Preview document (🔗 origineel)

---

No. W17.25.00175/IV

's-Gravenhage, 8 oktober 2025

Bij Kabinetsmissive van 10 juli 2025, no.2025001569, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het wetsvoorstel tot wijziging Luchtvaartwet BES voor grondslag openbaredienstverplichting (PSO), met memorie van toelichting.

Met dit wetsvoorstel wordt een wettelijke grondslag gecreëerd om bij ministeriële regeling een openbaredienstverplichting oftewel een public service obligation (hierna: een PSO) vast te kunnen stellen. De minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de minister) kan dit doen voor routes tussen luchthavens op Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna tezamen: Caribisch Nederland of de BES-eilanden) of tussen luchthavens op de BES-eilanden en andere luchthavens binnen het Koninkrijk. Vereist is wel dat het gaat om routes die van vitaal belang zijn voor de economische en sociale ontwikkeling van de BES-eilanden, maar waarop geen minimumaanbod van geregelde luchtdiensten wordt gewaarborgd.

De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt de noodzaak om de minister in staat te stellen ervoor te zorgen dat routes, waarvan de exploitatie minder aantrekkelijk is, maar die van vitaal belang zijn voor de economische en sociale ontwikkeling van de BES-eilanden, toch voldoende worden ontsloten. Wel merkt zij op dat de probleemanalyse, die ten grondslag ligt aan het toekennen van een bevoegdheid voor de minister om een PSO vast te kunnen stellen en de motivering voor de voorgestelde probleemaanpak, kan worden aangevuld met een verwijzing naar de onderzoeksrapporten die in de afgelopen jaren op dit gebied zijn verschenen.

Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over de voorgestelde bepaling dat een PSO geacht wordt te zijn verstreken wanneer gedurende een maand niet is voldaan aan de vastgestelde eisen voor de exploitatie van de route.

In verband hiermee is aanpassing wenselijk van de toelichting en, zo nodig van het wetsvoorstel.

1. Probleemanalyse en -aanpak

a. Het Multilateraal protocol

In het Multilateraal protocol inzake de liberalisering van luchtvervoer (hierna: het Multilateraal protocol), dat op 22 augustus 2011 op Aruba tot stand is gekomen, hebben de regeringen van Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten afspraken gemaakt over de markt voor luchtvervoer tussen de landen in het Caribisch gebied. In het Multilateraal protocol zijn onder meer afspraken gemaakt over het verlenen van verkeersrechten.¹

Geregeld wordt bijvoorbeeld dat de luchtvaartmaatschappijen van de vier landen over en weer naar elkaars grondgebied kunnen vliegen voor het verlenen van luchtdiensten. Daarbij wordt uitgegaan van een liberaal regime, waarbij het bedienen van routes in hoofdzaak wordt overgelaten aan de markt. Het Multilateraal protocol biedt de landen echter ook de mogelijkheid om voor een route of routes een PSO vast te stellen.²

De toelichting vermeldt dat het Multilateraal protocol hiermee een grondslag biedt voor het regelen van een PSO en dat met het wetsvoorstel uitvoering wordt gegeven aan deze in het protocol neergelegde voorziening.³ De Afdeling wijst erop dat het Multilateraal protocol weliswaar de mogelijkheid biedt voor de vier landen van het Koninkrijk om onder bepaalde voorwaarden voor een route of routes een PSO vast te stellen en dit in hun nationale wet- en regelgeving te regelen, maar hiertoe niet verplicht.

De Afdeling adviseert om de toelichting hierop aan te passen en te verduidelijken.

b. Introductie wettelijke bevoegdheid tot het vaststellen van een PSO

Met dit wetsvoorstel wordt van de voormelde mogelijkheid uit het Multilateraal protocol gebruikgemaakt. Er wordt een wettelijke grondslag gecreëerd voor de minister om bij ministeriële regeling voor een route of routes een PSO vast te kunnen stellen. Dit onder dezelfde voorwaarden als die het Multilateraal protocol hiervoor stelt.

In de toelichting wordt uitgelegd dat het toekennen van een bevoegdheid aan de minister voor het kunnen vaststellen van een PSO nodig wordt geacht, omdat de markt voor luchttransport in Caribisch Nederland dermate klein is dat op sommige vliegroutes winstgevende exploitatie lastig mogelijk is en dat vooral de vliegroutes tussen Saba, Sint Eustatius en Sint Maarten schaars bediend zijn.⁴

Dit terwijl de inwoners van Saba en Sint Eustatius afhankelijk zijn van Sint Maarten voor (onder meer) zorg, onderwijs, rechtspraak, consumptie en werk.⁵ De verwachting is dat met de voorgestelde aanpak ook die routes, waarvan de exploitatie minder aantrekkelijk is, maar die van vitaal belang zijn voor de economische en sociale ontwikkeling van de BES-eilanden, voldoende kunnen worden ontsloten.

De Afdeling merkt op dat de probleemanalyse, die ten grondslag ligt aan het toekennen van een bevoegdheid voor de minister om een PSO vast te kunnen stellen, kan worden aangevuld met tenminste een verwijzing naar de recente onderzoeksrapporten die op dit gebied zijn verschenen en waarin deze problematiek uitgebreid in kaart is gebracht.⁶

Ook mist de Afdeling een motivering voor de voorgestelde aanpak. De toelichting gaat immers niet in op mogelijke onderzochte alternatieven om routes, waarvan de exploitatie minder aantrekkelijk is, maar waarvan de exploitatie van vitaal belang is voor de economische en sociale ontwikkeling van de BES-eilanden, voldoende te ontsluiten.

Evenmin wordt toegelicht waarom juist deze aanpak het meest geschikt is voor het bereiken van dat doel. Tenminste een verwijzing naar voornoemde onderzoeksrapporten ligt ook hier voor de hand omdat daarin, zeker voor wat betreft de routes tussen Saba, Sint Eustatius en Sint Maarten, ook de te verwachte effectiviteit van de hier voorgestelde aanpak, mede in vergelijking met de mogelijke alternatieven, is onderzocht.⁷

De Afdeling adviseert om de toelichting aan te vullen en een verwijzing op te nemen naar de voornoemde onderzoeksrapporten.

2. Verstrijken van de PSO

Tot slot wijst de Afdeling erop dat een PSO geacht wordt te zijn verstreken, wanneer gedurende een maand niet is voldaan aan de eisen die bij ministeriële regeling zijn gesteld aan de exploitatie van de route, tenzij dit het gevolg is van onvoorziene omstandigheden.⁸ Deze bepaling is zonder nadere uitwerking overgenomen uit het Multilateraal protocol maar roept wel vragen op die in de toelichting onbeantwoord blijven.

Zo rijst ten eerste de vraag hoe en door wie wordt vastgesteld dat gedurende een maand niet is voldaan aan die eisen. Vervolgens rijst de vraag wat het verstrijken van een PSO betekent voor de ministeriële regeling waarbij die PSO is vastgesteld. Komt de ministeriële regeling daarmee te vervallen? En, ten derde, wat betekent het verstrijken van de PSO voor de verdere exploitatie van die route? En, tot slot, is de vraag hoe belanghebbenden, zoals passagiers en luchtvaartmaatschappijen, op de hoogte raken van het verstrijken van een PSO.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en te verduidelijken en, zo nodig, het voorstel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.


De vice-president van de Raad van State,

---

1. Multilateraal protocol inzake de liberalisering van luchtvervoer, Staatscourant 2022, nr. 5252.↩︎

2. Artikel 7 e.v. van het Multilateraal protocol.↩︎

3. Memorie van toelichting, paragraaf 1 en de artikelsgewijze toelichting bij↩︎

4. Memorie van toelichting, paragrafen 2.3.1 en 2.3.2.↩︎

5. Memorie van toelichting, paragraaf 2.3.2.↩︎

6. Zie bijvoorbeeld het rapport ‘Impact PSO bovenwindse eilanden, Effecten voor Saba & Sint-Eustatius’ en de notitie ‘PSO Bovenwindse eilanden, Beleidskeuzes rondom instellen PSO’ door SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam, mei 2023; zie ook het rapport ‘Het publieke belang ‘Bereikbaarheid BES’: Luchtvervoer naar Saba en Sint-Eustatius duurzaam borgen, Evaluatie beleidsdeelneming in Winair’, bijlage bij Kamerstukken II 2022/23, 31936 en 35420, nr. 896.↩︎

7. Zie met name het rapport ‘Het publieke belang ‘Bereikbaarheid BES’: Luchtvervoer naar Saba en Sint-Eustatius duurzaam borgen, Evaluatie beleidsdeelneming in Winair’, paragraaf 3, bijlage bij Kamerstukken II 2022/23, 31936 en 35420, nr. 896.↩︎

8. Voorgesteld artikel 10d Luchtvaartwet BES.↩︎