Welke doelen worden nagestreefd met het voorstel in termen van beoogde prestaties en effecten?

Het doel van deze claim is om bij te dragen aan een weerbare bevolking en een functionele en legitieme Oekraïense overheid. Specifieker wordt ingezet op

1. op overleving en zelfredzaamheid van mensen en gemeenschappen en op

2. een responsieve en effectieve overheid, met legitimiteit en capaciteit, en op belangen van burgers gerichte dienstverlening, inclusief op het gebied van ordehandhaving.

Problematiek / humanitair en sociaal

Humanitaire en sociale noden blijven onverminderd groot. Het aantal intern ontheemden ligt rond 3,6 mln en hier komen nog steeds nieuwe evacués bij. De humanitaire situatie in de frontregio’s verslechtert en de noden groeien in complexiteit. Naar schatting hebben ook ruim 1,5 mln mensen die wonen in door Rusland bezette gebieden urgente behoefte aan humanitaire bijstand. Van terugkeer van ontheemden naar hun oorspronkelijke woonplaats is voorlopig amper sprake. Ondertussen groeit ook onder mensen die niet ontheemd zijn en die verder van het front wonen de armoede. Sinds 2022 is het verdienvermogen in Oekraïne enorm gekelderd, zeker onder minder zelfredzame mensen (bv mensen met een beperking, ouderen). Inmiddels leeft een groot deel van de in Oekraïne gebleven bevolking onder het bestaansminimum. De Wereldbank concludeert dat het aantal mensen onder de armoedegrens naar Oekraïense standaarden in 2023 t.o.v. 2020 moet zijn gestegen met 1,8 miljoen mensen. Een kwart van de Oekraïense bevolking had op enig moment in juni 2023 onvoldoende geld om voedsel te kopen¹. Sinds 2024 dragen de structurele Russische aanvallen op energie-infrastructuur ook tot levensbedreigende energie-armoede.

Humanitaire respons alleen kan dit niet adresseren. Internationale humanitaire organisaties (VN, Rode Kruis) richten zich steeds meer op alleen de meest urgente humanitaire actie. Daarnaast werkt een aantal VN-organisaties in overleg met de Wereldbank aan modernisering van het Oekraïense sociale vangnet. Doel is het leveren van levensreddende bijstand via overheidssystemen die ook op termijn houdbaar zijn. Dit is onmisbaar voor stabiliteit en levensvatbaarheid van de Oekraïense samenleving en economie: hoe meer mensen voornamelijk bezig zijn te overleven, hoe minder hun bijdrage aan bedrijvigheid en wederopbouw. Hoe minder mensen zich gesteund weten door hun overheid, hoe lager het vertrouwen in die overheid. Als de overheid als afwezig of onbetrouwbaar wordt gezien, ondermijnt dit de bereidheid van mensen die naar het buitenland zijn gevlucht (bijna 7 mln) om terug te keren.

Problematiek / stabiliteit, capaciteit en legitimiteit van de overheid

Het is daarnaast van belang dat de Oekraïense overheden – nationaal, regionaal en lokaal - voldoende capaciteit, knowhow en legitimiteit hebben zodat Oekraïne op termijn zo veel als mogelijk zelf kan voorzien in de noden en wensen van de bevolking. De overheidslegitimiteit in Oekraïne staat echter onder druk en wordt door de Rusland actief ondermijnd. Het is van groot belang dat (lokale) overheden en overheidsdiensten in OEK de burger respecteren en motiveren. Burgers moeten zien dat de overheid hun grootste prioriteiten hoort en aanpakt. Actieve inzet op burgerparticipatie helpt een basis leggen voor sociale, economische en bestuurlijke wederopbouw. Gegeven de omvang van het land en zijn problemen, is een decentrale aanpak nodig om tot duurzame wederopbouw te komen. Een regionale benadering maakt ook de kanalisering van de complexe internationale hulpstromen haalbaar en behapbaar. Voor een decentrale aanpak is capaciteitsversterking van lokale en regionale overheden echter urgent noodzakelijk.

De EU Dienst voor Extern Optreden (EDEO) voerde eind 2023 en in september 2024 twee missies uit om urgente noden vast te stellen op het gebied van stabilisering en re-integratie van bevrijde en nabijgelegen regio’s. Zij identificeerden waarop extra inspanningen van EU en EULS dringend nodig zijn. Ook zij onderstreepten de noodzaak overheids-effectiviteit en -legitimiteit in OEK te versterken. Daarnaast moet een gecoördineerde aanpak worden ontwikkeld voor de re-integratie van veteranen, inclusief tzt bij grootschaliger demobilisatie.

Inzet geclaimde middelen

1. Humanitair: EUR 15 miljoen - Ukraine Humanitarian Fund & ICRC

• bestrijding van humanitaire noden en levensbedreigende armoede die de hoogste noden adresseert. De transitie van humanitaire naar urgente sociale hulpverlening faciliteert bovendien een overgang van internationaal gefinancierde en aangestuurde hulp naar steun die via Oekraïense systemen verloopt en op termijn ook via de Oekraïense begroting. Naar verwachting zal deze in toenemende mate door Internationale Financiële Instellingen en EU-fondsen kunnen worden overgenomen met als doel dat dit uiteindelijk binnen de eigen OEK begroting gedragen kan worden.

De humanitaire NL inzet neemt in deze claim voor 2026 licht af tov voorgaande jaren (van EUR 21 mln in 2025 naar EUR 15 mln in 2026), zodat daarnaast kan worden ingezet op sociale zekerheid bij (zie onder b.). De humanitaire bijdragen zullen worden verstrekt via het ook eerder gefinancierde Ukraine Humanitarian Fund (UHF) en het International Committee of the Red Cross (ICRC).

Het UHF draagt bij aan:

• Huisvesting en verwarming

• Drinkwater en voeding

• Cash ondersteuning

• Medische zorg, onderwijs

• Fysieke en psychosociale rehabilitatie

• Bescherming

voor direct door de oorlog getroffen mensen langs de frontlinies en in opvangcentra voor ontheemden of elders bivakkerend. Zie hieronder voor concrete resultaten uit 2024.

ICRC zet in op:

• Essentiele voorzieningen, inclusief voor mensen in bezette gebieden (voedsel, drinkwater, cash, shelter, verwarming, medische zorg; voor variërende aantallen mensen, nadruk op water, shelter en leefomstandigheden voor ruim 2,5 mln mensen)

• Preventie (voorkomen van onderbreking van essentiële dienstverlening; bewustwording over risico’s van mijnen)

• Bescherming:

• Opsporen van vermiste personen en herenigen van families

• Traceren en bezoeken van ivm oorlog gedetineerde burgers

• Traceren en bezoeken van krijgsgevangenen, faciliteren van uitwisseling

• Identificatie van getraceerde stoffelijke overschotten, faciliteren van overdracht aan families

• Onderhandelen over humanitaire toegang (waaronder tot getroffen bevolking in bezette gebieden, tot krijgsgevangenen en gedetineerde burgers) en over maatregelen om de civiele effecten van oorlog te beperken.

Voor resultaten van eerdere bijdragen zie bijlage 1.

2. Stabiele, legitieme overheid: EUR 10 miljoen – UNDP & EUAM

• Met onderhavige claim kan Nederland steun verlenen via de area based recovery inzet van UNDP (EUR 6 mln).

• Bovendien kan de samenwerking worden voortgezet via de EU Advisory Mission to Ukraine (EUAM) met de National Police of Ukraine (NPU) op het gebied van psychische hulpverlening aan NPU-staf (EUR 4 miljoen). Vervolgfinanciering in 2026 is gericht op transformatie naar community & stability policing. Dat is een cruciaal element bij een overgang van staat van beleg naar civiel bestuur, en wederopbouw.

Voor resultaten van eerdere bijdragen zie bijlage 1.

Welke beleidsinstrumenten worden ingezet om deze doelen te realiseren?

Het betreft humanitaire bijdragen aan het UHF en het ICRC, en early recovery bijdragen aan area based recovery via UNDP en aan de EU Advisory Mission for Ukraine.

3.

A. Financiële gevolgen voor het Rijk

Welke financiële gevolgen heeft het voorstel voor de Rijksbegroting?

Voor dit voorstel wordt voor 2026 in totaal EUR 25 miljoen van de Rijksbegroting ingezet.

Welke financiële gevolgen heeft het voorstel voor maatschappelijke sectoren (als van toepassing)?

n.v.t.

Op welke wijze en in welke mate wordt verwacht dat het beleidsinstrumentarium gaat bijdragen aan de beoogde prestaties en effecten?

1. Humanitair

• De basis voor het verlenen van humanitaire hulp zijn de wereldwijde noden. In dit geval worden specifieke geografische geoormerkte bijdragen ingezet, in aanvulling op de ongeoormerkte bijdragen.

• De relatie tussen doelstellingen en instrumenten is direct: via de bovengenoemde instrumenten worden organisaties gefinancierd die noodhulp verlenen.

• Het Ukraine Humanitarian Fund (UHF) is een Country Based Pooled Fund (CBPF). CBPFs zijn een bekend, effectief instrument om noodhulp te verlenen via internationale en lokale organisaties, beheerd door het VN Office for the Coordination of Humanitarian Aid (OCHA).

• OCHA coördineert de noodhulp die wordt uitgevoerd door VN organisaties, Rode Kruis, internationale NGO’s en lokale NGO’s. Daarmee is steun voor het UHF ook goed aangesloten op de algehele humanitaire respons in Oekraïne.

• ICRC is een gespecialiseerde organisatie die in complexe omstandigheden (geopolitiek; veiligheidstechnisch; logistiek; sociaal-maatschappelijk) weet te opereren, mede dankzij haar internationaal juridisch vastgelegde mandaat.

• ICRC was lang voor de grote invasie van februari 2022 actief in Oekraïne. Hierdoor heeft het Comité een sterk netwerk, veel lokale contacten en stafleden die thuis zijn in de lokale context.

• ICRC is onmisbaar in oorlogssituaties. NL steun – financieel, diplomatiek en politiek – is van groot belang om deze spil in het internationale bestel in stand te houden.

• Steun aan ICRC draagt zowel bij aan humanitaire hulp en bescherming voor burgers in de minst bereikbare gebieden en situaties in Oekraïne, als aan instandhouding van de unieke positie van ICRC in het mondiale multilaterale systeem.

2. Stabiele, legitieme overheid

• UNDP helpt OEK overheid om op decentraal niveau overheidsfunctioneren te regelen in alle civiele sectoren die overleving en leefomgeving voor de OEK bevolking bepalen.

• Zaken als fysieke veiligheid, (vervangende) huisvesting, nutsvoorzieningen, medische zorg, sociale zekerheid, kinderopvang, werkgelegenheid en economische zelfstandigheid beïnvloeden elkaar. Deze factoren worden bij lokale herstel- en wederopbouwplannen in samenhang geadresseerd. Dat vergroot de doelmatigheid. Op nationaal niveau zou dit niet realiseerbaar zijn. Op lokaal niveau is het haalbaar, en kan gericht worden samengewerkt met maatschappelijke en burgerinitiatieven.

• Een dergelijke aanpak is ook randvoorwaarde om gevluchte Oekraïners vrijwillige terugkeer te doen overwegen.

• Geïntegreerd in deze aanpak is capaciteitsopbouw bij lokale overheden, en vertaling van nationaal beleid en hervormingen naar decentraal niveau.

• Tenslotte wordt ook in sociale zekerheid voorzien, niet via het parallelle humanitaire stelsel, maar door uitbreiding en versterking van de relevante Oekraïense overheidssystemen.

• Zo vormt steun aan dit werk van UNDP een duurzamer antwoord dan (alleen) humanitaire hulp kan bieden.

• Internationale ondersteuning, met tussenkomst van UNDP, is onmisbaar zolang Oekraïne in staat van oorlog verkeert: overheden blijven overdonderd door de oorlog en het land kampt met grote tekorten aan menselijk kapitaal door mobilisatie en gedwongen ontheemding. UNDP is gespecialiseerd in werken met (fragiele) overheden.

• De EUAM heeft een stevige samenwerkingsrelatie met OEKaut en de NPU. De Missie kent de politieke en institutionele structuren, belangen en dynamiek en le veel gewicht in de schaal gezien OEK aspiraties mbt EU toetreding. OEKaut hebben gericht gekozen voor een aantal NL modellen en werkvormen waarvan zij toepasbaarheid in OEK hoog achten. Zij kennen hoge prioriteit toe aan het (gezond) draaiend houden van de NPU, aan de transformatie naar een politiedienst die in de maatschappij staat, en aan samenwerking met Europese partners. Hun motivatie en inzet op dit vlak is daardoor bijzonder hoog. Bij voortgezette financiering in 2026 kan effectief worden gebruik gemaakt van de operationele samenwerkingsrelaties die zijn gevormd.

Waarom is het voorgestelde instrumentarium een efficiënte manier om de beoogde prestaties en effecten te bereiken?

1. Humanitair

De voorgestelde financiering is een efficiënte manier om de beoogde effecten te bereiken:

• Het UHF kanaliseert internationale middelen en alloceert deze aan humanitaire partners zoals lokale NGO’s, INGO’s, en VN-organisaties. Deze humanitaire partners zijn werkzaam in het land en bekend met de context waardoor goede beslissingen worden genomen over de te besteden middelen.

• Middelen uit een humanitair fonds worden beschikbaar gesteld via een standaard allocatie waarmee middelen worden verdeeld op basis van noden die zijn vastgesteld in het Humanitair Response Plan (HRP) en via een flexibele allocatie voor onverwachte ontwikkelingen of nieuwe bijkomende noden. Hiermee behoudt OCHA voldoende flexibiliteit om in te spelen op plotselinge gebeurtenissen.

• De voorgestelde financiering aan ICRC is een efficiënte manier om de beoogde prestaties en effecten te bereiken, en voor een aanzienlijk deel ook de enige manier die voor NL voorhanden is. ICRC heeft een specifiek mandaat en expertise: het werken in oorlogssituaties, als neutrale organisatie, die door alle vechtende partijen toegelaten en gerespecteerd hoort te worden, conform het humanitair oorlogsrecht. Toegang voor neutrale humanitaire organisaties tot de bezette Oostelijke regio’s van Oekraïne is vrijwel onmogelijk. De facto autoriteiten en de Russische bezetter staan vrijwel alleen partijdige humanitaire actie vanuit de Russische Federatie toe. Hiermee is onder meer de onpartijdige bescherming van burgers in deze gebieden niet geborgd, hetgeen onder meer leidt tot illegale deportaties. In deze omstandigheden is het werk van ICRC van cruciaal belang, waarbij moet worden aangetekend dat ook het ICRC veel obstakels in de weg worden gelegd, hetgeen de doeltreffendheid van haar werk bemoeilijkt.

2. Legitieme overheid

UNDP

• UNDP is de VN-organisatie die betrokken is bij inspanningen in de hele publieke sector, en heeft daardoor inzicht in capaciteiten en lacunes in veel sectoren en bestuurslagen.

• UNDP heeft ervaring met publieke sector hervormingen en decentralisatieprocessen.

• UNDP is bekende partner van BZ. Het heeft gewicht binnen de VN-familie en bij de internationale gemeenschap, de Europese Commissie, de IFI’s.

• Urgente humanitaire respons enerzijds en early recovery en (onder meer sociaal-maatschappelijke) ontwikkeling anderzijds moeten goed op elkaar aansluiten om Oekraïne zelfstandig en toekomstbestendig te houden – dankzij en ondanks de vele internationale hulp waarvan het nu afhankelijk is. Area based recovery pakt dit op decentraal niveau aan, daar waar de operationele impact het grootst is en waar het haalbaar is om dit te doen.

• De gecombineerde NL inzet – humanitaire hulp waar onmisbaar, werken via het Oekraïense overheidsbestel waar mogelijk - is doelmatig omdat investeringen in dat bestel investeringen zijn in een toekomstbestendig, zelfstandig Oekraïne.

• Deze investeringen leggen de basis voor wederopbouw en vrijwillige terugkeer van OEK vluchtelingen.

NPU/EUAM

• De NPU strategie voor duty of care is in 2024/25 uitgewerkt en de concrete samenwerking tussen OEK NPU, EUAM en NL experts (NL Politie en expertisecentrum ARQ) loopt. Met voortgezette financiering kunnen impact en bereik van dit programma exponentieel worden uitgebreid: geografisch: meer districten bereikbaar voor mobiele teams; meer behandelcentra ingericht en meer trainers getraind; en institutioneel: naar andere civiele diensten zoals de National Guard of Ukraine.

Hoe wordt het voorstel gemonitord en geëvalueerd?

BZ heeft met alle beoogde uitvoeringspartners langdurige positieve ervaring als het gaat om planning, implementatie en aanpassing als daartoe aanleiding is. Bovendien beschikt BZ zelf over robuuste monitoringsmechanismen, zodat ook vanuit het ministerie voortgang, prestaties en effect daarvan goed gevolgd en besproken kunnen worden.