Preview document (🔗 origineel)

---

No. W19.25.00135/IV

's-Gravenhage, 16 oktober 2025

Bij Kabinetsmissive van 6 juni 2025, no.2025001258, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Klimaat en Groene Groei, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet uitvoering EU-handelingen energie-efficiëntie, de Energiewet en de Warmtewet in verband met de implementatie van richtlijn nr. (EU) 2023/1791 van het Europees Parlement en de Raad van 13 september 2023 betreffende energie-efficiëntie en tot wijziging van Verordening (EU) 2023/955 (herschikking) (Pb EU 2023, L 231) (hierna: EED), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot implementatie van de herschikkingsrichtlijn energie-efficiëntie (hierna: EED) en voorziet in wijzigingen van de Wet uitvoering EU-handelingen energie-efficiëntie, de Energiewet en de Warmtewet. Met de EED wordt een stap gezet op weg naar klimaatneutraliteit in 2050, waarin energie-efficiëntie en energiebesparing een grote rol spelen.

De EED bevat een verscheidenheid aan instrumenten die moeten leiden tot een verdere energiebesparing en die verdere energie-efficiëntie mogelijk maken. Hiertoe zijn bij de herschikking een aantal nieuwe instrumenten geïntroduceerd en een aantal bestaande instrumenten gewijzigd. De implementatietermijn van 11 oktober 2025 voor de omzetting in nationale wet- en regelgeving is verstreken.

De belangrijkste wijziging in de EED is de verhoging van de energie-efficiëntiestreefcijfers van de Europese Unie (hierna: EU). Om deze streefcijfers te behalen is een verlaging van het energieverbruik in de EU nodig. Met de energie-efficiëntiestreefcijfers wordt namelijk een plafond gesteld op het maximale energieverbruik van de EU in 2030. Om onder dit plafond te blijven, moet het energieverbruik in de lidstaten van de EU afnemen. Daarom moet iedere lidstaat indicatieve nationale besparingsbijdragen vaststellen.

Daarnaast wordt het energie-efficiëntie-eerstbeginsel geïntroduceerd in de EED. Hiermee wordt de basis gelegd voor het integreren van energie-efficiëntie in beleid, planning en investeringen die gevolgen hebben voor het energieverbruik of de energievoorziening. Volgens dit beginsel moet in energieplanning en in besluiten over energiebeleid en -investeringen zoveel mogelijk rekening worden gehouden met alternatieve, kostenefficiënte energie-efficiëntiemaatregelen om de vraag naar energie en energievoorziening efficiënter te maken.

Met betrekking tot het behalen van de nationale besparingsbijdragen constateert de Afdeling dat onvoldoende duidelijk is of de EED op adequate wijze wordt geïmplementeerd en aldus de daadwerkelijke en volledige toepassing van de EED is verzekerd.

Waar het wetsvoorstel ziet op de implementatie van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel, constateert de Afdeling dat een correcte en adequate implementatie van dat beginsel maatregelen vereist die verder gaan dan het voorliggende wetsvoorstel. Daarbij adviseert de Afdeling in de toelichting nader aan te geven op welke wijze het energie-efficiëntie-eerstbeginsel in de betreffende sectoren wordt geïmplementeerd en effectief kan worden toegepast en gehandhaafd.

Daarnaast maakt de Afdeling opmerkingen over de plaats van de omzetting van de aanbestedingsrechtelijke bepaling, de omzetting van de duurzaamheidseisen voor stadsverwarmings- en koelingssystemen en de uitvoering van de verduurzamingsplannen voor deze systemen.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de toelichting.

Leeswijzer

Het advies is opgebouwd uit drie paragrafen. In de eerste paragraaf wordt ingegaan op de achtergrond en inhoud van de EED en de inhoud van de nationale implementatie. In de tweede paragraaf wordt nader ingegaan op het behalen van de energie-efficiëntiestreefcijfers en de implementatie van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel. In de laatste paragraaf worden nog drie nadere opmerkingen gemaakt over de omzetting van de EED. Ten eerste wordt ingegaan op de aangewezen plaats voor de implementatie van de aanbestedingsrechtelijke bepaling. Ten tweede wordt ingegaan op de omzetting van de duurzaamheidseisen voor stadsverwarmings- en koelingssystemen in de Wet collectieve warmte en het al dan niet bestaan van een uitvoeringsplicht voor verduurzamingsplannen voor deze systemen.

1. Inleiding

   1. Achtergrond en inhoud van de EED

Naast het doel van klimaatneutraliteit in 2050, is in de Europese Unie (hierna: EU) het aangescherpte doel opgenomen om voor 2030 ten minste 55% netto reductie van broeikasgasemissies te realiseren ten opzicht van 1990. Om deze klimaatdoelen te realiseren bevat het zogenaamde Fit-for-55-pakket een divers geheel aan regelgeving, waarvan de EED onderdeel uitmaakt.¹ Daarnaast is in reactie op de energiecrisis na de uitbraak van de oorlog in Oekraïne een aanvullend pakket met maatregelen aangenomen om de impact van deze crisis te minimaliseren; het REPowerEU-plan.² Zowel het aangescherpte reductiedoel, als het doel om energie-onafhankelijker te worden, hebben geleid tot een herschikking van de bestaande energie-efficiëntie richtlijn.

De EED bevat een gemeenschappelijk kader met maatregelen om het energieverbruik te verlagen. Dit om er voor te zorgen dat de EU haar aangescherpte energie-efficiëntiestreefcijfers behaalt³ en om verdere energie-efficiëntieverbetering mogelijk te maken.⁴ Om de aangescherpte klimaatambitie te verwezenlijken, de afhankelijkheid van geïmporteerde energie te verkleinen en de energieprijzen te verlagen, dient de energie-efficiëntie aanzienlijk te worden verbeterd ten opzichte van het huidige niveau.⁵ Daarom zijn bij de herschikking een aantal nieuwe instrumenten geïntroduceerd en een aantal bestaande instrumenten gewijzigd. Deze wijzigingen dienen uiterlijk 11 oktober 2025 te zijn omgezet in nationale wet- en regelgeving.⁶

i. Energie-efficiëntiestreefcijfers

In de eerste plaats verhoogt de EED het ambitieniveau voor energiebesparing. Hiertoe worden de energie-efficiëntiestreefcijfers van de EU verhoogd, die een verlaging van het energieverbruik vereisen.⁷ Om hiertoe te komen, stelt de EED een bindend streefcijfer vast van maximaal 763 Mtoe finaal energieverbruik en een indicatief streefcijfer van maximaal 992,5 Mtoe primair energieverbruik.⁸ Hierbij ziet het finaal energieverbruik op het verbruik door de eindgebruiker en het primair energieverbruik op het finale energieverbruik inclusief omzettings- en systeemverliezen.⁹

Met deze streefcijfers wordt een plafond gesteld op het maximale energieverbruik van de EU in 2030. Om onder dit plafond te blijven, moet het energieverbruik in de lidstaten van de EU afnemen. Daarom moet iedere lidstaat indicatieve nationale besparingsbijdragen vaststellen om gezamenlijk het EU-doel voor finale energiebesparing te halen en alles in het werk te stellen om het primair energiebesparingsdoel te halen. Deze bijdragen vormen, samen met het indicatieve pad om dit doel te bereiken, een onderdeel van de integrale nationale energie- en klimaatplannen.¹⁰

ii. Energie-efficiëntie-eerstbeginsel

In de tweede plaats introduceert de EED het energie-efficiëntie-eerstbeginsel. Hiermee wordt de basis gelegd voor het integreren van energie-efficiëntie in beleid, planning en investeringen. Volgens dit beginsel zorgt de overheid ervoor dat in energieplanning en in besluiten over energiebeleid en -investeringen zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met alternatieve, kostenefficiënte energie-efficiëntiemaatregelen om de vraag naar energie en energievoorziening efficiënter te maken.¹¹

Met de invoering van dit beginsel wordt energie-efficiëntie een centraal element en prioritaire factor in nationale, regionale, lokale en sectorale besluitvorming in alle relevante scenario’s en beleids- en planningsbesluiten en grote investeringsbesluiten die gevolgen hebben voor het energieverbruik of de energievoorziening.¹²

iii. Verdere maatregelen

Om tot de benodigde verlaging van het energieverbruik te komen en nadere invulling te geven aan de uitvoering van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel, bevat de EED vervolgens een aantal maatregelen. Deze maatregelen zien onder andere op de voorbeeldfunctie van de publieke sector, eisen aan aanbestedende diensten, en eisen aan de efficiëntie in energieverbruik en energievoorziening.

2. Inhoud nationale implementatie

Het wetsvoorstel implementeert de bij de herschikking van de EED gewijzigde en nieuw geïntroduceerde artikelen. Hiertoe worden de Wet uitvoering EU-handelingen energie-efficiëntie (hierna: WuEU), de Energiewet en de Warmtewet gewijzigd. Daarmee wordt op wetsniveau een deel van de maatregelen van de EED omtrent het energie-efficiëntie-eerstbeginsel en de vermindering van het finale en primaire energieverbruik geïmplementeerd. Zo wordt onder andere voorzien in regels over aanbestedingsnormen voor overheidsopdrachten en normen voor efficiënte systemen voor stadsverwarming en -koeling.

Daarnaast wordt nadere omzetting van de EED bereikt door regelgeving bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (amvb). De benodigde lagere regelgeving zal tegelijk met de hier voorgestelde wijzigingen inwerkingtreden.¹³

Verder wordt de EED geïmplementeerd door middel van feitelijk handelen via beleid. Dit beleid bestaat voor een groot deel uit stimuleringsmaatregelen en deels nog vast te stellen sectorafspraken.¹⁴

2. Volledige implementatie van de EED

1. Het behalen van de energie-efficiëntiestreefcijfers

Het doel van de EED is om het energieverbruik zo te verlagen dat hiermee de energie-efficiëntiestreefcijfers worden gehaald, en verdere energie-efficiëntieverbeteringen mogelijk worden gemaakt.¹⁵ Om dit doel te bereiken vereist de EED dat de lidstaten een feitelijke bijdrage leveren aan het verlagen van het nationale energieverbruik.

Hoewel er wordt gesproken van indicatieve nationale energiebesparingsbijdragen, betreft het geen vrijblijvende bijdragen. Het beginsel van loyale samenwerking brengt met zich mee dat de lidstaten zich inspannen om hun nationale bijdragen te behalen om aldus bij te dragen aan het doel van de EED.¹⁶ Bovendien oefent de Europese Commissie toezicht uit op de hoogte van de vastgestelde nationale bijdragen en het behalen daarvan. Wanneer de Commissie vaststelt dat de collectieve bijdrage van de lidstaten niet ten minste gelijk is aan het bindende Uniestreefcijfer inzake finaal energieverbruik, grijpt de Commissie in. Zij kan hiertoe een gecorrigeerde indicatieve nationale energiebesparing vaststellen en lidstaten opdragen aanvullende maatregelen uit te voeren om weer op koers te komen.¹⁷

De regering heeft ervoor gekozen om de nationale indicatieve energie-efficiëntiebijdragen met feitelijk handelen vast te stellen in het Integraal Nationaal Plan Energie en Klimaat 2021-2030.¹⁸ Het pad voor het bereiken van de energie-efficiëntiebijdragen, leunt op een breed maatregelenpakket. Slechts een klein deel van deze maatregelen wordt vastgelegd in regelgeving. Het merendeel van de implementatie vindt plaats door verschillende vormen van feitelijk handelen.¹⁹ Een dergelijke implementatie middels feitelijk handelen is mogelijk, zolang de daadwerkelijke en volledige toepassing van de EED is verzekerd.²⁰

De jaarlijkse Klimaat- en energieverkenning (hierna: KEV) van het Planbureau voor de Leefomgeving, geeft inzicht in het behalen van de nationale besparingsdoelen. De KEV laat zien dat de kans op het behalen van het finaal energiebesparingsdoel voor 2030 ligt tussen de 10% en de 20%, en voor het primair energiebesparingsdoel op minder dan 5%.²¹ Hoewel de maatregelen uit het voorliggende wetsvoorstel nog niet zijn meegenomen in de raming van de KEV, laat dit een grote afstand zien tot het behalen van de nationale doelen vastgesteld op grond van de EED. De besparingsopgave is dermate groot, dat zeer onzeker is of de besparingsdoelen waaraan de regering zich heeft gecommitteerd in 2030 worden gerealiseerd.

De KEV benadrukt dat aanvullend specifiek beleid gericht op energiebesparing nodig is om de besparingsdoelen in 2030 te behalen.²² Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat deze noodzaak tot extra beleidsinzet wordt onderkend door de regering. Deze beleidsinzet zal, blijkens de toelichting, worden ingevuld door samen met de verschillende sectoren te kijken waar extra bespaard kan worden.²³ De Afdeling merkt op dat uit de toelichting vervolgens niet afdoende duidelijk wordt hoe de beoogde extra inzet kan bijdragen aan het behalen van de besparingsdoelen van de EED, en of de verwachting is dat de extra beleidsinzet tijdig gereed zal zijn om in 2030 de doelstelling te halen.

Daarbij rijst tevens de vraag of met het door dit wetsvoorstel beoogde maatregelenpakket over een toereikend en geschikt instrumentarium wordt beschikt om het energiebesparingsdoel te halen. De toelichting biedt onvoldoende inzicht of kan worden volstaan met de voorgestelde maatregelen die bij of krachtens het wetsvoorstel worden genomen, of dat daartoe nu al aanvullende wet- en regelgeving nodig is.

Het voorgaande leidt ertoe dat uit de toelichting nog onvoldoende blijkt of de verplichting inzake energiebesparing in de EED op adequate wijze wordt geïmplementeerd en aldus de daadwerkelijke en volledige toepassing van de EED is verzekerd.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en zo nodig het wetsvoorstel aan te vullen.

2. Implementatie van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel

Naast het leveren van de nationale bijdrage aan het behalen van de Uniestreefcijfers, dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat het energie-efficiëntie-eerstbeginsel wordt toegepast. Hiervoor moet worden bewerkstelligd dat energie-efficiëntieoplossingen worden beoordeeld in plannings- en beleidsbeslissingen, en grote investeringsbeslissingen boven de drempelwaardes.²⁴ De Afdeling constateert dat een correcte en adequate implementatie van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel maatregelen vereist die verder gaan dan het voorliggende wetsvoorstel.

Het wetsvoorstel beoogt het in de richtlijn geïntroduceerde energie-efficiëntie-eerstbeginsel te implementeren. Daartoe bevat het voorstel een voorschrift dat bij plannings-, beleids- en investeringsbeslissingen boven een bepaalde drempelwaarde, het beginsel in acht wordt genomen. Deze verplichting is van toepassing op de energiesector en andere sectoren voor zover deze sectoren een impact hebben op energiegebruik en energie-efficiëntie. Daarbij biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen voor de invulling van de verplichting tot het in acht nemen van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel en de sectoren waarop deze verplichting rust.²⁵

In aanvulling hierop voorziet het voorstel erin dat zowel bij aanbestedingen, als bij het verrichten van taken op het gebied van beheer van gas- en elektriciteitsinfrastructuur, het energie-efficiëntie-eerstbeginsel in acht moet worden genomen.²⁶ Daarnaast vermeldt de toelichting dat de implementatie van het beginsel gedeeltelijk zal worden ingevuld door middel van feitelijk handelen via beleid.²⁷

De Afdeling merkt op dat het van belang is dat de toelichting inzicht geeft in hoeverre bestaande regelgeving adequate toepassing en handhaving van het beginsel mogelijk maakt en in welke sectoren aanpassing of aanvulling van die regelgeving noodzakelijk is. In de toelichting wordt alleen gesproken van een verkenning van verdere verankering van het beginsel in lagere regelgeving met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Er wordt niet nader gespecificeerd welke regelgeving dit is, en op welke termijn deze in werking zal treden.

Ook verschaft de toelichting geen inzicht in de noodzaak om al dan niet op andere terreinen dan de fysieke leefomgeving te voorzien in nadere regelgeving. De toelichting zelf noemt als voorbeelden van sectoren die een impact hebben op de energieconsumptie en energie-efficiëntie de gebouwde omgeving, transport, water, ICT, landbouw en de financiële sector.²⁸

De Afdeling benadrukt dat ter implementatie van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel een combinatie van zowel wetgeving als lagere regelgeving nodig is. Daarbij is het ook van belang in de toelichting duidelijk te maken hoe de nog vast te stellen lagere regelgeving zich verhoudt tot de algemene verplichting in het wetsvoorstel en hoe uniforme uitleg en toepassing van het beginsel wordt bewerkstelligd. Op het moment geeft de toelichting deze duidelijkheid nog niet.

Daarnaast stelt de Afdeling vast dat enkel in de energiesectoren is voorzien in de mogelijkheid om handhavend op te treden bij niet-naleving van de verplichting het energie-efficiëntie-eerstbeginsel toe te passen.²⁹ Handhaving is echter breder noodzakelijk om tot een volledige implementatie van de EED te komen. Het is van belang dat in alle betreffende sectoren de nodige maatregelen worden getroffen om tot doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties te komen.³⁰ Daarvoor is noodzakelijk dat de regering inzichtelijk maakt op welke wijze handhaving zal plaatsvinden, welke bevoegdheden daarbij nodig zijn, en op welk regelgevingsniveau deze bevoegdheden worden belegd. Zo zou binnen de fysieke leefomgeving kunnen worden gedacht aan het toepassen van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel als vergunningsvoorschrift.³¹

Tot slot wijst de Afdeling erop dat het voor de daadwerkelijke toepassing van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel van belang is dat voorzieningen worden getroffen die helpen om dit beginsel correct en consistent toe te passen. Dit geldt voor zowel overheidsinstellingen, als niet-overheidsinstellingen. De regering is ervoor verantwoordelijk dat de betreffende sectoren daadwerkelijk in staat worden gesteld om uitvoering te geven aan het energie-efficiëntie-eerstbeginsel. Dit gebeurt niet enkel door het vaststellen van een verplichting om dit beginsel toe te passen, maar vereist nadere feitelijke actie. Denk bijvoorbeeld aan informatievoorziening en nadere richtsnoeren. De toelichting bevat geen uiteenzetting van de stimulansen en maatregelen die in dit verband zijn voorzien.

De Afdeling adviseert om in de toelichting te verduidelijken op welke wijze het energie-efficiëntie-eerstbeginsel in de verschillende sectoren wordt geïmplementeerd en effectief kan worden toegepast en gehandhaafd, en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

3. Overige opmerkingen

   1. Implementatie aanbestedingsrechtelijke bepaling

De richtlijn gaat uit van een voorbeeldfunctie van de publieke sector.³² Deze voorbeeldfunctie komt mede tot uiting wanneer aanbestedende diensten openbare contracten voor leveringen, werken of diensten boven de geldende drempelwaarden sluiten. In een dergelijk geval dienen zij energie-efficiënte aankoopbeslissingen te nemen en het energie-efficiëntie-eerstbeginsel toe te passen.³³ Het wetsvoorstel implementeert deze plicht in de WiEU.³⁴ De vraag rijst of het niet meer voor de hand ligt om een dergelijke aanbestedingsrechtelijke regeling in de Aanbestedingswet 2012 (hierna: Aanbestedingswet) op te nemen.

Zoals de regering zelf onderkent, is vanuit het oogpunt van overzichtelijkheid de Aanbestedingswet de aangewezen plek om Europese verordeningen, richtlijnen en besluiten, met aanvullende regels voor aanbestedingsprocedures te implementeren.³⁵ Toch wordt er in het wetsvoorstel voor gekozen om in dit geval het richtlijnartikel in de WiEU te implementeren.

Uit de toelichting blijkt dat die keuze is gelegen in de veronderstelling dat de afwegingen omtrent energie-efficiëntie en de toepassing van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel plaats vindt voorafgaand aan het starten van een aanbestedingsprocedure. Daarnaast stelt de toelichting dat de Aanbestedingswet enkel procedureregels bevat over de inrichting van een aanbestedingsprocedure (‘hoe wordt er ingekocht?’) en geen regels die inhoudelijk invulling geven aan de aanbesteding (‘wat wordt er ingekocht?’). Dit zou erin resulteren dat de aard van de Aanbestedingswet zich verzet tegen een implementatie van het richtlijnartikel in deze wet.³⁶

De Afdeling wijst er op dat het voorschrift uit de richtlijn wel degelijk verband houdt met de aanbesteding zelf. Bij het gunnen van opdrachten en concessies met een waarde gelijk aan of boven de geldende drempel dienen immers uitsluitend producten, diensten, gebouwen en werken te worden gekocht met hoge energie-efficiëntieprestaties.³⁷

Verder dient de selectie en gunning van de opdrachten en concessies plaats te vinden in een transparante en non-discriminatoire aanbestedingsprocedure en op basis van objectieve, technologieneutrale criteria, zoals energie-efficiëntieprestaties. Bijlage IV bij de richtlijn stelt ook nadere energie-efficiëntie-eisen die aanbestedende diensten in aanbestedingsprocedures hanteren.

Daarnaast dient de aanbestedende dienst omwille van de transparantie bij de aankondiging van een openbare aanbesteding informatie openbaar te maken over de energie-efficiëntiegevolgen van de te gunnen opdracht.³⁸ Deze verplichtingen betreffen de inhoud van de opdracht en treffen daarmee bijvoorbeeld ook de samenstelling van het bestek. Daarmee gelden zij automatisch totdat de aanbestedingsprocedure is afgerond.

De gedachte dat de afwegingen omtrent energie-efficiëntie en de toepassing van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel enkel voorafgaand aan de aanbestedingsprocedure plaatsvindt, is dus relatief. Mocht dit al zo zijn, dan hangt de verplichting tot de energie-efficiëntie-afwegingen en de toepassing van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel zo nauw met de aanbestedingsprocedure samen, dat een regeling in de Aanbestedingswet alleen al om die reden voor de hand ligt. Daarnaast stelt de EED geen sectorspecifieke normen die wellicht beter op hun plek zijn in sectorspecifieke regelgeving, maar meer algemene nomen.

In het licht van het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding om bij de implementatie van de EED af te zien van het uitgangspunt om aanvullende Europeesrechtelijke regels voor aanbestedingsprocedures te implementeren in de Aanbestedingswet.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen en artikel 7 van de EED te implementeren in de Aanbestedingswet.

2. Implementatie efficiëntie van de energievoorziening bij verwarming en koeling

Bij de herschikking van de EED is het ambitieniveau inzake efficiënte stadsverwarming- en koelingssystemen aanzienlijk verhoogd door de duurzaamheidseisen voor een dergelijk systeem aan te scherpen. Daarnaast moeten exploitanten van stadsverwarmings- en koelingssystemen met een totale output van meer dan 5 MW die nog niet voldoen aan de efficiëntievereisten, beschikken over een verduurzamingsplan om hier op termijn alsnog aan te voldoen.³⁹ Het wetsvoorstel implementeert de aangescherpte duurzaamheidseisen en de verplichting tot het opstellen van een verduurzamingsplan in de Warmtewet.⁴⁰ Uit de toelichting blijkt dat een wijziging van het voorstel voor de Wet collectieve warmte (hierna: Wcw) niet nodig wordt geacht, omdat het wetsvoorstel al voorziet in deze eisen en verplichtingen.⁴¹ De Afdeling maakt een opmerking over zowel de omzetting van de verhoogde duurzaamheidseisen van een efficiënt systeem voor stadsverwarming- en koeling, als de naleving van de opgestelde verduurzamingsplannen.

1. Duurzaamheidseisen efficiënt systeem voor stadsverwarming en -koeling

Bij de tweede nota van wijziging van de Wcw is het artikel dat ziet op de duurzaamheidseisen voor warmtenetten gewijzigd. Door deze wijziging wordt het moment van aanvang van de duurzaamheidseisen op een later moment bij lagere regelgeving vastgesteld.⁴²

Uit de toelichting bij de nota van wijziging blijkt dat wordt verwacht dat deze duurzaamheidseisen niet voor 2030 zullen gaan gelden.⁴³ De EED vereist echter dat voor die tijd in nationaal recht al duurzaamheidseisen zijn opgenomen om te bepalen of sprake is van een efficiënt systeem voor stadsverwarming en

-koeling.⁴⁴ Dit is onder meer van belang om te kunnen bepalen of exploitanten van systemen voor stadsverwarming en -koeling verplicht zijn om een verduurzamingsplan op te stellen. De Afdeling komt daarom tot de conclusie dat voor de van de duurzaamheidseisen voor dergelijke systemen ook een wijziging van het wetsvoorstel van de Wcw noodzakelijk is.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen door ook voor de Wcw te voorzien in duurzaamheidscriteria voor efficiënte stadsverwarmings- en koelingssystemen die van toepassing zijn vanaf de door de EED vereiste tijdstippen.

ii. Uitvoering van het verduurzamingsplan

Het wetsvoorstel voorziet in wijziging van de Warmtewet ter introductie van de verplichting tot het opstellen van een verduurzamingsplan. Het verplicht echter niet tot de daadwerkelijke uitvoering van het plan. De toelichting stelt dat een dergelijke uitvoeringsverplichting voor exploitanten niet uit de EED volgt.⁴⁵ De in de EED geïntroduceerde verplichting van de exploitant om een verduurzamingsplan op te stellen, is echter mede gericht op het waarborgen van een efficiënter verbruik van primaire energie.

Daarnaast beoogt de EED de duurzaamheidsprestaties van energiesystemen te verbeteren. Een vrijblijvend verduurzamingsplan zou niet bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen en criteria van artikel 26 van de EED. Tegen deze achtergrond behoeft het standpunt dat het verduurzamingsplan niet hoeft te worden nageleefd nadere onderbouwing in de toelichting.

Bovendien is onduidelijke hoe dit standpunt zich verhoudt tot de verwijzing naar het voorstel voor de Wcw. Laatstgenoemde vereist niet alleen dat in het investeringsplan wordt aangegeven hoe de duurzaamheidsdoelstellingen worden gehaald, het vereist ook dat de in het plan opgenomen investeringen worden uitgevoerd. Op deze uitvoering wordt vervolgens toegezien door de ACM.⁴⁶

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader te motiveren waarom er geen verplichting is om het verduurzamingsplan uit te voeren, en het voorstel zo nodig aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.


De vice-president van de Raad van State,

---

1. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over “Fit for 55”: het EU-klimaatstreefdoel voor 2030 bereiken op weg naar klimaatneutraliteit, COM(2021) 550 final, bedoeld ter uitwerking van de Europese Klimaatwet, Verordening (EU) 2021/119 van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 2021 tot vaststelling van een kader voor de verwezenlijking van klimaatneutraliteit, en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 401/2009 en Verordening (EU) 2018/1999 ("Europese klimaatwet"), PbEU 2021, L 243.↩︎

2. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over het RePowerEU Plan, COM(2022) 230 final.↩︎

3. Energie-efficiëntie: de verhouding tussen de verkregen prestatie, dienst, goederen of energie, en de energie-input (artikel 2, sub 8, van richtlijn (EU) 2023/1791 betreffende energie-efficiëntie, PbEU 2023, L 231/1).↩︎

4. Artikel 1 van richtlijn (EU) 2023/1791betreffende energie-efficiëntie, PbEU 2023, L 231/1.↩︎

5. Overweging 8 en 9 van richtlijn (EU) 2023/1791.↩︎

6. Artikel 36 van richtlijn (EU) 2023/1791.↩︎

7. Overwegingen 27 en 28 van richtlijn (EU) 2023/1791.↩︎

8. Artikel 1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, van richtlijn (EU) 2023/1791. Mtoe staat voor: miljoen ton olie equivalent.↩︎

9. Artikel 2, sub 5 en 6, van richtlijn (EU) 2023/1791.↩︎

10. Verordening (EU) 2018/1999 inzake de governance van de energie-unie en van de klimaatactie, PbEU 2018, L 328/2. Het integraal Nationaal Plan Energie en Klimaat (hierna: INEK) bevat de doelen en de hoofdlijnen van het klimaat- en energiebeleid van Nederland voor tien jaar. Het INEK 2021-2030 wordt in een beleidscyclus geactualiseerd. Over de voortgang van de INEK wordt iedere twee jaar aan de Europese Commissie gerapporteerd.↩︎

11. Artikel 2, sub 2, van richtlijn (EU) 2023/1791.↩︎

12. Het betreft grootschalige investeringen met een waarde van meer dan EUR 100 000 000 per jaar elk, of EUR 175 000 000 voor vervoersinfrastructuurprojecten, met betrekking tot de energiesector en andere sectoren met een impact op energieverbruik en energie-efficiënte. Art. 3 van richtlijn (EU) 2023/1791.↩︎

13. Memorie van toelichting, algemeen deel, van het wetsvoorstel. Zie bijvoorbeeld paragraaf 8, ‘Overgangsrecht en inwerkingtreding’.↩︎

14. Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 4.1, Artikel 4: Energie-efficiëntiestreefcijfer’ en paragraaf 4.3 ‘Artikel 8: Verplichting inzake energiebesparing’.↩︎

15. Artikel 1, eerste lid, van richtlijn (EU) 2023/1791.↩︎

16. Artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.↩︎

17. Artikel 4, van richtlijn (EU) 2023/1791.↩︎

18. Update van het Integraal Nationaal Plan Energie en Klimaat 2021-2030, p. 44, https://www/rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/06/21/update-van-het-integraal-nationaal-plan-energie-en-klimaat-2021-2030. Deze nationale bijdragen bedragen respectievelijk 1935 petajoule voor primair energieverbruik en 1609 petajoule voor finaal energieverbruik.↩︎

19. Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.1.1.3, ‘Implementatie: feitelijk handelen’.↩︎

20. HvJEU 21 september 1989, 68/88 (Commissie/Griekenland), ECLI:EU:C:1989:339, HvJEU 18 december 1997, C-129/96 (Inter-Environnement Wallonie ASBL/Région wallonne), ECLI:EU:C:1997:628, HvJEU 11 juli 2002, C-62/00 (Marks & Spencer), ECLI:EU:C:2002:435, punt 27. Zie ook HvJEU 2 augustus 1993, C-366/89 (Commissie/Italië), ECLI:EU:C:1993:330, punt 17.↩︎

21. Klimaat- en Energieverkenning 2025, p. 89 en 93, https://www.pbl.nl/publicaties/klimaat-en-energieverkenning-2025.↩︎

22. Klimaat- en Energieverkenning 2025, p. 90, https://www.pbl.nl/publicaties/klimaat-en-energieverkenning-2025.↩︎

23. Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 4.1 ‘Artikel 4: Energie-efficiëntiestreefcijfers’.↩︎

24. Artikel 3, van richtlijn (EU) 2023/1791.↩︎

25. Artikel I, onderdeel C (voorgesteld artikel 9), van het wetsvoorstel.↩︎

26. Artikel I, onderdeel B en Artikel II, onderdeel B en C, van het wetsvoorstel.↩︎

27. Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.1.1.3, ‘Implementatie: feitelijk handelen’. Hierbij kan worden gedacht aan de trias energetica als onderdeel van het Nationaal Plan Energiesystemen. Ook komt het energiegebruik als onderdeel terug in het beleidskompas bij het onderdeel “de gevolgen van het beleid”. Daarnaast is het energie-efficiëntie-eerstbeginsel onderdeel van het aanvullend pakket Klimaatbeleid en worden de gevolgen voor energie-efficiëntie meegewogen bij besluitvorming in verband met het Klimaatfonds.↩︎

28. Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.1 ‘Het energie-efficiëntie-eerstbeginsel’.↩︎

29. Artikel II, onderdelen B en C, van het wetsvoorstel, in combinatie met artikel 5.17 en afdeling 5.4 van de Energiewet.↩︎

30. Artikel 32 van richtlijn (EU) 2023/179.↩︎

31. Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.1.1.2, ‘Implementatie: lagere regelgeving’.↩︎

32. Overweging 33 van richtlijn (EU) 2023/1791.↩︎

33. Artikel 7, eerste lid, van richtlijn (EU) 2023/1791.↩︎

34. Artikel I, onderdeel C, voorgesteld artikel 9a, van het wetsvoorstel.↩︎

35. Kamerstukken II 2024-2025, 36810, nr. 3, Paragraaf 4 ‘Verhouding tot andere wetgeving’.↩︎

36. Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.2.2.8 ‘Implementatie van overheidsopdrachten’.↩︎

37. Artikel 7, eerste lid, van richtlijn (EU) 2023/1791.↩︎

38. Artikel 7, vijfde lid, tweede alinea, van richtlijn (EU) 2023/1791.↩︎

39. Artikel 26, eerste, tweede en vijfde lid, van richtlijn (EU) 2023/1791.↩︎

40. Artikel III, onderdelen A, C en D, van het wetsvoorstel.↩︎

41. Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.7 ‘Implementatie in wetsvoorstel collectieve warmte’ en de voorgestelde artikelen 3.8, 2.17 en artikel 2.21 van de Wet collectieve warmte.↩︎

42. Kamerstukken II 2024/25, 36576, nr. 12, onderdeel F.↩︎

43. Kamerstukken II 2024/25, 36576, nr. 12, paragraaf 5 ‘Duurzaamheid’.↩︎

44. Artikel 26, eerste en tweede lid, van richtlijn (EU) 2023/1791.↩︎

45. Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.6.3, ‘Verduurzamingsplan voor stadsverwarming en -koeling’.↩︎

46. Voorgesteld artikel 2.17 van de Wet collectieve warmte.↩︎