang.⁹⁷

De NAM is aanvankelijk geen voorstander van uitstel en wil graag vast een gewijzigd winningsplan indienen op basis van de huidige inzichten, met vermelding van de onderzoeken die nog lopen of nog worden ingezet. Maar een daadwerkelijke, volledige actualisatie van het winningsplan komt er uiteindelijk toch niet. Op 21 december 2012 stuurt de NAM wel een brief naar de Minister waarin op enkele onderwerpen actuele inzichten worden benoemd. Deze inzichten leiden echter nog niet tot een substantiële wijziging van de ontwikkelingsstrategie en vormen nog geen aanleiding om het winningsplan te wijzigen. De NAM zegt toe dat zij een geactualiseerd winningsplan zal indienen zodra in het komende jaar (2013) de onderzoeksresultaten bekend worden.⁹⁸

4.3.2 Ministerie volgt de ontwikkelingen en wacht af

Zoals in paragraaf 4.2.4. is beschreven, wacht het Ministerie van Economische Zaken in de maanden na «Huizinge» aanvankelijk vooral de bevindingen van de onderzoekers van de NAM, Shell en het KNMI af. De ambtenaren zijn zich echter wel zeer bewust van de vergaande consequenties die de bevindingen van SodM zullen hebben als deze juist blijken te zijn.

Intern memo EZ: hoe lager de gaswinning, hoe beter

In een eerste ambtelijk memo na «Huizinge» aan de directeur-generaal Energie, Telecom en Mededinging, Mark Dierikx, van 26 september 2012 wordt opgemerkt dat bij een vergelijkbare situatie bij een klein gasveld, het veld per direct zou worden gesloten tot meer bekend zou zijn over de risico’s. Bij het Groningenveld is dat echter niet mogelijk vanwege de rol van het Groningenveld voor de voorzieningszekerheid. In het memo wordt geschreven dat het ministerie (net als de NAM) «met spoed» gaat kijken naar de mogelijkheden om de productie en productiesnelheid van het Groningenveld te temperen en in beeld te brengen wat de consequenties daarvan zouden zijn voor de leveringszekerheid en gasbaten.⁹⁹ Zoals in paragraaf 4.2.4 is beschreven, krijgt (demissionair) Minister Verhagen op dat moment geen informatie van zijn ambtenaren over de signalen van de toezichthouder.

Aanvankelijk steun op ministerie voor toepassen voorzorgsbeginsel

Na het eerste memo duurt het meer dan een maand voordat een volgend memo naar aanleiding van de beving bij Huizinge wordt geschreven op het Ministerie van Economische Zaken. Dit memo, van 31 oktober 2012 aan directeur-generaal Dierikx, dient ter voorbereiding van diens gesprek met NAM-directeur Van de Leemput. In het memo staat: «Samengevat kan voor het Groningenveld gesteld worden: 1). Op basis van de gegevens tot nu toe is het waarschijnlijk dat de maximale magnitude die in Groningen kan optreden boven de 4.6 ligt. Een hogere waarde kan niet worden uitgesloten. 2). In alle scenario’s is er een aanzienlijke kans dat bevingen boven 3,9 zullen optreden. 3). Er is een kans van 5% tot 10% dat een beving met een magnitude van 3,9 al binnen een jaar vanaf nu optreedt.»¹⁰⁰

Volgens dit memo lijkt het erop dat de experts van de NAM en het KNMI over deze punten overeenstemming bereiken. Er wordt echter op gewezen dat de NAM mogelijk zal pleiten voor nader onderzoek voordat er maatregelen genomen worden. Het memo wordt vervolgd met de opmerking: «Wat ons betreft is tijd kopen echter niet aan de orde. Het voorzorgsprincipe en zorgvuldigheidsprincipe zouden voorrang moeten hebben en maken het noodzakelijk dat er per direct maatregelen worden genomen en de productie wordt teruggebracht. Met andere woorden: we steunen de lijn van SodM en stellen dan ook voor dat de Minister direct na uw gesprek met NAM langs deze lijn wordt geïnformeerd.»

In het memo van 31 oktober 2012 staat ook dat nog niet bekend is hoever de productie verlaagd zou moeten worden om de risico’s voldoende te beperken. De lijn zou daarom moeten zijn de productie zo veel als mogelijk is met het oog op voorzieningszekerheid te verlagen. Volgens het memo zijn er geen redenen om te wachten met ingrijpen, blijkt uit de conclusies. Zo staat als conclusie onder meer geformuleerd:

«(1) Op basis van deze nieuwe inzichten m.b.t. de kans op een toename van de frequentie en grootte van de aardbevingen zullen op korte termijn maatregelen genomen moeten worden om deze risico’s te beperken. Dit betekent feitelijk dat de productie en productiesnelheid van het Groningen-veld beperkt zal moeten worden totdat uit onderzoek blijkt dat er mogelijk andere mitigerende maatregelen mogelijk zijn. (2) Op basis van de huidige kennis is nog niet aan te geven, hoever de Groningen productie- en productiesnelheid teruggebracht moeten worden, om tot een acceptabel productieprofiel te komen. Dus vooralsnog is de stellingname, hoe lager hoe beter. (3) SodM heeft de volmacht om bij mijnbouwactiviteiten in te grijpen dan wel om deze stil te leggen, wanneer de veiligheid in het geding is. (4) Gezien de belangrijke rol, die het Groningen veld speelt in de nationale voorzieningszekerheid (en bij de aardgasbaten), zal op korte termijn onderzocht moeten worden wat mogelijk is. Er is echter geen grond om te wachten met het nemen van maatregelen tot het nader onderzoek gereed is en (het voornemen tot) het nemen van maatregelen door SodM.»¹⁰¹

Het memo geeft ook aan dat er andere bronnen van laagcalorisch gas gevonden moeten worden om te voorzien in de behoefte van laagcalorisch gas. Volgens het ministerie beschikt Gasunie Transport Services (GTS) over conversieapparatuur om jaarlijks 20 miljard kubieke meter hoogcalorisch gas door toevoeging van stikstof om te zetten naar laagcalorisch gas. Dat zou betekenen dat de gaswinning van 50 naar 30 miljard kubieke meter zou kunnen. Dat biedt volgens het memo echter geen oplossing voor de piekvraag in de winter. Een reductie van 20 miljard kubieke meter zou volgens het memo een afname van de gasbaten opleveren van 4 miljard euro. «Vooruitlopend op meer definitieve besluitvorming kan worden overwogen om de Groningenproductie vooralsnog terug te brengen tot 42,5 miljard m³/jaar, zijnde het jaarlijks gemiddelde van het Groningenplafond. Dit geeft mogelijk enige «rust» in het veld.» 42,5 miljard kubieke meter per jaar staat gelijk aan het jaarlijks gemiddelde volgens de afspraken van het Groningenplafond (zie paragraaf 3.3.1 in hoofdstuk 3).¹⁰²

Directeur-generaal deelt intern memo niet met Minister

De directeur-generaal deelt de informatie in dit memo niet met Minister Verhagen. Mark Dierikx verklaart in zijn openbaar verhoor dat hij na ontvangst van dit memo, waarin de «opvatting» van de toezichthouder is verwoord, opnieuw vooral wil weten wat de andere partijen in het gasgebouw van dit signaal vinden en of daar een eensluidende opvatting over is.

Dit was een opvatting die SodM had, met alle respect, natuurlijk hartstikke indrukwekkend en alarmerend. Ik wilde daarnaast de opvatting hebben van de andere partijen.

Openbaar verhoor Mark Dierikx, 8 september 2022

De directeur-generaal wijst erop dat er op dat moment nog geen eenduidig beeld was van de bevindingen en dat het KNMI nog niet onderschreef dat de maximale magnitude van 3,9 moest worden losgelaten. Dat een van zijn eigen ambtenaren (bovendien de enige ambtenaar op het departement met specialistische kennis over de ondergrond) in bovengenoemd memo spreekt over het voorzorgsbeginsel en stelt dat tijd kopen niet aan de orde zou moeten zijn, woog volgens de directeur-generaal wel zwaar. Maar dat neemt niet weg dat hij eerst vooral wilde weten hoe het KNMI over de bevindingen dacht.¹⁰³

Nieuwe Minister treft een complex dossier aan

Op maandag 5 november 2012 gaat het kabinet-Rutte II van start en treedt Henk Kamp aan als Minister van Economische Zaken. Een van de eerste dossiers waarover de Minister op diezelfde dag wordt geïnformeerd, betreft de gaswinning in Groningen. De urgente boodschap van SodM wordt direct na zijn aantreden met hem besproken.

De dag na dit gesprek volgt de eerste schriftelijke nota over de gaswinning aan de Minister. Deze nota, van 6 november 2012, (voorzien van een paraaf van de Minister op 13 november 2012) bevat een korte toelichting op de recente ontwikkelingen na de beving bij Huizinge en de eerste bevindingen van SodM (zoals beschreven in paragraaf 4.2.2). De Minister wordt gewezen op een mogelijk «groot risico voor de veiligheid van mens en omgeving» wanneer zich daadwerkelijk bevingen zouden voordoen met een kracht van meer dan 4,5 op de schaal van Richter. Daarbij wordt opgemerkt dat de meest voor de hand liggende maatregel een directe productiebeperking zou zijn, maar dat dit consequenties heeft voor zowel de energievoorzieningszekerheid als de gasbaten.

Ook wordt in deze nota aangegeven dat een groep van experts zich nog buigt over de bevindingen. De ambtenaren schrijven verder dat het Ministerie van Economische Zaken en de NAM kijken naar scenario’s om de productie te beperken en wat daarvan de consequenties zouden zijn. Uit de handgeschreven opmerkingen van de Minister op de nota blijkt dat de ernst hem duidelijk is. Hij maant zijn ambtenaren tot spoed bij het nadere onderzoek. Hij wenst op 20 en 27 november 2012 wederom een nota te ontvangen met de stand van zaken. Ook vraagt hij zijn ambtenaren contact op te nemen met het Ministerie van Financiën in verband met de mogelijke financiële consequenties.¹⁰⁴

Minister Kamp verklaart in zijn openbaar verhoor dat hij zich in die eerste dagen en weken als Minister steeds meer bewust wordt van de urgentie van het probleem. Duidelijk is dat bewoners en bestuurders in Groningen grote zorgen hebben. Ook realiseert Kamp zich dat sprake is van een omslagpunt na 50 jaar gaswinning. Die gaswinning heeft zowel de Staat als de oliemaatschappijen veel inkomsten opgeleverd: «Dat zou anders gaan worden. Er zou minder gas gewonnen gaan worden. Er zou veel meer gedaan moeten worden om de gevolgen op te vangen. Van dat kantelpunt was ik mij bewust, naast natuurlijk de woede en de onrust van de mensen in Groningen».

Ik had wel door dat we in ieder geval te maken hadden met iets waar de Groningers woedend over waren. En de mensen in Groningen zijn geen druktemakers; als zij woedend zijn, is er echt wat aan de hand.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 9 september 2022

Minister Kamp verklaart daarnaast dat hij zich ook zeer bewust was van het belang van de Groningse gaswinning voor de Nederlandse samenleving. Hij benadrukt in zijn openbaar verhoor dat op dat moment zo’n 45% van het totale energieverbruik in Nederland afkomstig is van aardgas, en dat 98% van de Nederlanders voor hun verwarming en voor koken afhankelijk zijn van aardgas. Kamp stelt: «Ik was mij er heel goed van bewust dat als je gaat ingrijpen in de winning van het aardgas, dat met name in een koude winter mogelijk gevolgen zal hebben. Dus op die manier ben ik mij daar toen verder in gaan verdiepen».¹⁰⁵

In de maand november 2012 volgen nieuwe ambtelijke notities aan de Minister op 15 en 26 november. In de nota van 15 november 2012 luidt de boodschap dat de gesprekken tussen de experts (nog) niet hebben geleid tot een gewijzigd inzicht bij SodM. SodM blijft vooralsnog van mening dat het verstandig is de productie uit het Groningenveld terug te brengen. Gezien de grote impact daarvan achten de ambtenaren het van belang om een second opinion op de analyses te laten uitvoeren door het KNMI. De verwachting is dat dit enkele weken tijd zal vergen. SodM zal zijn eigen rapport ondertussen afronden, maar wacht met het uitbrengen daarvan tot het KNMI zijn bevindingen heeft gerapporteerd.¹⁰⁶ In de nota van 26 november 2012 wordt aangegeven dat het KNMI waarschijnlijk op 7 december 2012 zijn bevindingen aan SodM zal rapporteren. Minister Kamp schrijft op het memo: «Ok, ik wacht tot 7 december.»¹⁰⁷

De eerstvolgende schriftelijke update laat echter op zich wachten tot 17 december 2012. Minister Kamp parafeert deze nota op 21 december 2012. Het ministerie heeft dan inmiddels een eerste conceptversie van het advies van SodM ontvangen. De inhoud van het conceptrapport wordt kort geschetst. Naast preventieve maatregelen (zoals het verstevigen van schoorstenen) en het uitvoeren van het door de NAM opgestelde studieprogramma, adviseert de toezichthouder twee tijdelijke maatregelen: 1) de productie stabiliseren (sterke schommelingen binnen het jaar vermijden); en 2) de productie drastisch verminderen. Volgens SodM levert elke vermindering een bijdrage aan verlaging van het risico op een zware beving, maar is in feite alleen bij een productie tussen 0 en 10 miljard kubieke meter sprake van een aanvaardbaar risicoprofiel. De ambtenaren schrijven in de nota: «Beleidsmatig is punt 2 vanuit de verantwoordelijkheid voor de energievoorziening in Nederland geen optie.»

Over de vraag met hoeveel de productie mogelijk wel omlaag gebracht zou kunnen worden, wordt in de nota niets geschreven. Over de planning wordt opgemerkt dat SodM het commentaar van het KNMI nog zal verwerken en dat ook de NAM nog inzage krijgt in het conceptrapport. De verwachting is dat SodM in de tweede week van januari met een definitief advies aan de Minister komt. Verder wordt nog een studie van Shell verwacht over het Groningenveld.¹⁰⁸ Het eerstgenoemde punt in de nota (het voorkomen van productiefluctuaties binnen het jaar) zal overigens niet terugkeren in het definitieve advies van de toezichthouder. Zie voor meer informatie daarover themahoofdstuk IV over vlakke winning.

Eerste overleggen Minister met SodM en Shell

In december 2012 volgen gesprekken tussen de Minister en vertegenwoordigers van Shell en tussen de Minister en de inspecteur-generaal van SodM over de problematiek in Groningen. Op 19 december 2012 spreekt Minister Kamp met de CEO van Shell, Peter Voser, en de president-directeur van Shell Nederland, Dick Benschop, over onder meer de seismische activiteit in Groningen. In de ambtelijke voorbereiding van dit gesprek krijgt Minister Kamp mee dat hij kan benadrukken dat de verantwoordelijkheid voor het nemen van maatregelen bij de NAM ligt en dat hij de adviezen van SodM en de voorstellen van de NAM afwacht en zich beraadt op vervolgstappen.¹⁰⁹

Uit een terugkoppeling van Shell van dit gesprek blijkt dat Voser in het gesprek zijn waardering heeft geuit voor de wijze waarop het ministerie en Shell samenwerken. Voser heeft benadrukt dat Shell de ontwikkelingen zeer serieus neemt, graag het goede wil doen en de NAM alle ondersteuning biedt die zij nodig heeft. Ook heeft hij de maatregelen toegelicht die de NAM al treft en stilgestaan bij het verschil van inzicht tussen de NAM en SodM over minder of vlakkere productie. Shell heeft verder te kennen gegeven dat het van belang is genoeg tijd te nemen en niet te overhaasten. De Minister heeft volgens Shell benadrukt dat de NAM wel in actie moet komen met bovengrondse maatregelen (versterken van gebouwen).¹¹⁰

Drie dagen later, op 21 december 2012, volgt een gesprek tussen de Minister en inspecteur-generaal Jan de Jong. In dit overleg presenteert de inspecteur-generaal het onderzoek van SodM en zijn voorlopige advies aan de Minister. SodM adviseert fluctuaties in de productie te minimaliseren en de gaswinning in 2013 zo veel mogelijk terug te brengen, maar plaatst daarbij wel een kanttekening: «echter zodanig dat de voorzienings- en leveringszekerheid van Nederland niet in gevaar komt».¹¹¹ Minister Kamp verklaart in zijn openbaar verhoor dat de inspecteur-generaal in dit gesprek met een heel belangrijk signaal komt en de ernst van de situatie in Groningen onder woorden brengt. Hij zegt in het verhoor dat hij blij was met het door SodM uitgevoerde onderzoek en het advies, ook al is het niet gebruikelijk dat de toezichthouder deze stap zet: «Ik denk dat we blij moeten zijn dat ze advies gegeven hebben, want ze hebben de kat de bel aangebonden en ze hebben gezorgd dat iedereen zich bewust werd van de ernst van de situatie.»¹¹²

De dag na het gesprek stuurt De Jong per e-mail een terugkoppeling van het gesprek aan enkele medewerkers. Hij schrijft dat de Minister zeer veel vragen stelde en tevens vroeg «of ik besefte dat dit «om groot bier» ging». In het gesprek heeft de directeur-generaal benadrukt dat hij er bij de NAM al op heeft aangedrongen om maatregelen te nemen. Volgens De Jong heeft de Minister in het gesprek geopperd dat er mogelijk nog een second opinion nodig is. Daarop heeft de inspecteur-generaal laten weten dat dat zou kunnen met betrekking tot het model en de relatie tussen productiesnelheid en frequentie en magnitude van bevingen, maar dat Shell en de NAM de belangrijkste conclusies van het SodM-onderzoek delen en dat er volgens hem nu al «no regret»-maatregelen genomen moeten worden, zoals het versterken van gebouwen. De Jong schrijft: «Na nog een paar keer «groot bier» zag de Minister dit toch wel als het grootste politieke issue van 2013 worden.»¹¹³ Minister Kamp verklaart in zijn openbaar verhoor: «Het woord «groot bier» ligt mij niet voor in de mond. Maar dat ik begreep wat hij zei, namelijk dat het heel ernstig was, dat zal ik zeer duidelijk hebben gemaakt – met welke woorden weet ik niet.»¹¹⁴

In zijn openbaar verhoor verklaart De Jong dat de Minister tijdens het gesprek in december 2012 constateerde dat het om «groot bier» ging en dat hij de inhoud van de presentatie die De Jong geeft met de top van de coalitie zou moeten bespreken. Hoewel de urgentie volgens De Jong wel duidelijk overkwam bij de Minister, gaf de Minister in het gesprek volgens hem ook aan dat hij nader onderzoek wilde laten doen. De Jong verklaart dat zijn reactie was dat het zeker goed was om meer onderzoek te doen, maar dat hij daarnaast vond dat de Minister onmiddellijk moest optreden.¹¹⁵

Ik heb gezegd dat het enige heil zat in het terugbrengen van de productie.

Openbaar verhoor Jan de Jong, 30 augustus 2022

Ministeries van Financiën en Algemene Zaken kijken zijdelings mee

Eind 2012 raken ook de Ministeries van Financiën en van Algemene Zaken zijdelings betrokken bij de ontwikkelingen in het gasdossier. Op verzoek van Minister Kamp wordt al in november 2012 het Ministerie van Financiën vertrouwelijk en telefonisch geïnformeerd over het aanstaande rapport van SodM. Directeur Energiemarkt Jos de Groot verklaart in zijn openbaar verhoor dat in het frequente aardgasbatenoverleg tussen Economische Zaken en de Inspectie der Rijksfinanciën (onderdeel van het Ministerie van Financiën) zeker aandacht zal zijn geweest voor het onderwerp, omdat de ontwikkelingen mogelijk consequenties zouden hebben voor de aardgasbaten. Daarbij wijst hij erop dat de economische situatie in 2012 niet erg makkelijk was, en de aardgasbaten dus een belangrijke rol speelden. Ook mede daarom was volgens De Groot een zorgvuldig en weloverwogen besluit nodig en geen snel, overhaast besluit.¹¹⁶

In december is er opnieuw contact tussen de Ministeries van Economische Zaken en van Financiën. Ambtenaren van Economische Zaken laten, naar aanleiding van het conceptrapport van SodM, weten dat alleen een zeer forse beperking van de productie uit het Groningenveld de kans op aardbevingen doet afnemen. In een interne e-mail van 18 december 2012 schrijft een ambtenaar van Financiën aan zijn collega’s dat met een forse daling de productie volgens het Ministerie van Economische Zaken onder het niveau van leveringszekerheid uitkomt en dat zo’n daling daarmee niet echt realistisch lijkt. Deze mailwisseling wordt door ambtelijk Financiën tevens gedeeld met de ambtelijke top van het Ministerie van Algemene Zaken.¹¹⁷

De secretaris-generaal van Algemene Zaken op dat moment is Kajsa Ollongren. Zij verklaart in haar openbaar verhoor dat de betrokkenheid van het Ministerie van Algemene Zaken in 2012 beperkt is. Eind 2012 raakt het ministerie betrokken als duidelijk wordt dat er een advies komt van SodM. Het ministerie is ook betrokken bij de voorbereiding van behandeling van het onderwerp in de ministerraad in januari 2013. Daarbij zijn volgens Ollongren drie aspecten van belang: veiligheid, leveringszekerheid en financiën.¹¹⁸

Ook Minister-President Rutte geeft tijdens de openbare verhoren aan dat voor hem en zijn ministerie het gasdossier pas in december 2012 en januari 2013 een onderwerp wordt, wanneer duidelijk wordt dat SodM met een advies zal komen. Voor die tijd is het voor de premier nog geen kwestie waar hij zich mee bezighoudt. Premier Rutte verklaart dat hij in augustus 2012 ongetwijfeld het nieuws over de aardbeving bij Huizinge heeft meegekregen, maar dat de problematiek pas in januari 2013 op de agenda komt. De betrokkenheid van de premier blijft op dat moment echter nog zeer beperkt. Bij de ministerraad waarin het SodM-advies wordt behandeld, is de premier zelf ook niet aanwezig, zo verklaart hij. Wel geeft hij aan, de boodschap van de toezichthouder als «heftig» te hebben ervaren. Net als zijn secretaris-generaal Ollongren benadrukt hij de drie aspecten die voor hem en zijn ministerie op dat moment een rol speelden in de afwegingen: veiligheid, leveringszekerheid en financiën.¹¹⁹

Koersverandering: Ministerie van EZ denkt niet meer aan productiebeperking

Terwijl de onderzoeken vorderen en zowel de NAM als de toezichthouder in overleggen, presentaties en conceptbrieven hun (voorlopige) adviezen delen met het ministerie, lijken ook de ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken eind 2012 een standpunt in te nemen. Waar zij in oktober en november met een zekere stelligheid schrijven over productiebeperking en zeggen dat «tijd kopen» niet aan de orde kan zijn, verandert de toon in december 2012.

Op basis van het conceptadvies van SodM constateren de ambtenaren dat er nog veel onzekerheden zijn over de vraag of een productiebeperking echt zinvol is. Dat de NAM preventieve maatregelen zal moeten treffen, staat buiten kijf. Maar of een productiebeperking daar onderdeel van moet zijn, is nog onderwerp van discussie. Een echt substantiële beperking is volgens de ambtenaren niet mogelijk. Ze vragen zich af of de risico’s wel echt afnemen bij een verlaging naar bijvoorbeeld 30 miljard kubieke meter, zo blijkt uit interne mailcorrespondentie van 27 december 2012.¹²⁰

Over de vraag of de productie uit voorzorg beperkt zou moeten worden, lijken de meningen binnen het ministerie verdeeld. Dat vraagstuk wordt door het cluster dat zich met mijnbouw bezighoudt (bij dit cluster is niet alleen de vergunningverlening voor, maar ook de veiligheid van mijnbouwactiviteiten ondergebracht) anders benaderd dan door het cluster dat zich bezighoudt met de leveringszekerheid en het gasgebouw. Dat neemt niet weg dat het Ministerie van koers verandert en vanaf december 2012 geen voorstander is van productiebeperking.

4.3.3 GasTerra door ministerie betrokken bij verkenning naar mogelijke productiebeperking

GasTerra: productie kan worden beperkt tot 27 miljard kubieke meter

Volgens de ambtelijke memo’s van 26 september 2012 en 31 oktober 2012 gaat het ministerie «met spoed» onderzoeken hoe de gaswinning uit het Groningenveld beperkt kan worden en wat daarvan de consequenties zijn.¹²¹ Directeur-generaal Dierikx verklaart in zijn openbaar verhoor dat het ministerie hier inderdaad meteen mee aan de slag gaat. De Minister zou, zodra hij geïnformeerd wordt, immers willen weten welke mogelijkheden hij heeft en wat de consequenties kunnen zijn. Volgens Dierikx is Gasunie Transport Services (GTS) op dat moment de meest aangewezen partij om informatie te geven over de leveringszekerheid.¹²²

Toch zet het ministerie in het najaar van 2012 geen informatievraag uit bij GTS. Wel zoeken ambtenaren contact met GasTerra, het bedrijf dat het Groningengas verkoopt. Begin november neemt directeur Energiemarkt De Groot telefonisch contact op met GasTerra over de mogelijkheden om de verkoop van Groningengas te verminderen, zo verklaart de CEO van GasTerra, Gertjan Lankhorst.¹²³ Op grond van Europese regelgeving (de zogeheten REMIT-regels) mag het ministerie volgens Dierikx deze vraag eigenlijk niet stellen aan GasTerra, omdat GasTerra mogelijke kennis over een aanstaand productiebesluit openbaar moet maken.¹²⁴ De Groot verklaart daarentegen dat deze handelwijze, met het oog op de REMIT-regels, waarschijnlijk «op het randje» was, maar dat dit nodig was vanwege de urgentie van de situatie.¹²⁵ Themahoofdstuk II over het gasgebouw bevat een uitleg over deze REMIT-regels.¹²⁶

Anton Broenink, chief operations officer (COO) van GasTerra, berekent vervolgens desgevraagd een «Groningen minimaal scenario», waarna Lankhorst deze berekening deelt met De Groot van het ministerie. In dit scenario wordt maximale stikstofconversie toegepast en wordt de productie uit Groningen zo veel mogelijk beperkt. Broenink komt in zijn analyse uit op een productie uit het Groningenveld van 20 miljard kubieke meter voor de winter van 2012–2013 en 7 miljard kubieke meter voor de zomer van 2013. In totaal gaat het dus om een productie van 27 miljard kubieke meter. Daarbij is uitgegaan van normale temperaturen.¹²⁷

Broenink berekent dat de consequenties voor de aardgasbaten circa 5 miljard euro bedragen. Daarbij plaatst hij de belangrijke kanttekening dat GasTerra voor de winter van 2012–2013 al 28 à 30 miljard kubieke meter heeft verkocht. GasTerra zou bij dit scenario dus circa 10 miljard kubieke meter moeten inkopen. Broenink eindigt met de waarschuwing: «Effect op de markt van zowel als GasTerra uitverkocht zijn en zelf fors terugkopen kan zeer fors zijn.»¹²⁸

Uit deze mail van GasTerra blijkt dat er technisch gezien een mogelijkheid is om op korte termijn een productiebeperking op te leggen, maar dat zo’n beperking wel consequenties kan hebben op de markt. In dit scenario moet de beschikbare conversiecapaciteit van GTS maximaal benut worden. Met die conversiecapaciteit kan 20 miljard kubieke meter hoogcalorisch gas worden omgezet naar laagcalorisch gas, ook wel «pseudo-G-gas» genoemd.

We hadden al een heleboel gas verkocht voor die winter. Dit is dus de technische kant, het getal 27, maar wij hadden al ruim 30 miljard kuub Groningengas verkocht. Dus we zouden ook miljarden kuubs moeten gaan terugkopen en het zou ook een fors effect op de overheidsinkomsten hebben. 27 miljard is ook bij een gemiddeld jaar.

Openbaar verhoor Gertjan Lankhorst, 2 september 2022.

Over de betrouwbaarheid van deze berekeningen van GasTerra bestaat verschil van inzicht. Lankhorst schrijft in zijn e-mail aan De Groot dat deze «in grote spoed» zijn opgesteld, «dus het is meer een benadering van de orde van grootte van het vraagstuk».¹²⁹ De Groot verklaart in zijn openbaar verhoor dat hij de analyse van GasTerra beschouwt als een eerste indicatie en een «vingeroefening».¹³⁰ Broenink is het volstrekt niet eens deze kwalificatie, zo blijkt tijdens zijn openbaar verhoor.

Als ik het een vingeroefening noem, dan doe ik mijn analytisch team dat ik toen had tekort. Dit is serieus werk geweest. Ik vind «vingeroefening» niet helemaal de juiste kwalificatie. Het was wel wat duidelijker en professioneler dan dat.

Openbaar verhoor Anton Broenink, 2 september 2022

GasTerra gaat opnieuw rekenen op verzoek EZ

Na de berekening vragen de ambtenaren van Economische Zaken aan GasTerra om een uitwerking van de mogelijkheden om de productie terug te brengen. Op 19 december 2012 mailt een ambtenaar van het ministerie Anton Broenink met het verzoek om inzicht te geven in de effecten van een productiebeperking op de gasmarkt. De ambtenaar vraagt daarbij naar verschillende scenario’s voor de jaarlijkse gaswinning bij 30, 35, en 40 miljard kubieke meter. Hij vraagt daarbij ook naar het effect op consumentprijzen.

Broenink antwoordt dat hij zich niet comfortabel voelt bij de vraag over effecten op de consumentenprijzen. Volgens hem heeft GasTerra geen ervaring met studies over prijselasticiteit en blijft GasTerra daar dan ook van weg. Voor het overige zal Broenink het verzoek uitwerken.¹³¹ De reden dat GasTerra geen onderzoek wil doen naar consumentenprijzen heeft volgens ambtenaren op het ministerie ook te maken met de eerdergenoemde REMIT-regelgeving. Als quasi-monopolist mag GasTerra haar verkoop namelijk niet afhankelijk maken van verwachtingen over consumentenprijzen.¹³²

Het verzoek van het ministerie resulteert in een «gevoeligheidsanalyse» van het team van Broenink. Deze analyse bevat twaalf scenario’s voor de productie uit het Groningenveld met vier verschillende volumescenario’s en drie bedrijfstijdscenario’s. Daarnaast constateert GasTerra dat er potentieel 38,5 miljard kubieke meter hoogcalorisch gas naar Nederland kan komen. Dat betreft onder andere Russisch gas en lng via de GATE-terminal. Daardoor is er voldoende hoogcalorisch gas beschikbaar voor stikstofconversie.¹³³

Op 9 januari 2013 stuurt Broenink zijn bevindingen naar enkele ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken.¹³⁴ Of directeur-generaal Dierikx de verkenning uit november 2012 en de gevoeligheidsanalyse uit januari 2013 ook ontvangt, is niet duidelijk. Dierikx verklaart in zijn openbaar verhoor weliswaar dat hij op de hoogte is gesteld van de vragen die zijn uitgezet bij GasTerra, maar de informatie over een mogelijke reductie van de gaswinning tot 27 miljard kubieke meter lijkt niet met hem te zijn gedeeld.¹³⁵ Uit een mailwisseling blijkt dat Dierikx de gevoeligheidsanalyse van GasTerra mogelijk pas op 15 februari 2013 ontvangt van Broenink, na een vergadering van het College van Gedelegeerde Commissarissen van GasTerra op die dag. De bevindingen van GasTerra worden door de betrokken ambtenaren niet met de Minister gedeeld.¹³⁶

Inzet stikstofinstallaties niet besproken met GTS

De informatie van GasTerra biedt het Ministerie van Economische Zaken enig inzicht in de mogelijkheden die er zijn om de gasproductie uit Groningen te verlagen en toch in de volledige marktvraag naar laagcalorisch gas te kunnen voorzien. Deze informatie is in elk geval bij een deel van de ambtenaren bekend.

De capaciteit die Gasunie Tranport Services (GTS) beschikbaar heeft om hoogcalorisch gas om te zetten in laagcalorisch gas door middel van toevoeging van stikstof, speelt een belangrijke rol bij de uitvoering van deze mogelijkheden. In de eerdergenoemde ambtelijke nota van 31 oktober 2012 schrijven ambtenaren al dat GTS over conversiecapaciteit beschikt om circa 20 miljard kubieke meter gas om te zetten.

Ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken hebben echter twijfels over de inzetbaarheid van deze zogenoemde stikstofinstallaties, zo blijkt uit de openbare verhoren. Directeur-generaal Dierikx verklaart dat hij destijds begrepen heeft dat maximale inzet van stikstofconversie niet zomaar mogelijk was, omdat de capaciteit al lange tijd niet in gebruik was.¹³⁷ Ook directeur De Groot stelt dat de kennis over de beschikbare capaciteit voor stikstofconversie weliswaar op het ministerie aanwezig was, maar dat er nog wel nader onderzoek nodig was.¹³⁸

We wisten dat de maximale capaciteit technisch niet haalbaar was, omdat de installaties een beetje versloft en onvoldoende ingezet waren.

Openbaar verhoor Mark Dierikx, 8 september 2022

Waar deze vraagtekens van de ambtenaren bij de betrouwbaarheid en inzetbaarheid van de capaciteit van de stikstofinstallaties vandaan komen, blijft onduidelijk. Noch uit gevorderde documenten, noch uit de openbare verhoren wordt duidelijk op welke informatie de ambtenaren zich baseren voor deze stelling. Bovendien wordt over de inzetbaarheid van de stikstofinstallaties in het najaar van 2012 geen enkele vraag uitgezet bij GTS, de eigenaar van de betreffende installaties en daarmee de aangewezen partij om informatie te verschaffen over de leveringszekerheid, zo licht Dierikx in zijn openbaar verhoor toe. «Dat was natuurlijk eigenlijk GTS, omdat GTS als transporteur van al het gas in Nederland het beste weet wat de minimale of maximale behoefte is.»¹³⁹

Bart Jan Hoevers, in 2012 projectmanager bij GTS, verklaart in zijn openbaar verhoor dat het Ministerie van Economische Zaken in het najaar van 2012 nooit contact heeft gezocht met GTS over de inzetbaarheid van de installaties. Hij stelt dat de installaties zeker niet «verstoft» waren. De apparatuur had weliswaar lang niet actief gedraaid, maar werd goed onderhouden. De inzetbaarheid zou volgens Hoevers wellicht niet meteen op 100% zitten, maar zeker op 85%. Desgevraagd geeft Hoevers in het verhoor aan dat het voor GTS geen probleem zou zijn geweest om op korte termijn 20 miljard kubieke meter gas om te zetten met de stikstofinstallaties. De vraag is echter nooit gesteld. Pas in februari 2013 legt het ministerie voor het eerst contact met GTS.¹⁴⁰

Vanuit leveringszekerheid helemaal niet ingrijpen in de productie had niet aan de orde hoeven zijn. Ik denk dat algemeen bekend was dat er stikstofinstallaties waren die het nodige konden doen.

Openbaar verhoor Bart Jan Hoevers, 3 oktober 2022

Ook Shell beseft: gaswinning kan omlaag

Het Ministerie van Economische Zaken is in het najaar van 2012 niet de enige partij die kijkt naar mogelijkheden om de productie uit het Groningenveld omlaag te brengen. Pieter Dekker, Vice President Joint Venture Governance bij Shell, tevens een van de leden van de NAM-Raad, ontvangt op 4 november 2012 een analyse van een Shell-adviseur over mogelijkheden om de productie te beperken. De medewerker noemt productieniveaus van 35 tot 40 miljard kubieke meter (10 tot 15 miljard minder dan begroot), die binnen bereik komen door het benutten van de capaciteit voor stikstofconversie.¹⁴¹

Hoewel Shell, zo beaamt ook Pieter Dekker, tot de conclusie komt dat een productiebeperking mogelijk is zonder consequenties voor de leveringszekerheid, wordt deze kennis niet breder gedeeld en niet ingebracht in bijvoorbeeld het College van Beheer Maatschap. Dekker wijst erop dat Shell, net als de NAM, van oordeel is dat het verlagen van de productie niet bijdraagt aan het oplossen van het probleem en ziet dan ook geen reden om de mogelijkheden voor een productiebeperking in te brengen in de discussie.¹⁴²

Een verlaging van de productie was technisch mogelijk, zeker.

Openbaar verhoor Pieter Dekker, 30 juni 2022

4.3.4 GasTerra blijft zo veel mogelijk Groningengas verkopen

Terwijl in het najaar van 2012 de NAM en het College van Beheer Maatschap druk doende zijn met de gevolgen van de aardbeving bij Huizinge en de nieuwe inzichten van SodM, speelt in de andere poot van het gasgebouw, bij GasTerra en het College van Gedelegeerde Commissarissen, een heel andere discussie over de verkoopstrategie van het gas uit Groningen.

Strategie van GasTerra: vergroten van de markt voor Groningengas

Zoals in paragraaf 3.3.4 is beschreven, heeft GasTerra nadrukkelijk de doelstelling en opdracht van de aandeelhouders meegekregen om het vastgestelde Groningenplafond zo dicht mogelijk te naderen. In 2012 is GasTerra dan ook volop bezig met het uitbreiden van haar mogelijkheden om meer Groningengas te verkopen. Sinds de invoering van de kwaliteitsloze markt (zie paragraaf 3.3.2 van hoofdstuk 3) gaat het voorspoedig met de verkopen van GasTerra.

Aangezien er in de jaren 2006 tot en met 2010 minder gas uit Groningen is verkocht dan had gemogen, is er een inhaalslag nodig om alsnog het tienjarig plafond voor 2015 zo dicht mogelijk te benaderen. Het einde van deze periode van tien jaar komt in zicht, en dus wil GasTerra in 2012 alles op alles zetten om het plafond te halen. De directie gaat op zoek naar mogelijkheden om meer Groningengas te kunnen verkopen, zo blijkt onder meer uit het businessplan van GasTerra voor 2012 met de veelzeggende illustratie op de voorpagina (zie paragraaf 3.3.4).¹⁴³

Gedurende het jaar 2012 is GasTerra bezig met deze opdracht. Een maatregel die geen geld kost is voorkomen dat hoogcalorisch gas (H-gas) wordt vermengd in laagcalorisch gas (L-Gas, of G-gas wanneer het uit het Groningenveld komt). Dit wordt ook wel blending of verrijking genoemd. Deze strategie vereist wel de medewerking van Gasunie Transport Services (GTS).

In maart 2012 komt deze maatregel aan de orde in de Aardgas Coordination Meeting (ACM), waar de top van de NAM en Shell aanwezig is. De ACM is een belangrijk overlegorgaan van Shell, waarin de besluitvorming over het gasgebouw vanuit de Shell-organisatie wordt voorbereid. Uit een presentatie in de ACM op 23 maart 2012 blijkt dat de afname uit het Groningenveld tot 2015 nog iets vergroot kan worden, mits de markt voor laagcalorisch gas wordt vergroot.

Als actiepunten voor Shell Upstream (de tak van Shell die zich bezighoudt met de olie- en gaswinning) wordt genoemd: het beïnvloeden van GTS door directe contacten, beïnvloeding van GTS door GasTerra, beïnvloeding via de NAM in het door de Staat gesponsorde L-gasonderzoek (EDGAR) en beïnvloeding via de Staat.¹⁴⁴ Een andere mogelijkheid is het verminderen van bijmenging in Grosse Kneten (in Duitsland). Hier staat ook een mengstation. In de ACM wordt gesteld dat idealiter een commercial agreement over dit punt wordt opgesteld tussen Shell Energy (de energieleverancier van Shell) en GasTerra. Pieter Dekker (Shell) zal dat opnemen met Anton Broenink (GasTerra), zo staat in de notulen.¹⁴⁵

In juli 2012 spreekt de Aardgas Coordination Meeting nogmaals over de ambitie om de markt voor laagcalorisch gas te vergroten. De aanwezigen constateren dan dat dit de volledige aandacht heeft van GasTerra.¹⁴⁶

Een andere maatregel om meer Groningengas te verkopen, maar die wel kostbaarder is dan eerdergenoemde maatregel, is het aangaan van nieuwe contracten voor laagcalorisch gas. GasTerra sluit in 2012 een belangrijk nieuw contract met een energiecentrale in Limburg: de Clauscentrale in Maasbracht. Deze centrale is eigendom van het Duitse energiebedrijf RWE. Deze centrale draait op hoogcalorisch gas, maar in het contract wordt met RWE afgesproken dat de centrale overstapt op laagcalorisch gas. Het doel van deze overeenkomst is puur om de afzet van Groningengas te vergroten.

Dit doel staat ook expliciet beschreven in een ambtelijk memo ter voorbereiding van een vergadering van het College van Gedelegeerde Commissarissen op 6 juli 2012: «Met dit contract wil GasTerra de L-gasmarkt vergroten mede met het oog op het halen van het Groningenplafond.» Hoewel het ministerie het halen van het plafond niet als doelstelling ziet, blijkt uit het memo dat het ministerie het voorstel steunt. Het ombouwen van H-gas naar L-gas vergt overigens wel een investering. Tegen kosten van ongeveer 1,7 miljoen euro per jaar kan de kwaliteit worden omgezet van H-gas naar L-gas (ofwel Groningengas). Deze kosten worden verdeeld tussen GasTerra en RWE. Het Ministerie van Economische Zaken acht deze kosten «aanvaardbaar».¹⁴⁷

Bovengenoemde ontwikkelingen laten zien dat GasTerra in het jaar 2012 volop bezig is met de eerder ingezette strategie om de vraag naar laagcalorisch (Groningen)gas zo veel mogelijk te vergroten. De COO van GasTerra, Anton Broenink, geeft in zijn openbaar verhoor aan dat dit ook nadrukkelijk zijn opdracht was. Dit doet GasTerra onder meer door Gasunie te vragen om zo veel mogelijk Groningengas te mengen met hoogcalorisch gas (door de variatie binnen de zogeheten «Wobbegrenzen» te benutten, zie paragraaf 1.3.5 van hoofdstuk 1). Ook de ombouw van de Clauscentrale draagt bij aan een hogere verkoop van het Groningengas.

Het volledig minimaliseren van de inzet van stikstofconversie (zoals geïllustreerd is op het voorblad van het businessplan 2012, zie paragraaf 3.3.4) past ook binnen de strategie van GasTerra om de verkoop van Groningengas te maximaliseren. Deze strategie werd met volledig medeweten en goedkeuring van alle aandeelhouders uitgevoerd, zo benadrukt Broenink.¹⁴⁸

GasTerra wil verkoopstrategie voortzetten

Het is tegen deze achtergrond en met deze langjarige strategie dat de partners in het gasgebouw en GasTerra in het najaar van 2012 het nieuwe businessplan voor het jaar 2013 vaststellen. In dezelfde maanden waarin de gasgebouwpartners aan de productiekant bezig zijn met het maken van technische analyses over aardbevingsrisico’s en productiescenario’s en in afwachting zijn van het SodM-advies, vinden aan de verkoopkant gesprekken plaats over voortzetting van de strategie van GasTerra.

Deze gesprekken in de twee verschillende onderdelen van het gasgebouw worden door grotendeels dezelfde mensen gevoerd. Het College van Beheer Maatschap (CBM) bestaat immers uit dezelfde personen als het College van Gedelegeerde Commissarissen (CvG) van GasTerra. Dit is een zogenoemde personele unie (zie paragraaf 1.3.3 van hoofdstuk 1). Het businessplan van GasTerra moet worden vastgesteld door de raad van commissarissen. Deze raad bestaat uit de leden van het College van Gedelegeerde Commissarissen, aangevuld met een tweede vertegenwoordiger van Shell, ExxonMobil en het Ministerie van Economische Zaken.

De directie van GasTerra staat volledig buiten de discussies die in het najaar van 2012 in het College van Beheer Maatschap plaatsvinden over de situatie in het Groningenveld en de ontwikkelingen op het gebied van seismiciteit. De directie van GasTerra bereidt zich eind 2012 voor op het nieuwe jaar, waarin GasTerra weer een hogere afzet wil realiseren. Deze doelstellingen krijgen een plaats in het businessplan voor 2013. Daarin bouwt GasTerra voort op de strategie die enkele jaren eerder al is ingezet (zie hierover paragraaf 3.3.4 van hoofdstuk 3), namelijk zo veel mogelijk Groningengas trachten te verkopen (binnen de grenzen van het tienjarig productieplafond).

Aangezien de discussies en analyses over de aardbevingsrisico’s zich grotendeels buiten het zichtveld van GasTerra afspelen, beïnvloeden deze discussies en analyses de processen bij GasTerra niet.

Op dat moment was bij mij nog niet bekend wat er allemaal speelde tussen Staatstoezicht op de Mijnen en het Ministerie van Economische Zaken. Ik moet u zelfs bekennen dat de aardbeving bij Huizinge niet op mijn netvlies stond.

Openbaar verhoor Gertjan Lankhorst, 2 september 2022

Sterker nog, in de vergadering van de Adviescommissie van Aandeelhouders (AvA) van GasTerra van 30 november 2012 wordt geconstateerd dat succesvol uitvoering is gegeven aan de strategie om de potentiële vraag naar G-gas te vergroten, waardoor het behalen (zo dicht mogelijk naderen) van het productieplafond voor de periode 2006–2015 haalbaar lijkt.¹⁴⁹

De doelstelling voor 2013 is als volgt omschreven in het businessplan: «Het bereiken van het Groningenplafond door in 2013 de gehele potentiële vraag naar Groningen gas te beleveren.» GasTerra ziet dit als voortzetting van de strategie die het bedrijf in de jaren daarvoor al uitvoerde: «Over de afgelopen jaren heeft GasTerra gestreefd naar een zo hoog mogelijke afname uit Groningen.» Bij deze doelstelling wordt geen streefgetal genoemd. In de begroting bij het businessplan wordt wel een verwachte verkoop van 48,9 miljard kubieke meter genoemd (en 25,5 miljard kubieke meter uit kleine velden).¹⁵⁰

De 48,9 miljard kubieke meter uit Groningen is nadrukkelijk niet bedoeld als een maximum. Het is de prognose van GasTerra voor de uitvoering van haar strategie om een «zo hoog mogelijke afname» te bereiken. Het businessplan noemt bijvoorbeeld ook factoren die de vraag naar Groningengas kunnen laten toe- of afnemen. De belangrijkste zijn de temperatuur en de mate waarin laagcalorisch gas door GTS verrijkt wordt. Bij een koud jaar, dat volgens de prognoses van GTS eens in de zes jaar voorkomt, hoort bijvoorbeeld een grotere vraag naar Groningengas van circa 2,5 miljard kubieke meter. Bij verrijking geldt bovendien dat de potentiële vraag naar Groningengas nog met circa 2 miljard kubieke meter kan toenemen. Deze aanvullende informatie in het businessplan maakt duidelijk dat GasTerra ook rekening houdt met een mogelijk hogere verkoop dan 48,9 miljard kubieke meter, al naar gelang de omstandigheden.

Complicerende factor voor GasTerra is wel dat de organisatie binnen het plafond van 425 miljard kubieke meter over tien jaar moet blijven. De directie vermeldt dan ook dat zij bij het doorzetten van de huidige strategie om de volledige vraag naar Groningengas te leveren, 4 miljard kubieke meter boven het plafond uitkomt in 2015. De directie kiest er echter voor om pas in 2014 en 2015 minder te verkopen, onder andere omdat de prijs voor levering in 2013 «gelijk of hoger» ligt dan 2014 en 2015. Daarnaast vreest de directie het volgende: «een te grote reductie van Groningen kan een negatieve uitstraling op de markt hebben, zoals het «nee» moeten verkopen en het leiden tot vragen bij de regulator».¹⁵¹

De Adviescommissie van Aandeelhouders (AvA) van GasTerra geeft eind november 2012 een positief advies over het businessplan. Het Ministerie van Economische Zaken geeft echter wel de voorkeur aan een gelijkmatig productieprofiel over de nog resterende jaren (2013, 2014 en 2015). Zo kan worden voorkomen dat in 2015 drastische maatregelen genomen moeten worden om een plafondoverschrijding te voorkomen.¹⁵²

Raad van commissarissen gaat akkoord met Businessplan 2013

Het businessplan ligt op 13 december 2012 ter besluitvorming voor in de vergadering van de raad van commissarissen van GasTerra. Namens het Ministerie van Economische Zaken zijn Jos de Groot en Mark Dierikx de afgevaardigde commissarissen. In de ambtelijke voorbereiding van de vergadering is het advies aan de commissarissen om in te stemmen met het businessplan, maar wel twee belangrijke aandachtspunten aan de orde te stellen.

Het Ministerie van Economische Zaken is «in het licht van de aardbevingendiscussie» voorstander van een gelijkmatige productie over de komende drie jaar, om zo de kans te verkleinen dat eind 2015 het tienjarig productieplafond alsnog wordt overschreden als er dan toevallig een koude winter is.¹⁵³ Daarnaast is het ambtelijk voorstel om het in het businessplan genoemde volume als daadwerkelijk maximum voor 2013 te beschouwen. Als blijkt dat sprake is van een koude winter waarin meer geproduceerd wordt, zou dat volgens de ambtenaren van Economische Zaken in de zomer gecompenseerd moeten worden. In de notitie staat: «We wensen een meer proactieve benadering van GasTerra. Hier op EZ zullen we in ieder geval de verkopen van Groningengas de komende winter scherp in de gaten houden en daar eventueel op terug komen in het voorjaar van 2013.»¹⁵⁴

Dat advies krijgen de commissarissen van het ministerie mee voor de vergadering van 13 december 2012. De Groot brengt het standpunt van Economische Zaken in en geeft aan dat hij liever een «gelijkmatiger profiel» in het businessplan had teruggezien, zo blijkt uit het verslag. Enerzijds om het risico te beperken dat aan het einde van de plafondperiode het plafond door een koude winter alsnog wordt overschreden, anderzijds omdat er «vanuit de overheid ook andere redenen zijn om te streven naar een meer gelijkmatige productie over de verschillende jaren». Die laatste opmerking wordt niet nader toegelicht in het verslag.

De CEO van GasTerra, Gertjan Lankhorst, en Dick Benschop, de commissaris namens Shell, stellen dat het makkelijker is om eerst te streven naar volledige realisatie van het plafond en indien nodig later af te remmen, dan om eerst lager in te zetten en later de productie eventueel nog te moeten verhogen. Het tweede punt uit de ambtelijke voorbereiding – het voorstel om het verwachte volume van 48,9 miljard kubieke meter als maximum voor 2013 vast te stellen – wordt noch door De Groot, noch door Dierikx ingebracht, zo blijkt uit de notulen. Het businessplan voor 2013 wordt uiteindelijk ongewijzigd vastgesteld door de raad van commissarissen.¹⁵⁵

De beide vertegenwoordigers van het Ministerie van Economische Zaken, De Groot en Dierikx, verklaren in hun openbaar verhoor dat het op dat moment passend was om in te stemmen met het voorliggende businessplan, ongeacht de gelijktijdige discussie in de andere poot van het gasgebouw over aardbevingsrisico’s. Het businessplan is volgens hen vooral het resultaat van acties die al gedurende het jaar zijn ingezet. Een groot deel van de gasvolumes was ook al verkocht. Volgens De Groot en Dierikx was er nog geen reden om de strategie van GasTerra al aan te passen, vooruitlopend op een besluit van de Minister.¹⁵⁶

«Ik heb dat [businessplan, red.] mede goedgekeurd», aldus Dierikx in zijn openbaar verhoor. «En als je iets goedkeurt, dan vind je dat plan een verantwoord plan. Het was december, hè. We hebben het er voorafgaand aan de schorsing uitgebreid over gehad dat er heel veel studies liepen en we heel veel vragen niet konden beantwoorden, en dat we met GasTerra nagenoeg niet konden communiceren over de gasmarkt in relatie tot de bevingen. Zo'n businessplan is natuurlijk ook een resultaat van het daaraan voorafgaande jaar. Ik zei het al: daar zitten ook al de verkopen van de jaren daarvoor in. Dus dat is met mijn instemming goedgekeurd.»

Op de vraag of hij als directeur-generaal heeft overwogen om de goedkeuring uit te stellen, bijvoorbeeld met een maand, antwoordt Dierikx: «Niet dat ik weet. [...] Theoretisch had dat gekund, ja. Het is natuurlijk niet fijn voor de gashandelaar, omdat die al zijn operaties inricht op basis van het businessplan.»¹⁵⁷

De andere leden van de raad van commissarissen gebruiken dezelfde argumenten. Zo verklaart ook Pieter Dekker, commissaris namens Shell, dat zolang er geen sprake was van een beleidswijziging, GasTerra door kon gaan met de gemaakte afspraken en doelstellingen: het realiseren van waardemaximalisatie van het Groningse gas.¹⁵⁸

Dick Benschop erkent dat met de instemming van het businessplan wel werd gekozen voor een hoger (verwacht) productieniveau uit het Groningenveld dan in voorgaande jaren. Hij verklaart dat hij zich ervan bewust was dat daarmee de productiesnelheid juist werd verhoogd en aardbevingen zich mogelijk eerder in de tijd konden voordoen, terwijl aan andere tafels in diezelfde maand gesproken werd over de vraag of het vertragen van de productie zou kunnen bijdragen aan vermindering van het risico. Omdat zowel de NAM als Shell echter van mening zijn dat het vertragen van de film (dan wel het versnellen ervan) geen invloed heeft op het totale aantal bevingen of de zwaarte ervan, ziet Shell dan ook geen reden om in december 2012 een aanpassing door te voeren in de strategie van GasTerra.¹⁵⁹

Stan Dessens, lid van de raad van commissarissen op voordracht van EBN, noemt daarnaast nog een ander argument waarom de discussie over aardbevingen en een mogelijke productiebeperking niet wordt meegenomen in de bespreking van het businessplan van GasTerra: de REMIT-regels. Wanneer GasTerra kennis zou hebben van een mogelijke productiebeperking, of deze nu aan de orde is of niet, zou het bedrijf deze kennis volgens hem onmiddellijk openbaar moeten maken: «Dat was dus de reden dat GasTerra er buiten bleef.»¹⁶⁰ Zie voor meer informatie over de REMIT-regels themahoofdstuk II over het gasgebouw.

Minister van EZ niet op de hoogte van strategie GasTerra

De hierboven beschreven gesprekken over de strategie van GasTerra en het businessplan voor 2013 spelen zich in grote mate af buiten het zicht van de Minister van Economische Zaken. De commissarissen die namens het ministerie deelnemen in de gremia van het gasgebouw, opereren in hoge mate zelfstandig en op persoonlijke titel. De inbreng van Economische Zaken in het College van Gedelegeerde Commissarissen en de raad van commissarissen van GasTerra wordt in deze periode dan ook niet van tevoren schriftelijk voorgelegd aan de Minister van Economische Zaken.

Directeur-generaal Dierikx geeft in zijn openbaar verhoor aan dat het in die periode niet gebruikelijk was dat agendapunten en beslispunten van het gasgebouw op voorhand met de Minister werden besproken. Hij meent zich dan ook te herinneren dat het businessplan van GasTerra voor 2013 niet aan de Minister is voorgelegd.¹⁶¹

Ook Minister Kamp verklaart dat hij in principe niet actief betrokken was bij de businessplannen van GasTerra. Hij kan zich niet herinneren op welk moment hij geïnformeerd is over de voorgenomen productie van 48,9 miljard kubieke meter, al stelt hij wel dat hij daar op enig moment van wist.¹⁶² Dat deze 48,9 miljard kubieke meter de doelstelling was, maar dat het de ambitie van GasTerra was om zo veel mogelijk G-gas te verkopen en daardoor hoger uit te komen dan de doelstelling, was voor de Minister duidelijk een verrassing.

Er was toch niet de businessstrategie om meer te verkopen dan je gepland had?

Openbaar verhoor Henk Kamp, 3 oktober 2022

Minister Kamp verklaart in zijn openbaar verhoor dat hij het volume van 48,9 miljard kubieke meter gas indertijd zag als de geplande hoeveelheid. In een terugblik stelt de Minister dat dit een van de drie dingen is die hij niet goed heeft gedaan. De bewindsman heeft destijds, in januari 2013, niet expliciet besloten dat de productie niet hoger mocht uitvallen dan de begrote 49 miljard kubieke meter. Achteraf heeft hij er een «rotgevoel» over dat GasTerra meer gas heeft verkocht dan noodzakelijk, «in een situatie waarin het heel ongewenst was dat we extra gingen winnen».¹⁶³ Duidelijk is dat Minister Kamp in december 2012 niet op de hoogte is van de verkoopplannen voor het jaar 2013 en evenmin van de verkoopstrategie van GasTerra.

4.3.5 Conclusie Minister: gaswinning Groningen gaat door

Ministerie informeert College van Beheer Maatschap: geen productiebeperking

In januari 2013 komen de verschillende betrokken partijen tot een afronding van de hiervoor besproken conceptadviezen en inzichten. In deze maand zijn de ambtenaren van Economische Zaken bezig met het voorbereiden van de besluitvorming die moet volgen op het definitieve advies van SodM, dat later deze maand zal verschijnen. Daarbij kijken de ambtenaren naar de kwestie van leveringszekerheid en naar mogelijke alternatieve scenario’s voor de productie. Zoals in paragraaf 4.3.3 is beschreven, zijn de Minister en mogelijk ook de directeur-generaal op dat moment niet door hun ambtenaren op de hoogte gesteld van de berekeningen en de analyse die GasTerra heeft gemaakt met betrekking tot eventuele productiebeperking.

Eind 2012 is duidelijk dat het Ministerie van Economische Zaken, net als de NAM, meer neigt naar andere mitigerende maatregelen en nog geen productiebeperking wil opleggen. In de vergadering van het College van Beheer Maatschap van 11 januari 2013 geeft Dierikx aan dat de denklijn van het ministerie is dat er «vanwege het feit dat deskundigen het niet eens zijn, geen aanleiding is tot het instellen van een productiebeperking doch dat wel verder moet worden onderzocht of maatregelen in de productiesfeer de risico’s kunnen beperken».¹⁶⁴ Ook benadrukt Dierikx in diverse overleggen meermaals dat het «helpt» als de visie van de NAM ook bekend is op het moment dat adviezen van SodM beschikbaar komen, en er overleg en afstemming is over de argumentatie in brieven waarin de NAM haar visie uiteenzet.

Ambtenaren waarschuwen Minister Kamp – zonder onderbouwing – voor paniek

In een nota van 14 januari 2013 (geparafeerd door Minister Kamp op 20 januari) wordt de Minister opnieuw geïnformeerd over de ontwikkelingen inzake het Groningenveld. Het ministerie is op dat moment in afwachting van het definitieve advies van SodM, dat in de week erna wordt verwacht. In deze nota wordt opgemerkt dat een «complicatie» is dat het KNMI, in tegenstelling tot SodM, nog wel lijkt te willen vasthouden aan de maximale magnitude van 3,9. En de NAM lijkt zich niet te kunnen vinden in het advies van SodM om enerzijds de productie te beperken en anderzijds vlakker te produceren (wat inhoudt dat ’s zomers en ’s winters gelijkmatiger wordt geproduceerd).

In deze nota geven de ambtenaren voor het eerst een eigen inventarisatie van de effecten van het (drastisch) beperken van de gaswinning uit het Groningenveld op de gasmarkt en de gevolgen daarvan voor de leverings- en voorzieningszekerheid. De ambtenaren wijzen erop dat het Groningenveld laagcalorisch gas bevat, terwijl elders in Europa en de wereld hoogcalorisch gas wordt gewonnen en hoogcalorisch «slechts beperkt» omgezet zou kunnen worden in laagcalorisch gas. Op basis daarvan schatten de ambtenaren de effecten van een productiebeperking als volgt in: «Niet uit te sluiten valt dat er paniek uitbreekt op de gasmarkt met forse prijsstijgingen als gevolg.»¹⁶⁵

Zoals beschreven in paragraaf 4.3.2 wilde GasTerra in december 2012 niet meewerken aan het verzoek van ambtenaren van het Ministerie Economische Zaken om onderzoek te doen naar het effect van een productiebeperking op consumentenprijzen. De ambtelijke waarschuwing over paniek op de gasmarkt is derhalve niet onderbouwd met onderzoek van GasTerra of GTS. In het onderzoek is niet duidelijk geworden waar de ambtenaren hun waarschuwing op baseren. Mogelijk is deze gebaseerd op de eerdere waarschuwing van Broenink van november 2012 over het effect van gas terugkopen op de gasmarkt.

De totale marktvraag voor laagcalorisch gas (Nederland, België, Duitsland en Noord-Frankrijk) is ongeveer 70 miljard kubieke meter per jaar, en daarvan wordt in 2012 ongeveer 50 miljard kubieke meter uit het Groningenveld gehaald. «De kans op paniek is vooral aanwezig als er midden in de winter zou worden besloten tot een beperking», schrijven de ambtenaren. Er zijn weliswaar mogelijkheden om het wegvallen van een deel van de productie op te vangen door het omzetten van hoogcalorisch gas naar laagcalorisch gas, maar dat gaat om «een kleine 20 miljard m³ per jaar». De aanname daarbij is wel dat er voldoende hoogcalorisch gas ingekocht kan worden op de gasmarkt. Maar ook dan geldt volgens het memo dat dit onvoldoende is om de «wintervraag» op te vangen.

Daarnaast wordt in het memo geconstateerd dat het wegvallen van een groot deel van de productie uit Groningen als gevolg kan hebben dat niet alle gebruikers van het gas beleverd zouden kunnen worden. Het gaat dan vooral om Nederlandse huishoudens, delen van het midden- en kleinbedrijf en instellingen in de zorg. Dit komt onder meer doordat een groot deel van het Groningengas op basis van langjarige contracten is verkocht aan buitenlandse afnemers, en Nederlandse gebruikers nauwelijks dergelijke contracten hebben afgesloten. In de nota wordt ten slotte geconstateerd dat het heel belangrijk is om duidelijk te communiceren over de reactie van de overheid op het SodM-advies: op feiten gebaseerd, maar ook met empathie. De Minister wordt geadviseerd zelf naar Groningen te gaan.¹⁶⁶

Op vrijdag 18 januari 2013 komt het (nog niet formeel verstuurde) rapport van SodM onderhands (via het Ministerie van Economische Zaken) ook bij een medewerker van het Ministerie van Financiën terecht. In een interne mailwisseling binnen Financiën noemt een ambtenaar het rapport «redelijk dramatisch» en wordt vast voorgerekend wat de mogelijke consequenties voor de rijksbegroting zouden kunnen zijn. Op het bericht wordt bij het Ministerie van Financiën verontrust gereageerd, maar uit telefonisch contact met Economische Zaken blijkt dat de lijn van Economische Zaken is om 100% te blijven doorgaan met produceren, gelet op de leveringszekerheid en budgettaire gevolgen. Onder wetenschappers is er nog geen eenduidig beeld over de risico-inschatting. Opgemerkt wordt dat de NAM, op eigen kosten, stevig gaat werken aan preventie om meer schades te voorkomen, en dat studies worden opgestart om te bezien welke putten eventueel minder zouden kunnen produceren.¹⁶⁷

Tweede ambtelijk advies: geen productiebeperking, maar wachten op nieuwe inzichten

Een week later, in de derde week van januari 2013, komen de definitieve adviezen en brieven van SodM, de NAM en het KNMI beschikbaar (zie paragraaf 4.2.5). Ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken bereiden de besluitvorming voor de ministerraad van 25 januari 2013 voor. De laatste ambtelijke notitie aan Minister Kamp over het SodM-advies dateert van dinsdag 21 januari 2013 (gedeeld met de Minister op 22 januari).

De ambtenaren adviseren de Minister om de eerste aanbeveling van SodM op te volgen om de NAM op te dragen de voorgestelde maatregelen en toezeggingen uit te voeren en op 1 december 2013 een geactualiseerd winningsplan op te leveren. Het advies is echter ook om de tweede aanbeveling van SodM – het in 2013 zo veel als realistisch mogelijk is beperken van de productie uit het Groningenveld – niet over te nemen. De ambtenaren schrijven hierover: «Dit enerzijds vanwege de grote consequenties voor de Nederlandse gasvoorziening en anderzijds omdat een productiebeperking nog met een aantal onzekerheden is omgeven.»

In de nota lichten de ambtenaren toe dat SodM en de NAM van mening verschillen over de vraag of het wel of niet zinvol is de productie omlaag te brengen. Hoewel de NAM en SodM het erover eens zijn dat aardbevingen alleen voorkomen kunnen worden door de productie vrijwel volledig stil te leggen, onderschrijft de NAM de opvatting dat de productie zo veel mogelijk beperkt moet worden niet. Volgens het bedrijf blijven ook bij een beperking van de gasproductie aardbevingen zich voordoen, zij het vertraagd. De kans op een krachtige aardbeving wordt door een productiebeperking niet weggenomen, meent de NAM. Volgens haar is meer onderzoek nodig. SodM is echter van mening dat met het instellen van een productiebeperking tijd wordt gekocht, omdat bevingen meer gespreid worden in de tijd. Die extra tijd kan de NAM volgens de ambtenaren juist benutten om «te komen tot een andere wijze van gaswinning met mogelijk een effect op de bevingen». De ambtenaren voegen daaraan toe dat de NAM de kans daarop zeer klein acht.

Als argument voor het niet opvolgen van het SodM-advies over productieverlaging noemen de ambtenaren de afhankelijkheid van Nederland en omringende landen van de gaswinning uit Groningen. «Het gas uit dit veld is op korte termijn niet te vervangen door gas uit andere bronnen.» Daarnaast zou de leveringszekerheid in gevaar komen voor huishoudens in niet alleen Nederland, maar ook in België, Noord-Duitsland en Noord-Frankrijk. De notitie vermeldt als derde reden financiële effecten op de rijksbegroting. Een productiebeperking van 10 miljard kubieke meter zou tot een inkomstenderving leiden van 2 miljard euro per jaar en in de begroting voor 2013 is volgens de ambtenaren nog uitgegaan van een productie van 46 miljard kubieke meter.

De ambtenaren concluderen: «Dit alles maakt het per ommegaande beperken van de Groningenproductie zonder dat er alternatieve energievoorziening voorhanden is een zeer risicovolle aangelegenheid die bovendien tot stagnatie in de samenleving kan leiden.» Zij adviseren de Minister dat het beter is pas een beslissing te nemen als op 1 december 2013 het geactualiseerde winningsplan van de NAM beschikbaar is. Dat winningsplan moet meer inzicht verschaffen en kan als basis dienen om alsnog te besluiten tot productiebeperking. In dat winningsplan «zullen namelijk ook de inzichten uit de studies die nu aanvullend in gang worden gezet naar de wijze waarop de gasproductie het beste kan plaatsvinden, zijn verwerkt».¹⁶⁸

Opmerkelijk is dat waar een week eerder, in de nota van 14 januari 2013, nog wordt ingegaan op de mogelijkheden om een deel van een eventuele verlaging van de Groningenproductie op te vangen door de inzet van stikstofconversie, in de nota van 21 januari 2013 gesteld wordt dat er geen mogelijkheden zijn om het laagcalorische gas uit het Groningenveld (gedeeltelijk) te vervangen door gas uit andere bronnen. Dat is opvallend. In de eerste plaats omdat eerder zowel door GasTerra als door de ambtenaren zelf is geconstateerd dat die mogelijkheid er wel degelijk is. In de tweede plaats omdat de ambtenaren van Economische Zaken hierover op geen enkel moment navraag hebben gedaan bij de partij die daarover alle kennis in huis heeft, namelijk Gasunie Transport Services (GTS). In de nota van 14 januari wordt de inzet van stikstofconversie nog wel beschreven, hoewel de ambtenaren dit niet als serieuze oplossing beschouwen. In de nota van 21 januari wordt de mogelijkheid van stikstofconversie echter niet eens meer genoemd.

Daarmee is een logisch alternatief, dat in de openbare verhoren ook naar voren gebracht is als een voor de hand liggende oplossing (ook door GTS zelf) om in elk geval de productie iets te beperken, nooit serieus onderdeel geweest van de afwegingen van de Minister.

Informatiepositie Minister: een onvolledig plaatje

Eind januari 2013 is het aan de Minister van Economische Zaken om een besluit te nemen naar aanleiding van het advies van SodM. Zoals in paragraaf 4.2.3 is beschreven, hebben de experts van SodM, KNMI, de NAM en Shell op een aantal punten overeenstemming bereikt, maar zijn er ook verschillen van inzicht over de mate waarin een productiebeperking zinvol is. De standpunten van de toezichthouder enerzijds en de NAM en haar aandeelhouders anderzijds zijn wel duidelijk en de Minister heeft inmiddels kennis kunnen nemen van beide standpunten.

De vraag die voor de Minister nog onbeantwoord blijft, maar voor hem wel cruciaal is, is: wat zijn de gevolgen van een eventuele productiebeperking voor het risico in Groningen en voor de leveringszekerheid? Minister Kamp verklaart zelf in zijn openbaar verhoor dat hij in de eerste maanden van zijn ministerschap veel vragen stelde – over de risico’s, over drukverschillen, over compactie, over de leveringszekerheid en over de consequenties van ingrijpen. Kamp zegt dat er veel brokken informatie zijn kant op kwamen, maar dat hij die onvoldoende met elkaar in verband kon brengen. Ook stelt hij dat hij over leveringszekerheid geen duidelijke inzichten had op het moment dat hij een besluit moest nemen.¹⁶⁹

Het besluit zou moeten inhouden: een vermindering van de winning, veel meer aandacht voor schadevergoeding, en preventieve versterking van woningen en andere gebouwen en ook recht doen aan de regio, zodat er iets positiefs, meerwaarde, zou staan tegenover alle ellende die ze over zich heen kregen. Die besluiten zouden genomen moeten worden. Maar om die besluiten te kunnen nemen, moest ik informatie hebben die ik niet had, daarom besloot ik onderzoek te doen, zo snel mogelijk, negen maanden, en daarna een besluit te nemen wat in zou moeten houden wat ik net verwoordde.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 9 september 2022

Omdat de Minister vindt dat hij niet beschikt over alle informatie die hij nodig heeft om een besluit te kunnen nemen over productiebeperking, komt hij eind januari 2013 tot een andere beslissing: hij laat meer onderzoek doen. Hij volgt hiermee het advies van zijn ambtenaren.

Uit de documenten waar de enquêtecommissie over beschikt, evenals uit de verklaringen van ambtenaren, komt een ander beeld naar voren. Daaruit blijkt dat een deel van de informatie wel op het ministerie beschikbaar is in januari 2013, maar niet of nauwelijks gedeeld wordt met de Minister.

Het is opvallend dat in de twee schriftelijke nota’s aan Minister Kamp in januari 2013 veel aandacht is voor de bevindingen van de experts, maar dat er niet of nauwelijks iets staat over de eerder (bijvoorbeeld in de nota’s van 26 september en 31 oktober 2012 aan de directeur-generaal) aangekondigde inspanningen die het Ministerie van Economische Zaken zelf zou verrichten om in beeld te brengen wat de mogelijkheden zijn om de gasproductie uit Groningen te verlagen. Dit terwijl op ambtelijk niveau begin november 2012 al bekend is dat GTS op dat moment over de capaciteit beschikt om circa 20 miljard kubieke meter per jaar aan pseudo-G-gas (Groningengas) te produceren, en ook informatie van GasTerra uitwijst dat de gaswinning fors omlaag gebracht kan worden. Deze informatie wordt echter niet schriftelijk gedeeld met de Minister.

Daarnaast is verzuimd bij GTS navraag te doen naar de capaciteit en inzetbaarheid van zijn stikstofconversiecapaciteit. Ook de eerder door ambtenaren geopperde mogelijkheid (in een ambtelijk memo van 31 oktober 2012) om de productie uit voorzorg in elk geval terug te brengen naar het jaarlijkse gemiddelde van 42,5 miljard kubieke meter wordt niet meer genoemd in de nota’s van januari 2013.

Pas in de nota van 14 januari 2013 wordt geschreven dat er wel een alternatief voor laagcalorisch gas uit Groningen beschikbaar is, namelijk door via stikstofconversie pseudo-G-gas te produceren.¹⁷⁰ In de nota wordt dit echter niet als serieuze optie gepresenteerd. Er wordt bijvoorbeeld gewezen op de onzekerheid of er wel voldoende H-gas in de markt beschikbaar is om dit te kunnen uitvoeren. Navraag bij GasTerra heeft op dat moment echter al uitgewezen dat GasTerra daar geen problemen verwacht. Ook de inschattingen die GasTerra heeft gemaakt over het terugbrengen van de productie zonder dat de leveringszekerheid in gevaar komt, worden niet meegenomen in de nota. In de nota van 21 januari 2013 wordt zelfs met geen woord gerept over de mogelijkheid om met een flink volume aan stikstofconversie een beperking van de gaswinning uit Groningen op te vangen.

De vele onzekerheden die er nog zijn over verschillende aspecten (zowel op het gebied van de ontwikkeling van seismiciteit als op het gebied van leveringszekerheid) gaan de boventoon voeren in de ambtelijke advisering en de Minister gaat daarin mee. Ambtenaren presenteren echter onzekerheden daar waar allang zekerheid bestaat. Dat geldt bijvoorbeeld voor de mogelijkheden tot productiebeperking en de analyses die GasTerra in november 2012 en januari 2013 aan het ministerie stuurt.

Waar in eerdere ambtelijke adviezen nog gewezen werd op het voorzorgsbeginsel en gesteld werd dat vanuit veiligheidsperspectief tijd kopen niet aan de orde zou moeten zijn, komen veiligheidsoverwegingen in de genoemde adviesnota’s helemaal niet expliciet terug en worden mogelijkheden om via stikstofconversie de Groningse gasproductie te reduceren weggeredeneerd of weggelaten. Zowel betrokken ambtenaren als Minister Kamp verklaren in hun openbaar verhoor desondanks dat er in januari 2013 te weinig kennis en feiten op tafel liggen om al een besluit te kunnen nemen over productievermindering.

Het risico waarbij we bij een sterk verminderde productie geen Groningengaskwaliteit, waar geen alternatief voor was, zouden kunnen leveren aan huishoudens die voor 97% afhankelijk zijn van Groningengas op dat moment, vonden we in de afweging niet verantwoord.

Openbaar verhoor Mark Dierikx, 8 september 2022

Ministerraad akkoord met besluit Minister Kamp om niet in te grijpen

Het definitieve advies van SodM en de door het Ministerie van Economische Zaken voorbereide reactie staan op de agenda van de ministerraad van 25 januari 2013. Onderdeel van die reactie is een conceptbrief aan de Tweede Kamer. Deze brief is op 24 januari 2013 gedeeld met ambtenaren van de Ministeries van Financiën en Algemene Zaken. De inhoudelijke lijn en de conceptbrief van de Minister van Economische Zaken kunnen op instemming rekenen van Financiën en Algemene Zaken, al worden er wel opmerkingen gemaakt over de communicatie (deze wordt te veel neergelegd bij de NAM) en de toon van de brief.¹⁷¹

Minister van Financiën Dijsselbloem en Minister-President Rutte worden voorafgaand aan de ministerraad door hun ambtenaren geïnformeerd over de voorgestelde lijn van Economische Zaken. De Minister-President krijgt het advies daar niet mee in te stemmen «aangezien een heldere communicatie strategie en creatie draagvlak ontbreekt». Volgens de ambtenaren moet niet onderschat worden «dat er een afbreukrisico is voor het voltallige kabinet».¹⁷²

Ter voorbereiding van deze ministerraad ontvangt Minister van Financiën Dijsselbloem een ambtelijke nota met het advies om in te stemmen met het voorstel van Minister Kamp om niet in te grijpen in de productie, de NAM maatregelen te laten treffen, nader onderzoek te laten doen en over een jaar te bezien hoe het ervoor staat. In de nota schrijven ambtenaren van Financiën: «Wij menen dat doorproduceren verantwoord is, omdat de positieve gevolgen van het stopzetten van de productie (minder kans op bevingen) kleiner zijn dan de negatieve gevolgen.» Daarbij wijzen ze op de beperkte fysieke schade (die overigens het sentiment en de angst voor aardbevingen niet wegneemt) en het feit dat de NAM bovengrondse maatregelen zal treffen om schade te voorkomen en beperken. Ook wordt gesteld dat de juridische en economische consequenties van volledig stopzetten van de productie groot kunnen zijn. Stopzetten van de productie zou jaarlijks 10 miljard euro kosten.¹⁷³

In deze nota wordt overigens steeds gesproken over het volledig stopzetten van de productie en niet over het gedeeltelijk beperken daarvan, of zoals SodM voorstelt: het zo veel als realistisch en mogelijk is beperken van de productie. Minister Dijsselbloem verklaart in zijn openbaar verhoor: «Ik had ook nog niemand horen pleiten voor het stoppen van de gasproductie, ook SodM niet. Het ging over de vraag: moet het minder? Hoeveel dan, waar dan, in welk tempo en hoe? Moet het in één keer of geleidelijk? Dat zijn allemaal vragen die niet waren beantwoord.»

In zijn verhoor wijst Dijsselbloem er ook op dat in zijn ogen de advisering van verschillende kanten niet eenduidig was. Volgens hem was het eigenlijk niet de taak van SodM om hierover te adviseren, terwijl de standpunten van andere partijen, die de seismologische kennis zouden moeten hebben, afwijkend waren. Hij constateert dat ook die partijen onvoldoende hadden geïnvesteerd in kennis over aardbevingen en spanning in de ondergrond en dat pas op dat moment een onderzoeksprogramma werd opgestart om elementaire vragen te kunnen beantwoorden. Dijsselbloem verklaart dat hij om die reden het voorstel van de Minister van Economische Zaken heeft gesteund om eerst meer onderzoek te doen.¹⁷⁴

Het hield dus niet over qua kennisniveaus op dat moment.

Openbaar verhoor Jeroen Dijsselbloem, 9 september 2022

In de ministerraad van 25 januari 2013 stemmen de kabinetsleden in met het door Minister Kamp voorbereide besluit.

Minister Kamp informeert de Tweede Kamer dat meer onderzoek nodig is

Nog diezelfde middag stuurt Minister Kamp de definitieve rapporten en brieven van SodM, de NAM en het KNMI naar de Tweede Kamer. In zijn brief aan de Kamer schrijft de Minister dat besluitvorming over het advies van SodM «zorgvuldige afweging van diverse belangen behoeft en op zo volledig mogelijke informatie gebaseerd dient te zijn». Hij wijst erop dat de beschikbaarheid van het Groningengas van groot belang is voor zowel Nederlandse als buitenlandse afnemers. Mede vanwege het onderscheid tussen hoog- en laagcalorisch gas kan de Groningse gaswinning niet binnen afzienbare tijd vervangen worden door gasimport of door andere maatregelen. «Een verminderde beschikbaarheid van Groningen-gas heeft ernstige gevolgen voor de Nederlandse samenleving en voor de samenlevingen in ons omringende landen», schrijft Kamp in de brief.

De Minister wijst erop dat een vermindering van de jaarlijkse productie met 10 miljard kubieke meter bij de bestaande gasprijs een tegenvaller van 2,2 miljard euro op de rijksbegroting zou opleveren. Daar komt bij, zo schrijft de Minister, dat er nog geen volledig inzicht bestaat in de maximale sterkte van toekomstige aardbevingen in het Groningenveld. Dat maakt volgens hem dat een besluit over beperking van de productie op dat moment niet verantwoord is. Er is meer informatie nodig, onder meer over de maximale magnitude. De NAM is al met deze onderzoeken gestart. De onderzoeksresultaten van de NAM zullen worden betrokken bij het opstellen van een gewijzigd winningsplan, dat de NAM op 1 december 2013 moet indienen en waarover SodM vervolgens zal adviseren. Naast dit onderzoeksprogramma zal de NAM volgens de Minister ook diverse bovengrondse maatregelen treffen die zien op het inventariseren en eventueel versterken van kwetsbare gebouwen. Daarvoor treft de NAM een voorziening van 100 miljoen euro, maar dat bedrag is geen bovengrens, zo schrijft de Minister.¹⁷⁵

Deze brief van Minister Kamp is het eerste in een nieuwe reeks Kamerstukken over de gaswinning in het Groningenveld (dit dossier kent inmiddels meer dan 1.100 volgnummers). Kort na deze brief aan de Kamer, op 28 januari 2013, gaat Minister Kamp naar Groningen om daar zijn besluit nader toe te lichten (zie paragraaf 4.5.2).

SodM teleurgesteld over besluit Minister om niet in te grijpen

De inspecteurs van SodM reageren met verbazing op het besluit van de Minister. In een interne mailwisseling over de conceptversie van de Kamerbrief (die ook met SodM wordt gedeeld), uit een medewerker zijn verbazing: «De reden dat de Minister niet meteen tot productiebeperkende maatregelen overgaat is flinterdun.»¹⁷⁶ En ook in de openbare verhoren benoemen de inspecteurs hun teleurstelling of zelfs verontwaardiging.

Het willens en wetens niets doen met ons advies, het door laten gaan van de gaswinning en zelfs meer laten produceren, verhoudt zich in geen enkel opzicht tot de zorgplicht van het kabinet.

Openbaar verhoor Jan de Jong, 30 augustus 2022

In zijn openbaar verhoor maakt inspecteur-generaal Jan de Jong duidelijk dat de drie punten waarover alle partijen het met elkaar eens waren, wat hem betreft voldoende aanleiding voor de Minister hadden moeten zijn om meteen maatregelen te nemen.¹⁷⁷ Er was op dat moment immers overeenstemming dat de maximale magnitude van het Groningerveld niet langer 3,9 op de schaal van Richter was. Ook waren de betrokken partijen het erover eens dat zich vaker en zwaardere aardbevingen konden voordoen, mogelijk zelfs met een kracht boven de 4 op de schaal van Richter. En ten derde waren de partijen het eens over een lineair verband tussen de productiesnelheid en de kans op bevingen.

Zowel Minister Kamp als Minister-President Rutte herinneren zich uit deze periode – net als Minister Dijsselbloem – echter vooral de onenigheid tussen de verschillende experts. Zo plaatst Minister Kamp in zijn verhoor kanttekeningen bij die overeenstemming over de maximale magnitude: «U zegt, «er was overeenstemming over», maar er werd ook gezegd, en dat wordt nu nog steeds gezegd, door TNO en KNMI, dat het om een speculatief model ging, en er wordt gezegd dat het gaat om iets wat onvoldoende wetenschappelijk onderbouwd was. Er was dus veel discussie over.»¹⁷⁸

Kamp verwijst hier naar het model dat SodM heeft gebruikt om in zijn rapport uitspraken te doen over de seismiciteit bij een bepaalde gasproductie (zie paragraaf 4.2.4) in een eerste poging om de relatie tussen cumulatieve productie en de frequentie van aardbevingen te voorspellen. Aanleiding hiervoor waren nota bene vragen van het Ministerie van Economische Zaken. Over dit model was inderdaad geen overeenstemming. Daarom is het ook geen onderdeel geworden van het advies van SodM aan de Minister. Minister-President Rutte verklaart eveneens dat er onenigheid bestond tussen experts.

Nogmaals: bij ons was ook de overtuiging dat niet alle deskundigen op één lijn zaten. Je ziet ook debatten tussen deskundigen. [...] Heel veel wisten we op dat moment niet.

Openbaar verhoor Mark Rutte, 13 oktober 2022

De Tweede Kamer steunt besluit Minister, teleurstelling bij Groningers

Naar aanleiding van de brief van de Minister van Economische Zaken van 25 januari 2013 organiseert de vaste Kamercommissie van Economische Zaken van de Tweede Kamer op 5 februari 2013 een technische briefing met sprekers van SodM, het KNMI, de NAM en het Ministerie van Economische Zaken. Tot teleurstelling van inspecteur-generaal Jan de Jong staan ook hier vooral de verschillen van mening tussen SodM, het KNMI en de NAM centraal, in plaats van de punten waarover overeenstemming is.¹⁷⁹ Een dag later volgt ook een rondetafelgesprek waarbij de Kamerleden in gesprek gaan met vertegenwoordigers van de Groninger Bodem Beweging, de Commissie Bodemdaling, de Stichting Compensatie Bodemdaling, een fysisch geograaf, een inwoner van Groningen en de burgemeester van Loppersum.

Daarna gaat de Tweede Kamer in debat over het besluit van de Minister. Op 7 februari 2013 vindt een algemeen overleg over de gaswinning plaats. Op verzoek van de commissie stuurt de Minister op 11 februari 2013 een tweede brief waarin hij de onderzoeken op een rij zet.¹⁸⁰ De commissie houdt hierover op 12 februari een schriftelijk overleg en houdt op 14 februari een tweede algemene overleg. Op dezelfde dag vindt ook de plenaire afronding van het debat plaats.

Inwoners van Groningen hebben op dat moment hun hoop gevestigd op de Tweede Kamer, zo verklaart burgemeester van Loppersum Albert Rodenboog.¹⁸¹ In grote aantallen zijn Groningers vanaf 2013 regelmatig bij Kamerdebatten aanwezig. Zo ook in februari 2013.

Dat deden wij met bussen vol. Dan togen wij vanuit Groningen richting Den Haag. Tijdens de bijeenkomsten zat de publieke tribune vol, en dan gingen we ’s avonds tegen een uur of elf teleurgesteld naar huis, want uiteindelijk was er niks terechtgekomen van het debat in de Tweede Kamer.

Openbaar verhoor Albert Rodenboog, 29 augustus 2022

Ondanks de aanwezigheid van vele Groningers op de publieke tribune die hun hoop gevestigd hebben op de Kamerleden, steunt de Tweede Kamer in meerderheid de door de Minister ingezette richting. Wel vraagt de Kamer de Minister om aanvullende informatie, die gedeeltelijk wordt geleverd in de tweede brief van de Minister van 11 februari 2013. Ook dient de Kamer enkele moties in. Een motie van de leden Jan Vos (PvdA) en Leegte (VVD) wordt aangenomen. Deze motie verzoekt de regering de noodzakelijke technische en juridische voorzorgsmaatregelen te nemen die benodigd zijn om een eventueel te nemen reductiebesluit snel uit te kunnen voeren wanneer dit aan de orde is. Naast coalitiepartijen VVD en PvdA steunen de fracties van de SGP en 50PLUS de motie.¹⁸² Diverse andere moties worden niet aangenomen. Dit geldt ook voor de motie-Van Gerven (SP) c.s. met het verzoek aan de regering om gehoor te geven aan het advies van SodM om de winning van gas zo snel als contractueel mogelijk te temporiseren (tegen de motie stemmen: VVD, PvdA, PVV, SGP, 50PLUS).¹⁸³ Ook de motie-Klaver en Van Tongeren (GroenLinks) om het advies van SodM onverkort op te volgen en direct stappen te zetten tot het verminderen van de gasproductie uit het Groningse aardgasveld met 40%, wordt niet aangenomen (voor de motie stemmen alleen GroenLinks en de PvdD).¹⁸⁴

Daags na het debat, op 15 februari 2013, constateert gedeputeerde van de provincie Groningen Piet de Vey Mestdagh in het Dagblad van het Noorden dat de regeringspartijen de veiligheid van Groningers op de lange baan schuiven. Hij is teleurgesteld dat coalitiepartijen PvdA en VVD zich in de Tweede Kamer niet hard hebben gemaakt voor het terugschroeven van de gaswinning en had meer van het debat verwacht. Geld is volgens hem de belangrijkste drijfveer om niet in te grijpen. «De harde werkelijkheid is dat we met zijn allen profiteren van het gas en dat er mensen zijn die daaronder moeten lijden.»¹⁸⁵

4.4 Schade en versterking: recordschade en voor het eerst discussie over versterking

Terwijl deskundigen, beleidsmakers en politici na de aardbeving van Huizinge in 2012 volop inzetten op kennisontwikkeling en onderzoeken om kennishiaten op te vullen, staat de wereld voor veel Groningers door de beving bij Huizinge op zijn kop. Deze beving leidt tot een recordaantal schademeldingen. De NAM wil deze schades voortvarend afhandelen en maakt een begin met preventieve versterking van gebouwen.

4.4.1 Aardbeving Huizinge leidt tot recordaantal schademeldingen

De beving bij Huizinge op 16 augustus 2012 is de hevigste aardbeving in Groningen tot dan toe, de «grote klap». «In een straal van tientallen kilometers rond het epicentrum Huizinge barst het pleisterwerk, scheuren vloeren en raken oude en kwetsbare muren ontzet» zo omschrijft het Dagblad van het Noorden de beving in een terugblik.¹⁸⁶ Vlak na de beving, ’s avonds laat, krijgt burgemeester Albert Rodenboog al veel telefoontjes binnen. De beving is in een veel groter gebied gevoeld dan anders. De ochtend direct na de beving staat Rodenboog de pers te woord. Hij roept de NAM op om ruimhartiger om te gaan met schade. Een kwartier later hangt de NAM aan de lijn, aldus Rodenboog in zijn openbaar verhoor. «Waarom ik dat nou zo zei, want we hadden toch nog wel een goede relatie met elkaar?»¹⁸⁷

Normaal heb je een beving en dan is hij over voordat je het beseft, maar deze duurde langer. Mensen zijn de straat opgegaan. De klokken van het carillon in de toren van de kerk in Middelstum waren hoorbaar.

Openbaar verhoor Albert Rodenboog, 29 augustus 2022

Aan het eind van de eerste dag na Huizinge heeft de NAM 115 schademeldingen ontvangen. De NAM zegt zich te realiseren dat bevingen voor overlast zorgen en «soms zelfs schade kunnen veroorzaken», wat de NAM «vanzelfsprekend» betreurt.¹⁸⁸ Het aantal schademeldingen blijft in de weken en maanden na augustus explosief groeien: er komen gemiddeld 50 schademeldingen per week binnen. Eind 2012 staat de teller op ruim 2.200 meldingen. Een ruime meerderheid (1.730) van de schademelders heeft in december 2012 een bezoek gekregen van een taxateur; 280 schadeclaims zijn helemaal afgehandeld.¹⁸⁹

Beloften van de NAM: ruimhartige schadeafhandeling en duurzaam schadeherstel

Terwijl de schademeldingen binnenstromen, beraadt de NAM zich op de vraag wat de beving van Huizinge zal betekenen voor haar license to operate.¹⁹⁰ Een van de acties die de NAM onderneemt met als doel het Groningse draagvlak voor de gaswinning te behouden, is aanpassing van het schadeproces.¹⁹¹ In een overleg met de provincie Groningen kondigt de NAM aan dat «coulance» gehanteerd zal worden bij het bepalen van het schadebedrag en dat de NAM gedupeerden het voordeel van de twijfel zal gunnen.¹⁹² In september volgt een aantal concrete aanpassingen van het schadeproces, zoals de mogelijkheid om een contra-expert in te schakelen die de NAM vergoedt (zie tekstkader 4.5). Deze aanpassingen aan het schadeproces worden volgens de NAM gedaan na gesprekken met de Groninger Bodem Beweging (GBB), de gemeente Loppersum en de provincie Groningen.¹⁹³

De Groninger Bodem Beweging dringt daarnaast aan op duurzaam schadeherstel. Ook dit zegt de NAM toe. Schades zullen zo worden hersteld dat ze na een nieuwe beving niet opnieuw ontstaan.¹⁹⁴ Het is onduidelijk of de NAM er op dat moment van op de hoogte is hoe lastig het is om schades duurzaam te herstellen. Op de eigen website schrijft de NAM: «Scheuren worden meer dan cosmetisch hersteld; ze worden dermate hersteld, dat ze een volgende beving beter kunnen weerstaan. Preventief herstel wordt tevens door de NAM vergoed. [...] NAM kijkt ook naar mogelijke verbetering van de fundamenten.»¹⁹⁵ Volgens Jelle van der Knoop van de GBB is er weinig terechtgekomen van de belofte van de NAM om schades duurzaam te herstellen. Het bericht op de website van de NAM over duurzaam schadeherstel «is er snel weer afgehaald», vertelt Van der Knoop in zijn verhoor.¹⁹⁶

Tekstkader 4.5 Aanpassingen schadeproces per september 2012

•	Introductie van een «account manager»: een NAM-medewerker die contact onderhoudt met de schademelder. Voorheen had een gedupeerde alleen contact met een door de NAM ingehuurde schade-expert die de schade opnam en beoordeelde. Er worden gepensioneerde NAM’ers teruggehaald om rol van accountmanager te vervullen.
•	Mogelijkheid voor contra-expertise: melders kunnen voortaan een contra-expert inschakelen als zij zich niet kunnen vinden in de beoordeling van de eerstelijns taxateur. De kosten van de contra-expert worden vergoed door de NAM.
•	Voor het schadeherstel kunnen melders kiezen voor een eigen aannemer, een aannemer van de NAM of uitkering van het schadebedrag.197

Het aangepaste schadeproces wordt besproken in een vergadering van het College van Beheer Maatschap (CBM) in september 2012. Er wordt benadrukt dat de NAM gebaat is bij een goede schadeafhandelingsprocedure. Dit zal goodwill opleveren onder de bevolking, wat van belang is voor het draagvlak voor nieuwe investeringen. NAM-directeur Van de Leemput is het daarmee eens. Hij beaamt dat «blijvende irritatie over een slechte oplossing in NAM’s nadeel zou werken. Tevredenheid over de [schade]aanpak werkt daarentegen in NAM’s voordeel.» Ook wijst Van de Leemput in de vergadering op dilemma’s die in de praktijk kunnen ontstaan met betrekking tot schades en over hoever de aansprakelijkheid van de NAM reikt, die bepalend is of de NAM wel of geen schadevergoeding uitkeert, zoals bij een dakbalk die is gebroken tijdens een beving, maar al ernstig was aangetast door houtworm. Een ander dilemma dat Van de Leemput noemt, is of de NAM aansprakelijk is voor waardedaling van woningen. Op dat moment blijft onduidelijk hoe de NAM met deze dilemma’s wil omgaan.¹⁹⁸ De coulance die de NAM betracht bij het afhandelen van schades illustreert Van de Leemput in een latere vergadering van het CBM in december. Hij noemt daarbij twee voorbeelden van zwembaden (twee grote schades). Op kosten van de NAM is een zwembad in Middelstum grondig gerepareerd, waarbij meer is gedaan dan alleen schadeherstel. Bij het andere zwembad gaat de NAM ook helpen bij de aanschaf van zonnepanelen.¹⁹⁹

We hebben dus de mouwen opgerold, we hebben het schadeproces aangepakt en we hebben het beter gemaakt.

Openbaar verhoor Bart van de Leemput, 31 augustus 2022

NAM-directeur Van de Leemput bevestigt in zijn openbaar verhoor dat de lijn van de NAM na Huizinge was dat schades «fatsoenlijk» en ruimhartig afgehandeld moeten worden. En dat betekent volgens Van de Leemput «in geval van twijfel schade vergoeden. [...] Zorgen dat als er schade is, het huis door zonnepanelen er beter uitkomt dan het was. Dingen extra doen, niet alleen sec schade vergoeden, maar zeggen: hier moet iets omheen, hier moet iets bij.» Dit is ook wat de NAM toezegt tijdens de bijeenkomst in Vita Nova die plaatsvindt op 5 september (zie paragraaf 4.5.1). Betrokkenen, zoals Van der Knoop van de GBB, bevestigen dat na de beving bij Huizinge de schadeafhandeling inderdaad verbeterde.²⁰⁰ Het beloofde ruimhartige schadeproces is echter van korte duur. Volgens burgemeester Rodenboog liep het «gierend uit de klauwen omdat iedereen plotseling dacht: als dat zo is, dan meld ik ook mijn schade. Toen heeft de NAM dat ruimhartige weer on hold gezet.» Hoofdstuk 5 gaat hier verder op in.

De NAM lijkt in de maanden na de beving van Huizinge vastbesloten om de schades die in hoog tempo binnenkomen, voortvarend en met coulance af te handelen. Het enige probleem dat de NAM voorziet is praktisch van aard: er wordt op zo’n grote schaal schade gemeld, dat er te weinig taxateurs en aannemers beschikbaar zijn. Daarnaast is de indruk, onder meer bij de NAM en het Ministerie van Economische Zaken, dat er voornamelijk sprake is van lichte bevingsschade. Zulke simpele schades kunnen in hoog tempo worden afgehandeld en hersteld. De inschatting is dat de schadeproblematiek beheersbaar is, en bovendien oplosbaar. Met de mogelijkheid dat niet alle schades gemakkelijk op te lossen zijn, wordt weinig rekening gehouden. En wat het eigenlijk betekent voor iemand om schade te hebben, lijkt niemand voor ogen te hebben. De vraag of de NAM als technisch gaswinningsbedrijf überhaupt wel de geschikte partij is om (grote hoeveelheden) schades af te handelen werpt niemand op, met uitzondering van de Groninger Bodem Beweging, die al – voor Huizinge – pleit voor één loket waar inwoners schades kunnen melden, dat vervolgens de regie voert over het schadeproces.²⁰¹

Eerste zorgen over hoeveelheid schademeldingen en tempo afhandeling

Betrokken partijen, met uitzondering van de NAM zelf, lijken zich weinig zorgen te maken over de ongekende hoeveelheid schades die inwoners in de maanden na augustus indienen. Wel stellen twee Tweede Kamerleden, Tjeerd van Dekken en Sjoera Dikkers (beiden PvdA), op 17 augustus 2012 Kamervragen aan Minister Verhagen over de beving en of het niet beter is om de bewijslast om te keren. In de beantwoording schrijft de Minister dat hij geen reden ziet om de schadeprocedure aan te passen. Mensen die het oneens zijn met de beoordeling van de schade door de mijnbouwonderneming kunnen terecht bij de Technische commissie bodembeweging (Tcbb). In praktijk volgt de mijnonderneming het oordeel van de Tccb, wat volgens Verhagen aantoont dat de schadeprocedure «effectief» is.²⁰²

Het Ministerie van Economische Zaken heeft ook zelf contact opgenomen met de NAM, mede naar aanleiding van de eerdere oproep van Rodenboog voor ruimhartige schadevergoeding. Door de NAM is toegezegd dat ze de (dan bijna 1.300) schademeldingen «snel» zal afhandelen, waarbij schades duurzaam worden hersteld. Ook zal de NAM kijken naar «hoe zij door goede informatie en betere voorlichting beter kan anticiperen op emotionele aspecten die met bevingen gepaard gaan».²⁰³ Daarmee lijkt voor Economische Zaken de kous af. Het beeld komt naar voren dat het Ministerie van Economische Zaken ervan overtuigd is dat de NAM binnengekomen schades adequaat en ruimhartig afhandelt.²⁰⁴

In een brief aan de Groningse provinciale staten bevestigt het college van gedeputeerde staten dit beeld. De indruk dat de NAM de schadeafhandeling slagvaardig oppakt, kan het college bevestigen «op basis van de bestuurlijke overleggen die wij met grote regelmaat voeren met de NAM en de gemeente Loppersum», staat in de brief.²⁰⁵ Daarnaast is de analyse van Economische Zaken dat de beving van Huizinge weliswaar bij veel huizen schade heeft veroorzaakt, maar dat het hoofdzakelijk lichte schade betreft (zoals scheuren).²⁰⁶

Dat vond ik in het begin de manier waarop het zou moeten lopen. De NAM veroorzaakte schade en die moet dan vervolgens de schade vergoeden of herstellen. Dat vond ik een redelijk iets.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 3 oktober 2022

Bij NAM-directeur Van de Leemput groeien daarentegen wel de zorgen, over het aantal schademeldingen dat maar blijft toenemen en daarnaast over het tempo waarin schades worden afgehandeld. In vergaderingen van het CBM geeft Van de Leemput aan dat het schadeproces over het algemeen goed verloopt, maar dat er te weinig taxateurs en aannemers beschikbaar zijn. Dit gebrekkige aanbod zorgt voor vertraging in het afhandelingsproces. Ook deelt Van de Leemput zijn observatie dat de «soepele opstelling» van de NAM mogelijk heeft geleid tot extra schademeldingen, en dan met name van meer kleine schades.²⁰⁷ In de laatste vergadering van het CBM in 2012, op 13 december 2012, zegt Van de Leemput er «geen goed gevoel» bij te hebben dat er nog maar 200 schademeldingen van de ruim 2.000 zijn afgehandeld.²⁰⁸

Als ik het cynisch zeg, zijn we heel succesvol geweest in het overtuigen van de mensen in Groningen dat wanneer je schade hebt, je die ook aan moet geven. Het gevolg daarvan was wel een hele grote lijst met schadegevallen.

Openbaar verhoor Bart van de Leemput, 31 augustus 2022

Het hoge aantal binnengekomen schades werpt bij de NAM de vraag op of gevolgen van de beving van Huizinge ernstiger zijn dan eerder voorspeld. In opdracht van de NAM voert TNO begin 2013 een analyse uit naar 320 afgeronde schademeldingen en bijbehorende schaderapporten. Met uitzondering van zes gevallen is door schade-experts vastgesteld dat de gemelde schades bevingsschade betreffen. Het gaat om scheurvorming in muren. In ongeveer een derde van de gevallen is de scheurvorming beperkt tot haarscheurtjes. Bij de grotere scheuren gaat het hoogstens om «licht constructieve schade». Ook staat in het TNO-rapport dat er (nog) geen sprake is van meldingen van grote en diepe scheuren, vallende grote stukken pleisterwerk of vallende delen van schoorstenen. Het oordeel van TNO is dat de gemelde schades binnen de maximaal te verwachten schade vallen (zoals eerder is voorspeld in het gebouwenschaderapport in 2011, beschreven in hoofdstuk 3).²⁰⁹ De NAM concludeert dat het hoge aantal schademeldingen weliswaar een reden is tot zorg, maar dat de aard van de tot dan afgeronde schademeldingen overeenkomt met wat eerder is voorspeld. De schademeldingen «suggereren geen groter schadebeeld dan verwacht»²¹⁰ Van de Leemput noemt dit tijdens een CBM-vergadering in januari 2013 een «geruststellende uitkomst».²¹¹

Een belangrijke kanttekening is dat de analyse van TNO is gebaseerd op de tot dan toe afgeronde schademeldingen die dus relatief snel zijn afgehandeld (binnen een halfjaar). Dit zullen voornamelijk de meer «simpele» schades zijn, waarvan duidelijk is vast te stellen of ze bevingsschade betreffen. De meer complexe schades, die vaak terechtkomen in een slepend schadeproces, zijn in de analyse niet meegenomen. Het TNO-rapport bevat bovendien geen verklaring voor het feit dat na de beving bij Huizinge veel meer schades worden gemeld dan voorheen. De NAM redeneert dat mensen eerder geneigd zijn om schades te melden vanwege «de lagere maatschappelijke acceptatie van extern risico». Ook het aangepaste schadeproces waarin coulance wordt betracht is volgens de NAM een mogelijke verklaring.²¹²

Meteen na Huizinge, als je voelde wat er leefde, hadden wij het idee: er leeft veel meer dan wij zien.

Openbaar verhoor Bart van de Leemput, 31 augustus 2022

In de volgende jaren zal het aantal schademeldingen blijven groeien. Volgens cijfers van de NAM komen er in 2013 9.705 schademeldingen binnen. Dit aantal stijgt in 2014 naar 18.044 meldingen. In 2015 zal het aantal meldingen nog verder toenemen, naar 28.535. Ter vergelijking: in de periode 2003–2011 waren er in totaal 1.135 schademeldingen.²¹³ Na de beving bij Huizinge is de schaal waarop gedupeerden hun schades melden voorgoed veranderd. Meer dan voorheen zijn inwoners geneigd om na een beving mogelijke schades te melden.

4.4.2 De NAM kondigt preventieve maatregelen voor woningen aan

Voorzichtige eerste aftrap van versterkingsaanpak

De focus van de NAM ligt in de maanden na Huizinge voornamelijk op de schadeafhandeling. De constatering dat aardbevingen in het Groningenveld mogelijk zwaarder kunnen worden dan tot dan toe werd aangenomen, brengt echter ook een veiligheidsvraagstuk met zich mee. Zijn de huizen in het aardbevingsgebied wel bestand tegen aardbevingen met een magnitude hoger dan 3,9 op de schaal van Richter? Het besef dat aardbevingen mogelijk zwaarder kunnen worden dan tot op dat moment altijd werd aangenomen, leidt ertoe dat naast schadeafhandeling ook het preventief versterken van woningen in aardbevingsgevoelige gebieden in beeld komt als mogelijke maatregel om de risico’s te beperken.

Zoals in de paragrafen 4.2 en 4.3 reeds is besproken, ziet de NAM in de maanden na Huizinge nog geen aanleiding om de productie van gas uit het Groningenveld te verlagen. In plaats daarvan richt de NAM zich, naast het doen van nader onderzoek, op het nemen van maatregelen die de gevolgen van mogelijke aardbevingen moeten verkleinen.

Op 21 januari 2013 schrijft de directeur van de NAM, Bart van de Leemput, in een brief aan de inspecteur-generaal van SodM dat de NAM voorzorgsmaatregelen zal treffen om de schade van toekomstige aardbevingen zo veel mogelijk te voorkomen. Van de Leemput spreekt over «het assisteren van bewoners en eigenaren om de kwetsbaarheid van gebouwen te kunnen inschatten op basis van locatie- en bouwkundige eigenschappen, primair vanuit het oogpunt van veiligheid». De NAM zegt toe specialistische kennis te zullen delen en bij te dragen aan noodzakelijke preventieve reparaties of versterkingen.²¹⁴ Op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken besluit het College van Beheer Maatschap in de vergadering van 24 januari 2013 hiervoor een bedrag van 100 miljoen euro te reserveren (in het besef dat de kosten hoger of lager kunnen uitvallen).²¹⁵

De Minister van Economische Zaken kiest voor dezelfde lijn: nader onderzoek doen en ondertussen alvast inzetten op preventieve maatregelen. In zijn brief aan de Tweede Kamer van 25 januari 2013 noemt Minister Kamp de «preventieve reparaties of versterkingen» die de NAM zal treffen om schade aan gebouwen zo veel mogelijk te beperken. Dit moet volgens de Minister plaatsvinden aan de hand van nog nader en «op basis van redelijkheid» uit te werken criteria. De Minister schrijft dat het effect van de maatregelen is dat «preventief zwakke constructies worden geïnventariseerd en verstevigd, waardoor de schadelijke gevolgen van aardbevingen worden verminderd en de veiligheid van inwoners wordt vergroot. Daarnaast worden burgers beter geïnformeerd, zodat ze beter zijn voorbereid in geval zich een aardbeving voordoet».²¹⁶

Met deze woorden wordt begin 2013 voorzichtig de aftrap gegeven voor de versterkingsaanpak in Groningen. Wat het begrip «versterking» precies inhoudt, is echter op dat moment nog voor niemand duidelijk.

4.5 De regio en inwoners: het is mis in Groningen

Ook na de zware beving bij Huizinge is er niet meteen het besef dat de veiligheid in het geding is. De getroffen inwoners zijn boos over het aantal schades en de omvang ervan, maar de echte angst en woede ontstaan pas nadat de bevindingen van Staatstoezicht op de Mijnen eind januari 2013 bekend gemaakt worden. Dan dringt ook pas bij de bestuurders door wat de consequenties zijn.

4.5.1 Ernst van aardbeving dringt in Den Haag nauwelijks door

Burgemeester Loppersum krijgt Minister niet te pakken

In Den Haag lijkt er weinig besef te zijn van de omvang van de beving en de consequenties ervan voor de inwoners – dit ondanks het recordaantal schademeldingen en de toenemende bezorgdheid in de regio. Burgemeester Rodenboog probeert direct in contact te komen met Minister Verhagen van Economische Zaken (die een CDA-partijgenoot van hem is), maar krijgt uiteindelijk alleen contact met Mark Dierikx, de directeur-generaal Energie, Telecom en Mededinging.

«Ik was dus al een week bezig geweest, na 17 augustus 2012, om Maxime aan de telefoon te krijgen», verklaart Rodenboog in zijn openbaar verhoor. «Uiteindelijk kreeg ik Mark Dierikx aan de telefoon, die ik overigens helemaal niet kende. Ik had maar één behoefte: ik wilde graag uitleggen wat ons bezighield in Groningen. Je moet je voorstellen, voor Huizinge, wist ik veel dat de Minister van Economische Zaken over de winningsplannen ging. [...] Ik kwam er pas veel later achter hoe die structuren allemaal in elkaar zaten. Door die opmerking van Maxime, de 17e, dat er een goede schaderegeling was, kwam ik erachter dat die afstand met Groningen heel groot was en dat er grote behoefte moest zijn om ze bij te praten dat we toch een heel groot probleem hadden. En toen ontdekte ik ook wel, en dat had ik in de jaren vanaf 2003 ook al gezien: dat is alleen maar Loppersum, dus waar heb je het over? Daar wonen tienduizend mensen en de rest van de provincie heeft daar eigenlijk geen last van. De aandacht, ook op het ministerie en bij de Minister van Economische Zaken, was minimaal. Er werd geproduceerd, er werd klauwenvol geld verdiend door de gaswinning en dat kleine beetje gezeur in Loppersum – ach, waar had je het over?»²¹⁷

Bezoek van Minister aan aardbevingsgebied blijft uit

De dag na de beving stellen de Tweede Kamerleden Van Dekken en Dikkers (PvdA) vragen over de «aardschokken in Noord-Groningen» (zie paragraaf 4.4.1). Demissionair Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie Maxime Verhagen onderneemt geen concrete acties en brengt ook geen bezoek aan het aardbevingsgebied. Tijdens zijn verhoor zegt hij dit achteraf niet te snappen en te betreuren: «Ik ben bij Aldel geweest – dat was de aluminiumfabriek in Delfzijl, omdat die op failliet gaan stond. Daar ben ik eind augustus naartoe gegaan. En ik ben in augustus nog een keer in Groningen geweest en toen heb ik onder andere met de commissaris gesproken. Ik begrijp totaal niet waarom ik toen niet naar Huizinge of Loppersum ben gegaan. Dat vind ik echt slecht en dat neem ik mezelf ook kwalijk».²¹⁸

Op 12 september 2012, bijna een maand na de beving bij Huizinge reageert Verhagen per brief op de zorgen van Rodenboog. Uit de brief blijkt geen besef van de ernst van de situatie. De Minister gebruikt bijvoorbeeld de kwalificatie «vervelend» in relatie tot de schade aan eigendommen en noemt een verkeerde datum van de beving, die volgens de brief op 23 en 24 augustus 2012 plaatsgevonden zouden hebben. Verder volgt enkel uitleg over de procedure: «Naar aanleiding van de door u geuite zorgen met betrekking tot de afhandeling van de ontstane schade, heeft het ministerie contact opgenomen met de NAM. De NAM streeft ernaar om de gemelde schadegevallen snel af te handelen. Zij probeert de bijna 1.300 gevallen in te delen naar urgentie en maakt ook onderscheid in schade van meer oppervlakkige aard en schade van fundamentele aard. [...]. Bij de meer fundamentele schade (schade aan funderingen, grote scheuren in muren e.d.) wordt een bouwtechnisch rapport opgesteld. De NAM vergoedt de kosten voor herstel, indien blijkt dat de aardbeving inderdaad de oorzaak is van de schade»²¹⁹.

Weer twee weken later, op 24 september 2012, volgt de beantwoording van de Kamervragen van 17 augustus 2012.²²⁰ De Minister zet de procedure voor schadeafhandeling kort uiteen. Hij noemt de bestaande schadeprocedure «effectief» en ziet geen reden deze aan te passen.

Ik had met die burgemeester moeten praten, dat is evident, punt. Ik kan daar ook geen excuus voor bedenken. Dat had ik gewoon moeten doen. Ik had gewoon echt naast die mensen moeten gaan staan die zo getroffen worden door die aardbeving.

Openbaar verhoor Maxime Verhagen, 1 september 2022

Excuses NAM tijdens bijeenkomst Vita Nova

Op 5 september 2012, drie weken na de beving bij Huizinge, verzamelen zich zo’n 400 bezorgde Groningers in Vita Nova voor een informatiebijeenkomst over de recente beving. De Groninger Bodem Beweging heeft de avond in Middelstum georganiseerd en wil vooral bewoners aan het woord laten. In het publiek zijn naast lokale en provinciale politici ook vertegenwoordigers van de NAM en Staatstoezicht op de Mijnen aanwezig. Het is een emotionele avond. Bewoners zijn bezorgd over wat hen nog meer te wachten staat. Hoe zwaar zullen de bevingen zijn die nog volgen? «Mijn vrouw en dochter zijn nu bang. Ze hebben een tas klaar staan in de gang zodat we meteen kunnen vertrekken. Ik wil graag mijn huis verkopen. Maar wie wil dat kopen?» vraagt een aanwezige zich af.²²¹

Er zat een zaal vol met mensen die vreselijk boos en emotioneel waren, maar die zich ook grote zorgen maakten over hoe het nu verder moest.

Openbaar verhoor Albert Rodenboog, 29 augustus 2022

Iedereen in die zaal – of in ieder geval ik – merkte: dit is niet goed; er moet echt iets aan gedaan worden.

Openbaar verhoor Hans Roest, 28 juni 2022

Er heerst ontevredenheid over hoe de NAM schades afhandelt. «Veel bewoners vinden dat ze door de NAM met een te kleine vergoeding worden afgescheept. Ook zouden scheuren in muren alleen voor het oog worden hersteld», schrijft de Leeuwarder Courant.²²² «Die liepen helemaal leeg over de slechte schaderegeling van de NAM, dat ze al jaren bezig waren en dat het niet opschoot. Het was dus heel emotioneel», aldus burgemeester Albert Rodenboog in zijn openbaar verhoor.²²³

De NAM geeft tijdens de avond bij monde van manager Hans Jansen aan dat de schadeafhandeling zal worden aangepast: «Ik ben stil van wat ik vanavond van u te horen heb gekregen. Wij zullen zorgen dat er een goede schadeafhandeling komt en wij zullen ons beleid daarop aanpassen. Ik vind het ontzettend jammer dat we nu pas na deze bevingen ons beleid aanpassen en daarvoor bied ik mijn excuses aan».²²⁴ Ook zegt de NAM toe dat gedupeerden met «oude» schades die niet goed geholpen zijn zich opnieuw kunnen melden.²²⁵

Bij de avond in Vita Nova was voor zover bekend niemand aanwezig van het Ministerie van Economische Zaken. Onduidelijk is of het Ministerie van tevoren op de hoogte is gebracht van de avond. Directeur-generaal Mark Dierikx verklaart desgevraagd dat hij niet zou weten of iemand van Economische Zaken bij de bijeenkomst is geweest.²²⁶ De grote ongerustheid en ontevredenheid die deze avond in 2012 tekenen, lijken niet door te dringen bij het Ministerie van Economische Zaken en brengen daar weinig teweeg. Voor inspecteur Hans Roest van Staatstoezicht, die wel aanwezig is, vormt deze avond echter aanleiding om erop aan te dringen dat Staatstoezicht zelf gaat uitzoeken wat er aan de hand is met de bevingen in Groningen (zie paragraaf 4.2.2).

Meteen na Huizinge kwamen we erachter dat er veel meer leefde dan wij zagen.

Openbaar verhoor Bart van de Leemput, 31 augustus 2022

De beving bij Huizinge en de daaropvolgende informatiebijeenkomst maken voor de NAM duidelijk dat er veel meer speelt in Groningen dan dat zij voorheen waarnam. «Met Huizinge en de reactie daarop van de Groningers was duidelijk dat dit niet goed zat, dat er een hoop frustratie, boosheid, woede, ongerustheid, noem maar op, speelde. We hebben toen ontdekt dat we de connect voor een stuk kwijt waren» verklaart NAM-directeur Bart van de Leemput. Over de informatiebijeenkomst voegt Van de Leemput toe: «Ik heb een mooi citaat van de woordvoerder die vlak daarna in Vita Nova was. Hij zei daar: deze heb ik zelf gevoeld. Hij woonde toen in Assen; hij heeft niet de beving gevoeld, hij heeft de reactie van de mensen gevoeld. Dat was heel duidelijk, dat was niet goed. Daar moest op ingegrepen worden, wat we ook onmiddellijk hebben gedaan. Het heeft dus wel een behoorlijke schok teweeggebracht.»²²⁷

Moties in gemeente en provincie: lokale politici spreken zich uit

Ook de Groningse politiek vraagt na de beving bij Huizinge aandacht voor de schadeafhandeling. De gemeenteraad van Loppersum neemt op 24 september 2012 unaniem een motie aan waarin de raadsleden de «traagheid» van de NAM en de provincie Groningen «betreuren». De raad roept het college van burgemeester en wethouders op om, samen met de Groninger Bodem Beweging, de NAM ertoe te bewegen schades beter te gaan afhandelen. Ook moet het college het Ministerie van Economische Zaken wijzen op de verantwoordelijkheid die de rijksoverheid draagt als concessieverlener. Bij de NAM moet daarnaast worden aangedrongen op compensatie voor het gebied via een regiofonds.²²⁸

Twee dagen later, op 26 september, spreken ook de Groningse provinciale staten zich uit. Volgens het Dagblad van het Noorden heeft de emotionele bijeenkomst in Vita Nova grote indruk gemaakt op de statenleden. «Unaniem vinden de politieke partijen dat het afgelopen moet zijn met de vage en ellenlange schadeprocedures», schrijft de krant.²²⁹ Met algemene stemmen nemen de Staten een motie aan waarin ze het college van gedeputeerde staten oproepen om in Den Haag aan te dringen op een «aparte ruimhartige wettelijke regeling» voor schadebepaling en -vergoeding. Voor bewoners is het lastig om aan te tonen dat schade is veroorzaakt door gaswinning, en dus moet het Rijk komen met een ruimhartige schadeprocedure zegt PvdA-statenlid Bert Dieters hierover. Ook staat in de motie dat er meer onderzoek moet komen naar de gevolgen van toekomstige mijnbouwactiviteiten.²³⁰ Gedeputeerde Piet de Vey Mestdagh ziet de motie en het signaal van de Staten als «een ondersteuning en aanmoediging». «Ik heb al eerder gezegd dat dit college er alles aan doet om de belangen van onze burgers zo goed mogelijk te vertegenwoordigen. Op dit moment zitten we met een Minister die demissionair is. Het is dus lastig om zaken te doen. Dat zal moeten gebeuren met het nieuwe kabinet», aldus De Vey Mestdagh in het Dagblad van het Noorden.²³¹

Op 12 oktober 2012 brengt gedeputeerde De Vey Mestdagh een bezoek aan het Ministerie van Economische Zaken, en ontmoet daar directeur-generaal Mark Dierikx. Het college brengt de provinciale statenleden in december op de hoogte van het overleg tussen De Vey Mestdagh en Dierikx. «Van de kant van het ministerie is men zeer betrokken en goed op de hoogte van de actualiteit rondom de aardbevingen en de schadeafhandeling», schrijft het college. Zowel de provinciale bestuurders als het ministerie maken zich zorgen over het grote aantal schademeldingen, maar zij delen de indruk dat de NAM de schadeafhandeling «slagvaardig oppakt». Ook heeft gedeputeerde De Vey Mestdagh er bij Dierikx op aangedrongen dat er een goede schaderegeling moet zijn, want «het moet niet zo zijn dat onze inwoners daarvoor afhankelijk zijn van goodwill van de veroorzaker van de schade».²³² In de praktijk blijft de bewijslast bij de gedupeerde bewoners liggen en blijven zij afhankelijk van de NAM met hun vragen over «of» en «hoe snel» hun schade wordt afgehandeld.

4.5.2 Regio schrikt van advies SodM

NAM informeert regionale bestuurders over uitkomsten SodM

Bart van de Leemput, directeur van de NAM, komt samen met assetmanager Johan de Haan en een woordvoerder van de NAM in de ochtend van 25 januari 2013 naar het provinciehuis om in verschillende gesprekken uitleg te geven over de problemen met het Groningenveld. Op die manier krijgen de regiobestuurders uit de eerste hand uitleg van de NAM over de problemen met het Groningenveld en over het SodM-advies dat later die dag aan de Kamer gezonden zal worden.

De aardbevingen leiden niet alleen tot schade, ook blijken er zwaardere aardbevingen mogelijk te zijn dan tot dan toe werd gedacht. Daardoor ontstaat er een veiligheidsprobleem. De regionale bestuurders zijn tot die tijd nooit betrokken geweest bij de ontstane veiligheidsproblematiek, hoewel er op dat terrein wel een verantwoordelijkheid ligt op regionaal niveau.

Als er zo'n issue speelt, dat zo diep ingrijpt in de levens van mensen, moet je daar de meest directe overheid bij betrekken, dus de gemeenten, en in dit geval ook het provinciaal middenbestuur vanwege het schaalniveau.

Openbaar verhoor William Moorlag, 14 september 2022

In het eerste gesprek worden de provinciale bestuurders door de NAM geïnformeerd. Commissaris van de Koningin Max van den Berg en gedeputeerde Piet de Vey Mestdagh krijgen te horen dat er problemen bestaan met het Groningenveld en dat zwaardere aardbevingen niet langer uit te sluiten zijn. Hierna wordt burgemeester Rodenboog, eerstverantwoordelijke voor de veiligheid van de inwoners van Loppersum, geïnformeerd. In zijn verhoor verklaart de burgemeester dat hij er tot dat moment steeds van uit was gegaan dat aardbevingen onder een kracht van 3,9 op de schaal van Richter geen veiligheidsproblemen zouden opleveren: «In Huizinge was het 3,6. Die paste dus nog binnen de range van 3,9. Echt, ik kon wel door de grond gaan. Toen de heren dat zeiden, merkte ik dat het niet meer veilig was.»

Rodenboog krijgt dezelfde boodschap en loopt na afloop de kamer van gedeputeerde De Vey Mestdagh binnen, die hem te verstaan geeft: «Albert, niet mee bemoeien; het is een probleem van de NAM en van het Ministerie van Economische Zaken.» Van commissaris van de Koningin Max van den Berg krijgt hij later via de telefoon precies hetzelfde te horen.²³³ De overige burgemeesters van de gemeenten met aardbevingen worden vooraf niet geïnformeerd.

De heren van de NAM [...] zeiden vervolgens: het is mis met het Groningenveld; de bevingen kunnen ergens tussen de 4 en de 5, mogelijk nog wat meer, worden. Lieve mensen, ik kon wel door de grond gaan.

Openbaar verhoor Albert Rodenboog, 29 augustus 2022

Op dezelfde dag, 25 januari 2013, stuurt Minister Kamp een brief aan de Tweede Kamer. In deze brief kondigt hij een aantal onderzoeken aan. Van het nemen van maatregelen is echter geen sprake, ook niet om de productie te verminderen: «De studies van het SodM, de NAM en KNMI maken duidelijk dat de aanname dat de maximale sterkte van aardbevingen door gaswinning in het Groninger-veld 3,9 op de schaal van Richter zou zijn, niet langer houdbaar is. De kans bestaat dat er bevingen optreden met een sterkte hoger dan 3,9. [...] Om de effecten van sterkere bevingen door bewoners te beperken zullen passende maatregelen worden genomen. Om tot een afgewogen besluit te kunnen komen over eventuele maatregelen om de kans op dergelijke bevingen te verminderen zullen nadere onderzoeken worden uitgevoerd.»²³⁴

Het NRC schrijft later dat de boodschap bij de regiobestuurders pas doordringt na het lezen van de brief van Kamp aan de Kamer en niet na de uitleg op het provinciehuis diezelfde ochtend. Gedeputeerde William Moorlag is geen portefeuillehouder van het gaswinningsdossier, dat is zijn collega De Vey Mestdagh. Als een journalist desondanks met Moorlag belt om een reactie, verwijst hij in eerste instantie dan ook naar zijn collega-bestuurder. Wel achterhaalt hij de brief en schrikt hij van de boodschap. Het NRC reconstrueert de gebeurtenissen in 2014: «Thuis in Winsum trekt PvdA-gedeputeerde William Moorlag wit weg als hij de brief van Kamp leest. Hij belt commissaris Van den Berg en zijn collega-gedeputeerde. «Dit is overrompelend», concluderen de drie. Dat er iets aan de hand is, weten ze sinds de aardbeving van Huizinge, in de zomer van 2012. Maar de situatie blijkt alarmerender dan gedacht. Hoe veilig zijn de Groningers nog? Welke bedrijven gaan zich nog vestigen in een regio die kampt met krimp, werkloosheid en steeds zwaardere aardbevingen?»²³⁵

Moorlag bevestigt dit in zijn openbaar verhoor: «Bij lezing van die brief werd echter in één klap duidelijk dat het niet alleen meer ging om overlast, niet alleen meer ging om schade, maar dat het echt ging om een belangrijk veiligheidsrisico.»²³⁶

En dat doet wat met mensen. Als er één plek is waar je je veilig wilt voelen, is het wel in je eigen huis.

Openbaar verhoor William Moorlag, 14 september 2022

Minister Kamp komt naar Groningen: geen woorden, maar daden

Op vrijdag 25 januari 2013 brengt Minister Kamp het nieuws naar buiten dat zwaardere bevingen van 4,0 tot zelfs 5,0 op schaal van Richter in Groningen kunnen voorkomen. De Groninger Bodem Beweging (GBB) vindt dit vooruitzicht «onaanvaardbaar». De 100 miljoen euro die de NAM reserveert voor preventieve versterking noemt een woordvoerder van de GBB «drie keer niks».²³⁷ Eind 2013 moet er meer duidelijkheid komen over de nieuwe situatie. In de tussentijd zal er gekeken worden of het aardgas op een andere manier gewonnen kan worden, waardoor er minder – en minder sterke – aardschokken optreden, zegt Kamp tegen de NOS. Minder gas winnen heeft grote gevolgen: als er 20% minder gas wordt gewonnen, dan kost dat ieder jaar 2,2 miljard euro op de rijksbegroting. Bovendien, stelt Kamp, hebben we het gas nodig om Nederland te verwarmen.²³⁸

Op dezelfde vrijdag kondigt Minister Kamp aan dat hij een paar dagen naar Groningen komt. Kamp wil zijn besluit om gas te blijven winnen, ondanks de voorspelling dat er zwaardere bevingen kunnen optreden, daar komen uitleggen.²³⁹ Op zondag reist Kamp af naar Loppersum, voor een ontmoeting met burgemeester Albert Rodenboog en leden van de GBB. Een «onplezierig gesprek», aldus Hilda Groeneveld, secretaris van de GBB. «Wij vertrouwen de NAM en de overheid niet meer. Dat vond Kamp vreemd.»²⁴⁰

«Er kunnen doden vallen» kopt het Dagblad van het Noorden de volgende ochtend, op maandag 28 januari 2013. Minister Kamp houdt er «rekening mee» dat er slachtoffers kunnen vallen bij toekomstige zwaardere bevingen in Groningen.²⁴¹ Die avond staat de Minister in de sporthal de Boshal in Loppersum. Bewoners zijn door het Ministerie van Economische Zaken, de NAM en de gemeente Loppersum uitgenodigd «voor een bijeenkomst over de aardgaswinning in ons gebied. Aanleiding voor de bijeenkomst zijn de nieuwe inzichten over de effecten van de gaswinning en de relatie met aardbevingen in de provincie Groningen en de maatregelen die de Minister in verband daarmee wil nemen.»²⁴²

Zo’n 800 bewoners verzamelen zich ‘s avonds in de Boshal. Op het podium staan burgemeester Rodenboog, Minister Kamp en NAM-directeur Bart van de Leemput. Na het zingen van het Wilhelmus – Koningin Beatrix heeft net bekend gemaakt dat zij afstand zal doen van de troon – heft de zaal het Grönnens Laid aan, waarna de bijeenkomst echt kan beginnen met een welkom door burgemeester Rodenboog en een toespraak van Minister Kamp.²⁴³ Daarin herhaalt de Minister zijn eerdere woorden. Er moet voor 1 december 2013 meer duidelijkheid komen over wat de maximale sterkte van toekomstige bevingen zal zijn, en of er manieren zijn om het aantal bevingen en de sterkte daarvan te beperken. Het komende halfjaar zal daarnaast gestart worden met het verstevigen van woningen en gebouwen.²⁴⁴ De Minister voegt daaraan toe: «Met woorden wek je geen vertrouwen. Je wekt vertrouwen met daden. We zullen ons de komende tijd moeten bewijzen. We moeten analyseren wat de dreiging precies inhoudt. Schades moeten ruimhartig worden vergoed.»²⁴⁵

Ook NAM-directeur Van de Leemput is in de Boshal aanwezig om uit te leggen wat de NAM de komende tijd gaat doen. Van de Leemput zegt toe alle schade door bevingen te vergoeden. Bewoners zijn sceptisch. «Veel bewoners hebben de afgelopen jaren slechte ervaringen opgedaan met de NAM. Veel schaderapporten werden geschreven en onderzoek op onderzoek volgde, maar tot het uitbetalen van schadevergoedingen kwam het niet», staat in het Dagblad van het Noorden over deze avond.²⁴⁶

Lokale journalisten schrijven dat de drukbezochte bijeenkomst in de Boshal «rustig» en «gemoedelijk» is verlopen.²⁴⁷ Geen van de aanwezige beveiligers of undercover politieagenten hoefde in actie te komen.²⁴⁸ De avond leek na afloop «bijna een feestje: een aantal kinderen renden naar voren om aan Henk Kamp een handtekening te vragen. Hij nam hier alle tijd voor. Ook kwamen veel mensen nog even naar voren om Kamp de hand te schudden.»²⁴⁹

Minister Kamp noemt de avond in zijn verhoor «ontroerend». «De woede en verontwaardiging bij de mensen waren toen nog gematigd en die zijn later sterker geworden, op zichzelf door die onderzoeken en daarna door de hogere winning in 2013. Op dat moment waren die mensen in die sporthal ontvankelijk. Ik vond het ook ontroerend dat zij op een gegeven moment het Wilhelmus gingen zingen met elkaar», verklaart Kamp.²⁵⁰ Een jaar later, als Minister Kamp opnieuw Loppersum bezoekt, zal de sfeer veel grimmiger zijn (zie ook paragraaf 5.5 in hoofdstuk 5).

Ik had een zaal vol emotionele bewoners die behoorlijk scherpe vragen stelden aan de Minister.

Openbaar verhoor Albert Rodenboog, 29 augustus 2022

We hebben toen in een sporthal een sessie gehad met burgemeester Rodenboog, Minister Kamp en ik. De onvrede die daar naar boven borrelde, was groot.

Openbaar verhoor Bart van de Leemput, 31 augustus 2022

De andere twee hoofdrolspelers van de avond, burgemeester Rodenboog en NAM-directeur Van de Leemput, herinneren zich vooral de bezorgdheid van de bewoners die zich verzamelden in de Boshal. «De Minister zei gewoon: eigenlijk bent u niet meer veilig in uw eigen huis. Dan kun je wel voorstellen wat voor vragen er allemaal komen. Er waren jonge kinderen bij die ook heel emotioneel vragen stelden. Het was een hele emotionele avond», verklaart burgemeester Rodenboog.²⁵¹ Het nieuws dat bevingen mogelijk zwaarder werden had veel impact op de Groningers, zegt Van de Leemput in zijn verhoor. «Er was al een heleboel onrust, en die is behoorlijk versterkt.» Mensen waren boos. Van de Leemput: «Ik vond het moeilijk om daar te staan en te zeggen: dit doet de NAM en daar hebt u last van.» «Het was niet zo dat ik verbaasd was over wat de bewoners vonden – het patroon herkende ik – maar het is altijd goed om er nog eens aan herinnerd te worden hoe ernstig het is voor de bewoners», zo blikt de NAM-directeur terug.²⁵²

4.6 Bevindingen 2012–2013

4.6.1 Inleiding: doorpompen ondanks zorgen

De aardbeving bij Huizinge in 2012, waar dit hoofdstuk mee begon, is een kantelpunt in het Groningse aardgasdossier, hoewel nog niet iedereen dat direct beseft in de periode vlak daarna. Het betreft een kanteling in meerdere opzichten. Allereerst is de beving een kantelpunt in Groningen zelf. De kracht van de beving maakt indruk en de onrust die deze beving teweegbrengt, is groot. De beving zorgt bovendien voor een piek in het aantal schademeldingen. Maar ook in Den Haag en bij de betrokken partijen in het gasgebouw zorgt de beving voor een kanteling. Het is toezichthouder SodM die vanaf september 2012 de NAM, het KNMI, TNO, het College van Beheer Maatschap en het Ministerie van Economische Zaken wakker schudt met zijn bevindingen en ongevraagde advies aan de Minister van Economische Zaken. De partijen in het gasgebouw realiseren zich dat deze bevindingen serieuze gevolgen kunnen hebben voor de Groningse gaswinning. «Huizinge» zet daarmee de discussie over veiligheid en over veilige winningsniveaus permanent op de politieke agenda.

4.6.2 Risico’s gaswinning en kennis: gaswinning wordt veiligheidsvraagstuk

Onderzoek van SodM na aardbeving Huizinge schudt iedereen wakker

Zowel de hoge magnitude (3,6) en grondversnelling (0,087g) van de beving bij Huizinge, als de ervaringen van Groningers, leiden ertoe dat inspecteurs van Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) nader onderzoek gaan doen naar de beving. Als toezichthouder is SodM daarvoor niet direct de aangewezen partij. Dat de organisatie een seismoloog in dienst heeft berust op toeval, maar blijkt cruciaal om de veiligheid van de gaswinning kritisch te kunnen toetsen.

Al na enkele weken komt het kleine onderzoeksteam van SodM met bevindingen die leiden tot een harde breuk in het denken over aardbevingen in Groningen. Waar jarenlang is vastgehouden aan een maximale magnitude van 3,9 in het Groningenveld, met een bijhorend «licht schadepatroon», blijkt dat ineens onjuist. Na aanvankelijke aarzelingen en terughoudende reacties komen ook andere kennispartijen, zoals het KNMI en onderzoekers van de NAM en Shell, tot de conclusie dat de toezichthouder gelijk heeft. Zwaardere aardbevingen dan magnitude 3,9 zijn in het Groningenveld wel degelijk mogelijk. Het risicobeeld, dat vooralsnog beperkt bleef tot (lichte) schade aan gebouwen, wordt daardoor uitgebreid naar mogelijke zware schades of zelfs instorting van gebouwen.

Kennisinstituten geven aanvankelijk niet thuis

Normaal gesproken doen het KNMI en TNO onderzoek naar de seismiciteit en ondergrond in Groningen. De enquêtecommissie vindt het kwalijk dat de meer aangewezen partijen voor een onderzoek naar de seismiciteit in Groningen, het KNMI en TNO, na de aardbeving bij Huizinge niet direct in actie komen. Zij laten SodM desgevraagd echter weten geen tijd en capaciteit te hebben voor een dergelijke studie. SodM komt daardoor in een kwetsbare positie, omdat de toezichthouder niet het gezag heeft van een onafhankelijke kennisinstelling. Door het gebrek aan samenwerking tussen de inhoudelijke experts van de betrokken partijen gaat de aandacht van het Ministerie van Economische Zaken en de NAM – ten onrechte – vooral uit naar de onderlinge meningsverschillen.

Tunnelvisie doorbroken: gaswinning blijkt een veiligheidsprobleem

De nieuwe inzichten over de aardbevingen in Groningen leiden tot een nieuwe realiteit, waarbij de gaswinning in het Groningenveld is verworden tot een veiligheidsrisico voor bewoners. Daardoor komt het heersende «paradigma» over de risico’s van de gaswinning ter discussie te staan.

Dat eerdere aannames en veronderstellingen zo lang in stand konden blijven, komt volgens meerdere getuigen door een collectieve «tunnelvisie», een breed gedeelde consensus die lange tijd niet ter discussie werd gesteld. Hoewel de voorspelling van de maximale magnitude in de periode 1993–2004 stapsgewijs is verhoogd van 3,3 naar 3,9 op de schaal van Richter, overheerst het beeld dat alleen lichte schade te verwachten is. Belangrijke kanttekeningen en nuances bij deze voorspellingen, zowel over de magnitude als de te verwachten schade, krijgen onvoldoende de aandacht.

Tot de aardbeving in Huizinge zien de partijen in de tunnel – de NAM, het KNMI, TNO, SodM, het Ministerie van Economische Zaken en andere gaswinningspartijen – geen aanleiding om de collectieve aannames tegen het licht te houden. Tegengeluiden en signalen dringen nauwelijks door. Externe feedback wordt niet gezocht. Pas een buitengewoon zware aardbeving, gevolgd door een emotionele bijeenkomst vol verhalen van geschrokken inwoners van Groningen, blijkt een sterk genoeg signaal te zijn om de risico’s van de gaswinning beter te gaan onderzoeken.

Ongevraagd advies van SodM leidt tot kantelpunt in gasdossier

De nieuwe inzichten over de risico’s van de gaswinning in Groningen leiden in januari 2013 tot een scherp en ongevraagd advies van SodM aan de Minister van Economische Zaken. Als toezichthouder op de gaswinning gaat SodM uit van het voorzorgsbeginsel. Het advies luidt: «Verlaag de gaswinning zo snel en zo veel als mogelijk en realistisch is.» Door dit rapport van SodM kan niemand meer ontkennen dat de gaswinning in Groningen serieuze veiligheidsrisico’s heeft. Het rapport brengt daardoor een verschuiving teweeg in het denken over de risico’s van gaswinning.

Geen overeenstemming over nut productiebeperking

Het advies van SodM leidt niet meteen tot wijzigingen in beleid of productiestrategieën. Waar partijen het eens zijn over het feit dat bevingen mogelijk zwaarder kunnen worden en er een relatie is tussen de productie en aardbevingen, is er geen overeenstemming over het nut en effect van een productiebeperking. De NAM en haar aandeelhouders Shell en ExxonMobil benadrukken dat het verlagen van de gaswinning geen invloed heeft op de maximale magnitude van aardbevingen en dat zo’n verlaging de aardbevingen alleen uitstelt. SodM ziet een productiebeperking juist wel als een zinvolle maatregel, omdat hiermee tijd wordt gekocht voor nader onderzoek naar maatregelen die de risico’s van de gaswinning kunnen verkleinen.

4.6.3 Gasgebouw en gaswinning: veranderde realiteit leidt niet tot ingrijpen in productie

NAM bezorgd over license to operate

Uit diverse mailwisselingen en de besprekingen in het College van Beheer Maatschap komt naar voren dat de NAM na de beving bij Huizinge en de daarop volgende analyse van SodM grote zorgen heeft over de license to operate. De NAM richt haar activiteiten enerzijds op het verbeteren van het proces van schadeafhandeling en de communicatie naar bewoners, en anderzijds op een grootschalig onderzoeksprogramma om beter inzicht te verkrijgen in de ontwikkelingen in de ondergrond, grondbewegingen en mogelijke maatregelen om de risico’s te beperken. Tegelijkertijd zijn de inspanningen van de NAM ook gericht op het voorkomen van wat de NAM ziet als overhaast handelen, door met name de Minister. Via zowel het College van Beheer Maatschap als in rechtstreekse contacten met het Ministerie van Economische Zaken wijst de NAM op de grote onzekerheden van een eventueel reductiebesluit en de grote consequenties die dat zal hebben voor Nederland.

College van Beheer Maatschap schuift beslissingen vooruit

Het College van Beheer Maatschap (CBM) volgt de inspanningen van de NAM nauwlettend en onderschrijft de door de NAM ingezette lijn: schade zo goed en snel mogelijk afhandelen, investeren in nader onderzoek, maar overhaaste beslissingen vermijden. Door de deelname van de regeringsvertegenwoordiger (namens het Ministerie van Economische Zaken) in het CBM is er een korte lijn tussen de NAM, de aandeelhouders van de NAM en het ministerie. De verslagen van de vele CBM-vergaderingen in de periode november 2012 tot en met januari 2013 laten zien dat de NAM en het CBM zich zorgen maken, maar ook dat zij voortdurend zeer goed op de hoogte zijn van de ontwikkelingen binnen het ministerie en deze ook proberen te beïnvloeden. Bijvoorbeeld door nog eens een extra vergadering in te plannen kort voordat de nieuwe Minister van Economische Zaken over de ontwikkelingen in Groningen wordt geïnformeerd, of door niet alleen te reageren op het SodM-rapport, maar ook rechtstreeks contact te zoeken met de Minister (zowel in persoon als per brief). Andersom informeert de regeringsvertegenwoordiger de NAM en het CBM over de berichten die Economische Zaken ontvangt van andere partijen en wijst hij er op meerdere momenten op dat extra informatie vanuit de NAM behulpzaam zou zijn. Daardoor zijn de NAM en het CBM goed op de hoogte van de stand van zaken op het ministerie.

Minister is van oordeel dat er te veel onzekerheid is

Ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken wachten in het najaar van 2012 vooral af of de experts onderling tot overeenstemming kunnen komen. Omdat het niet lukt om overeenstemming te bereiken over de door SodM geadviseerde productiebeperking, stellen vervolgens zowel de ambtenaren als de Minister Kamp dat er onvoldoende kennis beschikbaar is om nu al een goed onderbouwd besluit te kunnen nemen over de productie. De Minister wil, in navolging van zijn ambtenaren, meer onderzoek laten doen voordat hij een besluit neemt over een beperking van de gaswinning. Opvallend is dat het voorzorgsbeginsel, waar de toezichthouder op wijst, daarin geen rol lijkt te spelen, terwijl in het najaar van 2012 in een memo aan de directeur-generaal nog wel werd geadviseerd uit voorzorg in te grijpen in de productie. Waar de toezichthouder voorstelt de productie te verlagen naar een niveau dat de leveringszekerheid niet in gevaar brengt, kiest het ministerie ervoor de gaswinning helemaal niet te beperken. Sterker nog, in het gasgebouw wordt in dezelfde periode juist ingestemd met een businessplan dat inzet op een zo hoog mogelijke productie uit het Groningenveld.

Productiebeperking was wel mogelijk geweest

De Minister neemt het besluit om geen productiebeperking in te stellen omdat er onvoldoende kennis is en er te veel onzekerheden zijn. Ambtenaren van het ministerie hebben echter al in november 2012 en januari 2013 desgevraagd informatie ontvangen van GasTerra over mogelijkheden voor productiebeperking zonder gevolgen voor de leveringszekerheid. Bij het ministerie, Shell en GasTerra is op dat moment bekend dat Gasunie Transport Services (GTS) beschikt over stikstofinstallaties waarmee op jaarbasis zo’n 20 miljard kubieke meter hoogcalorisch gas door middel van stikstofconversie kan worden omgezet naar laagcalorisch gas. Deze conversie is een alternatief voor Groningengas. Ambtenaren op het Ministerie van Economische Zaken overwegen echter op geen enkel moment serieus de inzet van deze apparatuur, omdat zij er ten onrechte van uitgaan dat het om verouderde apparatuur gaat die op korte termijn niet volledig beschikbaar zou zijn. Deze aanname van de ambtenaren is niet onderbouwd, laat staan dat zij deze aanname toetsen bij GTS, de eigenaar van de betreffende installatie. Het ministerie heeft GTS op geen enkel moment in deze periode betrokken bij de vraag of productiebeperking mogelijk was.

Minister niet volledig geïnformeerd door ambtenaren

Ambtenaren delen cruciale informatie van GasTerra over de mogelijkheden die er zijn om de productie uit Groningen te temperen zonder dat de leveringszekerheid in gevaar komt, niet met de Minister, of noemen deze hooguit zijdelings en voorzien deze bovendien van een dusdanig stevige disclaimer dat die mogelijkheid niet als reële optie beschouwd kan worden. Hoewel de regeringsvertegenwoordigers in het College van Gedelegeerde Commissarissen in december 2012 actief instemmen met de strategie van GasTerra om zo veel mogelijk Groningengas te verkopen, bespreken zij deze strategie niet met de Minister. Het is juist deze strategie die het mogelijk maakt dat in 2013, het jaar na de zwaarste aardbeving tot dan toe, GasTerra onverminderd streeft naar een zo hoog mogelijke verkoop van gas uit het Groningenveld. In deze periode direct na «Huizinge» vindt zodoende een sterke ambtelijke sturing van de besluitvorming plaats.

Voorzorgsbeginsel niet toegepast

De Minister van Economische Zaken richt zich in zijn besluitvormingsproces voornamelijk op de vele onzekerheden die er zijn over de effecten van een productiebeperking op de risico’s en de leveringszekerheid. De mogelijkheden die in januari 2013 beschikbaar zijn om, al was het maar uit voorzorg, de gaswinning overeenkomstig het advies van de toezichthouder «zoveel als realistisch en mogelijk terug te brengen», verdwijnen daarbij volledig uit beeld en worden op geen enkel moment serieus onderdeel van de afweging van de Minister. De Minister vindt dat een besluit over beperking van de productie vanwege die onzekerheden op dat moment niet verantwoord is, tot ongenoegen van de toezichthouder.

Ondanks personele unie twee gescheiden processen

Het gasgebouw bestaat uit twee «poten»: de productiekant, waar het College van Beheer Maatschap de beslissingen neemt, en de verkoopkant, waar het College van Gedelegeerde Commissarissen en de raad van commissarissen van GasTerra de besluiten nemen. De vaststelling van het businessplan van GasTerra voor 2013 laat zien dat de partijen binnen het gasgebouw de ontwikkelingen aan de productiekant, inclusief een mogelijk aanstaand besluit van de Minister om de productie uit Groningen te beperken, in geen enkel opzicht meenemen in de besluitvorming aan de verkoopkant van het gasgebouw. Waar in de productiekant sprake is van een nieuwe realiteit en voor het eerst hardop getwijfeld wordt aan de productiefilosofie, wordt aan de verkoopzijde de dan geldende strategie onverminderd voortgezet. GasTerra gaat gewoon door met de verkoop van gas alsof er niets aan de hand is. De doelstelling aan de verkoopzijde is en blijft op dat moment: zo veel mogelijk gas verkopen uit Groningen, met als doel om het tienjarig plafond zo dicht mogelijk te naderen.

Deze twee kanten van het gasgebouw lijken twee verschillende werelden, terwijl daar grotendeels dezelfde spelers bij betrokken zijn. Waar de leden van de zogeheten personele unie in de vroege middag nog als leden van het College van Beheer Maatschap met de NAM-directeur spreken over de voortgang van de onderzoeken, de bodemtrillingen en schadegevallen in Groningen, zit hetzelfde vijftal, aangevuld met nog enkele andere commissarissen, later diezelfde middag met de directie van GasTerra om tafel om het businessplan voor 2013 vast te stellen. De kennis, inzichten en afwegingen die aan de ene tafel een rol spelen, worden aan de andere tafel bewust opzijgeschoven. Er is immers nog geen besluit van de Minister om in te grijpen in de productie, en dus is er geen reden om de ingezette strategie aan te passen. Een strategie waar de Minister op dat moment overigens niet van op de hoogte is. En zo kan het dus gebeuren dat op het moment dat enerzijds een cruciale paradigmaverandering plaatsvindt en met klem door de toezichthouder geadviseerd wordt de gasproductie zo veel mogelijk te verlagen, er anderzijds besloten wordt in het komende jaar zo veel mogelijk Groningengas te verkopen (en dus ook te produceren).

4.6.4 Schade en versterking: recordschade en voor het eerst discussie over versterking

Een veelvoud aan schademeldingen

Om het Groningse draagvlak voor de gaswinning te behouden, past de NAM kort na de beving bij Huizinge het schadeproces aan en kondigt de NAM aan dat ruimhartigheid gehanteerd zal worden bij het bepalen van het schadebedrag. Ook zegt de NAM toe schades «duurzaam» te herstellen. Met de beving bij Huizinge verandert de schaal waarop gedupeerden hun schade melden voorgoed. Meer dan voorheen zijn bewoners geneigd om na een beving mogelijke schades te melden. De vele schademeldingen die binnen blijven stromen baren de NAM zorgen, maar de NAM gaat ervan uit dat het alleen om lichte schades gaat en de schade beheersbaar is. De NAM voorziet op dat moment alleen praktische problemen. Dat niet alle schade snel en gemakkelijk kan worden opgelost en hoezeer schade impact heeft op een gedupeerde lijkt niemand nog voor ogen te hebben.

NAM legt focus op schadebeperking

Daarnaast kondigt de NAM naar aanleiding van de beving bij Huizinge aan woningen preventief te zullen versterken. Wat dan precies onder «versterken» wordt verstaan, is echter nog niet duidelijk. De criteria daarvoor moeten immers nog tot stand komen. Er is dan ook nog bij vrijwel niemand een besef van wat de versterkingsopgave in Groningen voor de regio in de komende jaren teweeg zal brengen. Met deze acties van de NAM gericht op schadeherstel en versterking kiest de NAM nadrukkelijk en in de eerste plaats voor maatregelen die de gevolgen van aardbevingen moeten beperken, en niet voor maatregelen die zich richten op de oorzaken van de aardbeving, namelijk de gaswinning.

4.6.5 Regio en inwoners: «het is mis in Groningen»

Demissionair Minister toont geen betrokkenheid

Er bestaat bij Minister Verhagen van Economische Zaken en op zijn departement te weinig besef van de ernst van de bevingen bij Huizinge. Minister Verhagen heeft tot zijn aftreden op 5 november 2012 (en het aantreden van Minister Kamp) geen persoonlijk contact met burgemeester Rodenboog van Loppersum of met de inwoners van Groningen, ondanks dat Rodenboog meerdere pogingen doet om in contact te komen met zijn partijgenoot. Iets waar Verhagen tijdens zijn openbaar verhoor zijn excuses voor aanbood. De Minister heeft als beleidsverantwoordelijke niet persoonlijk de burgemeester te woord gestaan toen deze contact zocht en heeft zich niet ter plekke op de hoogte gesteld van de gevolgen van de bevingen. Ook bij de ambtenaren op het Ministerie van Economische Zaken is geenszins sprake van een gevoel van urgentie.

Regiobestuurders niet geraadpleegd over maatregelen

De regionale bestuurders zijn in de periode tussen de beving bij Huizinge en de reactie op het advies door SodM in de brief van Minister Kamp aan de Tweede Kamer (van 25 januari 2013) niet betrokken bij de veiligheidsproblemen die zijn ontstaan in het aardbevingsgebied – noch door het ministerie, noch door de NAM. Na lezing van de brief van de Minister beseffen de bestuurders de ernst van de situatie. Het buitensluiten van de regiobestuurders past niet binnen de regels en afspraken die gelden tussen de bestuurslagen om elkaar te informeren over nieuwe beleidsvoornemens die een andere overheid raken.²⁵³ Bovendien zijn burgemeesters de eerstverantwoordelijken voor de veiligheid van de burgers, maar kunnen zij door deze opstelling van de rijksoverheid slechts volgend zijn. De bestuurders zijn niet alleen niet betrokken, ze krijgen ook geen instrumenten in handen om te handelen.

Veel emoties bij inwoners

De rijksoverheid neemt een afwachtende houding aan. De emoties bij de getroffen inwoners lopen daarentegen hoog op. Zowel woede over de trage afhandeling van de schade als angst voor wat de inwoners te wachten staat, komt naar boven tijdens een door de GBB georganiseerde avond, drie weken na de beving bij Huizinge. De angst van bewoners voor hun eigen veiligheid (en die van hun kinderen) wordt nog verder versterkt als begin 2013 duidelijk wordt dat de bevingen mogelijk nog veel zwaarder gaan worden dan tot op dat moment werd gedacht. Minister Kamp komt persoonlijk uitleg geven, maar zijn boodschap is niet waar de getroffenen op zitten te wachten: een jaar lang onderzoek en geen beperking van de winning.

5 Van Zandeweer tot Ten BoerPiek in onderzoek en in gaswinning (2013–2014)

5.1 Inleiding

Of de twee aardbevingen in de nacht van donderdag op vrijdag nieuwe schade hebben opgeleverd? Heleen Wegter uit Zanderweer moet nog even een rondje om het huis maken, verklaarde ze vrijdag. Nee ze is niet in paniek geraakt. «Ik ben er redelijk nuchter onder, maar je gaat wel nadenken over de volgende schok. Hoe zwaar is die? Vooral die onzekerheid geeft veel onrust», constateert ze. [...] «Er moet nu echt wat gebeuren, dat is wel duidelijk», zei Paul Ronde uit Zandeweer vrijdag. «Straks wil niemand meer naar Groningen.»

Kamp leeft mee met de Groningers, liet de Minister vanuit Den Haag weten. «Het is niet niks als je je onveilig voelt in je eigen huis» zei de VVD’er vrijdag. Toch verandert de recente beving niets aan zijn besluit om de gaswinning voorlopig niet te verminderen. Dat heeft geen zin zolang niet alle gevolgen en risico’s in kaart zijn gebracht, stelt hij.

«Ingetogen Groningers maken zich nu toch wel zorgen», Leeuwarder Courant, 9 februari 2013.

Op donderdag 7 februari 2013 debatteert de Tweede Kamer tijdens een algemeen overleg (AO) ruim drie uur lang met Minister Kamp over de gaswinning in Groningen.²⁵⁴ Kamerlid Agnes Mulder (CDA) zegt: «Vorig jaar augustus was er een aardbeving in Groningen. Bijna twee weken geleden informeerde de Minister ons over de uitkomsten van het onderzoek naar deze beving en over toekomstige aardbevingen. Als noorderling en voormalig inwoner van de provincie Groningen was de ernst van de situatie mij direct duidelijk. Wat leeft er bij de mensen? Je gaat naar Loppersum en hoort wat daar wordt gezegd. Dat raakt je diep.»²⁵⁵ Het toeval wil dat nog diezelfde nacht na het debat de aarde in Groningen opnieuw beeft. Tweemaal zelfs: aardbevingen bij Zandeweer, met een kracht van 2,7 en 3,2 op de schaal van Richter.

Aan het hiervoor genoemde algemeen overleg in de Tweede Kamer gaan twee hoorzittingen met deskundigen en bewoners vooraf. Het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis, dat in opdracht van de enquêtecommissie een discoursanalyse heeft uitgevoerd, merkt hierover op dat de leden van de vaste Kamercommissie schrikken van de rapporten «zonder daarbij overigens op de eigen verantwoordelijkheid te reflecteren: er was binnen de commissie voorheen niet of nauwelijks over de problematiek gesproken».²⁵⁶ De Minister wordt uiteindelijk in de Kamer door een meerderheid gesteund in zijn streven om vanwege het belang van de gaswinning eerst nader onderzoek te doen alvorens een besluit over de gaswinning te nemen. Moties van oppositiepartijen die aandringen op verlaging van de gasproductie worden niet aangenomen.²⁵⁷

De zorgen die er in Groningen leven, worden niet weggenomen. In plaats van de gaswinning te verlagen, zoals de toezichthouder adviseert, kiest «Den Haag» voor studeren en doorproduceren. Maar liefst veertien onderzoeken worden uitgevoerd. Deze onderzoeken moeten duidelijkheid geven over de kernvraag of de veiligheid van Groningers in het geding is en wat daar dan aan gedaan kan worden. Ondanks de heftige beving bij Huizinge in 2012 en de daaropvolgende pleidooien en adviezen om uit voorzorg het winningsniveau te verlagen, gaat het jaar 2013 de geschiedenisboeken in als een recordjaar voor gaswinning. Weliswaar is die niet zo hoog als de winning soms was in de jaren ’70 en ’80, maar een productie van bijna 54 miljard kubieke meter Gronings gas is sinds die tijd niet meer gehaald. De gaswinning in 2013 is zo bezien een eeuwrecord, zoals ook blijkt uit de winningscijfers vanaf 2001 (tabel 5.1).

miljard kubieke meter

24,5

27,0

29,0

32,9

33,8

33,2

28,9

41,2

37,7

50,9

46,8

47,8

53,9

42,4

Bron: NAM, gas- en olieproductiecijfers

Het jaar van de beving van Huizinge, met een winningsniveau van 47,8 miljard kubieke meter, wordt niet gevolgd door een daling maar door een stijging, naar 53,9 miljard kubieke meter.

Na een heel jaar onderzoek wordt in januari 2014 een eerste, kleine stap gezet in het terugbrengen van de gaswinning. In 2014 mag er 42,5 miljard kubieke meter aan Groningengas gewonnen worden. Daarnaast tekenen op 17 januari 2014 het Rijk, de provincie Groningen en de zogenoemde «aardbevingsgemeenten» een bestuursakkoord waarmee 1,2 miljard euro naar de regio gaat. Veelzeggend is de titel van het akkoord: Vertrouwen op Herstel en Herstel van Vertrouwen. Dat vertrouwen heeft, ondanks het door de Groningse commissaris van de Koningin Max van den Berg bepleite «miljard van Max», toch een deuk opgelopen – niet alleen vanwege de hoge winning in 2013, die dan net bekend is geworden, maar ook omdat de aangekondigde verlaging van de winning in 2014 en 2015 veel beperkter is dan Groningers hadden gehoopt. Een inwoonster van Westeremden verwoordt het in Dagblad van het Noorden op 18 januari 2014 als volgt: «Nee, het is niet genoeg. Het gaat om onze veiligheid. En als je die belangrijk vindt, moet je ons wel serieus nemen.» De krant vervolgt: «Mieke Bartelds uit Westeremden laat er geen misverstand over bestaan: het bod van Minister Henk Kamp is niet het einde van de onvrede in het winningsgebied. En wat gebeurt er nu? «Groningers gaan niet zo snel op de barricaden. Maar uiteindelijk krijg je ze wel boos. De NAM heeft afgelopen jaar zelfs meer gas gewonnen. Schandalig vind ik dat», zegt ze aan de voet van de monumentale Andreaskerk in het dorp.»²⁵⁸

De recordwinning in het jaar 2013 is veelzeggend, ook gezien de politieke en maatschappelijke kentering die vanaf 2012 plaatsvindt. Vrijwel iedereen is het erover eens dat vanwege de veiligheidsrisico’s de gaswinning naar beneden moet. Maar de mammoettanker van de gaswinning laat zich in 2013 kennelijk nog moeilijk remmen. In plaats van minder, wordt er meer gas gewonnen. Opvallend is dat premier Rutte zich pas in 2018 realiseert hoe «bizar» hoog het gaswinningsniveau in 2013 was. «Ik realiseerde me dat eigenlijk pas begin 2018, na een interview met Jan de Jong», verklaart Rutte in zijn openbaar verhoor.²⁵⁹

Leeswijzer hoofdstuk 5 (2013–2014)

In dit hoofdstuk over de periode februari 2013 tot september 2014 staat de vraag centraal hoe het kon gebeuren dat ondanks het alarmerende rapport van Staatstoezicht op de Mijnen (SodM), er in het jaar 2013 een recordhoogte aan gas uit het Groningenveld is gewonnen. Ook de resultaten van de onderzoeken die in 2013 zijn uitgevoerd komen in dit hoofdstuk aan bod. Een overzicht van deze onderzoeken is opgenomen in tabel 5.2. De onderzoeksresultaten volgen in de paragrafen daarna (een overzicht is voorafgaand aan tabel 5.2 opgenomen). Op het vlak van schadeafhandeling speelt in deze periode een toename van het aantal schademeldingen. Ook groeit het inzicht dat de versterkingsaanpak een enorme uitvoeringsopgave betekent. Het Centrum Veilig Wonen wordt opgericht en gaat de schades afhandelen en de versterking uitvoeren.

Ten slotte wordt in dit hoofdstuk besproken hoe de regio aandacht vraagt voor de aardbevingsproblematiek en uiteindelijk samen met de rijksoverheid komt tot een eerste bestuursakkoord, bestaande uit compensatie en een aantal andere afspraken en maatregelen. Een daarvan is de oprichting van de Dialoogtafel.

5.2 Risico’s gaswinning en kennis: een jaar van onderzoek

2013 staat in het teken van de onderzoeken die Minister Kamp begin dat jaar aankondigt. Ondanks de nieuwe inzichten die worden opgedaan, blijft er veel onzekerheid bestaan en leiden de onderzoeken tot nieuwe vragen. Ook blijft er onenigheid bestaan over hoe het beste kan worden omgegaan met de risico’s van gaswinning.

5.2.1 2013: het jaar van onderzoek

Minister Kamp kondigt onderzoeken aan

In een brief aan de Tweede Kamer op 11 februari 2013 geeft Minister Kamp, zoals toegezegd in het algemeen overleg gaswinning van 7 februari 2013, een overzicht van de onderzoeken die in dat jaar uitgevoerd moeten worden. De Minister kondigt in deze brief elf onderzoeken aan, waarbij hij opmerkt dat «alle onderzoeken en inspanningen erop gericht zijn om op de korte termijn de veiligheid van de bewoners in Groningen door preventieve maatregelen te verbeteren en een afgewogen besluitvorming mogelijk te maken.» De elf onderzoeken richten zich op onder meer:

– de mogelijkheden om het aantal en de sterkte van bevingen te beperken;

– het in kaart brengen van de mogelijke schade bij zwaardere bevingen en maatregelen onderzoeken om schade te beperken;

– de consequenties van een eventuele productiebeperking voor de leveringszekerheid, gasbaten en leveringsverplichtingen;

– waardedaling van woningen in het gebied en mogelijkheden om de onafhankelijkheid van schadeafhandeling beter te verankeren.

Een deel van de onderzoeken wordt uitgevoerd in opdracht van de NAM of door de NAM, en een deel in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken.²⁶⁰ In de loop van 2013 komen er nog drie extra onderzoeken bij (naar leefbaarheid/economisch perspectief voor de regio, bouwnormen en risicobeleid), zodat het uiteindelijk om veertien onderzoeken gaat. De resultaten van de onderzoeken moeten worden meegenomen in het winningsplan dat de NAM uiterlijk 1 december 2013 zal indienen.

Minister Kamp staat in zijn brief aan de Tweede Kamer van 11 februari 2013 eveneens stil bij de wijze waarop hij de onafhankelijkheid van de onderzoeken wil waarborgen. Op de eerste plaats stelt hij een onafhankelijke stuurgroep in voor de aansturing en begeleiding van de onderzoeken (de stuurgroep Onderzoeken Aardbevingen Groningen). Deze stuurgroep bestaat uit een vertegenwoordiger op bestuurlijk niveau, een Nederlandse expert en een internationale expert.²⁶¹ Op de tweede plaats stelt de Minister twee technische begeleidingscommissies in: een voor de onderzoeken die betrekking hebben op de ondergrondse studies en een voor de bovengrondse onderzoeken: de Technische Begeleidingscommissie Ondergrond (TBO) en Technische Begeleidingscommissie Bovengrond (TBB). Leden van deze commissies zijn werkzaam bij SodM, de TU Delft, het KNMI, TNO of EBN, of zijn actief als zelfstandig adviseur of expert. De commissies dragen zorg voor de begeleiding van de onderzoeken en beoordelen (reviewen) tevens de rapporten. Tot slot zal er een contra-expertise aan een buitenlandse partij worden gevraagd als er verschil van inzicht bestaat tussen de NAM en de technische begeleidingscommissies TBO en TBB.²⁶² Het onderzoek van GasTerra naar de exportverplichtingen en leveringscontracten wordt op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken aanvullend getoetst door de landsadvocaat. In tabel 5.2 zijn alle onderzoeken weergegeven.

1.	NAM	Arup	inventarisatie preventieve maatregelen ter versterking gebouwen	13, 26, 28 en 29 november 2013 (vier deelrapporten)
2.	EZ	Deltares	quickscan naar mogelijke effecten van aardbevingen op vitale infrastructuur	13 augustus 2013 15 januari 2014
3.	EZ	KNMI/TNO	schadepatroon bij hoger maximum bevingen	Dit onderzoek is als zelfstandig onderzoek vervallen en delen ervan zijn meegenomen in onderzoeken 1 en 4
4.	EZ	KNMI/TNO	onderzoek naar welk gebied (beïnvloedingscirkel) getroffen wordt bij bevingen met een hogere magnitude en intensiteit	10 december 2013
5.	NAM	NAM	bepaling maximumsterkte aardbevingen Groningenveld	1 oktober 2013
6.	NAM	NAM	alternatieve winningstechnieken, om kans op, aantal en sterkte van bevingen te beperken (inclusief effecten productiebeperking)	13 november 2013
7.	EZ	GTS	mogelijkheden kwaliteitsconversie en gevolgen voor voorzieningszekerheid	3 oktober 2013
8.	EZ	EZ	mogelijke financiële effecten op inkomsten Staat	10 september 2013
9.	EZ	GasTerra	in kaart brengen van leveringscontracten en -verplichtingen GasTerra	12 november 2013
10.	EZ	Ortec Finance	waardedaling woningen in het aardbevingsgebied	26 juli 2013, 12 augustus 2013, 23 oktober 2013, 15 januari 2014, 20 augustus 2014
11.	EZ	Tcbb	verankeren onafhankelijkheid schadeprocedures en schadeafhandeling	2 juli 2013 17 december 2013
12.	EZ	Ecofys/EZ	bevorderen leefklimaat en economisch perspectief van de regio	12 december 2013
13.	EZ	NEN	bouwnormen	2015
14.	EZ	Crisislab	beoordelen van risico’s en risicobeleid	19 december 2013

Gedurende het jaar wordt aan deze verschillende onderzoeken gewerkt, waarbij met regelmaat (technische) workshops plaatsvinden met de begeleidingscommissies en stuurgroep om de tussentijdse resultaten te bespreken. Ook Minister Kamp wordt tussentijds op de hoogte gehouden van de voortgang.²⁶³ De eerste afgeronde onderzoeksrapporten komen in de zomer van 2013 beschikbaar en worden door Minister Kamp op 22 augustus met de Tweede Kamer gedeeld, al hebben de onderzoeken gedeeltelijk nog wel aanvulling nodig of krijgen ze nog een vervolg. Het gaat om (deel-)rapporten van de onderzoeken 1, 2, 10 en 11, respectievelijk de studies naar een plan van aanpak voor preventieve versterking, een quickscan naar de effecten van aardbevingen op vitale infrastructuur, het onderzoek naar de prijsontwikkeling op de woningmarkt en de evaluatie van de Technische commissie bodembeweging van het schadeproces.²⁶⁴

De resultaten van de onderzoeken worden beschreven in:

– Paragraaf 5.2.2: onderzoeken 1, 2, 4, 5 en 6 (de «technische onderzoeken»).

– Paragraaf 5.2.3: onderzoeken 7, 8 en 9 (gasmarkt).

– Paragraaf 5.2.4: onderzoek 14 (risico’s en risicobeleid).

– Paragraaf 5.4.1: onderzoek 10 en 11 (schade).

– Paragraaf 5.4.2: onderzoeken 1 en 13 (versterking).

– Paragraaf 5.5.3: onderzoek 12 (compensatie).

Onderzoek 3 is komen te vervallen.

5.2.2 De resultaten van de technische onderzoeken

Deze paragraaf bevat de resultaten van de zogenoemde «technische onderzoeken»: de onderzoeken gericht op de seismiciteit in het Groningenveld en de gevolgen hiervan.

Veel onzekerheden in resultaten van technische onderzoeken

Op 17 januari 2014 stuurt Minister Kamp de opbrengst van een jaar lang onderzoek naar de Tweede Kamer. Dit betreft een «totaalpakket» met alle onderzoeksrapporten, inclusief de verschillende beoordelingen van begeleidingscommissies, stuurgroep en externe reviews.²⁶⁵

De technische onderzoeken (onderzoeken 1, 2, 4, 5 en 6) geven gezamenlijk een beter inzicht in de ontwikkelingen van de seismiciteit in het Groningenveld, de mogelijk te verwachten magnitudes en grondversnelling en de mogelijke consequenties daarvan bovengronds. De stuurgroep Onderzoeken Aardbevingen Groningen schrijft op 20 december 2013 in haar eindoordeel over de vijf onderzoeken dat de uitkomsten worden gekenmerkt door een aanzienlijke onzekerheid op verschillende punten. Daardoor is het moeilijk om met voldoende zekerheid uitspraken te doen over de ontwikkeling van de seismiciteit en de te nemen maatregelen voor de periode na vijf jaar. Die onzekerheid is het gevolg van het feit dat er onvoldoende gegevens beschikbaar zijn over bijvoorbeeld de opbouw en het gedrag van de ondergrond, alsook over zwaardere bevingen in Groningen. Ook stelt de stuurgroep dat er internationaal weinig vergelijkbare voorbeelden zijn over de gevolgen van door gaswinning veroorzaakte aardbevingen. Gevolg hiervan is dat de onderzoeken in veel gevallen berusten op aannames op basis van beperkte gegevens.

Figuur 5.1 schetst de relatie tussen gasproductie en het ontstaan van schade, en geeft daarbij weer welke vier (onzekere) factoren daarin een rol spelen. De verschillende onzekerheden leiden er volgens de nota toe dat in diverse onderzoeken conservatieve (voorzichtige) aannames zijn gedaan.

Bron: Rapportage stuurgroep Onderzoeken Aardbevingen Groningen, 20 december 2013²⁶⁶

De genoemde onzekerheden maken het vooral lastig om voor de langere termijn (meer dan vijf jaar vooruit) uitspraken te doen. Voor de kortere termijn, de volgende drie tot vijf jaar, is er volgens de stuurgroep wel voldoende basis om uitspraken te doen over de exploitatie van het Groningenveld in samenhang met het veiligheidsrisico, de noodzakelijk te nemen preventieve maatregelen en het benodigde vervolgonderzoek.²⁶⁷

Onderzoeken 1, 2 en 5 tonen aan: versterking van gebouwen is noodzakelijk

Uit de onderzoeken komen nieuwe inzichten naar voren over de kans op schade aan het oppervlak als gevolg van aardbevingen. Daarbij speelt de waarde van de maximale grondversnelling van de aardbeving een rol: de piekgrondversnelling, afgekort als PGA (peak ground acceleration). Hoe hoger de grondversnelling, hoe meer schade aan het oppervlak. De stuurgroep constateert op basis van alle onderzoeksresultaten dat er in de komende vijf jaar rekening gehouden moet worden met een maximale grondversnelling van circa 0,2g²⁶⁸, zo blijkt uit het onderzoek van het KNMI (onderzoek 2).²⁶⁹ Deze grondversnelling zou voor kunnen komen bij een aardbeving met een kracht van 5 op de schaal van Richter. Hoewel het nog niet mogelijk is om aan te geven wat de maximale magnitude van bevingen in Groningen zal zijn, geeft de studie van de NAM (onderzoek 5) wel inzicht in de kansen op een zwaardere beving. Wanneer de seismiciteit van het Groningenveld de bestaande trend blijft volgen, is er een kans van 50% op een beving met een magnitude van 4,2 op de schaal van Richter in de volgende tien jaar. De kans op een beving zwaarder dan 4,9 is volgens de NAM 10%, en de kans op een beving zwaarder dan 5,4 is 1%. Wel geldt daarbij dat het onderzoek omgeven is met veel onzekerheden.²⁷⁰

Mocht een aardbeving zich voordoen met een grondversnelling van 0,2g, dan zijn er geen grote zorgen over schade aan de kritische infrastructuur (al is wel enige versterking nodig aan waterkeringen die op dat moment niet aan de norm voldoen), zo blijkt uit de studie van Deltares (onderzoek 2).²⁷¹ Voor gebouwen is er echter wel reden tot zorg (onderzoek 1). Bij een dergelijke grondversnelling kunnen bepaalde typen woningen ernstige schade oplopen. In een oplegnotitie bij de onderzoeken geeft de NAM aan dat gebouwen op basis van de huidige berekeningen bij een zware aardbeving zwaar beschadigd zouden kunnen raken. Als er geen verstevigende maatregelen worden getroffen, zouden gebouwen zelfs kunnen instorten, waarbij niet volledig uitgesloten is dat er slachtoffers kunnen vallen.²⁷² De stuurgroep Onderzoeken Aardbevingen Groningen stelt dat bovengrondse, preventieve maatregelen daarom noodzakelijk zijn, en adviseert dat «met voorrang en urgentie een gecoördineerd versterkingsprogramma in gang gezet zou moeten worden gezet dat op de korte termijn bestaande risico’s aanpakt».²⁷³

Onderzoek 4 en 6: mogelijke maatregelen om seismische dreiging te voorkomen

Er is tevens onderzoek gedaan naar mogelijke alternatieve winningstechnieken en verschillende productieniveaus en de gevolgen daarvan voor de seismiciteit. De NAM heeft in onderzoek 6 vier mogelijke maatregelen onderzocht:

1. Een andere productiefilosofie, waarbij meer uit de zuidelijke clusters wordt gewonnen en de noordelijke clusters van het Groningenveld – waar de meeste aardbevingen zich voordoen – zo veel mogelijk worden ontzien;

2. Het verminderen van de productie in het gehele veld (gekeken is naar scenario’s waarbij de productie wordt beperkt tot 40 en 30 miljard kubieke meter per jaar of waarbij de gaswinning volledig wordt stopgezet);

3. Volledige depletie (leegpompen) van de zogenoemde randblokken in het westen van het veld waar de druk relatief hoog is, zodat drukverschillen worden verkleind;

4. Het op peil houden van de druk in het veld door een ander gas of vloeistof te injecteren (bijvoorbeeld stikstof).

De NAM heeft voor verschillende scenario’s, productieniveaus en combinaties van maatregelen het seismische risico (hazard) berekend. De NAM komt tot de conclusie dat de verschillen in seismisch risico tussen de meeste productiescenario’s relatief klein zijn, doordat effecten van de maatregelen pas met een vertraging van vijf jaar zichtbaar worden. Er zijn echter drie scenario’s die een iets groter effect laten zien op de reductie van de seismiciteit, te weten: het volledig stopzetten van de productie, of het injecteren van stikstof in het gasveld of het kiezen voor een andere productiefilosofie (meer uit de zuidelijke clusters winnen en de noordelijke clusters ontzien) in combinatie met een beperking van de totale productie. De NAM ziet het injecteren van stikstof niet als een realistische maatregel, aangezien het buitengewoon kostbaar, technisch niet eenvoudig en op korte termijn niet te realiseren is.²⁷⁴

De Technische Begeleidingscommissie Ondergrond constateert op basis van de onderzoeken van de NAM dat het niet mogelijk is een duidelijk antwoord te geven op de oorspronkelijke vraag van de Minister naar de maximale magnitude. Op basis van de statistische analyses (en de vele onzekerheden die daarin een rol spelen) acht de begeleidingscommissie de kans klein dat de maximale magnitude boven de 5,0 zal liggen. Maar zij kan het op grond van de beschikbare data ook niet uitsluiten. Ook de analyses van de seismische risico’s zijn omgeven met vele onzekerheden, waardoor het op dat moment niet mogelijk is uitspraken te doen over de risico’s op de langere termijn.²⁷⁵

Zoals gezegd, constateert de stuurgroep Onderzoeken Aardbevingen in haar eindoordeel dat de onderzoeken gezamenlijk voldoende basis bieden om voor de korte termijn, drie tot vijf jaar, uitspraken te doen over wat de gaswinning in Groningen betekent voor de veiligheidsrisico’s, noodzakelijke preventieve maatregelen en benodigd vervolgonderzoek. Vanwege de bestaande onzekerheden is dat niet mogelijk voor een langere termijn.

Desalniettemin komen uit de onderzoeken wel mogelijkheden naar voren om de seismische dreiging te verminderen. Volledig stopzetten van de productie zou een afname van de seismische dreiging van 38% in de komende tien jaar betekenen. Met het oog op voorzieningszekerheid is dat echter geen mogelijkheid, zo stelt de stuurgroep.²⁷⁶ Een tweede scenario dat tot verminderde seismische dreiging kan leiden, is het veranderen van de productiefilosofie, waarbij voorrang wordt gegeven aan gas uit het zuidelijk deel van het veld en de gaswinning rond de clusters bij Loppersum wordt beperkt. Deze maatregel, zo stelt de stuurgroep, lijkt enige beperking van het seismisch risico op te leveren en levert extra tijd op. Die extra tijd kan gebruikt worden voor het verzamelen van meer gegevens en de uitvoering van een versterkingsprogramma voor huizen en gebouwen, waarvoor Arup op verzoek van de NAM de eerste bouwstenen heeft aangeleverd.²⁷⁷

Samen met de onderzoeksresultaten wordt in januari 2014 ook de zogenoemde «contourenkaart» van het KNMI gedeeld. Het model dat het KNMI hiervoor heeft gemaakt, heeft gediend als basis voor de onderzoeken naar de gevolgen van een aardbeving in Groningen met een magnitude van 5,0 op de schaal van Richter. Figuur 5.2 laat de contouren zien van de maximale grondversnelling (PGA) die optreedt bij een beving met magnitude 5,0 en biedt daarmee inzicht in het gebied dat mogelijk beïnvloed wordt door die grondversnelling (onderzoek 4).²⁷⁸ Deze contourenkaart zal in latere jaren nog meermaals worden geactualiseerd en speelt een belangrijke rol in (latere) analyses van het seismische risico in Groningen.

Bron: KNMI, augustus 2013²⁷⁹

5.2.3 Meer zicht op leveringszekerheid, gascontracten en gasbaten

Naast de technische onderzoeken zijn voor de Minister van Economische Zaken ook de onderzoeken die gericht zijn op de gasmarkt van groot belang (over leveringszekerheid, gascontracten en gasbaten). De uitkomsten van de onderzoeken 7, 8 en 9 komen in deze paragraaf aan bod.

Door onderzoeken meer zicht op leveringszekerheid, gascontracten en gasbaten

In januari 2013 vormen onzekerheden over de gasmarkt een zwaarwegende reden om de productie nog niet te beperken. Ook niet uit voorzorg, zo verklaart Minister Kamp: het is dan onzeker wat een productiebeperking zou betekenen voor de continuïteit van gaslevering aan huishoudens in binnen- en buitenland. In opdracht van de Minister worden daarom in 2013 drie onderzoeken uitgevoerd: een onderzoek gericht op de mogelijkheden voor het toepassen van stikstofconversie (het omzetten van hoogcalorisch gas naar laagcalorisch gas door middel van het toevoegen van stikstof)²⁸⁰ en de gevolgen daarvan voor de leveringszekerheid (onderzoek 7), een onderzoek naar de gevolgen van een eventuele verlaging van de gaswinning voor de gasbaten (onderzoek 8) en een onderzoek naar leveringscontracten, hoofdzakelijk gericht op de langlopende contracten van GasTerra met (buitenlandse) afnemers (onderzoek 9).

Onderzoek 7: gasproductie Groningenveld beperken door stikstofconversie

Onderzoek 7 wordt uitgevoerd door gastransporteur Gasunie Transport Services (GTS), tevens de eigenaar van de apparatuur waarmee stikstofconversie kan worden uitgevoerd. Het uitvoeren van stikstofconversie is een wettelijke taak van GTS op grond van de Gaswet. Het onderzoek is gericht op de vraag hoeveel laagcalorisch gas (pseudo-G-gas) er geproduceerd kan worden door enerzijds gebruik te maken van de mogelijkheid tot verrijking en anderzijds de bestaande stikstofinstallaties voor stikstofconversie te gebruiken, om zo de productie uit het Groningenveld te verminderen.

In het onderzoek worden twee scenario’s uitgewerkt. Het eerste scenario wordt «Groningen minimaal» genoemd. In dit scenario wordt de Groningenproductie zo ver mogelijk verlaagd, hoewel hierbij wel seizoenseffecten kunnen optreden. De uitkomst van dit scenario is dat er door middel van stikstofconversie 19 tot 23 miljard kubieke meter hoogcalorisch gas omgezet kan worden naar laagcalorisch gas. De productie van het Groningenveld kan dan omlaag met 21 tot 35 miljard kubieke meter in 2014 (afhankelijk van de temperatuur). Ter vergelijking: in 2013 is de geplande productie van het Groningenveld 49 miljard kubieke meter.

Het tweede scenario betreft een scenario waarbij het Groningenveld over het hele jaar gelijkmatig produceert («Groningen vlak» genoemd). De beschikbare stikstofinstallaties zullen dan niet het hele jaar op volle sterkte draaien. In dit scenario kan de productie uit Groningen worden beperkt tot 34 à 42 miljard kubieke meter (en moet er conversie van 9 tot 12 miljard kubieke meter hoogcalorisch gas plaatsvinden).

In beide scenario’s is de leveringszekerheid gewaarborgd. GTS benadrukt dat in beide gevallen een heel andere inzet van conversie- en verrijkingscapaciteit van GTS wordt gevraagd, die leidt tot andere eisen aan de middelen. Als op korte termijn de installaties ingezet moeten worden, is het voor de leveringszekerheid nodig dat twee stikstofinstallaties worden gezien als back-upvoorziening (dit is meegenomen in de berekeningen) en dat het Groningenveld als back-up beschikbaar blijft voor onvoorziene omstandigheden.²⁸¹

Onderzoek 8: minder gaswinning heeft grote financiële consequenties

Onderzoek 8 wordt uitgevoerd door het Ministerie van Economische Zaken zelf, en brengt in beeld wat de consequenties voor de gasbaten zijn bij vier verschillende productiescenario’s (namelijk 40, 35, 30 of 20 miljard kubieke meter gasproductie uit het Groningenveld). Deze scenario’s worden afgezet tegen het basisscenario met een productie van 46 à 47 miljard kubieke meter Groningengas over 2014 tot en met 2017 conform het meerjarige winningsplafond. Op basis van een «omgevingsschets» wordt geconcludeerd «dat er voldoende gas beschikbaar is voor Noordwest Europa. Er wordt aangenomen dat het overige aanbod voor Europa (exclusief Groningen) zodanig flexibel is dat zonder prijseffecten tenminste 10 miljard m³ reductie van het Groningengas kan worden opgevangen.» In tabel 5.3 is weergegeven wat de verwachte financiële consequenties zijn per scenario en per jaar.²⁸²

2014	– 1,5	– 2,5 – – 2,7	– 3,1 – – 3,8	– 4,6 – – 6,1
2015	– 1,5	– 2,5 – – 2,6	– 3,2 – – 3,7	– 5,0 – – 5,9
2016	– 1,4	– 2,4 – – 2,5	– 3,2 – – 3,6	– 5,0 – – 5,7
2017	– 0,6	– 1,7	– 2,8	– 4,6 – – 4,9
2018	– 0,4	– 1,4	– 2,5	– 4,2 – – 4,5
2019	– 0,2	– 1,2	– 2,2	– 4,0 – – 4,2
2020	–	– 1,0	– 2,0	– 3,8 – – 4,0
2021	0,7	– 0,3	– 1,3	– 3,3
2022	0,6	0,4	– 0,6	– 2,6
2023	0,4	0,8	– 0,2	– 2,2
2024	0,2	0,9	0,2	– 1,8

Bron: Ministerie van Economische Zaken, resultaten onderzoek 8

Onderzoek 9: Beroep op «force majeure» bij buitenlandse contracten ingewikkeld

Na het SodM-advies uit januari 2013 om de productie uit het Groningenveld te reduceren, worden de exportcontracten een belangrijk discussiepunt op het Ministerie van Economische Zaken en bij de directie van Gasunie. Het onderzoek naar de gascontracten (onderzoek 9) wordt uitgevoerd door GasTerra. Het betreft een inventarisatie van de langlopende contracten van GasTerra en de ontbindende voorwaarden waarop GasTerra zich mogelijk zou kunnen beroepen in het geval van een productiebeperking. In de rapportage staat dat GasTerra langetermijncontracten (tot minimaal 2020, soms tot 2030) heeft met België, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Italië en Zwitserland. In 2014 moeten deze landen op basis van die contracten 30 tot 35 miljard kubieke meter aan laagcalorisch gas en 19 tot 25 miljard kubieke meter aan hoogcalorisch gas van GasTerra afnemen. Er zijn geen ontbindende voorwaarden in de contracten waar GasTerra een beroep op zou kunnen doen in geval van een productiebeperking. GasTerra schrijft dat dergelijke clausules niet gebruikelijk zijn in de Europese gasmarkt.

Een beroep op overmacht (force majeure) sluit GasTerra in eerste instantie niet uit. Wel wordt de kanttekening geplaatst dat de aanleiding van de productievermindering niet aan de NAM en GasTerra mag worden toegerekend. Mocht GasTerra zich op overmacht willen beroepen, zal de NAM eerst force majeur jegens GasTerra moeten claimen.

Later, als conclusie van onderzoek 9 en na beoordelingen van juristen bij het Ministerie van EZ, wordt een beroep op overmacht toch minder waarschijnlijk geacht. Mocht GasTerra bij een productiebeperking wel onverminderd aan de Nederlandse, binnenlandse markt blijven leveren en de levering aan andere landen opschorten, dan handelt GasTerra in strijd met het Europese mededingingsrecht. Dit zou een beroep op overmacht bemoeilijken. Een beroep op overmacht tegen enkel buitenlandse afnemers is weliswaar denkbaar, maar de verwachting is dat afnemers dat zeer waarschijnlijk (succesvol) juridisch zullen aanvechten, zich beroepend op de Europese mededingingsregels die bepalen dat een partij niet discriminatoir mag handelen ten opzichte van afnemers uit een ander land.²⁸³

Joost Haenen, de voorzitter van de beide technische begeleidingscommissies (de Technische Begeleidingscommissie Ondergrond en de Technische Begeleidingscommissie Bovengronds), stelt ten behoeve van de behandeling van deze onderzoeken in de stuurgroep Onderzoeken Aardbevingen Groningen nog een korte review op van de drie studies. Haenen merkt op dat onderzoek 7 en 9 door GTS en GasTerra zelf zijn uitgevoerd, en daarmee niet onafhankelijk zijn. Over het GTS-onderzoek constateert de voorzitter dat het eigen belang van GTS mogelijk tot «enig conservatisme in de aannames heeft geleid», wat vanuit voorzieningszekerheid bezien wellicht ook wel wenselijk is. Haenen stelt desondanks dat het onderzoek van GTS voldoende objectief is. De uitkomsten ervan bieden volgens hem voldoende basis voor besluitvorming door de Minister. Ook ten aanzien van het onderzoek dat is uitgevoerd door GasTerra is er bij de technische begeleidingscommissies geen enkele twijfel over de juistheid van de verstrekte informatie. Ook dit rapport biedt voldoende basis voor besluitvorming, zo is de conclusie.

Bijna twee jaar na de oplevering van onderzoek 9 door GasTerra krijgt de landsadvocaat het verzoek van het Ministerie van Economische Zaken om de conclusies van dit rapport nog eens te toetsen. De landsadvocaat krijgt hiervoor inzage in acht langetermijncontracten van GasTerra (voor een combinatie van laag- en hoogcalorisch gas). De landsadvocaat komt in een notitie van 21 september 2015 tot dezelfde conclusie als GasTerra: «De ruimte om de lange termijncontracten open te breken en de hoeveelheden te leveren gas terug te brengen is ook naar ons oordeel uiterst beperkt. Bovendien zal een beperking van de leveringen aan buitenlandse afnemers gepaard moeten gaan met een evenredige vermindering van de binnenlandse afzet. Anders zal ook een beroep op overmacht niet slagen».²⁸⁴

Economische Zaken concludeert: beperking van de gaswinning is mogelijk

Op basis van deze drie studies over de gasmarkt maakt het Ministerie van Economische Zaken zelf een samenvattende rapportage. In deze rapportage wordt geconcludeerd dat de productie uit het Groningenveld beperkt kan worden tot 30 à 35 miljard kubieke meter, zonder dat dit tot problemen leidt met de leveringszekerheid van laagcalorisch gas in Nederland en Noordwest-Europa. Daarvoor is het wel noodzakelijk dat er in de wintermaanden meer geproduceerd mag worden dan in de zomermaanden (dus geen vlakke productie). «Mocht blijken dat het vooral noodzakelijk is dat Groningen zo vlak mogelijk over het jaar gaat produceren, dan kan een veel minder grote beperking worden vastgesteld». Een productiebeperking zal wel leiden tot een hogere vraag naar hoogcalorisch gas, maar de stelling is dat dit gas voldoende beschikbaar is op de Noordwest-Europese markt.

In de rapportage staat: «Overwogen kan worden om een eventuele productiebeperking stapsgewijs in te voeren door de productie in een periode van twee à drie jaar terug te brengen tot het wenselijk geachte niveau. Dit geeft de markt (extra) tijd om de terugval in de productie van Groningengas te absorberen». De gevolgen van een productiebeperking voor de rijksbegroting worden «aanzienlijk» genoemd.²⁸⁵

5.2.4 SodM uit kritiek op winningsplan en analyses van de NAM

Ondanks alle onderzoeken blijft er veel onduidelijk en nadert het moment dat Minister Kamp een nieuw winningsbesluit moet nemen. Hij baseert zich hierbij op het nieuwe winningsplan dat de NAM indient, het advies van de toezichthouder SodM en het advies van de Technische commissie bodembeweging (Tcbb). Dit staat in deze paragraaf beschreven. Daarnaast komen de resultaten van het (aanvullend) onderzoek 14 naar de risico’s en het risicobeleid aan bod.

NAM stelt in winningsplan geen extra productiebeperking voor

Op 29 november 2013 stuurt de NAM haar geactualiseerde Winningsplan Groningenveld 2013 naar de Minister van Economische Zaken, samen met een meet- en monitoringsplan. In dit winningsplan heeft de NAM de onderzoeksresultaten van de onderzoeken 1, 5 en 6 meegenomen, zo schrijft directeur Bart van de Leemput in zijn aanbiedingsbrief. Hij licht toe dat het ingediende winningsplan gebaseerd is op de beste inzichten van de NAM van dat moment en een beter begrip geeft van de seismische activiteiten en bijbehorende effecten en risico’s. De in het winningsplan voorgestelde activiteiten zijn gebaseerd op de beoordeling door de NAM van de risico’s en de beheersing daarvan, in zoverre dit praktisch mogelijk is.

Over het productieniveau stelt de NAM dat de winning uit het Groningenveld vanaf dat moment geleidelijk zal afnemen: van 50 miljard kubieke meter in de voorgaande drie jaren naar ongeveer 45 miljard kubieke meter in 2015 en ongeveer 40 miljard kubieke meter in 2020. Daarna zal de winning naar verwachting scherper dalen als gevolg van afnemende capaciteit, naar uiteindelijk 20 miljard kubieke meter in 2026. Dit betreft de voorziene afbouw zónder aanvullende maatregelen, met het oog op de «natuurlijke uitputting» van het Groningenveld (zie: tekstkader 3.8 in hoofdstuk 3). De voorziene productie is in lijn met het Groningenplafond, op grond van artikel 55 van de Gaswet.

Verder schrijft de NAM-directeur in zijn aanbiedingsbrief dat de onderzoeken van het voorgaande jaar hebben laten zien dat het aardbevingsrisico niet over het gehele veld hetzelfde is en na verloop van tijd waarschijnlijk zal toenemen, zelfs met inachtneming van de genoemde afnemende productie. Er zijn nieuwe modellen ontwikkeld om dit proces beter te begrijpen. Ook schrijft Van de Leemput dat de NAM een aangepast productiebeleid heeft ingevoerd, wat zorgt voor een stabiele productie uit het meest aardbevingsgevoelige deel van het gebied. De effectiviteit van die maatregelen kan pas op termijn bepaald worden. De beoordeling daarvan is onderdeel van het nieuwe meet- en monitoringsplan, dat erop gericht is de bestaande onzekerheden verder te verkleinen.

Het winningsplan bevat alle nieuwe analyses die nodig zijn om seismische risico’s te kunnen afwegen en bevat daarnaast maatregelen om de risico’s te verkleinen. Van de Leemput: «Op dit moment wordt het veiligheidsrisico beoordeeld als acceptabel. Door gebouwen en infrastructuur te versterken, kan het veiligheidsrisico worden verlaagd. Nader onderzoek, metingen, modellering en proeven zijn nodig om te bepalen in hoeverre de specifiek Nederlandse bouwtechnieken tegen aardbevingen bestand zijn en om de meest efficiënte manieren te vinden om woonhuizen te versterken».²⁸⁶

De NAM stelt in het ingediende winningsplan zelf dus geen wijzigingen voor in productieniveaus. Uit eerdere interne mailwisselingen van de NAM, in september 2013, blijkt dat binnen de organisatie wel discussie is gevoerd over de vraag of de NAM zelf, proactief, een productiebeperking zou moeten voorstellen, maar de NAM komt tot de conclusie dat dat niet wenselijk is. Van de Leemput verklaart in zijn openbaar verhoor dat de reden hiervoor is dat het beperken van de risico’s in het ene gebied (Loppersum in dit geval) consequenties zou kunnen hebben voor andere gebieden. Dit zou een «onbalans» creëren in het veld, wat niet in lijn is met het over het gehele veld zo vlak mogelijk produceren. Van de Leemput heeft naar eigen zeggen de keuze gemaakt om de verschillende mogelijkheden te schetsen, zonder daarin zelf te adviseren.²⁸⁷

NAM-onderzoeker Jan van Elk wijst erop dat in de technische bijlage van het Winningsplan 2013 overigens wel de verschillende productiescenario’s worden vermeld, inclusief het volledig stopzetten van de gaswinning. «Als je echt geen tolerantie hebt voor aardbevingen» is dat volgens Van Elk de enige optie. Naar zijn mening bevat het technische addendum alle informatie die de Minister nodig heeft om te komen tot een besluit over het productieniveau.²⁸⁸

SodM: winningsplan NAM kent «tekortkomingen»

De toezichthouder is niet enthousiast over het door de NAM ingediende Winningsplan 2013. Vooruitlopend op zijn definitieve oordeel laat SodM zich in een «advies op hoofdlijnen» op 29 december 2013 aan de Minister van Economische Zaken kritisch uit over de analyses van de NAM. SodM stelt: «NAM’s methode om verschillende productiescenario’s door te rekenen is niet geschikt om te bepalen uit welke delen van het gasveld het beste geproduceerd kan worden om het seismisch risico te verminderen, zo blijkt uit controleberekeningen van TNO. NAM noemt het veiligheidsrisico acceptabel op basis van berekeningen. Uit controleberekeningen van SodM (geverifieerd door RIVM) blijkt dat NAM een onjuiste risico-analyse heeft toegepast.» SodM adviseert de Minister ten eerste om daarom niet in te stemmen met het geactualiseerde winningsplan en ten tweede om de vijf productieclusters rond Loppersum voor een beperkte periode van vijf jaar te sluiten.²⁸⁹

Het definitieve en volledige advies van SodM aan de Minister van Economische Zaken volgt begin januari en wordt met een oplegbrief van inspecteur-generaal De Jong verstuurd op 13 januari 2014. In deze brief schrijft De Jong dat het door de NAM ingediende winningsplan «op de meest essentiële onderdelen tekortkomingen vertoont» en dat SodM de Minister adviseert om daarom niet in te stemmen met het winningsplan. De Jong wijst erop dat de productiecijfers van de NAM van een aanhoudend hoog niveau zijn, waarbij de NAM zelf ook aangeeft dat dit naar verwachting zal leiden tot een toename in het aantal bevingen, inclusief een toename van het aantal zwaardere bevingen. «Deze ontwikkelingen rechtvaardigen een snelle en adequate aanpak van de verlaging van het veiligheidsrisico in Groningen», schrijft De Jong.²⁹⁰

Behalve een adviesbrief van de inspecteur-generaal levert SodM ook een uitvoerig rapport op waarin meer in detail stil wordt gestaan bij de vele uitgevoerde onderzoeken in 2013 en de resultaten daarvan, het door de NAM ingediende winningsplan en het meet- en monitoringsplan. Alvorens in te gaan op de onderzoeksresultaten en de door de NAM ingediende plannen, wijst de toezichthouder erop dat de Groningse bodem ook in het afgelopen jaar onrustig is geweest. «Het aantal (geregistreerde) aardbevingen in het Groningenveld is het afgelopen jaar, net als in de laatste jaren, verder toegenomen». De in 2013 uitgevoerde onderzoeken laten volgens SodM zien dat deze toename te maken heeft met de toename van samendrukking (compactie) van het reservoirgesteente in het Groningen gasveld, wat weer samenhangt met de hoeveelheid gas die aan het reservoirgesteente wordt onttrokken. «Hoe meer gasproductie, hoe meer aardbevingen en hoe meer zwaardere, schadeveroorzakende aardbevingen.»

NAM en SodM oneens over risicobenadering

Het rapport van SodM bevat een uitgebreide en kritische beoordeling van het door de NAM ingediende winningsplan. Het grootste kritiekpunt betreft de wijze waarop de aardbevingsrisico’s worden benaderd en berekend (zie tekstkader 5.1).²⁹¹ «De belangrijkste kritiek op NAM’s analyses van de aardbevingsrisico’s, is dat zij dit benadert alsof dit industriële risico’s voor gevaarlijke inrichtingen zijn. Hierbij maakt zij gebruik van de hazard (de grondversnelling en/of sterkte van een beving) die met een overschrijdingskans van respectievelijk 50% en 10% kan optreden [...] Bij aardbevingen is het karakter van risico’s geheel anders [...]. Daarbij ontstaat het grootste risico niet door bevingen met een 50% overschrijdingskans, maar juist door de veel zeldzamere bevingen met hoge magnitudes die gepaard kunnen gaan met hoge grondversnellingen. [...] Bepaling van risico’s op basis van magnitudes of grondversnelling met een jaarlijkse overschrijdingskans van 50% of 10%, zoals door NAM wordt gedaan, leidt dan tot een aanzienlijke onderschatting van de werkelijke risico’s. Om aardbevingsrisico’s goed in kaart te brengen, wordt wereldwijd een jaarlijkse overschrijdingskans voor de grondversnelling van 0,2% gehanteerd.»²⁹²

Tekstkader 5.1 Risico = kans * effect: discussie over P50 of P90

Eind 2013/begin 2014 speelt tussen de NAM en Staatstoezicht op de Mijnen een discussie over de vraag op welke wijze naar de risico’s in Groningen als gevolg van de aardbevingen wordt gekeken. Daarvoor wordt gebruikgemaakt van kwantitatieve risicoanalyses, op basis van probabilistische berekeningen. Een belangrijk onderdeel van deze discussie, die ook in latere jaren met regelmaat terugkeert, gaat over de te hanteren onzekerheidsmarges. Wat is de kans dat de risiconorm niet wordt overschreden? Is dat 10%, 50%, 90%, of 98%? Dit wordt uitgedrukt aan de hand van bijvoorbeeld P10, P50, P90 of P98. Hanteren van P90 wil zeggen dat er een kans van 90% is dat het daadwerkelijke risico lager is dan de waarde bij P90 (en dus 10% overschrijdingskans dat het risico groter is). Bij P50 gaat het om 50% kans dat het risico hoger dan wel lager is dan berekend. Daarnaast kan ook nog de meest waarschijnlijke waarde worden aangegeven.

De NAM geeft met betrekking tot de aardbevingsrisico’s zowel de meest verwachte waarde als P90 weer. P90 klinkt in eerste instantie als een redelijke afdekking van de risico’s. Het is echter alleen een kansverdeling, waarbij het effect buiten beschouwing gelaten wordt. Om die reden is Staatstoezicht op de Mijnen van mening dat de internationaal gebruikelijke P99,8 gebruikt moet worden, waarmee ook het risico van de kleine kans dat een zeer zware beving optreedt, beter wordt afgedekt. Dit komt overeen met de Europese norm voor aardbevingsrisico’s (Eurocode 8).

In latere jaren gaat deze discussie eveneens spelen rondom de versterkingsoperatie. Dan is de vraag in hoeverre gesteld kan worden dat een woning wel of niet voldoet aan de dan inmiddels beschikbare veiligheidsnorm (de overlijdenskans mag niet groter zijn dan 1 op 100.000, zie paragraaf 6.2.5 van hoofdstuk 6). Zo stellen een panel van hoogleraren en TNO rond de totstandkoming van het Mijnraadadvies dat het voldoende is om in de versterkingsaanpak alleen het aantal huizen mee te nemen die onveilig zijn volgens berekeningen met het gemiddelde, terwijl de toezichthouder ook hier pleit voor een grotere onzekerheidsmarge en alle huizen wil meenemen, op grond van de P90-waarde (zie voor een nadere toelichting op deze discussie paragraaf 8.4.14 van hoofdstuk 8).

Bron: SodM, 2014²⁹³

De kritiek van de toezichthouder op de wijze waarop de NAM naar de risico’s kijkt, deelt NAM-directeur Van de Leemput niet. In zijn verhoor wijst hij erop dat er destijds nog altijd geen norm was voor hoe veilig huizen zouden moeten zijn in geval van aardbevingen en dat dus de vraag aan de orde is wanneer het veilig genoeg is. Op die vraag kun je heel verschillende visies hebben, is Van de Leemput van mening.²⁹⁴ Inspecteur-generaal De Jong daarentegen stelt dat er wel een Europese norm is op het gebied van aardbevingen, «waarbij je P99,8 moet hanteren in plaats van een P50 of een P90».²⁹⁵

Nederland is een prima georganiseerd land, maar er bleek geen norm te zijn voor hoe veilig huizen moeten zijn als het gaat over aardbevingen. [...] Dat maakte dit lastig, want de vraag was even wat «veilig genoeg» hier precies was. Ook al zijn we het technisch eens met de sommetjes, kun je er heel andere visies op hebben als er geen norm is. Staatstoezicht en wij hadden daar andere visies op.

Openbaar verhoor Bart van de Leemput, 31 augustus 2022

Het Ministerie van Economische Zaken weet zich geen raad met de verschillende benaderingen van de risico’s, zo blijkt uit de openbare verhoren van onder meer directeur Energiemarkt Jos de Groot en directeur-generaal Mark Dierikx.

Het punt is: er was natuurlijk geen risicobeleid. Ik weet niet precies waar NAM dat [de stelling dat de risico’s acceptabel zijn, red.] op baseerde, maar het was in ieder geval duidelijk dat Staatstoezicht het daar niet mee eens was.

Openbaar verhoor Jos de Groot, 1 september 2022

Onderzoek 14: Ministerie EZ laat extra onderzoek uitvoeren naar risico’s, SodM ontevreden

Directeur-generaal Dierikx verklaart in zijn verhoor dat hij destijds veel discussies heeft gevoerd met SodM over groepsrisico versus individueel overlijdensrisico, de manier waarop deze risico’s methodologisch verantwoord geduid kunnen worden en welke vergelijkingen met andere risico’s mogelijk zijn.²⁹⁶ Daarbij speelt ook het onderzoek een rol dat het Ministerie van Economische Zaken in het najaar van 2013 extra laat uitvoeren naar het risicobeleid. Dit betreft een studie van Crisislab onder leiding van Ira Helsloot, hoogleraar Besturen van Veiligheid aan de Radboud Universiteit (onderzoek 14). Bij Crisislab werken voornamelijk onderzoekers met een sociaalwetenschappelijke achtergrond. Er is geen specifieke aardbevingsexpertise aanwezig.

In het onderzoek wordt gepleit voor een nieuw risicobeleid. In Groningen is volgens de onderzoekers sprake van een «systemisch risico»: een risico waarvan de aard, omvang en beheersingsmogelijkheden nog niet wetenschappelijk helder zijn, waarbij er geen duidelijkheid is over hoe voor- en nadelen objectief gewogen moeten worden en waarbij er een «publieke en politieke controverse bestaat over de risico-acceptatie». Uitspraken over de ontwikkelingen van de risico’s over meer dan twee of drie jaar zijn volgens het Crisislab dusdanig onzeker dat daar op dat moment geen beleid op kan worden gebaseerd. Voor de kortere termijn geldt in geval van systemische risico’s dat het noodzakelijk is om tot integrale besluitvorming te komen «waarbij zekere en onzekere kosten en baten op een redelijke en begrijpelijke wijze gewogen worden». Het «uit voorzorg» stoppen met een activiteit vanwege de grote onzekerheden is volgens de onderzoekers geen aantrekkelijke mogelijkheid «omdat dat met zekerheid tot grote maatschappelijke schade leidt.»

In het geval van de aardbevingsrisico’s wordt geconstateerd dat er, door het ontbreken van risicobeleid, een praktijk is ontstaan waarin de toezichthouder SodM «adviserend en participatief inhoudelijk toezicht houdt», wat betekent dat SodM vanuit eigen beschikbare of ingehuurde kennis meekijkt bij de totstandkoming van het winningsplan van de NAM en ook toeziet op de uitvoering van het winningsplan. «Juist in de huidige situatie van wetenschappelijke onzekerheid leidt dit [...] tot spanningen tussen de verschillende betrokken experts van en ingehuurd door NAM en SodM». Een spanning die onvermijdelijk invloed heeft op de samenwerking, zo stelt het Crisislab, en die het gevolg is van een onwenselijke vermenging van de beleidsadviesrol en toezichthoudende rol van de toezichthouder. Ook keert Crisislab zich tegen het gebruik van een «genormeerde groepsrisicobenadering», en noemt dit een «onredelijke en onbegrijpelijke vorm van risicobeleid». Bij het groepsrisico wordt berekend wat de kans is dat een groep van een bepaalde grootte (bijvoorbeeld 10, 100 of 1000 personen) tegelijkertijd slachtoffer wordt van incident (zoals een beving).

Crisislab stelt dat dat er in het Groningendossier sprake is van «fundamentele wetenschappelijke onzekerheid over ontwikkeling en beheersmogelijkheden van het aardgasrisico». Gezien de vele wetenschappelijke onzekerheden over de omvang en beheersmogelijkheden van het aardbevingsrisico in Groningen kan er op de korte termijn (twee tot drie jaar) geen beleid worden gevormd. Voor de kortere termijn wordt gesteld dat «bij gelijkblijvende productie het aardbevingsrisico hoogstens beperkt zal toenemen. Dit toegenomen risico valt volgens de huidige inzichten vergelijkenderwijs binnen wat op andere domeinen als aanvaardbaar wordt gezien. De «redelijke» overheid zal daarom op korte termijn geen extra beheersmaatregelen treffen». Wel is Crisislab van mening dat adequate compensatie passend is (zoals «bij elk ander onvrijwillig risico past»).²⁹⁷

Dat het Ministerie van Economische Zaken een externe partij betrekt bij de discussie over de risico’s, is tegen het zere been van SodM. Zowel inspecteur-generaal De Jong als senior inspecteur Annemarie Muntendam-Bos zijn kritisch op de kennis van en visie op het berekenen van aardbevingsrisico’s door Helsloot. Verder uit De Jong tijdens de openbare verhoren zijn verbazing over het feit dat de Minister het standpunt van de NAM en het standpunt van de toezichthouder kennelijk als gelijkwaardig aan elkaar beschouwt. En dat ondanks de review die SodM uit heeft laten uitvoeren door het RIVM («dé autoriteit op dit gebied», aldus De Jong).²⁹⁸

Daarmee is duidelijk dat de poging van het ministerie om door de inzet van een derde partij een meer gelijkstemmend standpunt over de risico’s te krijgen, niet slaagt. In een vergadering van het College van Beheer Maatschap van januari 2013 merkt Stan Dessens, die namens EBN in het college zit, op dat hij het opmerkelijk vindt dat de toezichthouder kennelijk de normen bepaalt voor wat maatschappelijk aanvaardbare risico’s zijn. Volgens hem zou dit eerder een zaak van het ministerie moeten zijn. Directeur-generaal Dierikx zegt dat het inderdaad ontbreekt aan een duidelijk kader, en laat weten dat «het ministerie poogt om Staatstoezicht te bewegen in de richting van de visie van professor Helsloot.» Dessens zegt daarop dat de Minister op grond van de bevindingen van Helsloot zich op het standpunt kan stellen dat hij enige afstand neemt van het advies van SodM.²⁹⁹

Hieruit wordt duidelijk dat het verschil van inzicht over de risicobenadering ingewikkeld is voor het ministerie en dat het oordeel van de eigen toezichthouder niet zwaarder wordt gewogen dan het oordeel van de exploitant. Het betrekken van een derde partij bij het benaderen van de risico’s levert voor het ministerie niet de gewenste uitkomst op. De verschillende visies blijven bestaan, ondanks dat het ministerie nadrukkelijk wenst dat de partijen op dit punt tot overeenstemming komen. Mede daarom besluit het Ministerie van Economische Zaken vervolgens om in te zetten op een nieuw risicobeleid en het vaststellen van een norm. Directeur Energiemarkt De Groot verklaart dat vanwege deze wens het ministerie in 2015 de commissie-Meijdam in het leven roept (zie hoofdstuk 6 en themahoofdstuk VIII Achtergrondinformatie over schade en versterking).³⁰⁰

SodM adviseert Minister EZ niet in te stemmen met winningsplan NAM

Behalve over de risicoanalyses gaat het winningsplan van de NAM over de gasproductie. Over de invloed van de gasproductie op de seismische activiteit constateert SodM dat de NAM verschillende productiescenario’s heeft uitgewerkt in een van de veertien eerdergenoemde onderzoeken (onderzoek 6). De conclusie van de NAM is dat er bij drie scenario’s sprake is van «een wat grotere reductie van seismiciteit» ten opzichte van het huidige productieniveau. Daarbij gaat het ten eerste om een scenario waarin de productie wordt stopgezet, ten tweede om een scenario waarin sprake is van stikstofinjectie en ten derde een scenario waarin een alternatieve productiefilosofie het uitgangspunt is (voorrang geven aan winnen in het zuiden) in combinatie met het verminderen van productie. «Uiteindelijk kiest NAM ervoor om niets aan de huidige productiestrategie te veranderen. In de begeleidende brief bij het winningsplan verwoordt NAM het zo: NAM stelt verder geen productiereductiemaatregel voor die verder gaat dan de al aangegeven productie-afname, welke, zoals vermeld, gerelateerd is aan het Groningen plafond en de afnemende capaciteit. Een gedeeltelijke productiereductie zal naar verwachting alleen het aantal bevingen in tijd spreiden, maar niet de maximale magnitude beïnvloeden».

SodM is nog steeds van mening dat de snelheid van de gasproductie een aanzienlijk effect kan hebben op het totale aantal aardbevingen. De door de NAM uitgevoerde analyse van de invloed van productiesnelheid op seismiciteit noemt SodM «niet valide». SodM komt, na een uitvoerig rapport, tot de volgende conclusies: «SodM adviseert de Minister van EZ niet in te stemmen met de wijziging van het winningsplan Groningen 2013 van NAM». Daarnaast adviseert SodM de Minister om op basis van artikel 50 van de Mijnbouwwet de NAM op te dragen om op een zo kort mogelijke termijn de vijf clusters in het meest risicovolle gebied rond Loppersum te sluiten voor een periode van minstens drie jaar. Verder adviseert SodM de Minister om wel in te stemmen met het ingediende meet- en monitoringsplan, onder enkele voorwaarden.³⁰¹

Tcbb sluit zich aan bij advies SodM om de Loppersumclusters te sluiten

Ook de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) komt op 13 januari 2014 met een advies over het winningsplan van de NAM. Op basis van het winningsplan en een nadere toelichting daarop van de NAM, en de risicoanalyse en het advies van SodM komt de Tcbb tot de conclusie dat de kennis van het Groninger aardgasveld onvoldoende is. De Tcbb adviseert de Minister om in te stemmen met het meet- en monitoringsplan. Verder schrijft de Tcbb: «Het tweede dat opvalt, is dat de verschillende deskundigen sterk uiteenlopende opvattingen hebben over het aardbevingsrisico. Het berekende risico is sterk afhankelijk van invoergegevens in de verschillende modellen. Over deze invoergegevens bestaat onduidelijkheid en over de juiste invoergegevens bestaat geen overeenstemming tussen de geraadpleegde deskundigen. Daar komt bij dat de modellen geen van allen zijn gevalideerd. Eén van deze invoergegevens betreft de categorisering van de woningvoorraad. ARUP deelt de woningvoorraad (noodgedwongen, gezien tijdsdruk) in drie leeftijdscategorieën in. Dit doet geen recht aan de veel genuanceerder werkelijkheid». De risicoberekeningen uit NAM’s winningsplan noemt de Tcbb niet transparant en sterk uiteenlopend. Volgens de Tcbb is het aan de Minister, en niet de NAM, om te bepalen wat een acceptabel risico is. Daarnaast is de NAM er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat het aardbevingsrisico acceptabel is. De Tcbb noemt het verder van groot belang dat in de volgende twee tot drie jaar vanuit een bredere groep deskundigen wordt gepoogd consensus te bereiken over het aardbevingsrisico.

Ook schrijft de Tcbb dat er niet verder moet worden afgewacht «en dat reeds nu maatregelen moeten worden getroffen om de veiligheid van de bewoners in het aardbevingsgebied zo snel mogelijk en zo veel mogelijk te vergroten.» De Tcbb stelt dat het advies van SodM om de productie in Loppersum te verminderen volgens deskundigen tot minder aardbevingsrisico zou kunnen leiden, maar dat onduidelijk is wat de consequentie zou zijn van het verplaatsen van de productie naar het zuiden – wat mogelijk niet in lijn is met de ambities van drukegalisatie. De Tcbb stelt verder dat onomstreden blijft dat het preventief versterken van gebouwen de risico’s snel kan doen dalen en dat dit de hoogste prioriteit moet krijgen. Over de vraag of de Minister wel of niet moet instemmen met het winningsplan, doet de Tcbb geen expliciete uitspraak. Wel adviseert de Tcbb om het advies van SodM op te volgen om de vijf clusters bij Loppersum te sluiten.³⁰²

Na een jaar onderzoek: nieuwe antwoorden, maar ook veel nieuwe vragen

Na een jaar van onderzoek liggen er in januari 2014 tal van rapporten en adviezen klaar op basis waarvan de Minister van Economische Zaken kan besluiten over de gaswinning uit het Groningenveld. Hoewel de onderzoeken veel nieuwe inzichten hebben opgeleverd, komt ook duidelijk naar voren hoeveel er juist nog niet bekend is en met welke grote onzekerheden en aannames de bevindingen omgeven zijn. Veelzeggend is de uitspraak van Dick Tommel, de voorzitter van de Tcbb in januari 2014 in tijdschrift Energeia: «Nu een jaar lang onderzoek naar de effecten van gasproductie in het Groningenveld is afgerond en het stof rond het besluit over de gaswinning is neergedaald wordt in ieder geval één ding duidelijk: eigenlijk weten we nog steeds heel weinig over het effect van de gaswinning op de ondergrond en wat nu precies die aardbevingen veroorzaakt. Na vijftig jaar gaswinning in Groningen moet dat nog steeds de conclusie zijn, aldus Dick Tommel, voorzitter van de Techniche Commissie Bodembeweging.»³⁰³ Ook Minister Kamp constateert dat er op dat moment nog altijd veel onzekerheden zijn.

We moeten wel vaststellen dat nadat er negen maanden gewerkt was aan die onderzoeken, je in januari 2014 nog een keer te horen kreeg van de Technische commissie bodembeweging dat de kennis over het Groningenveld onvoldoende was, dat dat zelfs gold voor de oorzaken van de aardbevingen en dat er heel veel verschillende opvattingen bestonden bij de deskundigen over de risico’s.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 9 september 2022

Begin 2013 vond Kamp dat er te weinig kennis beschikbaar was om een besluit op te baseren. Een jaar later, ondanks dat er veel onzeker blijft, is er een betere basis voor (concreter) advies. Hierdoor kan de Minister deze keer wel een knoop doorhakken over de gaswinning in Groningen. In paragraaf 5.3 wordt nader uitgewerkt hoe de besluitvorming hierover tot stand komt.

SodM ervaart wantrouwen en voelt zich niet serieus genomen

De laatste maanden van 2013 en het begin van 2014 worden door inspecteur-generaal De Jong omschreven als een moeizame periode.

De Jong stelt te hebben ervaren dat het ministerie, evenals «de rest», afstand nam van de toezichthouder. Met «de rest» doelt hij dan behalve op de NAM ook op de Tcbb («die vond het nodig om te vertellen: ja, maar er zijn wel veel meningen over dit onderwerp»), de stuurgroep Onderzoeken Aardbevingen Groningen en TNO, die volgens De Jong voor het eerst in de samenwerking het advies over het winningsplan van de NAM niet mee wil ondertekenen in januari 2014.

Die hele periode rondom dat tweede advies was een hele nare periode. Want wij kregen de indruk dat het op een of andere manier werd geregisseerd dat wij een soort buitenstaander waren, een soort roepende in de woestijn waren. De rest zag het allemaal op dezelfde manier, namelijk de manier van de NAM.

Openbaar verhoor Jan de Jong, 30 augustus 2022

Jaap Breunese, adviseur bij TNO, wijst er in zijn opbaar verhoor op dat TNO in 2012 en 2013 meer terechtkwam in een rol van technisch adviseur voor instanties die verantwoordelijk zijn voor besluitvorming of handhaving. «Gezamenlijk adviseren was dus eigenlijk niet meer opportuun.» Het niet meeondertekenen verklaart Breunese als een gevolg van het meer scheiden van de rollen van SodM en TNO. De toezichthouder baseert zich in zijn advies mede op controleberekeningen die door TNO zijn uitgevoerd. Dat TNO het advies van SodM niet meeondertekent, gaat volgens Breunese daarom niet om een inhoudelijk verschil van inzicht.³⁰⁴ De Jong stelt in reactie dat hij nooit iets heeft gehoord over een verandering in de wijze van samenwerking en noemt het vreemd dat na 299 gezamenlijke adviezen dit het eerste advies is zonder handtekening van TNO.

De relatie met het Ministerie van Economische Zaken noemt inspecteur-generaal De Jong in veel opzichten spanningsvol. In zijn openbaar verhoor verklaart hij dat hij enkele keren boos is opgebeld door de Minister in verband met uitspraken die hij had gedaan in mediaberichten. Ook het contact met directeur Energiemarkt De Groot en secretaris-generaal Maarten Camps noemt De Jong op sommige momenten heel gespannen. Hierbij ging het vooral om de communicatie van De Jong, of zijn medewerkers, richting de buitenwereld. De Jong stelt dat hij meermaals ter verantwoording is geroepen en moest verschijnen aan het bureau van de secretaris-generaal. De inspecteur-generaal verklaart dat dergelijke voorvallen de relatie met het ministerie steeds gespannener en moeizamer maakten.³⁰⁵

Het beeld dat De Jong schetst van de relatie tussen de toezichthouder en het Ministerie van Economische Zaken herkennen de verschillende getuigen van het ministerie niet. Directeur Energiemarkt De Groot stelt dat het ministerie altijd op een constructieve wijze met SodM is omgegaan. Daarbij wijst De Groot erop dat het ministerie in januari 2014 het advies van de toezichthouder bijna geheel overneemt en dat de inspecteur-generaal een goede toegang had tot de Minister. De Groot erkent dat er op verschillende momenten mogelijk discussies zijn geweest, maar dat zulke discussies er ook weleens waren met bijvoorbeeld de NAM.³⁰⁶ Minister Kamp verklaart een verschil te zien tussen wat De Jong in interviews heeft gezegd en wat hij in gesprekken met hem als Minister heeft gezegd. De Minister geeft te kennen dat hij De Jong een goede inspecteur-generaal vond en SodM zeer heeft gerespecteerd. Wel is hij destijds van mening geweest dat SodM als organisatie versterkt moest worden. Die opdracht heeft hij ook aan de opvolger van De Jong (Harry van de Meijden) meegegeven, laat Kamp weten.³⁰⁷

De tegenstrijdigheid in deze verklaringen over de onderlinge verhoudingen is opvallend en schetst op zijn minst het beeld van een dynamische, spanningsvolle verhouding tussen het Ministerie van Economische Zaken en de toezichthouder. Ook in latere jaren keert dit beeld terug. De discrepantie in ervaringen en perspectieven roept vragen op over de positie van de toezichthouder ten opzichte van het departement. In onder meer themahoofdstuk V toezicht wordt nader ingegaan op de rol en de positie van het toezicht in het aardbevingsdossier.

5.3 Gasgebouw en gaswinning: van recordjaar naar voorzichtige beperking

In reactie op het advies van Staatstoezicht op de Mijnen van januari 2013, om de gaswinning uit Groningen «zoveel als realistisch en mogelijk is» te verlagen, is de conclusie van Minister Kamp van Economische Zaken dat hij nog over onvoldoende informatie beschikt om daartoe te besluiten. In plaats van een verlaging van de gaswinning, staat het jaar 2013 vooral in het teken van onderzoek. Ondertussen gaat de gaswinning uit het Groningenveld onverminderd door. Deze paragraaf gaat in op de gaswinning in dat jaar, die ondanks het dringende advies van de toezichthouder een recordhoogte bereikt, en de besluitvorming die plaatsvindt nadat eind 2013 de meeste onderzoeksresultaten beschikbaar zijn.

5.3.1 De gaswinning in 2013: een recordjaar

Hoe 2013 een recordjaar voor gaswinning wordt

Het besluit van Minister Kamp in januari 2013 om eerst nader onderzoek af te wachten voordat hij overgaat tot een productiebeperking (zoals SodM adviseert), betekent dat de gaswinning in datzelfde jaar conform planning kan worden voortgezet. Het Business Plan 2013 dat in december 2012 door de raad van commissarissen van GasTerra is vastgesteld, is zodoende leidend in 2013. En zoals in paragraaf 3.3 van hoofdstuk 3 reeds is beschreven, is de doelstelling van GasTerra conform het businessplan om in 2013 zo veel mogelijk Groningengas te verkopen (binnen de grenzen van het tienjarig plafond). Dit businessplan is overigens niet openbaar. De hoeveelheid laagcalorisch gas uit het Groningenveld die GasTerra verwacht af te nemen van de NAM, is op dat moment geraamd op 48,9 miljard kubieke meter.

Die raming is aan de hoge kant, geheel in lijn met de ambitie van GasTerra en het gasgebouw om het tienjarig plafond in 2015 zo dicht mogelijk te naderen. Gedurende 2013 wordt de raming echter meermaals verder naar boven bijgesteld. In januari 2014 blijkt dat de gerealiseerde verkoop van gas uit het Groningenveld uiteindelijk uitkomt op 53,2 miljard kubieke meter. Hiermee is 2013 een «recordjaar»: de gaswinning in 2013 is aanzienlijk hoger dan in eerdere jaren, zoals in tabel 5.4 zichtbaar wordt. De laatste keer dat de gaswinning uit het Groningenveld hoger was dan in 2013, was in 1981 (59,1 miljard kubieke meter). De daadwerkelijke gasproductie zoals geregistreerd door de NAM is overigens nog iets hoger (53,9 miljard kubieke meter).³⁰⁸ Het verschil van 0,7 miljard kubieke meter tussen de cijfers van de NAM en GasTerra wordt verklaard door het feit dat de NAM een deel van het gas voor eigen gebruik nodig heeft.

Dat de gaswinning juist in 2013 een recordhoogte bereikt, het jaar waarin – na Huizinge – voor het eerst de veiligheid van de gaswinning voor omwonenden echt ter discussie komt te staan, leidt tot grote verontwaardiging en boosheid bij inwoners van Groningen, regionale bestuurders en Kamerleden (zie paragraaf 5.5.5). Deze paragraaf staat stil bij de vraag hoe de gaswinning, ondanks de al aanwezige maatschappelijke onrust en aandacht voor veiligheidsrisico’s, in 2013 zo hoog kon worden.

Tabel 5.4 Omvang gaswinning van 2006 tot en met 2013 uit Groningenveld (in miljard kubieke meter)³⁰⁹

2006	28,3	35,4	33,2
2007	37,6	33,8	28,9
2008	39,2	42,2	41,2
2009	44,9	37,8	37,7
2010	36,8	50,1	50,9
2011	47,0	44,8	46,8
2012	47,2	47,2	47,8
2013	48,9	53,2	53,9

Bron: Schriftelijke inlichtingen NAM en GasTerra³¹⁰

Strategie van GasTerra: Groningenplafond zo dicht mogelijk naderen

Een eerste verklaring voor de hoge gaswinning in 2013 is gelegen in het commerciële beleid van GasTerra, de geldende afspraken over de hoogte van de gaswinning en het businessplan van GasTerra. Zoals in hoofdstuk 2 is beschreven, wordt in 2005 voor de eerste keer een besluit genomen over de hoogte van het zogenoemde «Groningenplafond». De afspraak is dat GasTerra in de periode 2006 tot en met 2015 maximaal 425 miljard kubieke meter gas mag afnemen uit het Groningenveld (gemiddeld 42,5 miljard kubieke meter per jaar). Dit betreft een afnameplafond voor GasTerra, maar is daarmee indirect ook een productieplafond voor de NAM. GasTerra laat namelijk met de «Groninger Bestel Capaciteit» en «Maand Bestelbrief Groningen» aan de NAM weten hoeveel gas er respectievelijk in dat jaar of die maand gewonnen mag worden. De vraag van GasTerra naar Groningengas wordt beïnvloed door factoren als de marktvraag, het weer, de productie uit andere velden, de import van gas uit het buitenland en het gebruik van stikstofconversie en gasopslagen.

Aangezien de Minister in 2013 geen besluit neemt om de hoogte van de gaswinning te beperken, blijven de afspraak over het Groningenplafond tussen 2006 en 2015 en het winningsplan uit 2007 leidend. Bij aanvang van 2013 resteert er van de 425 miljard kubieke meter die GasTerra mag afnemen uit het Groningenveld (in de jaren 2006 tot en met 2015) nog 143 miljard kubieke meter. GasTerra mag die hoeveelheid gas dus afnemen, verspreid over drie jaren: 2013, 2014 en 2015.

Zoals te zien is in tabel 5.4, heeft GasTerra in de jaren 2006 tot en met 2010 minder gas uit Groningen afgenomen dan het gemiddelde van 42,5 miljard kubieke meter per jaar. Daarom is vanuit commercieel perspectief in de latere jaren een inhaalslag nodig om het plafond in 2015 zo dicht mogelijk te kunnen naderen. Dat is de reden waarom GasTerra sinds 2011/2012 een actief beleid voert om de vraag naar G-gas (en dus de ook de verkoop van laagcalorisch gas uit Groningen) zo veel mogelijk te vergroten. Zoals in paragraaf 3.3 van hoofdstuk 3 is beschreven, behelst dat onder meer het zo veel mogelijk beperken van verrijking, het toepassen van stikstofconversie en het sluiten van nieuwe contracten voor levering van laagcalorisch gas. Dit leidt er mede toe dat GasTerra in 2013 48,9 miljard kubieke meter aan laagcalorisch gas uit het Groningenveld wil afnemen. Dit niveau is in vergelijking met voorgaande jaren al aan de hoge kant.

Het College van Gedelegeerde Commissarissen van GasTerra constateert in januari 2013 dat het businessplan ongewijzigd kan worden uitgevoerd. Wel beseft men dat voor 2014 mogelijk een andere situatie zal gelden, als de Minister eind 2013 een besluit neemt over de productie uit het Groningenveld. Tegen het einde van het jaar zal GasTerra dus moeten anticiperen op nieuwe ontwikkelingen. In het college wordt opgemerkt dat wanneer de Minister in december 2013 een besluit zal nemen over de gaswinning, naar verwachting al zo’n 90% van het totale volume voor de winter van 2013–2014 is «gecommitteerd» (en dus is verkocht).³¹¹

We zijn heel 2013 doorgegaan met maximaliseren. [...] We hadden wel een stap kunnen maken, maar dat is niet gebeurd.

Openbaar verhoor Anton Broenink, 2 september 2022

In de Tweede Kamer wordt in februari 2013 een motie aangenomen waarin de Minister wordt gevraagd om ervoor te zorgen dat wanneer er na afronding van de onderzoeken tot gasreductie wordt besloten, die reductie direct uitvoerbaar moet zijn.³¹² Ook hierop moet GasTerra anticiperen. In de vergadering van het College van Gedelegeerde Commissarissen van GasTerra op 15 februari 2013 wordt aangekondigd dat GasTerra hiernaar zal kijken. Het betreft een breed onderzoek (kijkend naar 2013 en de jaren erna). Op dat moment is er echter nog geen sprake van aanpassing van het commerciële beleid van GasTerra, constateert de voorzitter van het college, Stan Dessens. De CEO van GasTerra, Gertjan Lankhorst, bevestigt dit en geeft aan dat GasTerra nog dagelijks gas verkoopt, «in lijn met de opstelling van de Minister waarin de wens om de inkomsten voor de Staat te continueren een rol speelt». De opties voor eventuele reducties worden in een volgende vergadering besproken, zo wordt gezegd. Het college zegt zich geen zorgen te maken over het kunnen realiseren van een bepaalde reductie van de productie.³¹³

Koud voorjaar drijft gasproductie verder omhoog

Gedurende het jaar wordt het verwachte volume meerdere malen naar boven bijgesteld. De verkoopcijfers worden binnen GasTerra bijgehouden in maand- en kwartaalrapportages. Op 23 april 2013 verstuurt CEO Gertjan Lankhorst het eerste kwartaalverslag over 2013 en de maandrapportage van maart 2013 naar het College van Gedelegeerde Commissarissen. De tot dan toe gerealiseerde productie ligt op 19,9 miljard kubieke meter, en de verwachting voor heel 2013 is naar boven bijgesteld van 48,9 miljard kubieke meter naar 50,4 miljard kubieke meter. Als toelichting geeft GasTerra dat de productie eind 2012 lager was dan verwacht. Dit wordt nu gedeeltelijk gecompenseerd door meer gas te winnen in 2013. Dat de jaarverwachting voor 2013 hoger is dan het eerdere doel (48,9 miljard kubieke meter), komt door een hogere gasproductie begin 2013. De oorzaken daarvan zijn: een gemiddeld lagere temperatuur (16% meer graaddagen, zie tekstkader 5.2), een lagere productie uit de kleine velden en een lagere verrijking dan verwacht. Daar staat tegenover dat wel sprake is van een hogere L-gasproductie uit Duitsland en een inzet van G-gasmiddelen van derden die groter is dan verwacht.³¹⁴

Tekstkader 5.2 Graaddagen

Een graaddag is een rekeneenheid om wisselende temperaturen mee te kunnen nemen in berekeningen over het energieverbruik. Het gaat daarbij om het verschil van de gemiddelde dagtemperatuur ten opzichte van de referentietemperatuur. De referentietemperatuur is 18 graden Celsius. Als de gemiddelde temperatuur op een dag 10 graden Celsius is, dan is er sprake van 8 graaddagen.

In juni 2013 blijkt vervolgens opnieuw dat de gaswinning uit het Groningenveld verder zal toenemen. In een interne mailwisseling binnen het Ministerie van Economische Zaken schrijft een medewerker dat de prognose van GasTerra inmiddels naar boven is bijgesteld naar 53 miljard kubieke meter. De medewerker schrijft dat hij als reden hiervoor te horen heeft gekregen dat enkele gasopslagen («G-gascavernes») in de koude maanden zijn leeg getrokken en weer aangevuld moeten worden, dat op een locatie in Hilvarenbeek minder verrijking nodig is gebleken en dat Gasunie Transport Services (GTS) op twee plaatsen meer Groningengas in de hoogcalorische gasstroom heeft weggemengd dan verwacht (dat heeft GasTerra niet zelf in de hand).³¹⁵ Deze redenen dragen eraan bij dat er meer gas is gewonnen dan verwacht. Uit de maandrapportage van GasTerra over mei 2013 blijkt inderdaad dat de verwachte realisatie over 2013 naar boven is bijgesteld naar 53,1 miljard kubieke meter. Toegelicht wordt dat dit grotendeels komt door een hogere afname in de eerste vijf maanden van 2013, maar ook voor de komende maanden is de verwachting dat de realisatie hoger zal zijn dan begroot.³¹⁶

EZ steunt omhoog bijgestelde productievolumes

Bij GasTerra is men zich ervan bewust dat de hogere verwachte productievolumes mogelijk gevoelig liggen. GasTerra zoekt daarom contact met het Ministerie van Economische Zaken. Anton Broenink, COO van GasTerra, verklaart hierover dat GasTerra vanaf januari 2013 regelmatig peilt bij het ministerie: «Doen wij nog het goede?» Het ministerie reageert daarop steeds bevestigend. GasTerra kan blijven doen wat is afgesproken, namelijk het maximaliseren van de hoeveelheid te verkopen Groningengas.³¹⁷

Er is natuurlijk een hoop gebeurd in het voorjaar van 2013. Het leek wel of elke keer als de Minister naar Groningen kwam, er ook weer een stevige aardbeving was. Er waren echt veel aardbevingen van een forse intensiteit, kort na mekaar. De discussie daarover was toen zeer prominent, zeer volop gaande. Dan kun je je toch echt voorstellen dat op het moment dat je nog meer gas gaat produceren dan in het jaar daarvoor, toen we ook nog 50 miljard hadden verkocht ... het zat nog in dezelfde orde van grootte, maar het nam nog toe. Je had dat ook anders kunnen doen. Dus die vraag vonden we best logisch.

Openbaar verhoor Gertjan Lankhorst, 2 september 2022

Op 6 mei 2013 vindt een kennismakingsgesprek plaats tussen Minister Kamp en de directie van GasTerra. Hoewel zowel directeur-generaal Mark Dierikx als Gertjan Lankhorst, CEO van GasTerra, in het openbaar verhoor aangeven dat zij destijds verwachtten dat in dit gesprek gesproken zou worden over de hoge winning (hoger dan begroot) uit het Groningenveld, komt het onderwerp niet ter sprake. Lankhorst verklaart dat het kennismakingsgesprek na een korte toelichting over de rol en taken van GasTerra en haar aandeelhouders, tot zijn verrassing vooral gaat over de rol en positie van EBN. De hoge winning van Groningengas komt niet ter sprake.³¹⁸

Enkele weken later zoekt GasTerra wel expliciet contact met het ministerie over de bijgestelde prognoses. Het hogere volume van de gaswinning in 2013 wordt op 6 en 7 juni in een mailwisseling besproken tussen de directie van GasTerra (Anton Broenink), de directeur Energiemarkt (Jos de Groot) en een ambtenaar van Economische Zaken. De ambtenaar van het ministerie schrijft, na overleg met De Groot, in een mail aan GasTerra dat de lijn van het ministerie is: «gewoon doorgaan met de productie. Dit toont alleen maar dat NL Groningen hard nodig heeft. Qua communicatie en transparantie is dan het beste dat NAM dit zo vroeg mogelijk meldt en niet pas in het najaar. Vanuit EZ zullen we denk ik voor de woordvoering wel een goed verhaal moeten hebben dat sneller en meer produceren het risico op bevingen niet verhoogt, zoals SodM in zijn rapport aangeeft. Qua Groningenplafond blijft de lijn strikt, dus geen kuub meer dan plafond toestaat. Betekent voor de komende jaren dus wel dat het te produceren volume lager dient te worden.» De Groot mailt hier «ter nuancering» nog achteraan dat het kale feit dat er meer is geproduceerd door lagere temperaturen «is zoals het is. Daar moet wel helder over gecommuniceerd worden. Hoe dit verder past in de uitvoering van het businessplan is mede ter beoordeling aan het CvG. Het enige wat ik zou zeggen is dat die kouperiode op zichzelf geen reden zou zijn om de kraan nu wat dicht te draaien. Maar hoe NAM qua productie anticipeert op het bevingendossier laat ik graag aan NAM en de maatschap.»³¹⁹

De vraag van GasTerra («Doen wij nog het goede?») aan het Ministerie van Economische Zaken wordt binnen het ministerie opgepakt door een lid van het managementteam, directeur Energiemarkt Jos de Groot en directeur-generaal Mark Dierikx. Dierikx en De Groot verklaren in het openbaar verhoor dat zij in mei 2013 mondeling met de Minister over de hogere winning hebben gesproken, waarna de Minister beide ambtenaren om advies vraagt. Dierikx verklaart dat hij heeft aangegeven dat in februari 2013 aan de Kamer is gemeld dat er onvoldoende feiten en kennis beschikbaar zijn om te besluiten tot een productievermindering. Medio 2013 zijn de vele onderzoeken zijn nog volop gaande. Volgens de ambtenaren adviseren zij hun Minister dat het niet consistent is om alsnog een productiebeperking in te stellen, een standpunt dat Minister Kamp deelt, aldus Dierikx.³²⁰ De Groot voegt hieraan toe dat de Minister «not amused» was over het bericht over de hogere gasproductie, maar bevestigt dat het niet heeft geleid tot acties; «het kwaad was al geschied».³²¹ Minister Kamp kan zich dit niet herinneren dat hij in mei 2013 met zijn ambtenaren gesproken heeft over de hogere gaswinning: «Ik denk dat ik daarop af moet gaan, omdat De Groot dat zegt, en die verzint dat niet» [...] Dus ik denk dat ik inderdaad de eerste week van juni geïnformeerd ben dat er meer gewonnen zou worden». Minister Kamp beaamt dat er geen beperking is opgelegd: «Ik heb twee keer niet een opdracht gegeven. De eerste keer was toen ik in januari 2013 het besluit nam om die onderzoeken in te stellen. Toen heb ik niet gelijktijdig besloten om te zeggen: je mag niet meer winnen dan het jaar daarvoor. Dat heb ik niet gedaan. Wat ik ook niet gedaan heb, is zeggen dat er minder gewonnen moest gaan worden toen in juni bekend werd dat er meer gewonnen werd.»³²²

In tegenstelling tot de kanttekening die medewerkers van Economische Zaken in december 2012 plaatsten bij het businessplan van GasTerra voor 2013 (en waarbij in elk geval binnen het ministerie de wens werd uitgesproken om in geval van een koude winter in de zomer minder gas te verkopen, zie paragraaf 4.3.4 van hoofdstuk 4), geeft het Ministerie van Economische Zaken in juni 2013 een expliciet signaal aan GasTerra om verder te gaan met het actuele verkoopbeleid en door te gaan met de reeds ingezette lijn.

Na deze reactie vanuit het ministerie voelden wij ons gesteund in de gedachte om door te gaan met de uitvoering van het businessplan zoals we dat aan het doen waren.

Openbaar verhoor Gertjan Lankhorst, 2 september 2022

Dat de prognoses over 2013 zijn aangepast, is ook in het voorjaar terug te zien in de eerste suppletoire begroting van het Ministerie van Economische Zaken.³²³ Bij de behandeling hiervan vragen Kamerleden wat de reden is dat er in deze begroting een hogere vraag naar aardgas wordt verwacht. In de beantwoording van deze Kamervragen geven de Minister en Staatssecretaris op 24 juni 2013 aan dat in januari en februari 2013 als gevolg van het koude weer meer aardgas is gewonnen dan geraamd en dat de gasopslagen vrijwel leeg geproduceerd zijn. In de volgende maanden moeten de opslagen weer gevuld worden, ten behoeve van de winter van 2013–2014.³²⁴

Hoge gasproductie komt aan bod in het gasgebouw

Ook binnen de beide colleges van het gasgebouw komt de hogere productie eind juni 2013 aan de orde. Binnen het College van Beheer Maatschap is het NAM-directeur Van de Leemput die wijst op de hogere prognose. Hij wijst erop dat als er daadwerkelijk 53 miljard kubieke meter wordt gewonnen, dit het hoogste niveau zou zijn sinds 1981. Uit de notulen: «Deze ontwikkeling toont aan dat het Groningse gas een noodzakelijke voorziening is bij koud weer.» In reactie op deze opmerking bevestigt het collegelid Stan Dessens dat het Groningse gas inderdaad een belangrijke voorziening is. Wel vraagt hij zich af of het verkopen van zo veel mogelijk G-gas het adagium van GasTerra zou moeten blijven in de rest van het jaar, «gegeven de «plus» die inmiddels is bereikt ten opzichte van het Business Plan als gevolg van het effect van lage temperaturen. In beleidsmatige zin zou dit namelijk te zijner tijd, als zou worden besloten om de Groningenproductie te reduceren, vragen kunnen oproepen».³²⁵

Een vergelijkbare kanttekening wordt een dag later geplaatst in het College van Gedelegeerde Commissarissen van GasTerra. Ook in dit overleg wordt gesproken over de hogere verwachting ten aanzien van de afname uit Groningen. Gezien de doelstellingen is een hogere afname positief, maar GasTerra geeft aan zich af te vragen «of het ministerie hier eveneens positief over is, gelet op het aardbevingsdossier. Contact met het ministerie wees uit dat men dit niet als probleem ziet en dat de hoge productie het belang van G-gas voor Nederland onderstreept». Net als in de vergadering van het College van Beheer Maatschap, is het Stan Dessens die zich afvraagt of GasTerra het beleid zou moeten voortzetten in de rest van 2013 om «het potentieel voor G-gas verkopen maximaal te benutten. Een extra hoge productie in 2013 zou wellicht naderhand vragen kunnen oproepen als voor 2014 een beperking van de productie zou worden opgelegd.» Jan Dirk Bokhoven, net als Dessens collegelid namens EBN, vult daarop aan dat er formeel weliswaar geen beperkingen zijn, maar dat «een dermate hoge productie in 2013 gevoelsmatig vreemd zou kunnen overkomen in het geval voor het jaar erna een productiebeperking wordt ingesteld». Dessens merkt op dat bij dit afnameniveau en zonder verdere maatregelen het afnameplafond zal worden overschreden. Hoe de andere aanwezigen hierop reageren, blijkt niet uit de notulen. Joost van Roost (Exxon) merkt op dat dit onderwerp verder aan de orde zal komen bij het opstellen van het Business Plan 2014.³²⁶

Bij beide vergaderingen is de regeringsvertegenwoordiger, Mark Dierikx, afwezig. Het standpunt van Economische Zaken, zoals in de mailwisseling eerder in juni is besproken tussen het ministerie en GasTerra, is niet verder besproken en het beleid – zo veel mogelijk Groningengas verkopen binnen het plafond – wordt ongewijzigd voortgezet. NAM-directeur Van de Leemput noemt dit gegeven in zijn openbaar verhoor, terugkijkend, «op z’n minst onhandig, zo niet erger». De hoge gaswinning in 2013 heeft het draagvlak flink aangetast. De NAM-directeur verklaart in 2013 enkele keren «zijn vinger te hebben opgestoken» om de vraag te stellen of de hoge gaswinning wel echt gewenst is, maar stelt dat het niet de NAM is die bepaalt hoeveel gas er geproduceerd wordt.³²⁷ Ook Stan Dessens verklaart in zijn verhoor dat hij destijds verrast was over de hogere winning en noemt het, eufemistisch bedoeld, «wel een dingetje». Hij en zijn medecollegelid namens EBN, Jan Dirk Bokhoven, stellen er vragen over, maar krijgen vervolgens te horen dat het ministerie heeft laten weten dit geen probleem te vinden. Dessens verklaart: «Met die mededeling waren wij niet gerustgesteld, maar de verantwoordelijkheid voor het productieplafond ligt nadrukkelijk bij de Minister. [...] Toen hebben wij gezegd, dan kunnen wij niet anders dan constateren dat het zo is.»³²⁸

Enkele maanden later, op 27 september 2013, komt de hoge gaswinning opnieuw aan de orde in het College van Gedelegeerde Commissarissen. De prognose is dan inmiddels opnieuw naar boven bijgesteld, naar 53,6 miljard kubieke meter. Regeringsvertegenwoordiger Dierikx, die nu wel aanwezig is, merkt op dat dit hoge niveau niet alleen het gevolg is van een koude winter. De directie van GasTerra geeft hierop aan dat het grootste gedeelte temperatuurgerelateerd is, maar dat ook een minimalisering van de verrijking leidt tot extra levering van Groningengas. Ook speelt mee dat in overleg met Gasunie Transport Services zelfs enige toevoeging van Groningengas aan de hoogcalorische gasstromen is gerealiseerd (dit wordt ook wel «verarming» genoemd) en dat een energiemaatschappij (afnemer) hogere afnames heeft.³²⁹

Het eindresultaat: 53,2 miljard kubieke meter aan Groningengas verkocht

Uit de vierde kwartaalrapportage over 2013 van GasTerra (van 21 januari 2014) blijkt dat in 2013 in totaal 53,2 miljard kubieke meter aan Groningengas is verkocht (zie tekstkader 5.3). De gerealiseerde afname uit het Groningenveld is met 53,2 miljard kubieke meter 4,3 miljard hoger dan begroot (48,9 miljard kubieke meter). Daarmee is de doelstelling van GasTerra ruimschoots behaald: in 2013 voldoen aan de gehele potentiële vraag naar Groningengas en daarmee het Groningenplafond zo dicht mogelijk naderen. De realisatie overtreft de begroting immers.³³⁰ Ook de afname van gas uit kleine velden is met 26,3 miljard kubieke meter hoger dan begroot (25,5 miljard kubieke meter). In het jaarverslag van GasTerra staat dat de organisatie dit jaar met een omzet van 24,3 miljard euro de hoogste omzet uit de geschiedenis van GasTerra/Gasunie behaalt.³³¹

Tekstkader 5.3 Verklaring verschil totaalcijfers over 2013 in jaarverslag en kwartaalrapportage

In het jaarverslag van GasTerra (van 13 februari 2014) wordt gesproken van 53,4 miljard kubieke meter afname uit het Groningenveld, in plaats van de 53,2 miljard kubieke meter die in de vierde kwartaalrapportage over 2013 staat. Hierin is een correctie over voorgaande jaren (van 0,2 miljard kubieke meter) meegenomen. Van de 53,2 miljard kubieke meter die is afgenomen uit het veld, is ongeveer 51,6 miljard rechtstreeks als laagcalorisch gas aan het Groningenveld onttrokken (dit is inclusief het laagcalorisch gas dat is benut voor verrijking). Daarnaast heeft Gasunie Transport Services de afzetmogelijkheid naar Groningengas vergroot door het toepassen van verarming, ook wel «omgekeerde stikstofconversie» genoemd, waarbij Groningengas in de hoogcalorische gasstroom wordt weggemengd. De omvang hiervan was 1,6 miljard kubieke meter (51,6 + 1,6 = 53,2).332

Het hoge afnamecijfer over 2013 wordt in de vierde kwartaalrapportage van GasTerra in de eerste plaats verklaard door de hogere vraag naar laagcalorisch gas als gevolg van een koude winter. Het jaar 2013 kende 221 graaddagen meer dan berekend, wat geleid heeft tot een hogere vraag van ongeveer 2,2 miljard kubieke meter.³³³

Daarnaast benoemt GasTerra in de kwartaalrapportage enkele factoren aan de aanbodkant die hebben bijgedragen aan een andere (hogere) afname van Groningengas dan begroot. Deze verklaringen staan in tabel 5.5. De tabel laat zien dat modelberekeningen uitwijzen dat aan de aanbodkant circa 5 miljard kubieke meter meer Groningengas door GasTerra werd verkocht (of afgenomen uit het Groningenveld) dan begroot. De feitelijke gerealiseerde afname is echter 4,3 miljard kubieke meter meer dan begroot. Dit verschil van 0,7 kan volgens GasTerra ontstaan zijn doordat de eerste drie verklaringen in deze tabel schattingen betreffen (op basis van modellen). Kortom: de rekensom is nog niet helemaal rond, maar geeft op hoofdlijnen inzicht in de vraag waar de verschillen tussen begroting en realisatie vandaan komen.

Lager dan geplande vraag naar laagcalorisch gas op de GTS-exitpunten (binnen- en buitenland)	– 0,3 miljard m3 (schatting)
Lagere afname van gas uit kleine velden met G-gas (en dus méér afname uit het Groningenveld)	+ 0,7 miljard m3 (schatting)
Lagere verrijking van G-gas (in 2012 werd nog 13% verrijking toegepast, in 2013 is dat teruggebracht naar 10%)	+ 2,7 miljard m3 (schatting)
Verarming van H-gas met G-gas (50% meer toegepast dan in 2012)	+ 1,6 miljard m3
Netto productie Grijpskerk (H-gas berging)	+ 0,5 miljard m3
Hogere bijdrage correctieposten	– 0,2 miljard m3
Totaal wijzing afname Groningengas in vergelijking met de begrote afname in het businessplan	+ 5,0 miljard m3

Bron: GasTerra, 21 januari 2014³³⁴

Iedereen is bezig om het productiedoel te halen, niet om gaswinning te beperken

Er is enerzijds sprake van een toegenomen vraag naar laagcalorisch gas als gevolg van een koude winter (circa 2,2 miljard). Anderzijds zijn er aan de aanbodzijde enkele ontwikkelingen geweest die ook geleid hebben tot een hogere verkoop van Groningengas. De meest significante daarvan zijn het verminderde aanbod van laagcalorisch gas uit kleine velden, het minder toepassen van verrijken en juist het meer toepassen van verarming. Deze laatste twee verklaringen («optimalisatiestrategie»), minder verrijken en meer verarmen, hebben op geen enkele manier te maken met de leveringszekerheid of de vraag van afnemers naar gas, maar betreffen actieve handelingen die gedaan worden om de Wobbewaarde (zie tekstkader 1.14 in hoofdstuk 1) van het gas iets te verhogen (verrijken) dan wel te verlagen (verarmen). Door extra laagcalorisch gas «weg te mengen» in de hoogcalorische gasstroom, kan de verbrandingswaarde van dat gas iets worden verlaagd, zonder dat dit problemen geeft voor de afnemer van het gas. Het minder toepassen van verrijking en juist meer toepassen van verarming zijn daarmee relatief eenvoudige manieren om, zonder enig effect op de vraag naar gas, extra laagcalorisch gas te kunnen verkopen.

Kortom: er zijn verschillende factoren die samen de hogere verkopen van GasTerra en hiermee de winning van Groningengas in 2013 verklaren. Hoewel de discussie zich veelal richt op de vraag waarom de winning hoger was dan initieel begroot, is minstens zo relevant dat ook de begrote winning al van een zeer hoog niveau was. Hoewel nog steeds binnen de geldende afspraken (het Groningenplafond), was de expliciete strategie van GasTerra vanaf eind 2011 al om zo veel mogelijk Groningengas als toegestaan onder de plafondafspraak te verkopen. En om dat te kunnen realiseren, was het vergroten van de vraag naar laagcalorisch gas (door in te grijpen in zowel de aanbod- als de vraagkant) een expliciete doelstelling. Het doel – het Groningenplafond zo dicht mogelijk naderen – is het hele jaar overeind gebleven, ondanks de bevingen die voortduren en de onrust die in Groningen toeneemt (zie paragraaf 5.5).

Minister Kamp geeft uitleg over recordhoeveelheid gaswinning

Het bericht dat in 2013 een recordhoeveelheid aan gas uit Groningen is gewonnen, leidt begin 2014 tot verontwaardigde reacties in Groningen (zie paragraaf 5.5.5). De burgemeester van Loppersum, Albert Rodenboog, noemt het een «drama» en betitelt het jaar 2013 voor Groningen als een waar «rampjaar».³³⁵ Susan Top, secretaris van het Groninger Gasberaad, noemt het nog altijd «een open wond»³³⁶.

Ook Tweede Kamerleden reageren ontzet. De verontwaardiging richt zich vooral op de hoogte van de gaswinning in algemene zin. Het businessplan van GasTerra is immers niet openbaar en het is dan ook niet breed bekend dat bij aanvang van 2013 de begrote productie uit Groningen al bijna 49 miljard kubieke meter bedraagt. Daarnaast is de Tweede Kamer niet geïnformeerd over de verkoopstrategie van GasTerra, die gericht is op het maximaal beleveren van de potentiële vraag naar Groningengas. Het Kamerlid Dik-Faber (ChristenUnie) vraagt de Minister van Economische Zaken in januari 2014 om tekst en uitleg. Minister Kamp beantwoordt de Kamervragen op 21 januari 2014 met een uitgebreide toelichting over het Groningenplafond en constateert dat sinds de instelling van het plafond, met inbegrip van de productie uit 2013, 334 miljard kubieke meter uit het Groningenveld is onttrokken (gemiddeld 41,8 miljard per jaar). Daarmee blijft men dus binnen het geldende plafond van 425 miljard tot en met 2015.³³⁷

In het debat met de Tweede Kamer op 5 februari 2014 geeft de Minister twee nadere verklaringen voor het feit dat er in 2013 meer is geproduceerd dan aanvankelijk was geraamd: «De eerste is dat de winning van de kleine velden in dat jaar een half miljard lager was dan verwacht. De tweede reden is dat de winning 3 miljard hoger lag als gevolg van de zeer koude winter en het koude voorjaar. Dat samen heeft ongeveer geleid tot de uitkomst».³³⁸ Deze informatie is volledig in lijn met de informatie die Minister Kamp een paar weken eerder schriftelijk van zijn ambtenaren ontvangt.³³⁹

Een jaar later, op 15 januari 2015, beantwoordt Minister Kamp nieuwe Kamervragen over de hoge productie in 2013, waarbij hij zijn eerdere antwoord herhaalt. Hij stelt voortdurend op de hoogte te zijn geweest van de omvang van de productie uit het Groningenveld. Dat de productie hoger is uitgepakt dan voorgenomen in het Businessplan 2013 van GasTerra, komt volgens de Minister door de zeer koude winter en het koude voorjaar en door een lagere productie uit de kleine velden (door een combinatie van onderhoud/technische problemen).³⁴⁰

Dit antwoord vertelt echter niet het hele verhaal. In zijn beantwoording besteedt de Minister geen aandacht aan het feit dat het al enkele jaren een bewuste strategie van GasTerra is om de vraag naar laagcalorisch gas zo veel mogelijk vanuit het Groningenveld te beleveren, met als doel het Groningenplafond in 2015 zo dicht mogelijk te kunnen naderen. Deze strategie is in 2013 voortgezet. Bovendien is niet de gehele overschrijding van de geraamde productie te wijten aan de lage temperaturen of de verminderde productie van laagcalorisch gas uit kleine velden. Zoals uit het jaarverslag en de kwartaalrapportages van GasTerra en ook de notulen van vergaderingen blijkt, speelt ook mee dat minder verrijking en meer verarming is toegepast.

Minister Kamp blijkt niet op de hoogte van optimalisatiestrategie GasTerra

Nog lang na 2013 blijft de hoogte van de gaswinning in dat jaar een terugkerend onderwerp. Ook na een rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid uit 2015 (die dit onderwerp zelf niet behandelt), keren vragen hierover terug. Om deze kwestie «voor eens en voor altijd helder te hebben» vraagt de secretaris-generaal van het Ministerie van Economische Zaken, Maarten Camps, aan zijn ambtenaren om een uitgebreid feitenrelaas met daarin alle feitelijke informatie. Het resulteert in een document van 25 pagina’s waarin wordt ingegaan op het businessplan van GasTerra, het weer in 2013 en de gevolgen die dat heeft gehad voor volume van de gaswinning, de strategie van GasTerra in relatie tot de Gaswet, een chronologisch overzicht van alle relevante passages uit verslagen van het College van Gedelegeerde Commissarissen van GasTerra, de raad van commissarissen en het College van Beheer Maatschap over de productie van 2013, en tot slot alle communicatie naar de Tweede Kamer.³⁴¹

Dit document bevestigt, gebruikmakend van cijfers en grafieken van het KNMI, dat 2013 een relatief koud jaar is. Het jaar 2013 kent in totaal 3.061 graaddagen, terwijl 2.840 normaal is (+221). Met name de maanden maart, april, mei en juni zijn kouder dan gebruikelijk, waardoor de gasproductie in die maanden ook substantieel hoger is dan gebruikelijk. De gasvraag is in deze maanden zo’n 4 tot 5 miljard kubieke meter hoger dan normaal.

Samengevat wordt in dit document de hogere (dan begrote) afname in 2013 als volgt verklaard:

– 2,5 miljard kubieke meter vanwege lage temperaturen;

– 0,7 miljard kubieke meter als gevolg van een lagere afname van L-gas uit kleine velden en het via het H-gasnetwerk afvoeren van een deel van deze productie;

– 0,8 miljard kubieke meter als gevolg van het zo veel mogelijk benutten van de mogelijkheden om G-gas te verkopen, namelijk door zo min mogelijk te verrijken en gebruik te maken van omgekeerde stikfstofconversie (verarming).³⁴²

De verklaringen die uit deze analyse naar voren komt, zijn dus niet helemaal in lijn met de informatie die Minister Kamp in januari 2014 met de Tweede Kamer deelt. Dat concludeert Kamp ook zelf in zijn openbaar verhoor. In 2015 komt hij, op basis van deze reconstructie, tot de conclusie dat behalve het gegeven van een koud jaar, het vullen van bergingen en minder productie van kleine velden, er nóg een reden is waarom de productie uit Groningen hoger is uitgevallen: optimalisatie, door het laagcalorische gas uit Groningen weg te mengen in het hoogcalorische gas. Die informatie is op dat moment nieuw voor de Minister. Minister Kamp is er blijkbaar niet van op de hoogte dat deze strategie al enkele jaren door GasTerra wordt gevolgd – met expliciete instemming van het ministerie. In zijn openbaar verhoor stelt Kamp: «Dat is gewoon gedaan om extra te kunnen verkopen. Daar had ik een rotgevoel over, dat de informatie die ik ook aan de Kamer had verteld [...] achteraf anders bleek te zijn en dat er bovendien gewoon bewust extra gas verkocht was in een situatie waarin het heel ongewenst was dat we extra gingen winnen». Kamp spreekt hierover zijn verbazing uit en noemt het verontrustend dat dit kon gebeuren in GasTerra, een organisatie die wordt geleid door een College van Gedelegeerde Commissarissen waarin drie van de vijf leden zitting hebben namens de overheid (twee van EBN en één van het ministerie). Hij vermoedt dat deze drie collegeleden niet op de hoogte zijn geweest van de praktijk om maximaal laagcalorisch gas te verkopen: «Ik denk zelf van niet, want het zijn geen mensen die zulke stomme dingen doen, maar kennelijk is het er toch doorheen gelopen».³⁴³

We hadden een planning van 49 miljard. GasTerra komt daar boven. En dan ga je ook nog extra gas verkopen terwijl dat niet nodig is? Daar had ik een rotgevoel over, en dat heb ik nog steeds.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 3 oktober 2022

Uit de verhoren wordt duidelijk dat Minister Kamp niet op de hoogte is geweest van de verkoopstrategie van GasTerra. Hij zegt ook niet te kunnen begrijpen waarom GasTerra extra Groningengas heeft gewonnen om vervolgens weg te mengen in hoogcalorisch gas. «En dat ze zeggen: de Minister vond het goed dat we dit allemaal deden. Dat lijkt me onwaarschijnlijk. [...] Het is in ieder geval niet door mij geaccordeerd dat er extra Groningengas gewonnen zou worden om dat weg te mengen in hoogcalorisch gas. Ik vind dat ook niet verdedigbaar. Bovendien denk ik dat als je een planning hebt van 49, er meer wordt gewonnen en er ruimte is om minder te gaan winnen, dan had je dat moeten doen.»³⁴⁴

In 2015 komt er dus voor de Minister en de secretaris-generaal een nieuwe verklaring voor de hoge gaswinning uit het Groningenveld in 2013. Deze informatie is overigens al langer aanwezig op het ministerie, omdat ambtenaren van de directie energie aanwezig zijn bij de AvA en het CvG, waar de optimalisatiestrategie van GasTerra uitvoerig wordt besproken. Ondanks dat de verklaring van de hoge winning in 2013 opnieuw op paper wordt gezet in 2015 en het nieuwe feiten bevat voor de Minister, wordt deze uitleg niet gedeeld met de Tweede Kamer. Kamp weet niet waarom dit destijds niet gedeeld is.

Was tussentijds bijsturen mogelijk geweest?

De vraag die overblijft, is of er mogelijkheden waren om in 2013 bij te sturen. Ook bij het opstellen van het document met het feitenrelaas in 2015 komt die vraag ambtelijk aan de orde. In een interne mailwisseling schrijft een ambtenaar in antwoord op de vraag van de directeur-generaal of er gedurende het jaar nog iets gedaan had kunnen worden: «Terugdraaien wat is geproduceerd, dat kan niet. Wat in juni/juli 2013 wel had gekund, is besluiten tot het sterk verminderen van de productie in de toen nog resterende maanden van 2013 (en dus kwaliteitsconversie vol aan te zetten) om zo alsnog op het niveau van het business plan of daaronder uit te komen.»³⁴⁵ Kanttekening daarbij is wel dat Economische Zaken dit dan in het College van Gedelegeerde Commissarissen moet inbrengen, en dat de collegeleden van Shell en ExxonMobil hiermee moeten instemmen. Een lid van het managementteam van Economische Zaken concludeert dat het verzoek in elk geval voorgelegd had kunnen worden, maar dat dit niet is gebeurd. Hetzelfde lid merkt in de interne mailwisseling ook op dat in de Kamerstukken en Handelingen niet wordt gesproken over de bijdrage van optimalisatie (verrijken/verarmen) aan de hoge winning van 2013, maar dat er enkel over de temperatuur en de kleine velden is gesproken.³⁴⁶

Behalve dat wordt geconstateerd dat de Tweede Kamer destijds onvolledig is geïnformeerd, blijkt uit deze ambtelijke mailwisseling ook dat het ministerie medio 2013 in elk geval de mogelijkheid heeft om de gasgebouwpartners te laten weten graag te zien dat GasTerra probeert om de productie in 2013 niet verder te laten oplopen.

Dat die mogelijkheid er wel degelijk is, wordt in het openbaar verhoor bevestigd door GasTerra COO Anton Broenink. Hij verklaart dat, wanneer het ministerie of de aandeelhouders daar medio 2013 toe zouden hebben besloten, de verkoop van Groningengas dusdanig getemperd had kunnen worden dat de totale productie over 2013 zo’n 8 miljard kubieke meter lager was geweest. «Dat wat eenmaal geproduceerd en verbruikt is, krijg je niet meer terug, maar je kunt wel proberen te minimaliseren in de tweede helft van het jaar en dan kom je uit op 45 miljard. Dat zou mijn inschatting zijn geweest.»³⁴⁷

Minister Kamp verklaart niet geweten te hebben van deze mogelijkheid, en betwijfelt of hij destijds had kúnnen bijsturen, niet wetende wat de consequentie daarvan zou kunnen zijn. Terugkijkend constateert Kamp dat dit een van de dingen is die hij achteraf graag anders had willen doen.

Achteraf had ik graag gewild dat ik toen had gezegd: je moet in de loop van dat jaar maar minder gaan winnen.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 3 oktober 2022

Feitelijk gezien zijn er dus wel degelijk mogelijkheden om bij te sturen. Niet alleen is in juni 2013 al bekend dat er genoeg capaciteit is om laagcalorisch gas (pseudo-G-gas) te produceren door verrijking en stikstofconversie. Ook aanpassingen in het beleid voor verrijken en verarmen zouden de gaswinning in 2013 nog flink hebben kunnen beperken. Omdat er echter geen signaal komt vanuit het ministerie om een andere strategie te kiezen, wordt net als in januari 2013 de ingezette strategie medio 2013 ongewijzigd voortgezet.

Spelen financiële overwegingen bij hoge gaswinning een rol?

De hoge gaswinning in 2013, juist in een periode waarin de veiligheid en risico’s van gaswinning voor het eerst breed ter discussie staan, maar het kabinet ook te maken heeft met financieel moeilijke tijden, roept de vraag op in hoeverre financiële overwegingen mogelijk een rol gespeeld hebben. Het Ministerie van Financiën lijkt niet betrokken te zijn geweest bij de gesprekken over het niveau van de gaswinning tussen het Ministerie van Economische Zaken en GasTerra of de andere aandeelhouders.

Minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem verklaart niet bekend te zijn geweest met de strategie van GasTerra. Ook zegt Dijsselbloem dat hij in januari 2013 niet heeft voorzien dat de gaswinning in 2013 nog verder zou oplopen. Zijn ministerie wordt uiteraard wel geïnformeerd over een eventuele wijziging in de (meer)jarige gasbatenraming. Dijsselbloem stelt dat het hem pas bij de Najaarsnota duidelijk wordt dat de hogere gasbaten mede het gevolg zijn van de hogere volumes die zijn verkocht.³⁴⁸ Dijsselbloem zegt dat hij daarover meermaals zijn verbazing heeft geuit tegenover Minister Kamp en verklaart destijds in de veronderstelling te hebben verkeerd dat er in 2013 sprake zou zijn van een soort «standstill», dus dat de gaswinning op eenzelfde niveau als in 2012 zou blijven, in afwachting van een besluit over de productie. Dijsselbloem geeft aan niet te kunnen verklaren hoe de gaswinning toch heeft kunnen oplopen, maar constateert dat de destijds gegeven argumenten (een koude winter) hem niet hebben overtuigd.³⁴⁹

Mij werd in ieder geval bij de Najaarsnota duidelijk dat er echt bewust – ik hoop dat u gaat blootleggen door wie dan – voor is gekozen om extra gas te gaan winnen. De argumenten die er later bij werden gehaald waarom dat gebeurd is, hebben mij nooit overtuigd.

Openbaar verhoor Jeroen Dijsselbloem, 9 september 2022

Budgettaire overwegingen lijken in de loop van 2013 vanuit het perspectief van de Staat geen expliciet argument te zijn geweest om de gaswinning bewust te verhogen. Desalniettemin zijn het wel economisch moeilijke tijden voor het kabinet. De Minister van Financiën voert in 2013 gesprekken met de Europese Commissie over het EMU-saldo, dat het verschil van inkomsten en uitgaven van de overheid aangeeft. Op dat moment dreigt Nederland nog eens extra bezuinigingen te moeten doorvoeren om aan de Europese begrotingsnormen te voldoen. In de zomer van 2013 weet de Minister van Financiën echter tot afspraken te komen met Brussel en krijgt Nederland een jaar extra de tijd om aan de begrotingsregels te voldoen. Een aanvullende bezuiniging is daarmee voorlopig van de baan.

Strategie GasTerra succesvol uitgevoerd

Uit de vorige alinea’s blijkt dat niemand, de aandeelhouders noch andere belanghebbenden, expliciet de opdracht heeft gegeven om in 2013 meer te produceren dan begroot. Wel laat het Ministerie van Economische Zaken expliciet weten aan GasTerra dat het bedrijf kan doorgaan met wat is afgesproken. In die zin is er wel een keuze gemaakt. Het beleveren van de maximale potentiële vraag naar Groningengas is op dat moment al lange tijd de strategie van GasTerra. Het bedrijf heeft er alles aan gedaan om die vraag zo veel mogelijk te vergroten. Wat GasTerra aan gas kan verkopen, wordt begrensd door de vraag naar laagcalorisch gas: meer dan de vraag kan het bedrijf niet verkopen. Een opdracht van hogerhand om meer te verkopen, zou in die zin niets veranderen aan de strategie van GasTerra en ook niets opleveren, omdat GasTerra per definitie aan de limiet opereert van wat verkoopbaar is.

Dat betekende dus dat de businessplannen van 2012 en verder in eerste instantie er allemaal van uit zijn gegaan dat we het Groningengas zouden maximaliseren. Dat was voor 2012 en ook voor 2013 de basis van het businessplan en de basis van de strategie van GasTerra.

Openbaar verhoor Anton Broenink, 2 september 2013

Het was gewoon een consistente lijn die we al een paar jaar voerden, om zo veel mogelijk Gronings gas te verkopen.

Openbaar verhoor Gertjan Lankhorst, 2 september 2022

Het feit dat GasTerra in 2013 volledig volgens haar eigen doelstelling heeft gehandeld komt het beste tot uitdrukking in de managementbeoordeling van de prestaties aan het einde van het jaar. Voor de belangrijkste doelstelling, «Het bereiken van het Groningenplafond door in 2013 de gehele potentiele vraag naar Groningen gas te beleveren», geeft het management zichzelf voor dat jaar het rapportcijfer tien.

De directie van GasTerra geeft daarbij de volgende motivatie: «GasTerra heeft mede dankzij een intensief overleg met GTS en gedegen eigen analyses een record volume afgenomen uit Groningen. Het duurzaam vergroten van de G-gasmarkt door bijvoorbeeld industrieën of centrales over te laten schakelen van H-gas naar G-gas bleek vanwege de aardbevingsdiscussie niet meer opportuun. Door in overleg met GTS de ruimte voor verarming van H-gas met G-gas optimaal te benutten en de verrijking van H-gas met G-gas sterk terug te dringen heeft GasTerra 2,3 mrd m³ meer verkocht dan de norm. Dit is een uitzonderlijke prestatie.»³⁵⁰

Hoewel Mark Dierikx in februari 2014 in de vergadering van het College van Gedelegeerde Commissarissen waarin de prestaties van 2013 worden besproken, nog opmerkt dat hij graag «een relativerende opmerking» had gezien bij de motivatie van het cijfer en dat hij niet gelukkig is met de «enthousiaste toonzetting», stemmen alle aandeelhouders in met deze beoordeling. De CEO, Lankhorst, zegt de opmerking van Dierikx nog wel begrijpelijk te vinden maar stelt «dat GasTerra gedurende 2013 niet anders kon opereren dan het heeft gedaan». De voorzitter, Stan Dessens, meent dat GasTerra «niets te verwijten was»; er was volgens hem geen interventie bij GasTerra, «zodat GasTerra gehouden was aan het geldende Businessplan». Hij concludeert daarom dat GasTerra «conform de bestaande gedragslijn» heeft gehandeld en «aanbodgestuurd G-gas [heeft] verkocht, wat ook vanwege de omstandigheden leidde tot een hoge afzet».³⁵¹

Er is in de loop van 2013 geen enkel actief besluit genomen om de productie gaandeweg het jaar nog wat af te remmen, ondanks de expliciete vragen en beschikbare mogelijkheden. Dit terwijl alle betrokken partijen zich gedurende het jaar 2013 zeer bewust zijn van het dringende advies dat de toezichthouder in januari 2013 heeft gegeven, de onrust in de provincie Groningen en de zeer waarschijnlijke aanstaande productiebeperking als de Minister eind 2013 over het winningsplan van de NAM moet besluiten. De hier beschreven gang van zaken getuigt dan ook van weinig oog voor maatschappelijke sensitiviteit.

Rechtbank Noord-Nederland: zorgplicht na Huizinge onvoldoende ingevuld

Zo kan het dus gebeuren dat in het jaar waarin de toezichthouder SodM met het harde advies komt om de gaswinning zo veel als realistisch en mogelijk is omlaag te brengen, de gaswinning uit het Groningenveld juist een recordhoogte bereikt. Jaren later, in 2017, oordeelt de Rechtbank Noord-Nederland hard over dit moment en stelt dat de Staat na de beving van Huizinge en zeker na het rapport van SodM zijn zorgplicht als bedoeld in artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek onvoldoende heeft ingevuld.³⁵²

Hoewel de Minister van Economische Zaken het oordeel van de rechtbank niet deelt, wordt op advies van de afdeling Juridische Zaken en de landsadvocaat besloten geen beroep aan te tekenen. «De landsadvocaat is van mening dat de kansen op een succesvol hoger beroep toenemen met een duidelijke en deugdelijke onderbouwing van de winningspiek in 2013. Daarvoor zou ook duidelijk gemaakt moeten worden wat er buiten het formele circuit – dus binnen het Gasgebouw – door de Staat gedaan is om de veiligheid een prominente rol te geven in de gaswinning. Uit de informatie die beschikbaar is, komt geen beeld naar voren dat de Staat gebruik heeft gemaakt van al de hem ter beschikbare staande informele middelen om de productie van Groningengas in 2013 dusdanig te beperken dat het winningsniveau van 2013 niet overschreden wordt.»³⁵³

5.3.2 Aanloop bij departementen naar besluit om gaswinning (deels) af te bouwen

Ambtenaren Financiën informeren Dijsselbloem over financiële consequenties productiebeperkingen

Zoals eerder beschreven in dit hoofdstuk, geeft de Minister van Economische Zaken in 2013 opdracht tot verschillende onderzoeken die hem een basis moeten bieden om een besluit te nemen over de Groningenproductie (zie paragraaf 5.2). Uiteindelijk besluit het kabinet op 17 januari 2014 om jaarlijkse productieplafonds in te stellen en de gaswinning te beperken tot 42,5, 42,5 en 40 miljard kubieke meter voor respectievelijk de jaren 2014, 2015 en 2016. De aanloop naar dit besluit begint in november 2013.

Op 19 november 2013 wordt Minister van Financiën Dijsselbloem middels een nota geïnformeerd en geadviseerd over de stand van zaken rondom de aardbevingen in Groningen. Ambtenaren van Financiën merken op dat de aanstaande besluitvorming over de gaswinning in Groningen aanzienlijke budgettaire gevolgen kan hebben. De NAM denkt aan een mogelijk beperkte productiedaling voor de komende jaren, terwijl SodM een forse productiedaling voorstelt. Het budgettaire risico ligt tussen de 0,5 en 3,5 miljard euro per jaar vanwege lagere aardgasbaten. Daar komen de kosten voor schade en preventie nog bovenop. De schatting is dat deze tussen enkele honderden miljoenen en 1 miljard euro zullen liggen.³⁵⁴

De ambtenaren schrijven: «Mogelijk zal de NAM in december voorstellen de productie licht te laten dalen. EZ vreest echter dat Staatstoezicht op de Mijnen zal adviseren om fors lager te gaan zitten dan de NAM. Dat is geen bindend advies, maar het vergt uitleg om hier niet in mee te gaan en dit is politiek gevoelig. De uitleg kan zijn dat een zo forse daling van de productie leidt tot zeer beperkte vermindering van het korte termijn risico. Op lange termijn zal een lagere productie waarschijnlijk weinig uitmaken voor de bevingen indien het Groninger veld geheel wordt uitgeput. De huidige indicatie is dat de jaarlijkse gaswinning uit Groningen vanwege verplichtingen niet verder kan worden teruggeschroefd dan tot 30 miljard (hetgeen de eerste drie jaar een tegenvaller oplevert van 3,5 miljard per jaar en vervolgens aflopend naar nihil tot 2023 – omdat in de raming al een forse daling van gaswinning is opgenomen). Een verlaging zoals Staatstoezicht voorstelt, achten wij onwaarschijnlijk: wij hebben van EZ vernomen dat de NAM mogelijk zal voorstellen om de productie enigszins te laten dalen, van 45 miljard m³ in 2014 naar 40 miljard in 2018 (derving aardgasbaten oplopend ongeveer 0,5 miljard per jaar in 2018).»

Het tweede punt in de nota betreft instemming met de voorgestelde beleidslijn dat eventuele compensatie beperkt moet worden tot direct getroffenen en dat er een relatie moet zijn tussen de schade en de bevingen. Mocht de compensatie verder gaan, dan moet dit via de NAM lopen om zo een precedentwerking te voorkomen. De Minister noteert in de kantlijn dat hij deze lijn onderschrijft.³⁵⁵

NAM dient uitgesteld winningsplan in

Op 29 november 2013 dient de NAM het uitgestelde Winningsplan Groningenveld 2013 in bij de Minister (zie ook paragraaf 5.2.4).³⁵⁶ Het winningsplan bevat een meet- en monitoringsplan. In het winningsplan van de NAM staat niets over een (extra) productiebeperking, maar wordt enkel verwezen naar de geldende tienjarige productieplafonds.

De NAM geeft aan dat ze er in de planning van uitgaat dat de totale hoeveelheid gas onder dit plafond aan GasTerra geleverd wordt.³⁵⁷ In het winningsplan staat over het productieniveau dat de winning uit het Groningenveld vanaf nu geleidelijk zal afnemen: van 50 miljard kubieke meter in de afgelopen drie jaar naar ongeveer 45 miljard kubieke meter in 2015 en vervolgens verder dalend naar ongeveer 40 miljard kubieke meter in 2020, als gevolg van afnemende capaciteit doordat het gasveld in decline gaat.³⁵⁸

De NAM stelt dat de onderzoeken van het afgelopen jaar, 2013, laten zien dat het aardbevingsrisico niet hetzelfde is over het gehele veld en na verloop van tijd waarschijnlijk zal toenemen, zelfs in geval van een afnemende productie. Het meet- en monitoringsplan richt zich op een verdere verkleining van de bestaande onzekerheden. Het winningsplan bevat nieuwe analyses die kunnen helpen bij het maken van een afweging over de seismische risico’s. Ook staan er maatregelen in die gericht zijn op het versterken van gebouwen en infrastructuur om de risico’s te reduceren.

Ambtenaren adviseren Dijsselbloem: stem niet in met verdere vermindering gaswinning

Op 6 december 2013 vragen ambtenaren van Financiën in een notitie aan Minister Dijsselbloem of hij in de ministerraad van 29 november 2013 heeft ingestemd met het voornemen van het Ministerie van Economische zaken om, naast een productievermindering, ook 500 miljoen euro beschikbaar te stellen voor de leefbaarheid in Groningen. Dijsselbloem geeft aan dat hij Minister Kamp daarover al bilateraal heeft gesproken en hem heeft laten weten te begrijpen dat er iets moet gebeuren voor Groningen dat verder reikt dan het vergoeden en repareren van schade, maar «dat er wel een koppeling moet zijn: Als de gaskraan (deels) dicht zou moeten dan is er geen ruimte voor extra investeringen in het gebied». Bovendien wil de Minister van Financiën het bedrag over meerdere jaren uitsmeren en via de NAM laten lopen. Ook geeft Dijsselbloem aan dat hij zich niet op bedragen heeft vastgelegd, maar dat 500 miljoen euro zou kunnen.³⁵⁹

Op dezelfde dag schrijven ambtenaren van Economische Zaken een adviesnota aan Minister Kamp ter voorbereiding op een gesprek op 9 december met Joost van Roost (ExxonMobil), Dick Benschop (Shell), Bart van de Leemput (NAM) en Jan Dirk Bokhoven (EBN). Het gesprek staat in het teken van de leefbaarheid in de regio en de kostenverdeling in het kader van de gaswinning in Groningen. Een ander kernpunt van het gesprek is de compensatie voor de huidige en nog te verwachten overlast, wat van belang is voor het terugwinnen van het maatschappelijk draagvlak voor de gaswinning in de regio (license to operate voor de NAM).³⁶⁰ In paragraaf 5.5 wordt dieper ingegaan op de totstandkoming van de compensatie voor de regio, die uiteindelijk onderdeel zal zijn van het bestuursakkoord 2014.

In de notitie van Economische Zaken staat ook dat de NAM op 29 november haar winningsplan heeft ingediend. Hierover wordt opgemerkt: «De productie loopt in het plan weliswaar licht terug in de komende jaren, maar dat is het gevolg van het natuurlijk verloop en niet een vrijwillige extra reductie t.o.v. de bestaande plannen. Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) komt op 14 december met een advies.»³⁶¹

Uit een ambtelijke notitie van Financiën van 17 december 2013 blijkt dat SodM de Minister van Economische Zaken een voorlopig (mondeling) advies heeft gegeven. Dit advies luidt:

1. niet instemmen met het huidige winningsplan;

2. de komende zes maanden gas terugschroeven;

3. na zes maanden een beslissing nemen op basis van een nieuw winningsplan.

Daarnaast adviseert SodM de productie bij Loppersum te stoppen. De inschatting is dat het aardbevingsrisico hierdoor met 12% afneemt. Het Ministerie van Financiën verwacht dat de productie zal dalen tot 30 à 35 miljard kubieke meter, wat resulteert in lagere gasbaten van 2,5 tot 3,5 miljard euro per jaar.³⁶² In de notitie schrijft een ambtenaar van Financiën dat Minister Kamp het advies van SodM onwenselijk en onwerkbaar vindt: «EZ vindt dit een onwenselijk en ook onwerkbaar scenario en Kamp heeft dat in een gesprek met SodM medegedeeld. Er is afgesproken dat SodM met professor Helsloot spreekt over risico’s en hoe hier mee om te gaan. Helsloot geeft vermoedelijk tegengas aan Staatstoezicht. De verwachting is dat Staatstoezicht haar advies in essentie nauwelijks meer zal aanpassen.»³⁶³

Op 18 december 2013 geven ambtenaren van het Ministerie van Financiën in een notitie aan Minister Dijsselbloem het advies om tijdens het bewindsliedenoverleg, waarin Minister Kamp een presentatie geeft over de stand van zaken met betrekking tot de aardbevingen, in te brengen dat een eventuele vermindering van de productie forse financiële consequenties heeft. Die werken direct door in het EMU-saldo. «In het voorjaar op basis van nieuwe ramingen voor het EMU-saldo zal worden bezien of extra omgebogen moet worden. Als het EMU-saldo dan slechter is dan -3%, dan zullen er maatregelen moeten worden genomen. Het is het gezamenlijk belang in de MR om dit zoveel mogelijk te voorkomen.»³⁶⁴

Een daling van de productie is volgens de ambtenaren geen wenselijke optie en moet redelijkerwijs zo veel mogelijk worden vermeden. Hier worden vier argumenten voor gegeven.

– «Het advies van Sodm moet mee worden genomen in besluitvorming, maar het Sodm maakt geen integrale afweging, dus...

– Het risico blijft binnen wat volgens de huidige inzichten vergelijkenderwijs binnen andere domeinen als aanvaardbaar wordt gezien. Er andere onderzoeken zijn die de risico's anders beoordelen (NAM, Helsloot).

– Volgens de NAM zal een gedeeltelijke daling van de productie alleen het aantal bevingen in de tijd spreiden, maar niet de maximale magnitude beïnvloeden.

– Er een afweging gemaakt moet worden tussen de belangen van Groningen en de nationale gevolgen van vermindering van de productie (forse extra bezuinigen).»³⁶⁵

Richting kabinetsbesluit om gasproductie te beperken in 2014, 2015 en 2016

Eind 2013 komt de besluitvorming in de ministerraad dichterbij en moet Minister Kamp een standpunt gaan innemen over een mogelijke productiebeperking. In december 2013 krijgt de Minister een mondelinge toelichting op het SodM-advies. Het definitieve advies volgt op 13 januari 2014. Kamp besluit informeel en strikt persoonlijk zijn collega Dijsselbloem van Financiën te polsen en hem mee te nemen in de lastige afruil tussen enerzijds recht doen aan de belangen van Groningers en anderzijds de financiële gevolgen voor de schatkist. Uit de mail blijkt dat Minister Kamp voornemens is zo dicht mogelijk bij het SodM-advies te blijven. Minister Kamp heeft het voornemen om de gaswinning rond Loppersum stil te leggen, waardoor de productie op 40 miljard kubieke meter uit zal komen.

Minister Kamp informeert op 29 december 2013, via zijn privémail, zijn collega Dijsselbloem over het aanstaande advies van SodM om de productie fors te reduceren («Over de hoofdlijnen ben ik al geïnformeerd»). Kamp geeft aan nog niet te weten wat zijn voorstel aan de ministerraad wordt, maar noemt het realistisch dat «een scenario conform SodM-advies een van de opties is». Dit is relevant voor Dijsselbloem, omdat een productievermindering grote consequenties heeft voor de aardgasbaten (eveneens de kosten in verband met schadevergoeding, preventie- en compensatiegelden) en «omdat het aardbevingsrisico onverminderd groot blijft of nog verder toeneemt». Dijsselbloem laat in reply op deze mail weten dat het onderwerp al geruime tijd zijn aandacht heeft, «zowel vanuit de problemen van bewoners als voor de schatkist». Een dag later volgt een nieuwe mail van Minister Kamp aan zijn collega Dijsselbloem. Daarin schrijft Kamp dat hij inmiddels door alle stukken heen is en de mogelijke lijn met zijn medewerkers heeft besproken: «Ik wil zo dicht mogelijk in de buurt van het SodM-advies blijven, recht doen aan de zorgen en belangen van de mensen in Groningen (veiligheid) en tevens aan de financiële belangen van alle Nederlanders».

Minister Kamp denkt dit te kunnen doen door in de eerste plaats een besluit te nemen voor de komende drie jaar in plaats van voor vijf jaar zoals gebruikelijk is. In de tweede plaats wil hij de gaswinning rond Loppersum stilleggen. Daarmee komt het totaal uit op 40 miljard kubieke meter te winnen gas in 2014. Dit is een stuk minder dan de 53 miljard kubieke meter in 2013 en ook minder dan wat gepland is voor 2014, namelijk 46 miljard kubieke meter. In de derde plaats wil Minister Kamp «een aanpak voor schadevergoeding, preventie en compensatie conform het besprokene en marge van de laatste MR [ministerraad].» Daar voegt Minister Kamp aan toe: «[...] hou deze gedachtewisseling strikt onder ons (jou en mij). Jij bent de enige die ik – gelet op het grote financiële belang – tussentijds steeds informeer».³⁶⁶

Op 3 januari 2014 schrijven ambtenaren van het Ministerie van Financiën een nota aan Minister Dijsselbloem ter voorbereiding op een belafspraak met Minister Kamp. Het gesprek zal onder meer gaan over de gasproductie, schade, preventie en leefbaarheid. Gezien de omvangrijke budgettaire gevolgen van een gasreductie is het advies dat Minister Kamp met een gedragen voorstel naar het kabinet komt dat is afgestemd met de Minister-President, de Vice-Premier en de Minister van Financiën. De ambtenaren geven in de nota aan dat Minister Kamp op basis van twee technische adviezen lijkt aan te sturen op een beperkte productieverlaging. Dit heeft forse budgettaire gevolgen voor de periode 2014 tot en met 2017. «Deze verlaging heeft tot gevolg dat het aantal bevingen in Loppersum met 18% wordt verlaagd. Op zich is de druk om de productie te verlagen en zo de risico’s voor de bevolking in Groningen te beperken, begrijpelijk, maar daar staat tegenover:

1. Dat het budgettaire effect elders zal moeten worden gedekt, wat ook maatschappelijke gevolgen heeft, die in de technische adviezen om de productie te verlagen niet zijn meegenomen.

2. Volgens een rapport van prof. Helsloot valt het toegenomen aardbevingsrisico volgens de huidige inzichten vergelijkenderwijs binnen wat op andere domeinen als aanvaardbaar wordt gezien.»

De ambtenaren van Financiën adviseren Minister Dijsselbloem om nog geen toezeggingen te doen over een productieverlaging. Immers, nog niet alle onderzoeken zijn afgerond en er ligt nog geen onderbouwd voorstel van het Ministerie van Economische Zaken. Een productieverlaging kan betekenen dat er in 2015 2,3 miljard euro extra bezuinigd moet worden. In de nota is een tabel (zie tabel 5.6) opgenomen met het voorstel van Kamp voor mogelijke gasproducties. Deze productiecijfers liggen beduidend lager dan het uiteindelijke besluit van de Minister op 17 januari 2014.

Daarnaast wordt in de nota van Financiën wederom een koppeling gemaakt tussen de leefbaarheidsmaatregelen en de hoogte van gaswinning: «en indien er wordt gekozen voor een daling van de productie er ook minder noodzaak is voor de leefbaarheidsmaatregelen.» De ambtenaren schrijven dat het bedrag dat de NAM beschikbaar wil stellen voor leefbaarheid, aan de hoge kant is (250 miljoen euro), aangezien de Staat 64% van deze kosten draagt.³⁶⁷

Productie Groningen oorspronkelijk	45,4	45,0	44,5	43,5
Voorstel Kamp productie Groningen	40	38	39	38
Daling	5,4	7	5,5	5,5
(in miljard €)
Huidige raming Groningen incl. Vpb	10	9,8	9,4	9,1
Raming cf. voorstel incl. Vpb	8,9	8,2	8,2	7,9
Daling opbrengsten incl. Vpb	1,1	1,55	1,2	1,2

Bron: Ministerie van Financiën, 3 januari 2014

Op 8 januari 2014 ontvangt Minister Dijsselbloem opnieuw een notitie van zijn ambtenaren. De Minister heeft naar aanleiding van een gesprek met Minister Kamp specifiek gevraagd naar de budgettaire consequenties van de verschillende besproken varianten voor de gasproductie, een overzicht van de gasproductie tot en met 2030, mogelijke meevallers vanwege de hoge productie in 2013 en een mogelijke reactie van Brussel als besloten wordt tot productieverlaging in 2014, wat leidt tot een hoger EMU-tekort.

De verschillende varianten met betrekking tot productieverlaging resulteren allemaal in een niveau van 40 miljard kubieke meter vanaf 2016, maar verschillen in de stapjes die per jaar gezet worden in de periode 2014 tot en met 2017. Op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken is nog een vierde variant toegevoegd, die geheel de lijn van het conceptadvies van SodM volgt en waarin de productie al in 2014 beperkt is tot 40 miljard kubieke meter. In een tabel uit de betreffende nota (tabel 5.7) zijn de budgettaire consequenties van deze varianten weergegeven. De inkomsten zijn geraamd inclusief de vennootschapsbelasting.

De Europese Commissie zal kritisch kijken naar het EMU-saldo, aldus de ambtelijke notitie van Financiën: «Nederland is meegegeven bij de beoordeling van effective action afgelopen najaar om niet af te wijken van het ingeslagen pad. De Europese Commissie zal dus naar iedere (beleidsmatige) tegenvaller kritisch kijken.» Hierbij wordt opgemerkt dat de Commissie een verslechtering van het EMU-saldo als gevolg van de aardbevingsproblematiek mogelijk als natural disaster kan classificeren en Nederland een tegenvaller voor 2014 daarom niet zal aanrekenen. De verwachting is wel dat Nederland deze tegenvaller dan voor 2015 en verder moet compenseren.³⁶⁸

Stand Miljoenennota
1	Raming productie Groningenveld (in miljard kubieke meter)	46,8	46,5	46,6	43
2	Raming inkomsten (in miljoen €)	12.750	12.050	11.600	10.350
Herziening raming (te verwerken bij Voorjaarsnota
3	Raming productie Groningenveld (in miljard kubieke meter)	45,4	45	44,5	43,5
4	Totaal effect t.o.v. Miljoenennota 2014 (in miljoen €)	300	– 50	– 250	350
Variant 1 (productie in miljard kubieke meter)	45	42,5	40	40
5	Verschil inkomsten t.o.v. herziene raming	– 91	– 557	– 972	– 735
6	Totaal effect t.o.v. Miljoenennota (4+6)	209	– 607	– 1.222	– 402
Variant 2 (productie in miljard kubieke meter)	45	40	40	40
7	Verschil inkomsten t.o.v. herziene raming	– 91	– 1.114	– 972	– 752
8	Totaal effect t.o.v. Miljoenennota (4+8)	209	– 1.164	– 1.222	– 402
Variant 3 (productie in miljard kubieke meter)	42,5	42,5	40	40
9	Verschil inkomsten t.o.v. herziene raming	– 660	– 557	– 972	– 752
10	Totaal effect t.o.v. Miljoenennota (4+10)	– 360	– 607	– 1.222	– 402
Variant 4 (productie in miljard kubieke meter)	40	40	40	40
11	Verschil inkomsten t.o.v. herziene raming	– 1.228	– 1.154	– 972	– 752
12	Totaal effect t.o.v. Miljoenennota (4+12)	– 928	– 1.164	– 1.222	– 402

Bron: Ministerie van Financiën, 8 januari 2014

Op 9 januari 2014 adviseren ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken Minister Kamp over het besluit over het winningsplan voor Groningen. «In dit advies zijn de uitkomsten van de aan de Tweede Kamer toegezegde onderzoeken, adviezen van Sodm, Tcbb, de door u ingestelde Stuurgroep en de daarbij horende begeleidingscommissies meegenomen.» Het hoofdadvies luidt als volgt: «voor drie jaar en met beperkingen/voorschriften instemmen met het winningsplan; instemmen met het meet/monitorsplan. De NAM opdragen om voor 1 juli 2016 met een nieuw winningsplan te komen. Eind 2016 beslissen over volgende 3–5 jaar.»³⁶⁹

De volgende drie jaren moeten volgens de ambtenaren van Economische Zaken gebruikt worden om de uiteenlopende visies op de omgang met risico’s uit te werken tot een consistent risicobeleid. Voor de eerste twee tot drie jaar zal volgens de NAM het aardbevingsrisico bij een gelijkblijvende productie hoogstens beperkt toenemen en valt het risico binnen wat op andere domeinen als aanvaardbaar wordt gezien. SodM ziet dit echter anders en vindt het risico ook voor de eerstvolgende drie jaar hoog in vergelijking met andere risico’s. De aardbevingsrisico’s zijn volgens de toezichthouder vergelijkbaar met landelijke overstromingsrisico’s.

Een ander advies in de nota van Economische Zaken gaat over de vermindering van de gaswinning tot 42,5 (2014), 42,5 (2015) en 40 (2016) miljard kubieke meter door de productie uit de clusters rondom Loppersum zo veel mogelijk terug te brengen. Hiervoor zijn afspraken met de NAM nodig of is toepassing van artikel 50 van de Mijnbouwwet noodzakelijk op basis waarvan de Minister kan besluiten tot beperking van de gasproductie. De aanbeveling van de stuurgroep die de veertien onderzoeken in 2013 begeleidde om het gebied rondom Loppersum te ontlasten, wordt gesteund door de Technische Begeleidingscommissie Ondergrond (TBO), de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) en Staatstoezicht op de Mijnen, zo blijkt.³⁷⁰

In de nota staat dat er ook is gekeken naar alternatieve winningsmethodieken om de drukdaling en compactie in het gasveld te minimaliseren, zoals de injectie van stoffen om het geproduceerde gas te vervangen. Daarover wordt opgemerkt: «Stikstofinjectie lijkt op dit moment geen acceptabel alternatief productiescenario gezien de hoge kosten.»³⁷¹ Dit geldt zowel voor de investeringen (6 à 10 miljard euro), als voor de operationele kosten (40 à 110 miljoen euro per jaar).

In de tussentijd stuurt Minister Kamp op 10 januari 2014 een mail naar Minister Dijsselbloem. Kamp brengt zijn collega op de hoogte van de onderhandelingen die hij voert met de commissaris van de Koning Max van den Berg, gedeputeerde William Moorlag en de burgemeesters van Loppersum en Delfzijl over een mogelijk bestuursakkoord. Kamp krijgt van de bestuurders «indringend het advies om niet af te wijken van het SodM-advies», dat neerkomt op een winning van 40 miljard kubieke meter in 2014. Als Kamp zou besluiten om toch af te wijken van het advies «wordt dat – zeggen de bestuurders – in het gebied niet geaccepteerd en zal dat tot groot verzet leiden», mailt Kamp aan Dijsselbloem. «[Het] zou mooi zijn als we voor 40 mld m³ op één lijn kunnen komen met de SodM en de bestuurders in het gebied.»

Op 11 januari stuurt Dijsselbloem vanuit Singapore een mail terug aan Kamp: «Ik begrijp dat de Groningse bestuurders samen willen optrekken natuurlijk onder de voorwaarde dat we het SodM volgen. Gezien de forse extra bezuinigen al op korte termijn, kan ik dat niet steunen. Een geleide verlaging zoals besproken is al een aderlating voor de begroting.»³⁷² De onderhandelingen met de Groningse bestuurders resulteren uiteindelijk in een bestuursakkoord. In paragraaf 5.5 wordt de aanloop en het uiteindelijke bestuursakkoord 2014 verder behandeld.

Op 13 januari 2014 brengt SodM zijn advies uit aan Minister Kamp. Dit wijkt niet af van het eerdere mondelinge advies op 14 december 2013 (zie paragraaf 5.2.4).

Het Ministerie van Economische Zaken komt op 13 januari 2014 met een concept-Kamerbrief die wordt besproken in de «vierhoek»: een overleg tussen de Minister van Economische Zaken, de Minister van Financiën, de Minister-President en de Vice-Premier. In een voorbereidende notitie aan de Minister-President staat dat in de Kamerbrief onder andere zal worden ingegaan op de budgettaire consequenties van een productievermindering en de vraag hoe het kabinet hiermee omgaat. De inzet is om op termijn aan te sluiten op het SodM-advies (sluiting van de putten bij Loppersum). «Direct volledig stoppen is financieel, maar ook vanuit leveringszekerheid riskant. Dit is een inhoudelijk argument om het SodM-advies niet één-op-één over te nemen», staat in de notitie aan de Minister-President.³⁷³

Ambtenaren van Financiën vragen in aanloop naar het vierhoekoverleg in een mail aan Minister Dijsselbloem (wederom) tegengas te bieden aan een te snelle afbouw, omdat dit kan leiden tot de noodzaak van extra «ombuigingen» (bezuinigingen). De ambtenaren adviseren negatief over een verlaging naar 40 miljard kubieke meter. «Het lijkt ons verstandig dat je vandaag contact opneemt met de mp en vice mp om hen te zeggen dat een eventueel voorstel van Kamp om de productie tot 40 mld m³ te beperken vanaf 2014 voor jou niet acceptabel is vanwege de extra ombuigingen die hiervan het gevolg kunnen zijn. Wij gaan ervan uit dat je uiteindelijk akkoord zou kunnen gaan met 42,5; 42,5; 40; en 40 mld m³). We zouden in dit stadium de optie niets doen met de productieomvang nog willen open houden.»³⁷⁴ Nog dezelfde dag laat Dijsselbloem in een mail weten dat die wens breder leeft: «Dat valt me mee, in de zin dat de laatste mail van minKamp op 40 mrd kuub per direct zat. Gegeven de geluiden uit D66 en PvdA mogen we blij zijn als we hiermee wegkomen.»³⁷⁵ In een notitie van 16 februari adviseren ambtenaren van het Ministerie van Financiën hun Minister nogmaals om een daling verder dan 42,5 miljard kubieke meter in 2014 of 2015 niet te steunen, aangezien er ook nog andere grote financiële tegenvallers dreigen in andere domeinen.³⁷⁶

Een raadsadviseur van de Minister-President geeft in een notitie ter voorbereiding op de ministerraad van 17 januari 2014 aan dat de grootste onzekerheid het productieniveau van 2015 is (42,5 miljard kubieke meter). In de notitie staat dat het niet verder terugbrengen van de productie voor 2015 «primair budgettair» is, «vanuit technisch perspectief (leveringszekerheid) zou dat wellicht wel kunnen.» De raadadviseur stelt voor om Minister Kamp mee te geven niet verder terug te gaan in productie dan strikt noodzakelijk vanwege de budgettaire gevolgen. Tegelijkertijd adviseert de raadsadviseur om Kamp wel mandaat te geven om te bewegen, omdat het politiek zeer onwenselijk is als het overleg met de regio mislukt.³⁷⁷ Minister Kamp is op dat moment in onderhandeling met regionale bestuurders om te komen tot een bestuursakkoord (zie paragraaf 5.5.4).

De avond voor de ministerraad mailt de directeur van de Inspectie der Rijksfinanciën (IRF) Minister Dijsselbloem over een telefonisch gesprek dat de directeur IRF heeft gevoerd met een van de raadsadviseurs van de Minister-President. In het gesprek geeft de raadsadviseur te kennen dat het Ministerie van Algemene Zaken verwacht dat Minister Kamp in de ministerraad van 17 januari 2014 mandaat vraagt om voor 2015 terug te gaan tot 40 miljard kubieke meter. Dit is een verdere verlaging dan Financiën voor ogen heeft (namelijk 42,5 miljard kubieke meter). De dag voor de ministerraad ligt er nog een dilemma. Minister Kamp wil snel en met mandaat verder onderhandelen met de regio. Hij weet dat de regio zal inzetten op 40 miljard kubieke meter. Maar zijn collega Dijsselbloem draagt als Minister van Financiën de verantwoordelijkheid voor de overheidsfinanciën, en een lagere winning, 40 miljard kubieke meter, betekent een extra budgettaire belasting van 1,3 miljard euro, waarmee het EMU-saldo boven de 3% uitkomt. De directeur IRF suggereert om hierover de volgende ochtend bilateraal met de Minister-President te spreken. Minister Dijsselbloem reageert hierop: «Dat is in strijd met hoe ik het met Kamp heb besproken en met de conceptbrief. Weinig koersvast en onnodig paniekvoetbal.»³⁷⁸

Uiteindelijk besluit de ministerraad op 17 januari 2014 tot een reductie van 80% van de productie in het zogenoemde kerngebied (de vijf clusters rond Loppersum). Daarnaast wordt er een bovengrens gesteld aan de totale productie van respectievelijk 42,5, 42,5 en 40 miljard kubieke meter voor 2014, 2015 en 2016. Minister Kamp vindt dat hij, anders dan in 2013 en ondanks het feit dat de analyses van de seismische risico’s nog veel onzekerheden kennen, nu wel een besluit kan nemen om de gaswinning te verlagen.

Een jaar later was dat kennelijk nog steeds het geval. Alleen, ik had een jaar wel heel veel meer informatie. Gelet op de urgentie van de veiligheidsproblematiek vond ik het toen niet verantwoord om te zeggen: nu gaan we eerst nog meer onderzoek doen voordat ik een besluit neem. Dus ondanks de onzekerheden en onvolledigheden die er waren, heb ik de doorslag laten geven dat er veel meer was dan eerst en dat het echt nodig was.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 9 september 2022

Gasbaten leidend in keuze om de gaswinning niet verder te beperken dan 42,5 miljard kubieke meter

Bij het vaststellen van het plafond op 42,5 miljard kubieke meter in plaats van 40 miljard kubieke meter zijn de aardgasbaten de doorslaggevende factor. Zowel Minister Kamp als directeur Energiemarkt Jos de Groot bevestigen dit in de openbare verhoren. Kamp verklaart dat het «financiële belang van het Rijk» leidend was in de keuze.³⁷⁹ En op de vraag waarom is gekozen voor 42,5 miljard en niet voor 40 miljard kubieke meter, antwoordt De Groot: «Dat waren de baten.»³⁸⁰

Het ging mij om de veiligheid en de leveringszekerheid, maar we hadden altijd wel ook de financiële gevolgen voor de rijksbegroting in beeld. Ik vond het redelijk, net zoals hij [Dijsselbloem], om de omstandigheden zoals die toen waren, mee te laten wegen en het te brengen op 42,5. Dat verschil tussen 40 en 42,5 werd met name ingegeven door ... De doorslag gaf het financiële belang van het Rijk.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 9 september 2022

Ook Minister Dijsselbloem geeft in zijn verhoor aan dat de aardgasbaten leidend waren in de besluitvorming rondom het gasbesluit van 17 januari 2014. Dijsselbloem wilde destijds wel terug «naar 40, maar ik wilde het geleidelijk doen. Dat had gewoon te maken met de begrotingsproblematiek». In de Nederlandse begrotingssystematiek leiden lagere aardgasbaten niet tot bezuinigingen, omdat de aardgasbaten niet onder het uitgavenkader vallen. Dijsselbloem voert als reden hiervoor het behoud van stabiliteit in de begroting aan. Hij wijst er ook op dat de gasbaten zich moeilijk laten voorspellen doordat de gasprijzen sterk schommelen.³⁸¹ Dit geldt niet voor de Europese begrotingssystematiek. In het Stabiliteits- en Groeipact is vastgelegd hoe het EMU-relevante financieringstekort wordt berekend en welk maximum dat mag hebben. Volgens de Europese begrotingsregels mag het tekort niet meer zijn dan 3% van het bruto binnenlands product, waarin de gasbaten wel worden meegenomen.

Dijsselbloem vindt bovendien de adviezen van SodM in deze periode niet helder genoeg en de onderbouwing onvoldoende. Hij voegt daaraan toe dat een daling van de gasproductie wel direct leidt tot minder aardgasbaten.

Ik was in die fase gewoon niet onder de indruk van de onderbouwing van de adviezen. Het was niet zo dat 40 een bepaalde zekerheid van veiligheid zou geven [...] In die tijd was ik echt op zoek naar «geef me nou eens een helderder en strakker advies». Dat was er niet, die kennis was er niet. Het was niet zo voorspelbaar. Daar staat de harde werkelijkheid voor Financiën tegenover: een begroting die nog steeds in de problemen was.

Openbaar verhoor Jeroen Dijsselbloem, 9 september 2022

Kort na het kabinetsbesluit van 17 januari 2014 vindt er op 5 februari 2014 in de Tweede Kamer een plenair debat plaats over de gaswinning in Groningen. Opvallend is dat er tijdens dit debat over het kabinetsbesluit geen discussie is over het EMU-saldo, terwijl dit een grote rol heeft gespeeld in de besluitvorming.

Tweede SodM-advies: vervanging van of aanvulling op eerder advies?

Naast het jaarlijkse productieplafond behelst het kabinetsbesluit van 17 januari 2014 ook een begrenzing van de productie in de Loppersumclusters. In 2013 is 17 miljard kubieke meter uit deze clusters geproduceerd.³⁸² In dit gebied is echter sprake van een sterk verhoogde seismiciteit. Om die reden adviseert SodM in januari 2014 om de Loppersumclusters te sluiten.³⁸³

Volgens inspecteur Annemarie Muntendam-Bos was dit tweede advies van SodM een aanvulling op het eerder gegeven advies uit januari 2013. Dit was het advies om de Groningse gasproductie «zo snel mogelijk en zo veel als mogelijk en realistisch is, terug te brengen».³⁸⁴ Volgens Muntendam-Bos is het tweede advies uit januari 2014 een nadere invulling van het advies van een jaar eerder, met de kennis die in de loop van 2013 is vergaard. Het vervangt niet het eerdere advies, aldus Muntendam-Bos. Het is een «aanscherping»: «dus in plaats van dat we zeiden «gooi in het hele veld alle clusters naar een lager niveau» was het advies om gericht in ieder geval de Loppersumclusters naar beneden te brengen. Daardoor krijg je nog steeds ook een reductie in het hele veld; als je die Loppersumclusters insloot, zou je 15 miljard naar beneden zijn gegaan», aldus Muntendam-Bos.³⁸⁵

Het Ministerie van Economische Zaken ziet dit tweede advies niet als aanvulling, maar als een nieuw advies dat het eerdere advies om de gaswinning «zo snel mogelijk en als realistisch terug te brengen» vervangt. Directeur Energiemarkt Jos de Groot beaamt dit in zijn openbaar verhoor. «Ik heb begrepen dat dat weg was. [..] Omdat het er niet meer stond, en dit een duidelijk advies was, en dat hebben we zo goed mogelijk overgenomen», verklaart De Groot.³⁸⁶ Ook de bewindspersonen Kamp en Dijsselbloem zien dit tweede advies niet als een verdere specificering van het eerste advies, maar als een volledig nieuw advies.

Mij was bekend wat ik net heb gezegd, namelijk dat in het advies dat we kregen in januari 2014, niet weer opnieuw stond: zo snel en zo veel mogelijk verminderen, maar daar stond dat direct resultaat voor de mensen in Groningen het beste bereikt werd door de putten bij Loppersum voor ten minste drie jaar te sluiten. Dat was hun advies.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 9 september 2022

Het klopt dat het eerder gegeven advies niet expliciet is herhaald in het tweede advies van SodM, waarin wordt gepleit voor het sluiten van de Loppersumclusters. Minister Dijsselbloem geeft tijdens zijn verhoor aan dat, naast de financiële belangen, de onderbouwing van de adviezen van SodM hebben bijgedragen aan het kabinetsbesluit van 17 januari. Dit was niet voldoende, aldus Minister Dijsselbloem.

Nee, ik had zeker niet méér expertise, maar ik was ook niet onder de indruk van de kwaliteit van de onderbouwing van de [SodM-]adviezen die er wel lagen. [...] U zegt dat die adviezen toch hard en helder waren, maar dat waren ze niet. Ik zeg dat met spijt. Waren ze maar hard en helder geweest, want dan hadden we ook eerder kunnen besluiten. Zo was het niet.

Openbaar verhoor Jeroen Dijsselbloem, 9 september 2022

De inspecteur-generaal van SodM, De Jong, geeft een week na het kabinetsbesluit van 17 januari een interview in NRC, waarin hij zegt dat Groningen nog steeds niet veilig is. Hij ziet het besluit om de productie van de Loppersumclusters voor 80% te verminderen als een noodmaatregel. Volgens De Jong heeft deze maatregel pas nut over een jaar en voor de duur van twee jaar. Maar hiermee kan wel tijd worden gekocht om huizen en gebouwen te versterken. De Jong zegt in dit interview ook: «Alleen de veiligheidsrisico’s voor Loppersum inventariseren volstaat niet. NAM moet kijken naar de risico’s in het héle winningsgebied. Ook op andere plekken waar zij het Groningse aardgas weghalen ontstaat in de grond compactie, samendrukking van gesteente, waardoor aardbevingen ontstaan.» Hij vindt dat de NAM een onjuiste risicoanalyse maakt en in haar winningsplan geen maatregelen neemt om aardbevingen te reduceren. «De NAM zegt dat het er voor aardbevingen niet toe doet of je meer of minder wint. Wij bestrijden dat: hoe sneller we winnen, hoe vaker Groningen beeft», aldus De Jong.³⁸⁷ Naar aanleiding van dit interview wordt De Jong door het Ministerie van Economische Zaken ter verantwoording geroepen (zie paragraaf 5.2.4). Tijdens zijn openbaar verhoor herhaalt hij dat hij destijds aandacht heeft gevraagd voor aanvullende risicoanalyses bij andere clusters.

Wij hadden gezegd «Loppersum dicht, dus die vijf clusters dicht», in de veronderstelling dat de andere gewoon zouden doorgaan zoals ze deden. Toen bleek het dat de bedoeling was om die juist verder open te zetten. Toen heb ik gezegd, op meerdere plekken en tegen meerdere mensen van het ministerie: als jullie dat willen, dan moeten we gaan vragen aan de NAM of ze voor die bepaalde locaties een aparte risicoanalyse gaan maken. Dat heb ik echt vijf of zes keer gedaan.

Openbaar verhoor Jan de Jong, 30 augustus 2022

De Jong geeft aan dat naar zijn weten die risicoanalyses niet zijn gemaakt.³⁸⁸ NAM-directeur Bart van de Leemput geeft tijdens zijn verhoor aan dat er wel degelijk ook breder is gekeken dan enkel naar de Loppersumclusters:

Er lag een risicoanalyse voor het hele veld. Die lag er voor verschillende scenario's: voor vlak produceren, maar ook voor minder produceren uit het Loppersumgebied.

Openbaar verhoor Bart van de Leemput, 31 augustus 2022

Ook leveringszekerheid belangrijk bij het Ministerie van Economische Zaken

In 2013 is onderzoek verricht naar de mogelijkheden voor het toepassen van stikstofconversie en de gevolgen daarvan voor de leveringszekerheid. Paragraaf 5.2.3. is nader ingegaan op dit onderzoek (onderzoek 7). Uit dit onderzoek blijkt dat door middel van stikstofconversie de gaswinning tot (ver) onder de 40 miljard kubieke meter gebracht kan worden. Er wordt dan wel minder «vlak gewonnen». Volgens Minister Kamp hebben veel deskundigen hem laten weten dat «vlakke winning» een veiligere optie is.³⁸⁹

In mijn hoofd had ik 30 en 40 en dat kwam ook uit dat onderzoek nummer 7. Die 30 was naar de overtuiging van de deskundigen onverantwoord, omdat je vlakke winning moest hebben.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 9 september 2022

De leveringszekerheid is te verdelen in twee componenten: een «volumematige» en een «capaciteitsmatige» component. De volumematige component houdt in dat er voor een bepaalde periode, zoals een maand of een jaar, voldoende gas beschikbaar is om te voorzien in de vraag. De capaciteitsmatige component houdt in dat op bepaalde piekmomenten, zoals op een koude maandagochtend, de juiste hoeveelheid gas kan worden geleverd.³⁹⁰ De capaciteit kan per cluster sterk verschillen en is onder andere afhankelijk van de druk. Het sluiten van de Loppersumclusters, zoals geadviseerd door SodM, leidt niet enkel tot een volumebeperking, maar ook tot een beperking van de productiecapaciteit (met andere woorden: een beperking van de productie op piekmomenten). Het advies van Staatstoezicht om de Loppersumclusters te sluiten leidt tot minder flexibiliteit en dit is voor GasTerra lastiger dan een volumebeperking.³⁹¹ Paragraaf 5.3.4 gaat hier dieper op in. In deze paragraaf ligt de focus op de manier waarop het Ministerie van Economische Zaken omgaat met het SodM-advies in relatie tot leveringszekerheid.

Op 7 januari 2014 presenteert de NAM op het Ministerie van Economische Zaken een aantal scenario’s, inclusief de eventuele implicaties daarvan voor de capaciteit.³⁹² Op vrijdag 10 januari heeft het Ministerie van Economische Zaken contact met GTS om informatie te verkrijgen over wat de (eventuele) effecten zijn van de door Staatstoezicht geadviseerde productiebeperking van de Loppersumclusters.³⁹³ Op dezelfde dag stuurt de NAM een mail naar het Ministerie van Economische Zaken waarin zij aangeeft dat de vijf Loppersumclusters 25% van de totale Groningencapaciteit innemen. Bij de insluiting van de vijf clusters op basis van een winningsscenario van 40 miljard kubieke meter per jaar zit het Groningenveld een groot deel van het jaar tegen de beschikbare capaciteit aan.³⁹⁴Hierop besluit een ambtenaar van het Ministerie van Economische Zaken om de NAM en GTS met elkaar in contact te brengen. De ambtenaar mailt aan de NAM: «Omdat leveringszekerheid ook een rol speelt zullen we GTS vragen om met jou contact op te nemen. Dit om na te gaan wat het eventueel beperken van de productie betekent voor de gasvoorziening en hoe dat zich vertaalt naar de operationele activiteiten van GTS.»³⁹⁵

Op 15 januari 2014 stuurt Bart Jan Hoevers, manager netwerk ontwikkeling bij GTS, een mail naar het Ministerie van Economische Zaken over de effecten op de leveringszekerheid van een productiebeperking van de vijf Loppersumclusters. Hoevers geeft aan dat hij vier scenario’s van de NAM heeft ontvangen:

A. vijf clusters volledig in bedrijf;

B. beperking op de vijf clusters met 50%;

C. beperking op de vijf clusters met 75%;

D. volledige sluiting van de vijf clusters.

Hoevers schrijft: «De totale leveringscapaciteit van het Groningenveld in de scenario’s B en C is nagenoeg gelijk aan de capaciteit in scenario A». GTS heeft de effecten van de verschillende scenario’s op de leveringszekerheid op hoofdlijnen geanalyseerd (op basis van dezelfde uitgangspunten die in onderzoek 7 zijn gehanteerd). GTS komt tot de conclusie dat bij de scenario’s A, B en C er geen gevaar is voor de leveringszekerheid (ook niet bij «zware omstandigheden»). Dit komt doordat de maximale capaciteit van het Groningenveld bij de beperkingen in scenario B en C nog steeds beschikbaar is.

Dit geldt niet voor scenario D. Het volledig sluiten van de vijf clusters – wat in lijn zou zijn met het SodM-advies – brengt mogelijk risico’s met zich mee voor de leveringszekerheid. Het gaat dan niet zozeer om het volume, maar om de capaciteit, dat wil zeggen de productie op piekmomenten. Hoevers mailt dat afhankelijk van de gehanteerde Wobbe-waarde de leveringszekerheid vanaf de winter van 2014–2015 of 2016–2017 niet geborgd zal zijn.³⁹⁶

De risico’s voor leveringszekerheid gelden voornamelijk voor het jaar 2016–2017 en niet al in 2014. In 2014 zouden deze risico's enkel gelden in het geval van een zeer strenge winter in combinatie met het feit dat enkel aardgas met een Wobbe-waarde van 53 (of meer) in de markt beschikbaar zou zijn. Mocht dit extreme scenario zich voordoen, dan zouden de gasopslagen gebruikt kunnen worden. De inzet van gasopslag in een extreem scenario vormt echter wel een beperking van de vrijheid in de markt, hiertoe dienen dan wel afspraken gemaakt te worden. De gasopslagen worden dan ingezet om de leveringszekerheid te waarborgen en kunnen door commerciële partijen niet gebruikt worden vanuit een puur financieel oogpunt (in de zomer gasopslagen vullen om vervolgens in de winter het aardgas duurder verkopen).

In een vervolgmail, na een telefoongesprek met een ambtenaar van Economische Zaken, vult Hoevers aan dat in scenario D de capaciteit van het Groningenveld beperkt is en de back-upcapaciteit van het Groningenveld niet meer hetzelfde is. Dit wordt in onderzoek 7 als vereiste genoemd voor het waarborgen van de leveringszekerheid. Het volledig sluiten van de Loppersumclusters gaat ten koste van de capaciteit (van 234 naar 176 miljoen kubieke meter per dag) en dus van de flexibiliteit (minus 25%). Hoevers schrijft: «Met een capaciteitsreductie van Groningen naar 176 miljoen m³ per dag belanden we dit jaar in een wereld die in de opgave van GasTerra pas in de winter van september 2019 was voorzien. Zoals ook bij jullie bekend voorzagen wij een noodzakelijke uitbreiding van de stikstofinstallaties rond 2019–2020. Met andere woorden: dat de capaciteitsreductie die met volledig sluiten van Loppersum samen gaat in zware situaties niet meer de leveringszekerheid kan garanderen is een logische consequentie.»³⁹⁷

SodM adviseert in januari 2014 de Loppersumclusters te sluiten. In aanloop naar het kabinetsbesluit van 17 januari 2014 is een verdere vermindering van het volume tot onder de 40 miljard kubieke meter geen onderdeel van de discussie, omdat SodM hier niet expliciet over heeft geadviseerd. De minimale productie van 40 miljard kubieke meter is het gevolg van het (gedeeltelijk) sluiten van de Loppersumclusters, waarbij nog zo vlak mogelijk wordt geproduceerd.³⁹⁸ Deze clusters produceren in 2013 rond de 17 miljard kubieke meter aardgas, maar het ministerie besluit om deze clusters voor circa 80% te sluiten ten opzichte van de jaren 2011 en 2012 (in beide jaren is circa 15,3 miljard kubieke meter geproduceerd uit deze clusters). Door deze gedeeltelijke sluiting van 80% komt het plafond volgens de berekening uit op circa 42,5 miljard kubieke meter, uitgaande van de totale productie in 2013.³⁹⁹

Dit SodM-advies is volgens de directeur Energiemarkt De Groot ook een aanpassing van de eerder gehanteerde filosofie. «De deskundigen schatten in dat dat, gegeven de compactie in het gebied, de beste maatregel was om het risico te beperken, door juist bij die putten of die clusters waar de meeste bevingen waren, maatregelen te treffen», aldus de Groot.⁴⁰⁰ Dit wijkt af van de eerdere productiestrategie om de druk in het veld gelijkmatig te houden. Mede hierdoor, naast de financiële belangen zoals eerder uiteengezet, lijkt er binnen het departement van Economische Zaken geen prikkel te zijn om het volume ook in andere clusters te beperken. Opmerkelijk is dat juist het tegenovergestelde het geval blijkt te zijn. Om 42,5 miljard kubieke meter te kunnen produceren en de Loppersumclusters te sluiten, dient uit andere clusters deels meer geproduceerd te worden.

Want 80% in Loppersum was ook gebaseerd op wat er technisch mogelijk was en wat technisch optimaal was, dus daar heeft dat ophogen vanuit de andere clusters ook een rol in gespeeld.

Openbaar verhoor Jos de Groot, 1 september 2022

Tijdens het plenaire debat in de Tweede Kamer op 5 februari 2014 geeft Minister Kamp aan dat de ondergrens van de leveringszekerheid 40 miljard kubieke meter is indien wordt uitgegaan van een vlakke winning, en 30 miljard kubieke meter ingeval van deze productiefilosofie wordt afgeweken. Minister Kamp zegt hierover: «Als je een zo vlak mogelijke maandelijkse productie wilt, omdat je denkt dat dat voor beperking van het aantal en de sterkte van de aardbevingen van belang is, is 40 miljard de ondergrens. Zou je op grond van nader onderzoek dat de komende jaren zal worden verricht en op grond van metingen in het Groningenveld, de conclusie trekken dat deze vlakke productie niet noodzakelijk is, dan is 30 miljard kubieke meter de ondergrens.»⁴⁰¹

Tijdens het debat geeft Minister Kamp ook aan dat gekeken is naar de vraag hoever de gaswinning rondom de Loppersumclusters verlaagd kan worden zonder dat de leveringszekerheid in gevaar komt op momenten dat het bijzonder koud is of er iets fout gaat in de keten. Dit blijkt volgens Minister Kamp 80% te zijn.⁴⁰² De Minister geeft tijdens dit debat echter niet aan waarop de productiefilosofie van «vlakke winning» is gebaseerd.

Opvallend is dat «vlakke winning» als argument gebruikt wordt om een hoge ondergrens van leveringszekerheid te hebben, terwijl dit niet in het officiële SodM-advies is terechtgekomen en dit pas later, in 2015, weer een rol ging spelen in de SodM-adviezen. Zie themahoofdstuk IV Vlakke winning, voor een nadere toelichting op de verschillende interpretaties van vlakke winning en de rol die dit gespeeld heeft in de besluitvorming.

5.3.3 Aanloop naar besluit vanuit perspectief de NAM en haar aandeelhouders

NAM en haar aandeelhouders zien geen wetenschappelijk bewijs voor productiebeperkingen

Op 29 november 2013 stuurt de NAM haar geactualiseerde Winningsplan Groningenveld 2013 naar de Minister van Economische Zaken, samen met een meet- en monitoringsplan. Zoals beschreven in paragraaf 5.2.4 stelt de NAM in het winningsplan zelf geen wijzigingen voor in de productieniveaus.

Uit interne mailwisselingen van de NAM (op werkniveau) blijkt echter dat in september 2013 binnen de organisatie wel discussie is gevoerd over de vraag of men zelf, proactief, een beperkte productiebeperking moet voorstellen. Uit deze mailwisseling komt naar voren dat naar inschatting van de NAM een lichte beperking van de productie niet leidt tot een significante wijziging in het risicoprofiel. Volgens de NAM is de verwachting van «political experts» echter dat de uitkomst van besluitvorming zeer waarschijnlijk wel tot een productiebeperking zal leiden (van circa 10 of 20%). Dat roept binnen de NAM de vraag op of de organisatie dan zelf niet beter kan voorsorteren op die uitkomst. «If it is likely to be the outcome (for political reasons), how would we prefer to arrive at that outcome («jump or pushed»)?»⁴⁰³ Van de Leemput zegt tijdens zijn verhoor dat rond deze periode inderdaad wordt besproken of de NAM zelf een productiebeperking dient te adviseren. Niet zozeer vanuit veiligheidsoptiek, maar om te anticiperen op wat waarschijnlijk al door de Minister zal worden besloten.⁴⁰⁴

De NAM en Shell keren zich tegen een productiebeperking. Volgens de NAM levert een beperking een «false sense of security» op. De NAM is van oordeel dat een productiebeperking de kracht van bevingen niet verandert, en alleen van invloed is op de frequentie en de kans op een beving. Volgens de NAM en Shell is er geen wetenschappelijke basis om te bepalen wat een «juiste» productiebeperking is. Zelf een productiebeperking voorstellen zou ten onrechte de indruk wekken dat deze bijdraagt aan een grotere veiligheid. Daarnaast blijft de versterkingsopgave volgens de NAM en Shell hetzelfde, onafhankelijk van de vraag of de gasproductie wel of niet wordt beperkt: «Not sure there is a relationship to other measures. E.g. there is no logic that you need less preventive strengthening if you do production curtailment.»⁴⁰⁵

NAM-directeur Bart van de Leemput herhaalt in zijn verhoor dat productiereductie enkel zorgt voor het uitstellen van aardbevingen en dat de NAM het belangrijk vindt om dit bij de Minister op tafel te leggen. De theorie van de «vertraagde film» is volgens Van de Leemput ook in deze periode de gangbare theorie. De «vertraagde film» is ook langsgekomen in paragraaf 4.2 van hoofdstuk 4. In zijn verhoor stelt Van de Leemput: «als we met 10% schuiven, dan gaat die beving 10% naar achteren. Dat vinden we niet de moeite waard. Dat gezegd hebbende, dat verhaal lag wel bij de Minister op tafel, dus die kon dat meenemen in zijn besluit over: wat gaan we produceren?» [.] Als de Minister gedacht had dat het veilig was als hij de productie reduceerde, dan was dat ook een foute gedachte geweest.»⁴⁰⁶

Een productieverlaging komt dan ook niet terecht in het winningsplan of de aanbiedingsbrief van de NAM. In de technische bijlage Technical Addendum to the Winningsplan Groningen 2013 worden wel de gevolgen en risico’s voor verschillende productiescenario’s doorgerekend. De NAM wijst op het versterken van kwetsbare huizen als belangrijkste maatregel om de veiligheid in Groningen te vergroten. Het ingediende winningsplan wordt volledig gesteund door de aandeelhouders. Dick Benschop, president-directeur Shell Nederland, verklaart in zijn openbaar verhoor dat Shell nauw betrokken is geweest bij het opstellen van het winningsplan. Shell heeft onder meer experts beschikbaar gesteld aan NAM.⁴⁰⁷

Op 27 november 2013, twee dagen voordat de NAM haar winningsplan indient, vindt er een extra telefonische vergadering van het College van Beheer Maatschap plaats, onder meer over de correcte omgang met aardbevingsrisico’s en het winningsplan van de NAM. Een medewerker van Shell geeft tijdens de vergadering aan dat de NAM voor de volgende jaren een gebalanceerd programma heeft ontwikkeld om de risico’s in Groningen te beheersen. Het programma bestaat uit een monitoringsplan en -protocol in combinatie met (preventieve) versterking van gebouwen. De Shell-medewerker geeft aan: «Het programma is erop gericht om na te gaan of het risico binnen de grenzen blijft. Mocht dit echter niet het geval zijn dan is er een «remweg»-scenario nodig. Inmiddels is gebleken dat een verlaging van de jaarlijkse productie naar 40 of 30 bcm niet helpt.»⁴⁰⁸

Dat een productieverlaging volgens Shell geen direct nut heeft, komt voornamelijk voort uit de onderzoeken van de NAM waar ook Shell-medewerkers aan hebben gewerkt. Het gaat opnieuw om de metafoor van de «vertraagde film». Uit het openbaar verhoor met Van de Leemput blijkt dit eind 2013 nog steeds de heersende opvatting binnen de NAM en Shell te zijn. Daarnaast speelt met name «onderzoek 6» een belangrijk rol in de verklaring die de NAM en Shell geven voor het ontbreken van nut en noodzaak van een productiebeperking. De NAM concludeert dat de verschillen tussen de meeste productiescenario’s relatief klein zijn, omdat de effecten van de maatregelen pas met een vertraging van vijf jaar zichtbaar worden.

Uit een mailwisseling binnen de NAM en Shell in september 2013 blijkt dat er twijfels zijn of zij niet zelf proactief dienen te handelen. De verwachting is namelijk dat het ministerie wel een productiebeperking op zal leggen. Uit de mails blijkt ook dat de NAM de overtuiging heeft dat productiebeperking op korte termijn geen invloed heeft op de kracht van bevingen, maar enkel op de frequentie van de bevingen en de kans op bevingen in de loop van de tijd. Zij beschouwt een productiebeperking dan ook als een schijnveiligheid. Deze redereneerlijn geldt ook nog grotendeels in december 2013, als de NAM haar winningsplan al heeft ingediend. De NAM en haar aandeelhouders benadrukken het gebrek aan wetenschappelijke kennis voor productiebeperkingen.

Modellen van Shell en de NAM geven ook geen zekerheid over effecten

Uit de modellen van Shell en de NAM komt geen eenduidig beeld naar voren van wat een veilig productieniveau is. Binnen de NAM leidt dit tot vragen. Zo stelt een manager binnen het Earthquake Team hierover eind november en begin december 2013 een aantal vragen aan de onderzoeksafdeling van Shell in Rijswijk. Op 28 november stuurt zij een mail met de vraag hoe snel de effecten van een beperkte productievermindering zichtbaar worden. «We lijken nog steeds te zeggen dat als we minder gaan produceren dat de film dan langzamer afgespeeld wordt, maw frequentie van bevingen gaat naar beneden. De vraag die nog moeilijker te beantwoorden lijkt is wanneer dit effect merkbaar wordt: meteen, na 1 jaar of geleidelijke toenemend over een periode van 10+ jaar.»⁴⁰⁹

Uit de mailwisseling die ontstaat blijkt dat op dit moment het nog onduidelijk is wanneer de effecten van een productievermindering zichtbaar worden. Er is sprake van grote bandbreedtes, die liggen tussen drie en zestien jaar. Daarnaast blijkt het niet mogelijk om voor de periode 2014–2020 per jaar aan te gegeven hoeveel aardbevingen er zullen plaatsvinden bij een productieniveau waarbij niet wordt ingegrepen (de basissituatie), en bij een productie van 30 miljard kubieke meter. «Even if the table could be populated now we are concerned it would be misleading given the very large random variability and epistemic uncertainty in annual event numbers. These uncertainties would mask the differences between annual event rates for the two production scenarios.» Daarnaast geven de onderzoekers van Shell aan dat de seismische risico’s niet uitgedrukt dienen te worden in magnitudes vanwege de significante verschillen in de ondergrondbeweging (grondversnellingen en grondsnelheden).⁴¹⁰ Ook wordt er een aantal keer verwezen naar onderzoek 6, het onderzoek naar de opties voor alternatieve manieren van gaswinning en productiebeperking om hiermee de bevingen te beperken.⁴¹¹

Dezelfde Earthquake Teammanager van de NAM stuurt een mail, ook aan Van de Leemput, waarin zij schrijft dat het moeilijk te verklaren is waarom de NAM wel met zekerheid kan stellen dat een productiebeperking tot 30 miljard kubieke meter geen significante invloed heeft op de risico’s, maar tegelijkertijd op basis van de eigen modellen niet kan zeggen hoe snel «de film» zal vertragen. Uit de mail blijkt dat zij beseft dat dit antwoord belangrijk is voor de politieke besluitvorming: «Kamp and TK will also want some clear answers on this so I think we all have to push for better answers than given below.»⁴¹²

NAM wil besluit Minister, geen eigen voorstel in het winningsplan

Van de Leemput geeft op 31 december 2013 via een interne mail een terugkoppeling van zijn overleg bij het Ministerie van Economische Zaken diezelfde middag. Minister Kamp geeft in het overleg aan dat veel van zijn adviseurs het verstandig vinden om Loppersum zo veel mogelijk te ontzien. Volgens van de Leemput gaat de voorkeur van de Minister uit naar een productie van 40 miljard kubieke meter, waarbij de vijf clusters rondom Loppersum gesloten worden, onder meer om «tijd te kopen» zodat in de tussentijd huizen verstevigd kunnen worden.⁴¹³

Van de Leemput schrijft dat hij een aantal technische punten naar voren heeft gebracht, waaronder dat het ontzien van de Loppersumclusters kan leiden tot een risico op ongelijke drukverdeling over het veld. Verder stelt hij dat het scenario van 40 miljard kubieke meter mogelijk leidt tot meer aardbevingen. Het Ministerie van Economische Zaken zal dit samen met TNO en andere technische adviseurs onderzoeken. Tegelijkertijd steunt Van de Leemput het feit dat er maatregelen worden genomen. Van de Leemput stelt ook dat de aandeelhouders (Shell en ExxonMobil) op de hoogte zijn van de Haagse plannen.

De UK/NL Joint Interest Manager van ExxonMobil antwoordt op 2 januari 2014 dat ze de druk om iets te doen begrijpt. Voor ExxonMobil is het echter moeilijk om een productiebeperking te steunen zonder technische basis. Dit heeft vooral betrekking op de productiebeperking van 40 miljard kubieke meter in combinatie met het sluiten van de Loppersumclusters. Volgens de medewerker van ExxonMobil staat dit op gespannen voet met het balanceren van druk. Zij doet Van de Leemput de suggestie dat het onderzoeksteam van ExxonMobil (Upstream Research Company, URC) hier wellicht bij kan helpen.

De NAM-directeur antwoordt hierop dat hij de zorgen van ExxonMobil deelt en de technische risico’s duidelijk met de overheid wil delen. Hiervoor zouden de opvattingen van het onderzoeksteam van ExxonMobil helpen. In de tussentijd wil Van de Leemput weten wat de impact is van dergelijke scenario’s. Hij verzoekt de NAM daarom om calculaties. Daarnaast wil Van de Leemput de juridische context verduidelijkt hebben: wie adviseert er, wie bepaalt er en wat voor impact heeft dat op de juridische positie van de NAM en haar aandeelhouders? Deze vragen legt hij neer bij Shell en ExxonMobil.⁴¹⁴ Een zorgpunt van Shell is dat de Loppersumclusters definitief worden gesloten, zoals geadviseerd door het SodM.

In reactie op de mail van Van de Leemput schrijft een medewerker van Shell op 3 januari 2014 dat hij niet tegen de notie is om «Loppersum te ontzien», maar dat hiervoor wel een wetenschappelijke basis moet zijn en dat als die er niet is, het beter is dat de Minister deze beslissing neemt dan dat de NAM besluit dit op te nemen in haar winningsplan. In dezelfde mail uit de Shell-jurist zijn zorgen over de term «insluiten van clusters». Hij vindt het belangrijk dat als er gesproken wordt over de mogelijkheid van het insluiten van clusters, benadrukt wordt dat het gaat om een tijdelijke sluiting en niet om het definitief insluiten van bepaalde clusters. Shell geeft er de voorkeur aan om per cluster een productielimiet in te stellen en niet om een heel cluster in te sluiten.⁴¹⁵

Zorgen bij de NAM en haar aandeelhouder over sluiten van Loppersumclusters

Op 3 januari 2014 is er tevens een vergadering van het College van Beheer Maatschap, waar het conceptadvies van SodM en de risicoanalyses van de NAM ter sprake komen. Stan Dessens van EBN vindt het vreemd dat een afzonderlijke inspectiedienst de normen bepaalt voor wat maatschappelijk aanvaardbaar is. Hij vindt dit eerder een zaak van het ministerie. Verder meent hij dat bij de afweging van risico’s een algemeen kader toegepast dient te worden. Volgens directeur-generaal Dierikx stamt het meest recente vastgestelde kader uit 2006. In dat kader staat dat het groepsrisico per casus beoordeeld dient te worden. Door gebrek aan een duidelijk kader gebruikt SodM de risicoanalyse van de NAM, die SodM echter als onvoldoende kwalificeert. Dierikx laat weten: «Het ministerie poogt om Staatstoezicht te bewegen in de richting van de visie van professor Helsloot.» Dessens geeft aan dat de Minister op grond van de bevindingen van Helsloot (zie paragraaf 5.2.4 voor de inhoud van het onderzoek van Helsloot) kan zeggen dat hij enige afstand neemt van het advies van SodM.⁴¹⁶ Het is opmerkelijk dat Dessens als overheidscommissaris (EBN) hier de rol van SodM en zijn advies bagatelliseert en pleit voor de bevindingen van professor Helsloot.

NAM-directeur Van de Leemput zegt in dezelfde vergadering dat de NAM ten aanzien van Loppersum bekijkt of het binnen een scenario van 40 miljard kubieke meter mogelijk is om de vijf noordelijke clusters te sluiten. Hierbij moet ook worden gekeken naar de mogelijkheden die gasopslagen (zoals UGS Norg) daarbij kunnen bieden, aldus Van de Leemput. Van de Leemput geeft later in de vergadering aan dat de NAM al heeft gekeken naar een scenario waarbij het productieniveau 40 miljard kubieke meter is: «in een dergelijk scenario is er ruimte om rond Loppersum een paar jaar minder te produceren en de betreffende clusters alleen in te zetten voor peakshaving.» Het is daarom belangrijk om de Loppersumclusters operationeel te houden. Uit de notulen blijkt dat Dierikx deze lijn onderschrijft: «De heer Dierikx zegt dit verstandig te vinden en geeft aan dat de clusters inderdaad niet definitief moeten worden ingesloten, opdat deze op een later moment indien nodig weer in bedrijf kunnen worden genomen. Hij bevestigt dat er een stevige neiging bestaat om voor de jaren 2014, 2015 en 2016 een productieniveau van 40 bcm voor te schrijven.»

Het idee bij dit productiescenario is om tijd te winnen, zodat het versterkingsprogramma kan worden uitgevoerd. De NAM deelt de doelstelling om de Loppersumclusters te ontzien, maar ziet wel als bezwaar dat hierdoor ondergrondse drukverschillen worden gecreëerd. Het voorstel van de NAM is om prioriteit te geven aan de ontwikkeling van de randblokken om hiermee drukverschillen in het veld te vermijden. De Tcbb geeft hierover tegenstrijdig advies volgens de NAM. De Tcbb is namelijk voorstander van het ontwikkelen van randblokken, maar acht ook het ontzien van de Loppersumclusters nuttig, aldus Van de Leemput. De NAM onderzoekt ook nog een variant waarbij drie van de vijf clusters worden ingesloten. Dierikx begrijpt het bezwaar van de NAM, maar geeft aan dat een dergelijk productiescenario niet permanent is, maar slechts voor drie jaar geldt, om zo Loppersum te ontzien en tijd te winnen. Van Roost, CEO van ExxonMobil Nederland, concludeert dat het idee is om uit te gaan van een jaarproductie van 40 miljard kubieke meter en dat daardoor het tienjarige afnameplafond voor 2005–2015 niet zal worden gehaald. Dierikx geeft te kennen dat er een sterke neiging is om voor de jaren 2014, 2015 en 2016 telkens uit te gaan van 40 miljard kubieke meter, waarna er een verdere daling optreedt.

Dick Benschop van Shell trekt de resultaten en opvattingen in twijfel. Benschop wil een meer getrapte afbouw, omdat de technische onderzoeken aantonen dat drukegalisatie nuttig is. Hij zegt dat de nieuwe aanpak onverwachts komt en haaks lijkt te staan op eerdere bevindingen. «Dit voorstel lijkt uit te gaan van wat Staatstoezicht uitspreekt, zonder dat dit is getoetst». Hierop antwoordt Dierikx dat het TNO-rapport ook laat zien dat sluiting van clusters rond Loppersum zorgt voor lagere seismische risico’s.⁴¹⁷

Binnen de NAM en haar aandeelhouders leven er twee grote zorgen. Allereest is dat de productieverlaging, maar ook de capaciteitsbeperking door het sluiten van de Loppersumclusters is een punt van zorg. Door de capaciteitsbeperking raakt de NAM flexibiliteit kwijt en kan er mogelijk op piekmomenten niet meer maximaal worden geleverd, waardoor het totale volume in de toekomst kan afnemen.

Shell en de NAM willen veiligheid door versterking, niet door productieverlaging

Op zondag 5 januari 2014 stuurt Bart van de Leemput intern binnen de NAM en extern aan Shell en ExxonMobil een mail waarin hij in vervolg op de mail van 3 januari een voorstel doet over de vraag hoe verder te gaan. De focus moet volgens hem liggen op interactie met de overheid en op het vinden van een praktische oplossing voor de reductie in productie uit het gebied rond Loppersum, in plaats van op escalatie via de aandeelhouders. Escalatie is nog wel een optie als significante technische risico’s worden voorzien of als de oliemaatschappijen in een hoek geduwd worden en de operationele flexibiliteit al te zeer zien afnemen.

In zijn mail schrijft Van de Leemput dat de Minister inmiddels de meeste adviezen heeft ontvangen (het SodM-advies volgt een dag later) en deze zal laten samenkomen in de volgende besluiten:

1. Goedkeuring voor het winningsplan met als voorwaarde een productielimiet van 40 miljard kubieke meter voor drie jaar (de NAM stelde voor het eerste jaar 45 miljard kubieke meter voor).

2. Een productiewijze waarbij de impact op Loppersum wordt gemitigeerd. Veel adviserende instanties vinden dit een goed idee, aangezien hierdoor tijd gewonnen kan worden voor de versterkingsopgave.

3. Sneller en pro-actiever handelen door de NAM bij versterkingsoperaties.

De NAM stelt hier een benadering tegenover die over drie lijnen loopt:

1. Maak een lijst met technische risico’s bij een ongebalanceerde afname uit het veld. «So far we have 3–4 [technical risks], which are not very strong. We will work this list further but my current judgement is that we will not find showstoppers which are strong enough to really block this option.» [...] «The issue for the Minister is not so much a technical issue, his issue is that several of his advisory committees do this suggestion to him, so it is very difficult to ignore.»

2. Definieer een manier om de impact bij Loppersum te mitigeren zonder de productie te reduceren tot 40 miljard kubieke meter (bijvoorbeeld 43 miljard kubieke meter of 42 miljard kubieke meter) en toon aan dat deze reducties ook al helpen.

3. Implementeer de suggesties van de overheid, maar met behoud van maximale flexibiliteit van het veld (bijvoorbeeld vermijding van geplande sluitingen, betrouwbaarheidsissues). Het belangrijkste operationele issue hierbij is wel dat clusters rondom Loppersum de «sterkste» zijn (largest drainage area en laagste capacity decline). Wanneer de clusters niet gebruikt worden, kan dit de productie snel doen verlagen en impact hebben op de toekomstige productie.⁴¹⁸

Van de Leemput eindigt zijn mail met de mededeling dat er niet alleen maar problemen zijn. De NAM krijgt namelijk ook goede feedback en de samenwerking met het ministerie is nog steeds heel goed. Het bedrijf is zelfs gevraagd om mee te helpen bij het opstellen van een brief aan de Kamer.

Van de Leemput stuurt in de avond deze mail door naar Andy Brown (directeur Upstream Shell), vergezeld van een toelichting waarin hij de strategie van Shell kort samenvat. De NAM en Shell besluiten om samen met de overheid te zoeken naar een werkbare manier om de productiebeperking rondom Loppersum te bewerkstelligen, in plaats van te escaleren via de aandeelhouders. Van de Leemput denkt dat er een kans bestaat dat ExxonMobil Brown benadert om toch te escaleren. Volgens Shell (Benschop) en Van de Leemput is dit een weinig realistische benadering die bovendien risicovol is voor de onderlinge relaties en publieke aandacht voor de «venture» (NAM).⁴¹⁹

Op dinsdag 7 januari 2014 doet Van de Leemput kort verslag van het overleg op het Ministerie van Economische Zaken. Het ministerie maakt heel duidelijk dat 45 miljard kubieke meter niet acceptabel is, gezien het sterke advies van SodM. Daarnaast wil het ministerie graag de productie rondom Loppersum verlagen (2–3 miljard kubieke meter voor vijf clusters). «They rejected 7 [clusters], we are still arguing 5 [clusters].»⁴²⁰

Op 8 januari stuurt een medewerker van Shell een mail aan verschillende personen binnen Shell, waaronder Benschop, en aan NAM-directeur Van de Leemput. In deze mail schrijft de Shell-medewerker dat het belangrijk is om onderscheid te maken tussen een beperking van de totale jaarproductie uit Groningen en een beperking van de productie uit de Loppersumclusters. «Een beperking van het totale volume zet weinig zoden aan de dijk qua veiligheid, is een schijnzekerheid (aardbevingen blijven komen, en maximale sterkte verandert nagenoeg niet) en heeft een neerwaartse spiraal – als je eenmaal de suggestie wekt dat productiebeperking goed is voor de veiligheid.» Volgens de medewerker van Shell is een productiebeperking niet proportioneel, omdat met hetzelfde geld de veiligheid beter kan worden gegarandeerd door de versterking van huizen. «Het is belangrijk dat NAM dit advies zo expliciet mogelijk (op schrift, in Maatschap) bij het Ministerie neerlegt.» Een beperking van 40 miljard kubieke meter leidt tot een uitstel van 25–30 miljard kubieke meter over een periode van tien jaar (aannemende dat beperking onomkeerbaar is). In geld uitgedrukt is dit ongeveer 250 tot 300 miljoen euro «netto contante waarde» en meer dan 1 miljard aan gederfde overheidsinkomsten in de komende jaren.⁴²¹

Zoals uit bovenstaande mail blijkt, zijn de NAM en Shell zich bewust van de inkomstenderving voor zowel Shell en ExxonMobil als voor de Staat. Daarnaast blijven Shell en de NAM expliciet meerdere malen benadrukken dat een beperking van de productie enkel leidt tot schijnveiligheid en dat veiligheid garanderen dient te gebeuren door huizen te versterken in plaats van de productie te verminderen. Het is de strategie van Shell om dit constant te expliciteren richting het Ministerie van Economische Zaken, zowel in de Maatschap als op andere manieren. Aan productiebeperking zijn grote financiële belangen verbonden. Desondanks geeft Van de Leemput tijdens zijn verhoor aan dat geld wel een rol speelt, maar niet de belangrijkste drijfveer is. Ook de leveringszekerheid speelt volgens hem een rol.⁴²²

Centen spelen een rol, maar dat was niet het grote dilemma. Als u mij vraagt waar ik wakker van lag, was dat leveringszekerheid tegen veiligheid. Dat is de afweging. Er zat een hoop geld voor het Rijk in. Er zat ook een hoop geld voor de aandeelhouders. Dat moeten we niet ontkennen, maar dat was niet het echte dilemma waar ik mee worstelde.

Openbaar verhoor Bart van de Leemput, 31 augustus 2022

5.3.4 GasTerra sorteert medio 2013 al voor op een productiebeperking

Deze paragraaf beschrijft hoe GasTerra tracht te anticiperen op een nog te nemen besluit van de Minister om de gasproductie te beperken. GasTerra moet voor haar werkzaamheden immers weten welk besluit de Minister gaat nemen, maar dit besluit is dan niet genomen.

Voorsorteren door wijziging verkoopstrategie GasTerra

In aanloop naar de vergadering van het College van Gedelegeerde Commissarissen van GasTerra op 28 juni 2013 is er levendig onderling mailverkeer tussen ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken. Deze mailwisseling gaat over de verkoopstrategie van GasTerra voor het kalenderjaar 2014. GasTerra wijzigt haar strategie, omdat de Minister eind 2013 mogelijk besluit de Groningenproductie te beperken. De strategiewijziging van GasTerra richt zich op de hoeveelheid gas die het bedrijf «op de schermen» verkoopt in 2014 (standaardschermproducten op de Title Transfer Facility, TTF), dus wat GasTerra verkoopt op de spotmarkt in plaats van via termijncontracten. Dit is de hoeveelheid gas die vrij verhandeld wordt op de gasbeurs TTF.

In 2014 wil GasTerra ongeveer 47 miljard kubieke meter Groningengas leveren. GasTerra schuift 3 miljard kubieke meter aan standaardproducten die voorzien waren om te verkopen in 2013 door naar 2014. Zonder deze aanpassing zit GasTerra op 1 januari 2014 al op 39 miljard kubieke meter Groningengas dat reeds gecommitteerd is. Dit laat in 2014 ruimte om 8 miljard kubieke meter te kunnen verkopen om de totale afzet van 47 miljard te realiseren. De strategiewijziging brengt de hoeveelheid gecommitteerd gas op 1 januari 2014 omlaag naar 36 miljard kubieke meter. Zo blijft er nog ruimte over om 11 miljard kubieke meter te verkopen in 2014. Dit biedt GasTerra de mogelijkheid om snel en adequaat in te spelen op een besluit van de Minister om de Groningenproductie te beperken: «Indien de Minister een productiebesluit instelt dat lager is dan 47 mrd m³ maar hoger dan 36 mrd m³ wordt er in 2014 minder verkocht dan 11 mrd m³ schermproducten. De resterende verkoop aan schermproducten wordt aangepast aan het besluit van de Minister. Indien de Minister een besluit neemt tussen de 30 en 36 mrd m³ dan zal GasTerra in 2014 geen schermproducten meer gaan verkopen maar inkopen. Het betreft maximaal 6 mrd m³ indien het besluit 30 mrd m³ is. Bij de aanpassing van de verkoopstrategie heeft GasTerra aangenomen dat een productiebesluit niet lager dan 30 mrd m³ zal zijn omdat bij een lager besluit de volledige L-gas markt niet beleverd kan worden en dan op één of andere wijze moet worden overgegaan tot rantsoenering. Dit voorstel komt vrijdag in de CvG aan de orde en zal door alle aandeelhouders worden gesteund.»⁴²³

Shell stemt, in tegenstelling tot ExxonMobil, in juni 2013 in met het voorstel van GasTerra om in 2013 niet al op voorhand maximaal gas te verkopen voor de winter van 2014, maar een marge te behouden om het Ministerie van Economische Zaken meer bewegingsruimte te bieden om een productiebeperking in te kunnen stellen.⁴²⁴ Doordat Shell, naast EBN en het Ministerie van Economische Zaken, hiermee instemt, is het voor GasTerra mogelijk om voor te sorteren op een mogelijk productiebesluit, aangezien binnen GasTerra besloten dient te worden met een drievierdemeerderheid.

De volume-afname van het Groningengas door GasTerra komt in 2013 uiteindelijk uit op 53,2 miljard kubieke meter. Op grond van het Groningenplafond mag hierdoor in 2014 en 2015 nog slechts 91 miljard kubieke meter Groningengas worden gewonnen (gemiddeld 45,5 miljard kubieke meter per jaar). Door de extra productietoename in 2013 wil GasTerra in 2014 45,6 miljard kubieke meter winnen indien de Minister niet overgaat tot een productiebeperking. GasTerra wil echter beleidsruimte voor de Minister overlaten en besluit om niet het volledige gasaanbod te verkopen. Shell stemt, in tegenstelling tot ExxonMobil, hiermee in, waardoor er een drievierdemeerderheid is. Hierdoor wordt het voor de Minister eenvoudiger om een productiebeperking in te stellen.

Ja, dus dat je niet maximaal gaat verkopen, op voorhand. Dat heb ik toen gesteund, met de overweging dat ik verwachtte dat de Minister als het NAM-winningsplan van 2013–2014 er in januari zou zijn, tot productiebeperking zou gaan besluiten. Het leek mij niet verstandig om vanuit de verkopen de Minister voor een voldongen feit te stellen en zijn manoeuvreerruimte te verkleinen. Die opvatting werd niet gedeeld door mijn collega Joost van Roost van ExxonMobil. Die wilde dat er maximaal verkocht zou worden.

Openbaar verhoor Dick Benschop, 8 september 2022

In het businessplan van GasTerra staan drie scenario’s die uitgaan van een mogelijke productiebeperking door de Minister: laag-normaal (30 miljard kubieke meter), laag-absoluut (35 miljard kubieke meter) en midden (40 miljard kubieke meter). Figuur 5.4 illustreert dit. Aan de linkerkant is de vraag weergegeven per segment, aan de rechterkant het inkooppad in de vier scenario's. Er is circa al 60 miljard kubieke meter aan verkopen gecontracteerd. Op de CvG-vergadering van 12 december 2013 wordt het businessplan van GasTerra goedgekeurd. In het businessplan is ook een scenario opgenomen voor als er geen beperking wordt ingesteld. Dit scenario ligt op 45,6 miljard kubieke meter.⁴²⁵

GasTerra houdt in 2013 dus rekening met een productiebeperking, waarbij de verwachting is dat deze zelfs nog lager zou kunnen uitvallen dan 42,5 miljard kubieke meter. Het besluit tot een productiebeperking van 42,5 miljard kubieke meter leidt er dan ook niet toe dat GasTerra veel bij hoeft te sturen aan het begin van het jaar. Broenink bevestigt dit in zijn openbaar verhoor door te stellen dat het besluit aansluit bij de voorbereidingen die GasTerra heeft getroffen.⁴²⁶

Dus dat ook de Minister in 2014 in zijn brief zegt «42,5 voor 2014 en 42,5 voor 2015»: persoonlijk was ik daar blij mee, want dat was consistent met de manier waarop wij onze verkopen hadden voorbereid, dat was dus consistent met het GasTerra-businessplan.

Openbaar verhoor Anton Broenink, 2 september 2022

Gertjan Lankhorst (CEO van GasTerra), bevestigt dit in zijn openbaar verhoor. Op de vraag van de commissie of het productieplafond van 42,5 miljard kubieke meter leidt tot een verandering in de werkzaamheden, antwoordt Lankhorst dat dit meevalt. GasTerra heeft voor 2014 een basispad van 46 miljard kubieke meter begroot, waarin al mogelijkheden zijn opgenomen om te anticiperen op een besluit van de Minister tot verdere reductie.⁴²⁷

Bron: GasTerra, Businessplan 2014

Gasterra houdt in 2013 geen rekening met capaciteitsbeperking in de volgende jaren

GasTerra houdt rekening met een volumebegrenzing en sorteert hierop voor. Het bedrijf houdt echter geen rekening met een begrenzing van specifieke clusters, de Loppersumclusters. Hierdoor neemt de capaciteit van het Groningenveld af en zijn er beperkingen in de flexibiliteit.

De beperking van de flexibiliteit door het sluiten van de Loppersumclusters in 2014, maar ook later in 2015, toen hij ook limieten heeft gezet op de andere gedeeltes van de velden, zorgde wel voor een significante beperking van de flexibiliteit van het Groningenveld. Daar hebben we wel mee geworsteld, met hoe we daar goed mee om moesten gaan.

Openbaar verhoor Anton Broenink, 2 september 2022

Deze begrenzing van specifieke clusters is voor GasTerra complexer en problematischer dan de totale volumebegrenzing. De flexibiliteit die GasTerra al heeft verkocht, kan niet volledig uit eigen middelen worden geleverd. Dit kan deels worden opgelost door uitbreiding van de gasopslag Norg. Dit betreft dan voornamelijk zomer-wintercapaciteit. Voor de flexibiliteit op de korte termijn wordt er een beroep gedaan op de Engelse markt.⁴²⁸

Wat we bijvoorbeeld gedaan hebben... We hadden een pijpleiding tussen het Nederlandse gassysteem en het Engelse gassysteem, BBL. Wij exporteerden daar ook gas doorheen. Het volume door die leiding hebben we teruggeschroefd naar zeg maar de helft, zodat we op dagbasis een beetje meer en een beetje minder door die leiding konden laten stromen en dan heel actief werden op de Engelse markt om, als ze dan een beetje minder deden, daar extra gas in te kopen of als ze een beetje meer deden, daar extra gas te verkopen. Dus we hebben andere vormen van flexibiliteit gevonden om met die beperking om te kunnen gaan.

Openbaar verhoor Anton Broenink, 2 september 2022

Deze capaciteitsbeperking door de sluiting van de Loppersumclusters leidt ertoe dat GasTerra anders dient te handelen. «Die beperking van flexibiliteit bracht ons meer hoofdbrekens dan de beperking van het volume», aldus Broenink.⁴²⁹

Met de liberalisering van de gasmarkt is onvoldoende vastgelegd welke partij verantwoordelijk is voor de leveringszekerheid. Dit is ten tijde van de liberalisering minder noodzakelijk, aangezien er voldoende gas in de markt is vanwege het Groningenveld dat als swing supplier fungeerde. Hier werd binnen het gasgebouw vrijwillig invulling aan gegeven. Met het instellen van productieplafonds voor het Groningenveld ontstaat er een nieuwe situatie. GasTerra wordt als commerciële partij de facto (mede-)verantwoordelijkheid voor de leveringszekerheid en krijgt hiermee (informeel) ook een «publieke taak». Officieel heeft GasTerra deze taak niet. Maar haar handelen wordt hiermee op de «vrije markt» beperkt. Broenink zegt tijdens zijn openbaar verhoor dat hij begrijpt dat er een partij dient te zijn die verantwoordelijkheid draagt voor de leveringszekerheid, om zodoende rust in de markt te creëren. Deze partij dient naar zijn mening wel een vergoeding te krijgen, omdat zij diverse kosten draagt.⁴³⁰

De markt is vrij. Je bent als GasTerra een van de aanbieders. Er zijn ook concurrenten. Dan ben je plotseling verantwoordelijk voor de leveringszekerheid van de hele markt, terwijl je maar één van de deelnemers bent. Dat betekent dat jij als GasTerra een verplichting hebt die iemand anders niet heeft. Het is ook niet een verplichting die geen geld kost. Ik bedoel, leveringszekerheid, volume achterhouden, flexibiliteit achterhouden, beperkt je in je commerciële vrijheid, dus dat is best een verplichting. Ik word dan als GasTerra plotseling verantwoordelijk als een concurrent een probleem heeft of besluit niet te leveren.

Openbaar verhoor Anton Broenink, 2 september 2022

5.3.5 Omgang met het jaarlijkse productieplafond

Productieplafond wordt gelijkgesteld aan productiedoel

Op 22 januari 2014, vijf dagen nadat Minister Kamp besluit tot een productiebeperking, is er een vergadering van het College van Beheer Maatschap. Tijdens deze vergadering geeft NAM-directeur Van de Leemput aan dat de NAM, direct na het kabinetsbesluit, de productie uit de clusters rondom Loppersum naar een lager niveau heeft gebracht. Naast de begrenzing van de productie uit het Groningenveld naar respectievelijk 42,5, 42,5 en 40 miljard kubieke meter voor de jaren 2013, 2014 en 2015, besluit het kabinet dat er maximaal 3 miljard kubieke meter uit de Loppersumclusters gewonnen mag worden. Tot en met 17 januari 2014 is er al 1 miljard kubieke meter uit deze clusters opgepompt. Bij een hot stand-by zal de jaarproductie boven de drie miljard kubieke meter uitkomen.⁴³¹ «De heer Dessens [EBN] merkt op dat het in lopende jaar, vanwege de in de periode tot en met 17 januari reeds gerealiseerde productie, extra moeilijk is binnen de limiet van 3 miljard m³ te blijven. De directeur van de NAM bevestigt dit en geeft aan dat de NAM bewust de controlekamer niet vóór bekendmaking van het besluit door de Minister al opdracht heeft gegeven om de productie aldaar te verlagen.»⁴³²

De NAM staat vanaf eind december 2013 in contact met het Ministerie van Economische Zaken en is op de hoogte van het voornemen van Minister Kamp om de Loppersumclusters grotendeels te sluiten. De NAM heeft niet voorgesorteerd op het besluit van de Minister.

Minister Kamp heeft in een gesprek met de gemeenten aangegeven dat minder winnen uit de Loppersumclusters niet zal betekenen dat de andere gebieden meer moeten produceren. Benschop, president-directeur Shell Nederland, merkt tijdens de vergadering van het College van Beheer Maatschap op 22 januari 2014 op dat het relevant is waarmee je de winning vergelijkt, maar dat er ten opzichte van 2013 waarschijnlijk geen sprake is van een stijging. Van Roost (CEO ExxonMobil) geeft aan dat bij een productie van 42,5 miljard kubieke meter de andere delen van het veld opnieuw 39 miljard kubieke meter moeten produceren doordat de Loppersumclusters minder mogen produceren. Hij erkent dat er ten opzichte van het werkplan voor 2014 wel degelijk sprake is van een verhoging van de productie uit de andere clusters. Van Roost pleit er daarom voor om de Minister hierover goed te informeren, zodat deze op dit punt niet in de problemen komt.⁴³³

Het totale Groningenveld produceert minder, maar doordat de Loppersumclusters grotendeels worden ontzien, heeft dit als gevolg dat de overige clusters evenveel dan wel meer moeten produceren dan in het piekjaar 2013. Met als gevolg dat seismiciteit in sommige clusters toeneemt, doordat zij voor een langere tijd op piekbelasting moeten draaien.

Minister Kamp en zijn ambtenaren geven in meerdere gremia aan dat het nieuwe (jaarlijkse) productieplafond niet overschreden mag worden. Zo geeft de nieuwe directeur Energiemarkt bij Economische Zaken, Birgitta Westgren, in een bijeenkomst van de Adviescommissie Capaciteitsmaatregelen van 18 juni 2014 aan: «dat de grens van 42,5 bcm heel hard is; er moet wel expliciet gemaakt worden welke risico’s er bestaan rond het voorkomen van een overschrijding en het minimaliseren van een onderschrijding van het productieplafond.»⁴³⁴

Ook Dierikx benadrukt dat het plafond niet overschreden mag worden. Hij geeft op 4 juli in het College Gedelegeerde Commissarissen van GasTerra te kennen dat de Minister in elk geval geen overschrijding van het maximum van 3 miljard kubieke meter uit de Loppersumclusters zal accepteren.⁴³⁵In een bijpraatsessie op 10 juli 2014 met de NAM, Gasunie en GasTerra laat Minister Kamp weten absoluut geen overschrijding van 42,5 miljard kubieke meter te willen hebben. De NAM, GTS en GasTerra geven aan deze grens te respecteren.⁴³⁶

Een belangrijk gevolg van de instelling van het jaarlijkse productieplafond is dat het niet enkel als plafond wordt gehanteerd maar tegelijkertijd als een jaarlijks productiedoel dat GasTerra zo dicht mogelijk dient te benaderen, ook wel «puntlanding» genoemd. In eerdere jaren is enkel sprake geweest van een tienjarig Groningenplafond, met jaarlijkse prognoses die zowel onderschreden als overschreden kunnen worden en die deels gecorrigeerd kunnen worden in opeenvolgende jaren.

Uit de Leidraad voor Waardemaximalisatie uit 2014 van GasTerra is ook goed op te maken dat winstmaximalisatie en het behalen van het productieplafond een doelstelling is: «GasTerra streeft naar zo hoog mogelijke opbrengsten (Volume x Prijs verminderd met de kosten) voor de korte en lange termijn (anticiperen). [...] Waardemaximalisatie betekent dat GasTerra het volumedoel eerst wil realiseren en daarna komt het doel van prijs. GasTerra streeft dus naar volledig verkopen van vrije verkoopruimte, zodat het zo dicht mogelijk het Groningenplafond benadert, maar niet overschrijdt.»

GTS en GasTerra hebben elkaar nodig om doelstellingen te bereiken

GTS moet de kwaliteitsbalans in het transportsysteem verzorgen en maakt hierbij gebruik van kwaliteitsconversiemiddelen (zoals stikstof toevoegen). Desondanks heeft GTS de hulp van GasTerra nodig. Als er onbalans in het systeem is, kan dit maar aan één kant door GTS bijgesteld worden (GTS kan van hoogcalorisch gas wel laagcalorisch gas maken door toevoeging van stikstof, maar niet andersom, aangezien uit laagcalorisch gas geen stikstof kan worden onttrokken). De afspraak GasTerra is dat GasTerra GTS helpt bij deze «kwaliteitsdisbalansen» in het GTS-systeem. In ruil daarvoor zorgt GTS ervoor dat er zo weinig mogelijk stikstofconversie plaatsvindt en de afzet van laagcalorisch gas zo groot mogelijk blijft. Deze afspraak is nodig voor GasTerra om het Groningenproductieplafond te kunnen benaderen. De regeling geeft GasTerra bovendien ruimte om te bepalen wanneer de Groningenproductie moet plaatsvinden.⁴³⁷

Deze afspraak is ook in het voordeel van GTS. De gasmarkt TTF is kwaliteitsneutraal (zie paragraaf 3.3 van hoofdstuk 3). Dit betekent dat GTS als netbeheerder niet alleen de dienst moet aanbieden om door middel van stikstoftoevoeging hoogcalorisch gas om te zetten naar laagcalorisch gas, maar ook een omgekeerde kwaliteitsconversie moet aanbieden, van laagcalorisch naar hoogcalorisch gas. Aangezien technisch geen stikstof uit het laagcalorische gas onttrokken kan worden, dient GTS dit administratief op te lossen. GTS kan wel, voor zover dat mogelijk is, langs administratieve weg een overschot in laagcalorisch gas in het aanbod van partij A ruilen tegen een overschot aan hoogcalorisch gas in het aanbod van partij B. Dat kan GTS alleen doen in samenwerking met GasTerra omdat hier, in tegenstelling tot bij stikconversie, sprake is van een administratieve wijziging in plaats van het omzetten van moleculen.

Gasunie heeft wel een stikstoffabriek, maar dat is om van H-gas G-gas te maken. Wij hadden een «virtuele ontstikstoffabriek». Dat is omgekeerde kwaliteitsconversie. En er was operationeel dus dagelijks overleg tussen Gasunie Transport Services en GasTerra over de vraag of het nog nodig was dat we een beetje minder G-gas doen en een beetje meer H-gas.

Openbaar verhoor Anton Broenink, 2 september 2022

Net als in 2013 is het beleid van GasTerra gericht op het minimaliseren van de inzet van stikstof (om hoogcalorisch gas weg te mengen met laagcalorisch gas). Dit geeft de mogelijkheid om zo veel mogelijk Groningengas te winnen en daarmee het productieplafond zo dicht mogelijk te benaderen. Hiermee wordt het plafond gelijkgesteld aan het productiedoel.

Productiedoel niet onderschreden ondanks historisch warm jaar

Het weer in 2014 (warme winter/voorjaar) blijkt van grote invloed op de ambitie van GasTerra om het productiedoel te halen. Dit blijkt ook uit de notulen van het College van Gedelegeerde Commissarissen van 4 juli 2014. GasTerra geeft aan dat ondanks het feit dat de eerste helft van 2014 het op een na warmste halfjaar tot dan toe is, er slechts een kleine onderschrijding van 300 miljoen kubieke meter ontstaan is, als gevolg van een geringe hoeveelheid wegmenging. Dit betekent dat GasTerra gedurende de hele zomer zal pogen om 100% van de G-vraag te beleveren, met inzet van de Loppersumclusters (maximaal 3 miljard kubieke meter). Als ook in het vierde kwartaal een warmterecord zal optreden, zal het een uitdaging worden om de productiedoelstelling van 42,5 miljard kubieke meter te halen. Bij normale temperaturen kan de productiedoelstelling wel worden gehaald. Bokhoven (CEO EBN) veronderstelt dat een onderschrijding niet de grootste zorg voor de Minister zal zijn. Lankhorst antwoordt dat 42,5 miljard kubieke meter weliswaar een maximum is, opgelegd door de Minister, maar dat inkomstenderving van gasbaten voor de Minister van Economische Zaken ook een zorgpunt is. De regeringsvertegenwoordiger Dierikx spreekt dit niet tegen en geeft enkel aan dat een overschrijding van Loppersumclusters niet geaccepteerd zal worden.⁴³⁸

Veelzeggend is dat de directie van GasTerra in de vergadering van 4 juli 2014 aangeeft dat bij een warm vierde kwartaal het een uitdaging wordt om de productiedoelstelling van 42,5 miljard te halen. In een bijpraatsessie tussen de NAM, Gasunie en GasTerra, waarbij ook Minister Kamp aanwezig is (op 10 juli 2014), wordt aangegeven dat er een geringe onderschrijding verwacht wordt door het warme weer in de eerste zes maanden van 2014. Doordat de productieclusters rondom Loppersum zo veel mogelijk worden ontzien, zullen andere clusters relatief meer produceren. «De Minister gaf aan dat dit weliswaar vragen zou geven («wordt het risico dan buiten Loppersum niet groter») maar dat hij dit steunde en goed uit kon leggen aan de betrokken inwoners.» ⁴³⁹

In een interne conceptpresentatie van 1 september 2014, ten behoeve van de Adviescommissie van Aandeelhouders (AvA) op 12 september, geeft GasTerra aan dat het grootste risico voor 2014 «onderschrijding» van de 42,5 miljard kubieke meter is: «Doordat het jaar 2014 vooralsnog het op een na warmste jaar sinds 1921 is en we reserveren voor een extreem koude periode; is het grootste risico op dit moment het onderschrijden van de 42,5 BCM».⁴⁴⁰ Dit concept is echter niet gepresenteerd. De definitieve presentatie is sterk verkort en bevat niet meer deze passage over het risico van onderschrijding.

Filip Schittecatte van ExxonMobil stelt in zijn openbare verhoor ervan uit te gaan dat ExxonMobil heeft aangedrongen op het zo dicht mogelijk benaderen van het productieplafond in 2014. Over het bericht dat het, gezien het warme weer, moeilijk zou worden om het productieplafond te halen verklaart hij:

Ik kan alleen maar aannemen dat wij daar niet blij mee waren.

Openbaar verhoor Filip Schittecatte, 5 oktober 2022

Dat het productieplafond gelijk staat aan het productiedoel en dat dit doel ondanks het historisch warme jaar gehaald is, blijkt ook uit het voorwoord van het conceptjaarverslag van GasTerra. «In de praktijk betekent dit dat wij met onze afname het productieplafond zo dicht mogelijk proberen te benaderen. Dat hebben we in 2014 gedaan, en met succes.»⁴⁴¹ Toch verdwijnt deze zin uit het definitieve jaarverslag. Dit is opvallend, omdat het de enige zin is in het jaarverslag, waarin expliciet wordt vermeld wat de doelstelling is van GasTerra met betrekking tot het jaarlijkse productieplafond. Lankhorst bevestigt tijdens zijn openbaar verhoor dat de doelstelling is om de 42,5 miljard kubieke meter te halen, maar herinnert zich niet meer exact waarom die zin uit de conceptrapportage is verdwenen. Lankhorst tijdens het openbaar verhoor: «Ik heb ook de herinnering dat naarmate de tijd verder ging bij het ministerie de nadruk van «zo’n plafond is niet alleen een plafond, maar is ook iets je zou moet halen» steeds minder werd.»⁴⁴²

Ik weet niet wie het initiatief heeft genomen om te vragen om die zin te schrappen, maar dat zou heel goed de vertegenwoordiger van de Staat kunnen zijn geweest, om dezelfde reden die ik u net ook noemde: dat toch de zorg van «nou, moeten we wel op dit niveau blijven streven naar maximalisering van die productie en die verkoop?» toenam.

Openbaar verhoor Gertjan Lankhorst, 2 september 2022

Minister Kamp beperkt de ruimte van GasTerra niet

Broenink geeft aan dat GasTerra, vanaf het moment dat het kabinet in januari 2014 een productieplafond instelt, stuurt op 42,5 miljard kubieke meter. Dit is volgens hem de wens van het College van Gedelegeerde Commissarissen (alle aandeelhouders), maar ook van Minister Kamp.

Ik ben in juni ook bij Minister Kamp geweest en die heeft mij gevraagd om niet boven de 42,5 maar wel dichtbij... Dus die heeft mij hetzelfde gevraagd als de aandeelhouders vroegen.

Openbaar verhoor Anton Broenink, 2 september 2022

Op de vraag van de commissie of Minister Kamp hiervoor ook een reden heeft gegeven, antwoordt Broenink: «Het staat mij bij dat hij de zin noemde «want we hebben het geld hard nodig» [...] Dat was waarom hij naar 42,5 was gegaan, maar hij wilde wel graag dat er gestuurd werd op 42,5. Ik kreeg daar het signaal «maximaal 42,5, maar wel dichtbij en niet het signaal «zo weinig mogelijk»».⁴⁴³ Minister Kamp geeft tijdens zijn openbaar verhoor aan dat hij zich niet kan voorstellen dat hij dergelijke uitspraken heeft gedaan.

Het kwam mij zeer onwaarschijnlijk voor wat hij [Broenink] daar zei. Het is niet aan mij om te zeggen dat iemand niet de waarheid spreekt. Ik denk dat iemand naar zijn herinnering hier zegt wat hij denkt dat er gebeurd is, maar ik vind het een heel onwaarschijnlijk verhaal.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 9 september 2022

Minister Kamp erkent dat het kabinet met het besluit om maximaal 42,5 miljard kubieke meter te winnen, de ruimte heeft geboden aan GasTerra om meer gas te winnen dan strikt noodzakelijk is voor de borging van de leveringszekerheid, en dat de inkomsten van de rijksbegroting hierbij een belangrijke overweging zijn geweest. Minister Kamp kan zich echter niet voorstellen dat hij hier actief op heeft gestuurd en heeft gezegd: «ga zo dicht mogelijk bij die 42,5 miljard zitten.»⁴⁴⁴

Ook ministerie heeft belang bij «puntlanding» op het productieplafond

Binnen het gasgebouw en in het kabinet wordt in 2014 het productieplafond van 42,5 miljard kubieke meter gezien als productieverwachting en tevens als productiedoelstelling. In de nota’s en in de vergaderingen wordt telkens het plafond als uitgangspunt en als raming genomen voor overheidsinkomsten. Een mogelijke onderschrijding van deze plafonds wordt gezien als inkomstenderving. De regeringsvertegenwoordigers wijzen niet op het feit dat door meer stikstofconversie en wegmengingen minder Groningengas gewonnen kan worden. Ze benadrukken juist dat de risico’s van onderschrijding expliciet gemaakt dienen te worden en onderschrijding zo veel mogelijk dient te worden voorkomen. Uit het verhoor van Broenink blijkt dat financiën hierbij een grote rol spelen. Minister Kamp acht het niet aannemelijk dat hij actief heeft gestuurd om de productieplafond zo dicht mogelijk te benaderen. De commissie vindt dit echter wel aannemelijk, vanwege meerdere redenen. Naast het feit dat dit onder ede is verklaard door Broenink, blijkt uit het gespreksverslag van de bijpraatsessie met GTS medio 2014 dat Minister Kamp akkoord gaat met het feit dat andere clusters relatief meer moeten produceren om de Loppersumclusters meer te ontzien. Hieruit blijkt dat een onderschrijding voorkomen dient te worden. Er had immers ook voor gekozen kunnen worden om minder te produceren uit de andere clusters en dit op een andere manier op te vangen, bijvoorbeeld door in te zetten op stikstofconversie. Bovendien is vanwege de gasbaten en het EMU-tekort het plafond in januari 2014 bepaald op 42,5 miljard kubieke meter in plaats van 40 miljard kubieke meter. Het is volgens de commissie dan ook aannemelijk dat, juist vanwege die gasbaten, hier actief naar gehandeld wordt.

5.3.6 Kamp wil het gasgebouw eens goed doorlichten

Minister Kamp heeft vragen over werking van het gasgebouw

Vanaf zijn aantreden is duidelijk dat Minister Kamp moeite heeft om grip te krijgen op de werking van het gasgebouw. Hoewel hij eind 2012 en begin 2013 al over belangrijke kwesties moet besluiten – bijvoorbeeld op welke wijze hij opvolging geeft aan het advies van SodM om de gaswinning uit voorzorg terug te brengen – is Kamp in 2013 nog volop bezig met zijn eigen kennismaking met het gasgebouw. Minister Kamp heeft in mei 2013 een kennismakingsgesprek met de directie van GasTerra: Gertjan Lankhorst en Anton Broenink. Hoewel het de bedoeling is om Kamp kennis te laten maken met het verkoopbeleid van GasTerra, heeft de Minister volgens Lankhorst vooral vragen over de positie van EBN in het gasgebouw.

De Minister was op dat moment erg bezig, denk ik, met de relatie tussen het ministerie en EBN. Op een van onze eerste plaatjes stond de aandeelhoudersstructuur getekend. Vervolgens ontspon zich een intensieve dialoog tussen hem en directeur-generaal Mark Dierikx, die er ook bij was, over de rol van EBN. Het grootste deel van de gesprekstijd is daar toen aan besteed.

Openbaar verhoor Gertjan Lankhorst, 2 september 2022

Op het moment dat Kamp met de directie van GasTerra afspreekt, is overigens al duidelijk dat de verkoop van GasTerra in 2013 boven het begrote volume van 48,9 miljard kubieke meter zal uitkomen. Lankhorst verwacht dat Kamp hier vragen over heeft, maar tot zijn verbazing wordt dit in het gesprek niet aangekaart. De directie van GasTerra brengt het zelf ook niet ter sprake.

Elke maand maakten wij een maandrapport en in een maandrapport staat ook een jaarverwachting voor de Groningenafname. Die was in maart al naar boven de 50 miljard kuub opgelopen en liep verder op. In de maandverwachting die we in mei publiceerden stond die op 53. Ik had wel verwacht dat het daar ook over zou gaan.

Openbaar verhoor Gertjan Lankhorst, 2 september 2022

Op 13 november 2013 ontvangt Kamp een ambtelijke notitie waar hij een aantal opmerkingen op noteert. Uit zijn opmerkingen blijkt dat hij nog steeds veel vragen heeft bij de structuur van het gasgebouw: «Ik zie niet wat de meerwaarde is van de maatschap Groningen en van EBN. Zij maken het volgens mij slechts gecompliceerd en onoverzichtelijk» en «Wat is er de zin van dat het CvG van GasTerra en het CBM uit dezelfde personen bestaat? Wat is de zin van GasTerra? Waarom laten we NAM niet zelf hun gas verkopen?» Daarnaast heeft de Minister vragen bij de rol die de directeur-generaal binnen het gasgebouw heeft: «Ik begrijp dat de DG ETM voor het tegenwicht moet zorgen, maar ik zie niet hoe deze hoge ambtenaar met zijn brede takenpakket en verantwoordelijkheden dat in de praktijk waar zou kunnen maken». Kamp noteert tot slot dat het hem zinvol lijkt om het gasgebouw «eens goed door te laten lichten».⁴⁴⁵

Onderzoek naar gasgebouw door ABDTOPConsult

Niet lang daarna, in maart 2014 geeft Minister Kamp opdracht aan ABDTOPConsult om de «governance» van het gasgebouw te onderzoeken. Volgens de opdrachtbeschrijving van het onderzoek gaat het om de beoordeling van het hele gasgebouw, waarbij een aantal punten centraal staan: effectiviteit en efficiëntie van het beleid, transparantie en eenvoud van het bestuur, en de toekomstbestendigheid van het gasgebouw.⁴⁴⁶ In het rapport van ABDTOPConsult gaat het echter meer over EBN en de aansturing van EBN vanuit Economische Zaken dan over de overige aspecten van het gasgebouw. Minister Kamp erkent in zijn openbaar verhoor dat de positie van EBN voor hem de belangrijkste aanleiding voor het onderzoek was:

EBN heb ik nooit zo goed begrepen, wat nou het belang was om dat te gaan doen.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 9 september 2022

In een e-mail geeft secretaris-generaal Camps aan dat de Minister hier «een politiek punt van wil maken, en dat we aan TK nu niet de hele opdracht sturen, maar alleen mededeling dat we onderzoek naar governance gaan doen».⁴⁴⁷ Het rapport Onderzoek toekomst governance Gasgebouw van ABDTOPConsult verschijnt in augustus 2014. De conclusie van het rapport is duidelijk tweeledig. Enerzijds onderstrepen de consultants het goede functioneren van het gasgebouw en stellen ze geen grootschalige veranderingen aan het gasgebouw voor: «Het behouden van het Gasgebouw lijkt [...] zinvol. Het ligt in de rede om als overheid een blijvende invloed te houden in de winning en in de afzet van het (Groningen)gas». Anderzijds bepleiten zij wel meer «actief aandeelhouderschap» vanuit de overheid: «Binnen het College van Gedelegeerd Commissarissen (CvG) van GasTerra vinden namelijk onderhandelingen plaats die direct bijdragen aan de inkomsten van de Staat uit het Groningengas. Om het aandeel van de inkomsten van de Staat uit de gasbaten te beschermen en te optimaliseren, is het van belang aan tafel te zitten en deze onderhandelingen te voeren.»⁴⁴⁸

De ontwikkelingen die sinds 2005 hebben plaatsgevonden, zoals de afsplitsing van GasTerra van Gasunie, vragen volgens de onderzoekers om een explicitering van de publieke belangen en vervolgens om een integrale afweging tussen deze publieke belangen. Kortom, de aanbevelingen uit het rapport van ADBTOPConsult gaan vooral over het steviger in positie brengen van de overheid als aandeelhouder, en weinig over de verdere structuur van het gasgebouw.

Verder moet er volgens het advies worden begonnen met nadenken – ondanks dat er nog voor vele jaren gasvoorraden zijn – over de termijnen waarop en de voorwaarden waaronder alle partijen uiteindelijk het gasgebouw gaan verlaten (ook wel «exitstrategie» genoemd). In de brief aan de Tweede Kamer neemt de Minister de aanbeveling voor een exitstrategie over. Hij kondigt aan dat hij de exitstrategie zal ontwikkelen in relatie tot het Energierapport 2015. Dat voorstel kan ook in de conceptversie van de brief al niet rekenen op steun van GasTerra. De CEO van GasTerra, Gertjan Lankhorst schrijft in een e-mail aan de directeur-generaal Energie, Telecom en Mededinging Mark Dierikx op 29 september 2014: «In de brief aan de Kamer is naar mijn mening de «exit-strategie» – een term die de onderzoekers alleen maar tussen haakjes hanteren – veel prominenter en urgenter gemaakt dan de bedoeling was van de consultants en dan – zoals ik het heb begrepen – jullie eigen bedoeling is. [...] [De onderzoekers] stellen voor «te beginnen met nadenken» over een exitstrategie. In de concept-brief aan de kamer feite staat nu echter dat de exitstrategie het komende jaar zal worden ontwikkeld en zal worden beschreven in het Energierapport 2015. Dat kan niet de bedoeling zijn als je denkt aan een exit ergens in het volgende decennium op zijn vroegst. Ook maak je aanpassingen in de governance van GasTerra afhankelijk van de exitstrategie, hetgeen ook de nodige urgentie suggereert. Ik verzoek je dan ook dringend dichter bij het advies van de consultants op dit punt te blijven. Tekstsuggesties heb ik aangebracht in bijgaande versie van de brief.»⁴⁴⁹

Minister Kamp heeft op 6 maart 2015 nog een gesprek met de oliemaatschappijen over de exitstrategie, maar de partijen komen niet tot verdere afspraken.⁴⁵⁰ Voor meer achtergrond over het ABDTOPConsult-rapport, zie themahoofdstuk II het gasgebouw, voor een nadere achtergrond over besluitvorming in het gasgebouw.

5.4 Schade en versterking: stappen naar een nieuwe aanpak

De schadeafhandeling wordt steeds ingewikkelder voor de NAM: er komen steeds meer schademeldingen en sommige schades dreigen onoplosbaar te blijven. De partijen spreken gezamenlijk af om de schadeafhandeling onder te brengen in een afzonderlijke organisatie, het Centrum Veilig Wonen (CVW). Het CVW gaat ook de versterking uitvoeren. In 2013 en 2014 worden de eerste stappen gezet op versterkingsgebied. Het blijkt een enorme opgave. Deze ontwikkelingen worden in de volgende alinea’s verder uitgewerkt.

Voorlichtingsfolder valt verkeerd

Voor de NAM staat het jaar 2013, naast het doen van onderzoek, in het teken van het verbeteren van het schadeafhandelingsproces en het op gang brengen van de beloofde preventieve versterking. Een belangrijk onderdeel daarvan is ook het voorlichten van de bewoners, zoals Minister Kamp in januari 2013 aankondigt.

Op 27 maart 2013 schrijft NAM-directeur Van de Leemput een brief gericht aan alle inwoners van de provincie Groningen waarin hij stelt dat hij, als eindverantwoordelijke van de NAM, de inwoners een uitleg verschuldigd is over de aardbevingen die het gevolg zijn van de gaswinning door de NAM: «Ons bedrijf mag immers al meer dan 60 jaar rekenen op de gastvrijheid van de inwoners van Groningen. Dat schept verplichtingen. Want de realiteit is dat er aardbevingen zullen blijven. Daarnaast zijn er aanwijzingen dat deze in de toekomst zwaarder kunnen worden dan tot nu toe werd aangenomen». Van de Leemput staat in zijn brief stil bij de acties die de NAM zal treffen, en wenst met de Groningers in gesprek te blijven. Daarvoor is onder meer het Regionaal Informatiepunt Gaswinning in Loppersum geopend (zie hoofdstuk 4). Ook kondigt Van de Leemput aan dat de directie van de NAM bij mensen thuis op bezoek zal gaan. Daarnaast noemt hij ruimhartige schadevergoeding en versterkingsmaatregelen als acties waar de NAM op dat moment druk mee bezig is.⁴⁵¹

Met een huis-aan-huis folder (getiteld: Wees voorbereid, bescherm, controleer) worden bewoners geïnformeerd over hoe te handelen bij een aardbeving en hoe zij zich hierop kunnen voorbereiden. De NAM beschrijft in deze folder welke maatregelen huiseigenaren zelf kunnen nemen om het risico bij aardbevingen te verlagen (vooruitlopend op preventieve versterkingsmaatregelen van de NAM). De NAM noemt als tip voor hoe te handelen in geval van een aardbeving bijvoorbeeld «blijf uit de buurt van ramen en buitenmuren». Andere tips zijn: maak kasten vast, controleer de staat van de schoorsteen en inspecteer of de dakpannen goed vastzitten.⁴⁵² De NAM verspreidt de folder in april vervolgens huis-aan-huis in de gemeenten Loppersum en Eemsmond, vergezeld van een brief van de burgemeesters.⁴⁵³

De folder roept echter gemengde reacties op. Zo wordt in de vergadering van het College van Beheer Maatschap van 13 mei 2013 opgemerkt dat de folder bij inwoners over het algemeen niet goed is gevallen. Ook politici laten zich kritisch uit over de folder. Bij een bezoek aan de regio noemt PvdA-fractieleider Diederik Samson de flyer «onbeholpen en voor ouderen angstaanjagend».⁴⁵⁴ Men constateert dat er argwaan is of het niet-opvolgen van de aanbevelingen van de tips in de flyer gevolgen zou kunnen hebben voor eventuele schadevergoedingen. Uit de notulen: «NAM heeft in verband met de aanbevelingen in de folder ook een «klusbus» georganiseerd die hulp kan bieden indien bewoners niet zelf de aanbevelingen kunnen uitvoeren. Tot heden zijn er echter minder dan 10 oproepen geweest voor deze vorm van ondersteuning. Al bij al moet worden geconcludeerd dat de beoogde controles door bewoners nog niet van de grond komen».⁴⁵⁵

5.4.1 Schademeldingen groeien de NAM boven het hoofd

In deze paragraaf komen onder meer de uitkomsten van twee van de veertien onderzoeken aan bod: onderzoek 11 naar de schadeafhandeling door de NAM en het onderzoek 10 naar de omvang van de waardedaling van woningen. Dit laatste wordt ook gezien als mogelijke schade als gevolg van de aardbevingen.

Aantal schademeldingen stijgt sterk

Terwijl er in februari 2013 nog schademeldingen bij de NAM binnenkomen die samenhangen met de aardbeving bij Huizinge van augustus 2012, dienen zich in diezelfde maand alweer vier bevingen aan met nieuwe schades en meldingen tot gevolg. Halverwege 2013 is het aantal meldingen geëxplodeerd van 2.400 (eind 2012) naar 6.800 (mei 2013).⁴⁵⁶ Bestuurders en bewoners onderkennen dat de NAM haar best doet om alle schades voortvarend af te handelen, maar tegelijkertijd signaleert de nieuw ingestelde Onafhankelijke Raadsman Leendert Klaassen (zie paragraaf 5.5.1) eind 2013 dat er sprake is van toenemende onvrede en wantrouwen onder Groningse gedupeerden. Bestuurders en maatschappelijke organisaties zien een onafhankelijker ingericht schadeproces als mogelijke uitweg. Deze wens zal Minister Kamp in januari 2014 overnemen als hij toezegt dat er een uitvoeringsorganisatie moet komen op «enige» afstand van de NAM. Bij de NAM keert men zich ondertussen verder af van de in 2012 beloofde ruimhartigheid. De term zal uiteindelijk helemaal uit het schadeprotocol verdwijnen.

Wens voor meer consistentie en uniformiteit in schadeproces

Met het oog op de vele schades breidt de NAM het aantal taxateurs in april 2013 uit. Na deze uitbreiding zijn er 50 taxateurs die in opdracht van de NAM werken. De taxateurs zijn afkomstig van Arcadis en NAB (Noordelijk Advies Bureau). In mei 2013 staat de NAM intern stil bij de stand van de schadeafhandeling. De taxatiecapaciteit is een van de aandachtspunten. In een interne powerpointpresentatie staat dat verdere uitbreiding van het aantal taxateurs wordt afgeraden. Er zijn namelijk al inconsistenties in de praktijk omdat er volgens NAM gewerkt wordt met een (te) groot aantal taxateurs. Deze inconsistenties zijn er met betrekking tot zowel de beoordeling van schades zelf, als de naleving van het schadeprotocol. Volgens de NAM worden deze inconsistenties verder vergroot door de ruimhartigheid die wordt nagestreefd in het schadeproces. Daarnaast wijst de NAM erop dat gedupeerden steeds vaker contra-expertise aanvragen. De gewekte suggestie is dat dit komt omdat de eerstelijns schadetaxateurs, na bijsturing van de NAM, strenger zijn gaan opereren. De letterlijke tekst van de powerpointpresentatie is als volgt: «groter aantal contra-taxaties t.g.v.: bijsturing instructies aan taxateurs: geen verandering in spelregels; wel benadrukt dat men [de taxateurs] causaliteit schade/beving in het oog moeten blijven houden.» Ook de actieve acquisitie die contra-experts zouden voeren om nieuwe klanten (schademelders) te krijgen en de «verharding» in hoe schademelders zich opstellen in het schadeproces zijn als mogelijke verklaringen van het hogere aantal contra-expertises in de presentatie opgenomen. Het blijft onduidelijk in hoeverre de NAM dit als een probleem ervaart.⁴⁵⁷

De NAM onderneemt wel actie op het punt van de (te grote) inconsistenties tussen schadetaxateurs. Om die verschillen terug te dringen, is de NAM van plan om een handboek aardbevingsschade te ontwikkelen.⁴⁵⁸ Het handboek moet de «uniformiteit in de beoordeling van schades en het toepassen van herstelmethodes» vergroten. In de periode vóór de komst van dit handboek werken de bureaus op basis van hun eigen instructies. Arcadis krijgt in 2013 de opdracht om het handboek op te stellen. Er volgen verschillende versies van het handboek (een consultatieversie in november 2013 en een 2.0 versie in april 2014), waarin de NAM het commentaar verwerkt van onder meer de Technische commissie bodembeweging (Tcbb), de Groninger Bodem Beweging (GBB) en het Noordelijk Schade Taxatie Bureau. De definitieve versie volgt in februari 2015 en bevat voorbeelden van schades, hun mogelijke oorzaken en richtlijnen voor het herstel.⁴⁵⁹

Tekstkader 5.4 De kans op aardbevingsschade volgens het handboek Aardbevingsschade

Volgens het handboek zullen de bevingen alleen ‘lichte’ of ‘matige’ schade veroorzaken.
•	Lichte schade (haarscheurtjes in muren, neervallen kleine stukje pleisterwerk en mogelijk vallen van loszittende stenen): bij een beving met een vergelijkbare piekgrondversnelling als die van Huizinge is de kans op lichte schade 20 tot 35%;
•	Matige schade (licht constructief of matig niet-constructief: veel scheuren in muren, afvallen grotere stukken pleisterwerk en delen van schoorstenen): de kans op matige schade is ongeveer 5% (op geringe afstand van het epicentrum).

Onderzoek 11: Tcbb positief over schadeafhandeling

Ook de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) buigt zich over het door NAM ingerichte schadeproces. Dit vormt onderzoek 11 van de veertien onderzoeken van Minister Kamp. Het onderzoek bestaat uit een evaluatie in twee delen. In de eerste evaluatie die uitkomt in juli 2013 is de Tcbb positief gestemd over hoe de NAM schades afhandelt. Voor deze evaluatie hebben leden van de Tcbb gesproken met de NAM, burgemeester Albert Rodenboog van Loppersum, de Groninger Bodem Beweging (GBB) en de Onafhankelijke Raadsman Leendert Klaassen. Klaassen is in 2013 aangesteld als raadsman en Groningse gedupeerden met klachten over het schadeproces kunnen zich sindsdien bij hem melden (zie paragraaf 5.5.1). Naast de gevoerde gesprekken bestudeert de Tcbb 500 schadedossiers. De Tcbb oordeelt dat de NAM «zijn uiterste best» doet om de schadeafhandeling goed te laten verlopen. De drempel voor gedupeerden om een claim in te dienen, ligt laag. Daarnaast stelt de NAM zich volgens de Tcbb ruimhartig op in het schadeproces. Dit onderbouwt de Tcbb door te wijzen op het geringe aantal klachten dat (medio juni 2013) is binnengekomen bij de Onafhankelijke Raadsman, het feit dat er nog geen mensen zijn geweest die een derde taxateur hebben ingeschakeld en het feit dat er nog geen gedupeerden zijn die zich tot de Tcbb hebben gewend.⁴⁶⁰ Hierbij moet worden opgemerkt dat gedupeerden nog maar net terecht kunnen bij de Onafhankelijke Raadsman, die pas halverwege april dat jaar is gestart. Dat daar nog weinig klachten zijn ingediend, is dus niet heel verrassend.

Naast de algemene conclusie dat de NAM het schadeafhandelingsproces goed heeft ingericht, is er volgens de Tcbb wel ruimte voor verbetering. Vooral op het gebied van «efficiency, transparantie en uniformiteit». De NAM moet bijvoorbeeld voorkomen dat de diverse taxatiebureaus de taxaties verschillend uitvoeren. Daarnaast kan het schadeproces voor gedupeerden transparanter en inzichtelijker worden ingericht door te werken met een systeem waarin iemand zijn of haar schademelding kan volgen. Ook waarschuwt de Tcbb voor een «grijze zone» die kan ontstaan omdat de NAM zegt schades ruimhartig af te handelen. «Door de ruimhartigheid kan bij het ene geval een oude scheur wel worden vergoed en bij de andere niet, wat ook weer kan leiden tot klachten.»⁴⁶¹ In een vergadering van het College van Beheer Maatschap in juni 2013 brengt NAM-directeur Van de Leemput de aanwezigen alvast op de hoogte van de evaluatie van het schadeproces door de Tcbb. Volgens Van de Leemput heeft de Tcbb opgemerkt dat de NAM ervoor moet waken niet «te genereus» te zijn bij het afhandelen van schade.⁴⁶²

Standaardisatie en inperking: een nieuw schadeprotocol en introductie schadecontour

In 2013 en 2014 werkt de NAM aan een nieuw schadeprotocol. In het interne protocol dat de NAM tot dan toe hanteert, ontbreken regels over hoe om te gaan met achterstallig onderhoud of met gedupeerden die niet willen meewerken. Een uitgebreider protocol moet een gemeenschappelijke basis bieden voor het afhandelen van schade, wat past bij de wens voor meer consistentie en uniformiteit. NAM’s plan is om het schadeprotocol in «co-creation» te maken met betrokken partijen, zodat het protocol maatschappelijk gezien beter wordt geaccepteerd.⁴⁶³ In mei 2014 ligt er een consultatieversie. De woorden «ruimhartige schadebeoordeling» zoals die nog wel stonden in het eerdere interne schadeprotocol van de NAM, komen in de nieuwe versie niet meer voor.⁴⁶⁴ De consultatieversie biedt de NAM aan de Dialoogtafel, de Onafhankelijke Raadsman en de Tcbb aan. De Dialoogtafel is in 2014 van start gegaan om de dialoog over de aardbevingsproblematiek tussen partijen op gang te brengen (onder meer bestuurders, de NAM en verschillende bewoners- en ondernemersorganisaties, zie paragraaf 5.5.6). De Dialoogtafel vraagt Vereniging Eigen Huis en het adviesbureau Lysias om de consultatieversie van het protocol door te lichten. Deze adviezen volgen in november 2014.⁴⁶⁵ In augustus heeft de NAM het protocol echter al vastgesteld met daarin verwerkt de suggesties van de raadsman en de Tcbb. Het commentaar van de Dialoogtafel zal in een latere versie van het protocol worden meegenomen. Het protocol van augustus 2014 bevat onder meer een omschrijving van hoe mensen hun schades kunnen melden, de stappen van het schadeafhandelingsproces en een hoofdstuk over «speciale omstandigheden» (een eigenaar die niet meewerkt of als er sprake is van achterstallig onderhoud; deze vorm van schade wordt niet vergoed).

Tekstkader 5.5 A-, B- en C-schades

In het handboek Aardbevingschade en schadeprotocol (van augustus 2014) introduceert de NAM bij het beoordelen van schades het onderscheid tussen A-, B- en C-schades.
–	A-schade: schade is een direct gevolg van een aardbeving. Scheuren die zijn ontstaan door bevingen zijn «recent» en de scheurwijdtes «gering». Herstel van A-schades wordt door de NAM vergoed.
–	B-schade: schade was al voor de beving aanwezig, en is door de beving «significant verergerd». Er zijn «sporen van recente toename/verergering». Vergoeding is afhankelijk van het aandeel van de beving aan de schade.
–	C-schade: schade kan niet in verband worden gebracht met beving. De oorzaak van de schade is bouwkundig (gebreken aan de fundering, achterstallig of uitgesteld onderhoud). De scheurvorming is «niet vers». C-schades worden niet vergoed.

Onderdeel van het schadeprotocol vormt de schadecontour waarmee de NAM vanaf februari 2014 werkt. Deze schadecontour bepaalt of een schademelding in behandeling wordt genomen.⁴⁶⁶ Eerder was het de NAM opgevallen dat eigenaren in toenemende mate schade melden aan woningen die redelijk ver van het aardbevingsgebied liggen. De NAM besluit hoogleraar Julian Bommer van Imperial College London (deskundige op het gebied van aardbevingsrisico’s) om advies te vragen en per aardbeving de afstand vast te stellen waarbuiten de kans op schade laag is. De grens is zo bepaald dat het gerechtvaardigd is om buiten die gebieden geen schade op te nemen (namelijk: minder dan 0,001% met daarbovenop een marge van 2 kilometer, de blauwe contourlijn in figuur 5.5). Dit samengestelde gebied van alle afzonderlijke bevingen samen met daarbij nog een extra marge, vormt het schadeafhandelingsgebied (de rode contourlijn in figuur 5.5).⁴⁶⁷ Alles buiten deze afbakening is het buitengebied.

In zijn verhoor omschrijft Johan de Haan, assetmanager bij de NAM, de schadecontour als een «prioriteitencontour». De NAM worstelde volgens De Haan met het afhandelen van de vele schades: «daarom wilden we niet nodeloos expertise van experts die schaars waren inzetten in verderop gelegen gebieden, waar de gevolgen duidelijk minder ernstig waren dan in Loppersum en omgeving». Hij noemt het «een poging om efficiënter te werken».⁴⁶⁸ Bij bewoners wekt de contour echter veel wrevel op. Zij vinden het oneerlijk dat een schadecontour, gebaseerd op theoretisch aannames, bepaalt of hun schademelding wel of niet in behandeling wordt genomen.⁴⁶⁹ Er zullen nadien nog verschillende onderzoeken worden uitgevoerd naar meldingen buiten de contour (hoofdstuk 6), en de NAM laat de contour uiteindelijk los onder druk van onder meer de Nationaal Coördinator Groningen (NCG).