Preview document (🔗 origineel)

---

Inleiding

Het demonstratierecht is een grondrecht dat burgers in staat stelt om zich samen met anderen uit te spreken en mee te doen aan het publieke debat. Het biedt bescherming en ruimte aan het uiten van kritische standpunten door minderheden, ook als deze op veel weerstand in de samenleving stuiten. Een gezonde en weerbare democratische rechtsstaat moet maatschappelijke spanningen kunnen kanaliseren. Het demonstratierecht vormt echter geen vrijbrief voor het doelbewust, stelselmatig overtreden van regels en voor de aantasting van andere wezenlijke belangen. Als we hiervoor weg zouden kijken, lopen we het risico dat het draagvlak voor het demonstratierecht onder druk komt te staan. Datzelfde geldt net zo goed als we enkel de excessen ons beeld laten bepalen. Nog steeds verloopt het overgrote deel van de demonstraties in Nederland zonder noemenswaardig incident. Onmiskenbaar zien we wel een flinke toename van demonstraties, ook van demonstraties waarbij de grenzen van het toelaatbare – soms fors - worden overschreden.

Vanuit uw Kamer is de afgelopen jaren frequent aandacht gevraagd voor protestacties die in het land hebben plaatsgevonden. Deze acties varieerden in hun aard en omvang: ontwrichtende acties op snelwegen door klimaatactivisten en boeren tot demonstraties in het kader van het conflict in Israël en de Palestijnse gebieden. Recentelijk zien wij ook weer geweld en vernieling bij een aantal anti-AZC-protesten en dat er wordt gedemonstreerd op plekken waar dat niet is toegestaan en die zich er ook echt niet voor lenen. Hierbij werd het lokale gezag regelmatig voor dilemma’s gesteld en werd een aanzienlijk beslag op politiecapaciteit gelegd. Het kabinet wenst op de eerste plaats vreedzame demonstranten te beschermen zodat het fundamentele recht op demonstreren wordt gerespecteerd. Geweld tegen democratisch genomen en gelegitimeerde besluiten door het kabinet of de gemeenten ondermijnt ook de werking van onze rechtsstaat. Gevaarzettende acties zoals we zagen op snelwegen en het spoor passen daar ook op geen enkele manier bij. Je mening uiten is iets anders dan de snelweg of het spoor onveilig maken. Het demonstratierecht staat dan in beginsel niet in de weg aan strafrechtelijke vervolging. Samen met de Regioburgemeesters, het College van procureurs-generaal, de korpschef en minister trekken we hierin één lijn.¹

De verschillende acties hadden met elkaar gemeen dat ze bij uw Kamer onder meer zorgen opriepen over het handelingsperspectief en wettelijke kader met betrekking tot het demonstratierecht. Om die reden hebben onze ambtsvoorgangers in april 2024 gevraagd onderzoek te laten doen naar de versteviging van het handelingsperspectief en bestendigheid van het wettelijk kader van het demonstratierecht.² In de brief van 19 december 2025 hebben onze ambtsvoorgangers het rapport³ dat dit onderzoek opleverde samen met een eerste duiding aangeboden aan uw Kamer.⁴ Vervolgens hebben wij in onze brief van 3 juni jl. de uitwerking van de passages uit het coalitieakkoord over het demonstratierecht geschetst.⁵ Met de onderhavige brief reageert het kabinet nu meer uitgebreid op het onderzoek en de 14 aanbevelingen die daarin zijn gedaan.

De onderzoekers concluderen dat de Wet openbare manifestaties (Wom) in combinatie met andere wet- en regelgeving in beginsel voldoende ruimte biedt voor zowel de uitoefening van het demonstratierecht als het beperken van demonstraties waar dat noodzakelijk is gelet op andere rechten, vrijheden en belangen. Een ingrijpende wijziging van het bestaande juridisch kader is dus niet nodig. Wel constateren de onderzoekers dat er een aantal knelpunten bestaan die aandacht en verbetering behoeven, om de toepassing van het demonstratierecht bij de tijd te brengen. Daarom grijpt het kabinet de uitkomsten van het WODC-onderzoek aan om enkele wetswijzigingen door te voeren van het bestaande demonstratierechtelijke kader opdat de uitoefening van het recht op protest verzekerd blijft.

Zo werken wij, ook overeenkomstig het coalitieakkoord, aan wetswijzigingen van de Wom ten aanzien van de inzet van noodbevoegdheden en het strafrechtelijk kader. Daarnaast zijn we voornemens voor burgemeesters in de Gemeentewet een grondslag te creëren voor het gedwongen verplaatsen van demonstranten en andere groepen van personen als zij geen gehoor wordt gegeven aan een bevel van de burgemeester. Ten aanzien van het wetsvoorstel voor een verbod op gezichtsbedekkende kleding tijdens demonstraties, hebben wij in onze brief van 3 juni jl. aangegeven graag in gesprek met uw Kamer te gaan. Hetzelfde geldt voor de uit de motie Michon-Derkzen⁶ sprekende wens om het blokkeren van de vitale infrastructuur stevig aan te pakken; daar bezien wij met uw Kamer of er alternatieven voor wetgeving denkbaar zijn die aan deze oproep tegemoetkomen.

In deze brief reageren we ook op het rapport ‘Sta voor protest!’ van de Nationale ombudsman, dat op 26 mei jl. is gepubliceerd.⁷ De ombudsman wilde met het onderzoek na een eerder rapport uit 2018 opnieuw de balans opmaken, vanwege zorgen en klachten die burgers, media en wetenschappers regelmatig uiten over de toepassing van het demonstratierecht. Met deze brief reageert het kabinet ook op dat rapport.

Wij danken de WODC-onderzoekers en Nationale ombudsman voor hun rapporten, die we met belangstelling hebben gelezen. Hieronder gaan wij in op de 14 aanbevelingen uit het WODC-onderzoek en betrekken daarbij telkens de daaraan verwante bevindingen van de Nationale ombudsman.

Reactie op de aanbevelingen

Aanbeveling 1

Voer in Nederland geen ingrijpende aanpassingen van de wet- en regelgeving inzake het demonstratierecht door. Dat is niet in lijn met het fundamentele belang van het demonstratierecht in onze democratische rechtsstaat en is niet noodzakelijk en niet doeltreffend.

De Nationale ombudsman roept de regering, het parlement en de uitvoering op om het demonstratierecht te beschermen in woord en daad. Bestaande wetgeving biedt voldoende ruimte voor het beperken van demonstraties als dat noodzakelijk is, gelet op andere rechten, vrijheden en belangen. Probeer risico's niet te beheersen door generiek beleid dat álle demonstraties raakt, vanwege incidenten bij een deel ervan.

Het kabinet onderschrijft de hoofdconclusie van de onderzoekers van het WODC-onderzoek en de oproep van de Nationale ombudsman dat het bestaande wettelijke kader in beginsel voldoende ruimte biedt voor zowel de uitoefening van het demonstratierecht als het beperken van demonstraties waar dat noodzakelijk is. Het kabinet neemt deze aanbeveling over en zal het wettelijk stelsel niet ingrijpend hervormen. Wel wil het kabinet met specifieke aanpassingen bestaande knelpunten, zoals hierboven aangegeven, in de demonstratierechtelijke praktijk verhelpen. Deze knelpunten zijn deels geïdentificeerd door de onderzoekers en zullen in reactie op de desbetreffende aanbevelingen verder worden toegelicht.

Aanbeveling 2

Overweeg om de noodzakelijkheidstoets expliciet te verankeren in de Wet openbare manifestaties. Dit vergroot de kenbaarheid en legitimiteit van de norm.

De toets vraagt dat een beperking op het grondrecht noodzakelijk is (voorziet in een “pressing social need”), proportioneel en de minst ingrijpende maatregel is en dat de door de nationale autoriteiten aangevoerde redenen ter rechtvaardiging van de beperking ‘relevant en voldoende’ zijn. Een expliciete toets aan noodzakelijkheid zou volgens de onderzoekers dienen als tegenwicht tegen onnodige beperkingen, en zowel wetgever als burgemeester dwingen tot een zorgvuldige motivering. Het kabinet neemt deze aanbeveling niet over. Deze toets is reeds geldend recht over de band van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Het expliciteren hiervan in de Wom kan aanleiding geven tot de onterechte veronderstelling dat in elke wet waarin geen noodzakelijkheidstoets is opgenomen, deze toets niet behoeft te worden verricht. Overigens is in het grondwetsvoorstel ter invoering van constitutionele toetsing, dat onlangs voor advies aan de Raad van State is voorgelegd, is echter al een vergelijkbare toets opgenomen.⁸ Dit betreft een generieke regeling op het hoogste nationale wetgevingsniveau en dat is passender.

Aanbeveling 3

De tekst van artikel 5 lid 2 sub a en b en artikel 7 sub a Wom dient in lijn te worden gebracht met internationale mensenrechtenverdragen door de bevoegdheden te schrappen dat een demonstratie kan worden verboden of beëindigd vanwege het niet of te laat aanmelden van een demonstratie, vanwege het niet (tijdig) verstrekken van de vereiste gegevens of vanwege het in strijd handelen met een opgelegde beperking uit de Wet openbare manifestaties. Het verbieden of beëindigen van een demonstratie is uitsluitend toegestaan wanneer een van de legitieme doelen daartoe noodzaakt.

Deze aanbeveling vloeit voort uit de evaluatie van de Wom in 2015. Al in de kabinetsreactie daarop, heeft de toenmalige minister van BZK aangegeven deze aanbeveling over te zullen nemen en daartoe wetgeving voor te bereiden.⁹ Deze toezegging is herhaald in 2023.¹⁰ Het kabinet zal deze aanbeveling daarom overnemen en de Wom op dit punt wijzigen. Deze wijziging is bedoeld om te verduidelijken dat het beperken, verbieden of beëindigen van een demonstratie uitsluitend is toegestaan wanneer een van de doelcriteria uit de Wom (gezondheid, verkeer of wanordelijkheden) dat vereist. Het gaat daarmee om een technische, niet-inhoudelijke wijziging, die niets afdoet aan de kennisgevingsplicht voor demonstraties of de verplichting om gevolg te geven aan een beperking, aanwijzing of verbod opgelegd door de burgemeester. De aanpassing is daarnaast geheel in lijn met de huidige stand van de jurisprudentie op dit terrein.

Aanbeveling 4

Overweeg het creëren van specifieke noodbevoegdheden voor demonstraties in de Wet openbare manifestaties zelf. De ongeclausuleerde noodbevoegdheden uit artikel 175 Gemeentewet (noodbevelsbevoegdheid) en artikel 176 Gemeentewet (noodverordeningsbevoegdheid) zijn niet bedoeld voor het inperken van de demonstratievrijheid.

De Wom kent burgemeesters bevoegdheden toe om demonstraties te faciliteren en te reguleren. Waar de Wom echter niet in voorziet, is bevoegdheden die burgemeesters kunnen inzetten in een noodsituatie, zoals ongeregeldheden die ontstaan rond een demonstratie. Hiervoor kunnen zij terecht bij de meer generieke noodbevoegdheden in artikel 175 (noodbevel) en artikel 176 van de Gemeentewet (noodverordening). Volgens de WODC-onderzoekers is dit geen wenselijke situatie, omdat deze noodbevoegdheden niet bedoeld zouden zijn voor het inperken van de demonstratievrijheid.

In onze brief van 3 juni jl. hebben wij aangegeven de optie te zullen verkennen of een noodbevoegheid in de Wom kan worden opgenomen, zoals de onderzoekers aanbevelen. Deze verkenning heeft opgeleverd dat het beoogde doel van de aanbeveling ook kan worden bereikt met een ingreep die eenvoudiger is dan het creëren van nieuwe noodbevoegdheden in de Wom, die ter vervanging van de noodbevoegdheden in de Gemeentewet bij demonstraties kunnen worden toegepast. Dat kan door aan de Wom een bepaling toe te voegen, waarin een verwijzing naar de noodbevoegdheden uit de Gemeentewet wordt opgenomen. Op deze manier wordt voldaan aan de strekking van de aanbeveling uit het WODC-onderzoek en aan de behoefte aan meer duidelijkheid over de mogelijkheid om noodbevelen en noodverordeningen uit te vaardigen rondom demonstraties.

Tegelijkertijd komen we zo tegemoet aan zorgen bij gemeentes, politie en andere partners over mogelijke verwarring, als twee verschillende juridische regimes voor de inzet van noodbevoegdheden naast elkaar komen te bestaan: een regime voor demonstraties in de Wom en een regime voor overige situaties in de Gemeentewet. In een concrete noodsituatie of bij de dreiging hiervan is het voor lokale instanties namelijk soms lastig om te bepalen of men te maken heeft met ernstige wanordelijkheden die zich binnen of buiten de reikwijdte van het demonstratierecht afspelen.¹¹

Uitgangspunt bij de toevoeging in de Wom van een verwijzing naar de noodbevoegdheden uit de Gemeentewet zal blijven dat burgemeesters eerst het reguliere instrumentarium uit de Wom volgen. Enkel als dat geen soelaas biedt, kunnen lokale autoriteiten gebruik maken van verdergaande middelen.

In welke omstandigheden lokale autoriteiten deze bevoegdheden kunnen aanwenden, zal bij de wetswijziging worden gepreciseerd. Bijzondere aandacht zal hierbij uitgaan naar de mogelijkheid van het uitvaardigen, in uitzonderlijke gevallen, van een lokaal tijdelijk integraal demonstratieverbod via een noodverordening. Over de rechtmatigheid hiervan worden wel eens twijfels geuit. Het kabinet wil de voorgenomen wijziging van de Wom aangrijpen om deze twijfels weg te nemen. Daarbij zal het toelichten, met inachtneming van het toepasselijke grondwettelijke en verdragsrechtelijke kader, in welke omstandigheden een dergelijk integraal verbod gerechtvaardigd kan zijn.

Aanbeveling 5

In de uitzonderlijke situatie waarin het gedwongen verplaatsen van demonstranten noodzakelijk is na beëindiging van de demonstratie overeenkomstig de Wet openbare manifestaties en overtreding van het daarop gegeven noodbevel, kan dit enkel geschieden op grond van een daarvoor bestemde grondslag: de bestuurlijke ophouding in de zin van artikel 176a juncto artikel 154a Gemeentewet. Het verdient aanbeveling om te verkennen in hoeverre de toepassingsvoorwaarden van dit instrument kunnen worden versoepeld binnen de eisen die internationale verdragen stellen aan vrijheidsbeneming.

In vervolg op de aankondiging in de brief van 3 juni jl. wordt in afstemming met vertegenwoordigers vanuit de praktijk een voorstel voor een bevoegdheid voor bestuurlijk verplaatsen uitgewerkt. Het kabinet zet in op een instrument dat breed toepasbaar is, zowel bij demonstraties waarbij de burgemeester zich genoodzaakt ziet om deze te beëindigen als bijvoorbeeld bij confrontaties tussen rivaliserende groepen, gewelddadigheden rondom de jaarwisseling of ontspoorde feesten en evenementen.

De nadruk bij de verdere uitwerking ligt in de eerste plaats op overeenstemming met de eisen die internationale verdragen stellen aan vrijheidsontneming (artikel 5 EVRM) en het recht op vrijheid van beweging (artikel 2 Vierde Protocol EVRM). Een tweede belangrijk punt is de uitvoerbaarheid van deze nieuwe bevoegdheid. In dit kader is het zaak de komende periode zorgvuldig uitvoeringstoetsen uit te laten voeren. Het gedwongen verplaatsen van groepen personen die een opdracht of bevel van de burgemeester om een bepaalde plaats te verlaten niet opvolgen roept immers allerlei praktische en operationele vragen op die bij een wetsaanpassing moeten worden meegewogen.

Daarnaast houdt het kabinet bij de uitwerking van de bevoegdheid tot bestuurlijke verplaatsing voor ogen dat er in de toepassing daarvan zo minimaal mogelijk wordt ingegrepen in de (bewegings)vrijheid van de personen die worden verplaatst. Het gedwongen verplaatsen van groepen personen is onder omstandigheden namelijk te kwalificeren als vrijheidsontneming in de zin van artikel 5 EVRM. Hiervoor gelden strenge eisen, waaraan ook een nieuw instrument voor bestuurlijk verplaatsing zal moeten voldoen. Onze eerste analyse is evenwel dat het mogelijk is om een procedure te ontwerpen die binnen de grenzen van artikel 5 EVRM valt. Voor deze analyse is relevant dat het hier nadrukkelijk enkel zal gaan om een bevoegdheid tot het verplaatsen van groepen naar een passende plek en niet tevens tot elders ophouden na verplaatsing. Ook is van belang dat de bevoegdheid dient tot de onmiddellijke handhaving bij daadwerkelijke niet-naleving van een besluit van de burgemeester, en niet punitief of uitsluitend uit voorzorg kan worden ingezet.

Belangrijk uitgangspunt hierbij is bovendien dat de nieuw te creëren bevoegdheid wordt bezien in samenhang met de al bestaande bevoegdheid van de officier van justitie om personen aan te doen houden voor verhoor. Het kabinet wil er oog voor hebben dat de twee respectieve instrumenten te onderscheiden doelen dienen. Bestuurlijke groepsgewijze verplaatsing heeft dan als doel het ter handhaving van de openbare orde kunnen verplaatsen van vreedzame demonstranten en andere groepen die een oproep zich te verplaatsen niet opvolgen. Terwijl selectieve en doelgerichte aanhouding, en eventuele verdere inzet van strafrechtelijke bevoegdheden, ingezet kan worden ter strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde voor individuen die verdacht worden van meervoudige of zwaardere strafbare feiten. Wij streven er naar het voorstel omtrent bestuurlijke verplaatsing in het eerste kwartaal van 2027 in consultatie te kunnen geven.

Aanbeveling 6

Ten aanzien van demonstraties bij abortusklinieken – het type bijzondere demonstratie dat zich volgens de respons op de vragenlijst relatief vaak voordoet – is het mogelijk dat oplossingsrichtingen zich in de rechtspraak verder zullen uitkristalliseren. Is dit niet het geval, dan kan de wetgever overwegen om op te treden met daarvoor specifiek ingerichte wetgeving. Het in dit verband meer algemeen aanpassen van artikel 9 lid 2 Gw en artikel 2 Wom, in die zin dat daar een nieuw doelcriterium ter bescherming van de rechten van anderen aan wordt toegevoegd, achten wij niet wenselijk.

De mate van orde en rust die naar algemeen inzicht op een bepaalde plaats behoort te heersen, bepaalt mede wanneer de grens in termen van wanordelijkheden wordt overschreden en de burgemeester kan ingrijpen bij een demonstratie. Dit speelt bij demonstraties bij abortusklinieken en ook bij demonstraties bij herdenkingen, waarover twee moties zijn ingediend.¹² Na publicatie van het WODC-onderzoek heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan over demonstraties bij abortusklinieken.¹³ De Afdeling overweegt in deze uitspraak dat, gelet op de combinatie van de locatie en de kwetsbaarheid van de bezoekers van een abortuskliniek, bij demonstraties bij abortusklinieken eerder dan bij andere demonstraties sprake kan zijn van wanordelijkheden.

Om wanordelijkheden te voorkomen mogen burgemeesters dus beperkingen stellen aan een demonstratie bij een abortuskliniek, bijvoorbeeld door het aanwijzen van een andere locatie dan direct voor de ingang van een abortuskliniek. De demonstratie moet in beginsel wel binnen zicht- en gehoorafstand kunnen plaatsvinden, omdat uit het betogingsrecht volgt dat mensen dat recht hebben. Bezoekers van abortusklinieken moeten echter zelf kunnen beslissen of zij een directe confrontatie aan willen gaan met die demonstranten of dat zij zich hieraan willen onttrekken.

Uit gesprekken met de gemeenten waarin abortusklinieken zijn gevestigd, is voortgekomen dat de gemeenten met deze uitspraak van de Afdeling voldoende handvatten hebben om indien nodig op te treden tegen demonstraties bij abortusklinieken. Demonstraties bij abortusklinieken kunnen soms voor vervelende situaties zorgen, maar met het bestaande wettelijk kader kan het lokale gezag goed uit de voeten. Daarnaast speelt bij abortusklinieken nog de situatie van eenmensprotesten. Daarbij is geen sprake van een demonstratie in de zin van de Wom en kan de burgemeester dus niet op basis van bovengenoemd juridisch kader optreden. Gemeenten hebben hierover aangegeven dat er in die gevallen indien nodig gehandhaafd wordt op grond van de algemene openbare orde bevoegdheid van de burgemeester uit artikel 172 van de Gemeentewet.

Herdenkingen

Op 22 januari 2025 heeft uw Kamer in de motie-Bikker de regering verzocht om de nationale herdenkingen beter te beschermen tegen ordeverstoringen en te onderzoeken welke andere herdenkingen of plechtigheden ook als beschermd moment aangemerkt zouden moeten worden en welke regelgeving daarbij past. Daarnaast is er de motie van de leden Van der Plas en Eerdmans waarin de regering wordt verzocht om in de dialoog met gemeenten en burgemeesters de optie voor bufferzones rondom Joodse herdenkingen, vieringen of andere bijeenkomsten mee te nemen, en de Tweede Kamer hierover te informeren. Vervolgens heeft een bestuurlijk overleg plaatsgevonden tussen onze ambtsvoorgangers, de burgemeesters van Amsterdam, Den Haag en Wageningen, het OM, de politie en de Raad voor de rechtspraak. Op 11 juli 2025 is uw Kamer over dat bestuurlijk overleg en over de gevoerde dialoog geïnformeerd. In het overleg is naar voren gekomen dat nadere wetgeving niet wenselijk wordt geacht, maar dat er wel behoefte bestaat aan verdere kennisuitwisseling tussen gemeenten. Daartoe hebben de ministeries van BZK en JenV samen met het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) afgelopen januari een kennisuitwisselingsbijeenkomst georganiseerd. De desbetreffende moties beschouwen wij hiermee als uitgevoerd.

Een herdenkingsbijeenkomst kan worden aangemerkt als een manifestatie die ook onder bescherming van de Wom valt. Evenals bij tegendemonstraties moet het lokale gezag bij een demonstratie tegen een herdenkingsbijeenkomst in beginsel faciliteren dat beide manifestaties doorgang vinden. Zoals in het WODC-onderzoek wordt onderschreven, kan een burgemeester bij demonstraties bij herdenkingsbijeenkomsten, evenals bij demonstraties bij abortusklinieken, ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden wel eerder beperkingen stellen aan die demonstraties, aangezien er bij een herdenkingsbijeenkomst over het algemeen een grote mate van orde en rust wordt verwacht. Zo kunnen demonstraties die veel lawaai produceren bijvoorbeeld op een grotere afstand worden geplaatst.

Demonstraties bij ambassades, consulaten en volkenrechtelijke organisaties

Het WODC-rapport gaat tevens in op demonstraties bij ambassades, consulaten en volkenrechtelijke organisaties, alsook op de vraag hoe het demonstratierecht zich verhoudt tot internationale verplichtingen van de Nederlandse staat, zoals de bescherming van diplomatieke vertegenwoordigingen op grond van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer. Uit artikel 22 van dit verdrag volgt de verplichting tot de bescherming van de rust en waardigheid van de missie. Artikel 9 Wom verplicht daarom degenen die in de nabijheid van een gebouw in gebruik bij het Internationaal Gerechtshof, een diplomatieke vertegenwoordiging of een consulaire vertegenwoordiging demonstreren, zich te onthouden van gedragingen die het functioneren van de desbetreffende instelling aantasten. Het kabinet onderkent dat dergelijke demonstraties op gespannen voet kunnen staan met bijvoorbeeld de verplichtingen van de Nederlandse Staat onder het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer. Dit is met name wanneer er sprake is van een (vermeende) inbreuk op de rust en waardigheid van een diplomatieke missie, terwijl objectief gezien het functioneren van die missie niet direct in het geding komt. Dit kan gevolgen hebben voor onze relaties met die landen, en het behartigen van de bredere Nederlandse belangen. Dit blijft een belangrijk aandachtspunt. Het ministerie van Buitenlandse Zaken zal daarom samen met betrokkenen de mogelijkheden verkennen om het handelingsperspectief hierop te verbeteren binnen het huidig wettelijke kader.

Aanbeveling 7

Investeer in structurele oplossingen voor het capaciteitsknelpunt bij de politie rondom demonstraties. Daarbij is het van belang dat oog is voor zowel het faciliteren en beschermen van demonstraties als voor andere politietaken en voor de werkdruk binnen de politieorganisatie.

Vanwege de toegenomen vraag naar politiecapaciteit hebben opeenvolgende kabinetten de operationele formatie van de politie fors uitgebreid. In het coalitieakkoord is vastgelegd dat ook het huidige kabinet zal investeren in de operationele slagkracht en organisatie van de politie. Dit betekent ten eerste een investering van €347 miljoen in de politiebegroting zodat de operationele formatie daadwerkelijk gevuld kan worden. Daarnaast zijn er andere intensiveringen die in het coalitieakkoord staan voor de politie. De uitwerking hiervan zal uw Kamer ontvangen bij het aanbieden van de ontwerpbegroting van JenV 2027, op Prinsjesdag.

Ook met die intensiveringen zullen er scherpe keuzes gemaakt moeten worden. De inzet rondom demonstraties is geen afgebakende taak en raakt daarom per definitie de capaciteit die er is voor andere werkprocessen. Het bevoegd gezag moet bij elke inzet een afweging maken over waar de capaciteit het meest nodig is. Dit sluit aan bij de constatering van de WODC-onderzoekers dat de structurele oplossing voor het capaciteitsknelpunt niet alleen moet worden gezocht in verdere uitbreiding, maar ook in meer gerichte inzet van bestaande capaciteit. Bijvoorbeeld bij relatief kleine terugkerende demonstraties, waarbij eerder geen incidenten zijn geweest, is politie-inzet volgens de onderzoekers niet altijd noodzakelijk. Daarnaast wordt het vergroten van de aanmeldingsbereidheid bij organisatoren van demonstraties als oplossing genoemd. Bij demonstraties waarvoor een kennisgeving is gedaan, kan beter worden ingeschat wat eventuele risico’s zijn en hoeveel politie daarvoor nodig is. Daarmee kan het beslag op de politiecapaciteit worden verkleind.

Voorop staat dat het faciliteren, beschermen en begrenzen van demonstraties en de inzet van de politie in dat kader een lokale verantwoordelijkheid is. Het in goede banen leiden van demonstraties en het gericht inzetten van schaarse capaciteit in dat kader vergt maatwerk en een inschatting door de burgemeester en de politie op basis van hun kennis van de lokale situatie. Zoals hieronder wordt aangegeven in reactie op aanbeveling 9 en 10 zet het kabinet zich in om de praktijk daar waar mogelijk te ondersteunen.

De minister van JenV heeft in de beleidsreactie op het rapport van de Inspectie Justitie en Veiligheid over de politiefunctie bij demonstraties van 15 mei 2025 toegezegd dat hij in gesprek gaat met de vertegenwoordigers van het lokaal bestuur, het Openbaar Ministerie en de politie over de aanbeveling om te komen tot landelijke basisafspraken.¹⁴ Deze bespreking heeft plaatsgevonden tijdens het Landelijk Overleg Veiligheid en Politie op 2 februari 2026. Hierbij is gebleken dat er geen behoefte is aan richtinggevende landelijke basisafspraken. De regioburgemeesters hebben daarnaast uitgesproken dat gemeenten elkaar helpen als blijkt dat men elkaars kennis en kunde kan gebruiken.

Aanbeveling 8

Het verdient aanbeveling om cijfers over incidenten tijdens demonstraties verder te specificeren. Daarbij is onder andere van belang om duidelijkheid te verkrijgen over wat precies als een incident wordt aangemerkt, en of een incident wordt veroorzaakt door de demonstranten zelf of door bijvoorbeeld derden. Meer duidelijkheid over de incidenten geeft een beter zicht op de demonstratiepraktijk.

Het kabinet ziet de meerwaarde van cijfermatig inzicht over incidenten tijdens demonstraties. Het is van belang om bij demonstraties goed te registreren om zo een duidelijk mogelijk beeld te krijgen van wat er gebeurt tijdens een demonstratie of protest. Tegelijkertijd blijft aandacht nodig voor de registratiedruk voor de politie, zodat de operationele inzet primair gericht kan blijven op de uitvoering van de openbare orde‑taken.

Het Informatie-analyseteam (IAT), een samenwerkingsverband van de politie, het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het ministerie van JenV, heeft een analyse gedaan van de ontwikkeling van de handhaving van, onder andere, demonstraties en de maatschappelijke context daarvan over de periode van 2015 tot en met 2022.¹⁵ De resultaten hiervan worden nog regelmatig gebruikt om duidelijkheid te verkrijgen over de vorm en omvang van demonstraties en de hoeveelheid incidenten die hierbij plaatsvinden. Het kabinet onderzoekt samen met de politie de mogelijkheden van een actualisatie en vervolgens structurele monitoring van deze informatie. Nader verkend wordt op welke wijze een meer structurele analyse op de ‘kale’ cijfers voor de uitvoering en (lokale) bestuurders zou kunnen worden vormgegeven.

Daarnaast benadrukt de Nationale ombudsman in zijn rapport dat effectieve rechtsmiddelen toegankelijk moeten zijn. Burgers moeten naar aanleiding van politieoptreden altijd een klacht kunnen indienen en, bij een vermoeden van een strafbaar feit, aangifte kunnen doen. Het kabinet neem het signaal van de ombudsman serieus dat de klachten- en inzageprocedures bij de politie niet altijd als toegankelijk en effectief worden ervaren door betrokken burgers. Mede hierom is de klachtbehandeling van de politie de afgelopen jaren zichtbaar verbeterd en geprofessionaliseerd. Zo heeft de politie verbeteringen doorgevoerd in de klachtbehandeling als het gaat om de intake, het ophalen van zienswijzen en het bemiddelingsgesprek. Tegelijkertijd blijven de korpschef en de minister van JenV inzetten op doorlopende verbetering en monitoring daarvan, zodat deze vooruitgang in de politieorganisatie wordt geïnternaliseerd.

Aanbeveling 9

Verbeter de proactieve informatievoorziening aan demonstranten en investeer in lijn met internationaalrechtelijke standaarden in kennisvergroting van het demonstratierecht bij zowel overheid als burger. Daarbij kan worden gedacht aan het gerichter scholen van ambtenaren en politiefunctionarissen, het delen van ‘best practices’ tussen gemeenten en het proactief en laagdrempelig toegankelijk maken van informatie voor burgers.

Aanbeveling 10
Sta actief stil bij de wijze waarop communicatie en afstemming met demonstranten plaatsvindt. In dit verband kan worden gedacht aan het aan de voorkant duidelijk uitdragen dat het kennisgeven van een demonstratie loont en aan het vormgeven van een laagdrempelig aanmeldingsformulier. Investeer daarnaast nadrukkelijk in relaties met organisatoren. Daarbij is ook een rol weggelegd voor de teams Handhaven en Netwerken van de politie; deze teams zijn gespecialiseerd in het leggen van contact met demonstranten en organisatoren.

Aanbeveling 11

Betracht terughoudendheid bij het opleggen van beperkingen aan demonstraties. Beperkingen zijn enkel toegestaan wanneer zij noodzakelijk zijn op grond van de in de wet neergelegde legitieme belangen (ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden). Het gebruik van standaardvoorschriften ter beperking van demonstraties is niet toegestaan; iedere demonstratie dient op diens eigen merites te worden beoordeeld.

Deze aanbevelingen komen grotendeels overeen met de aanbevelingen van de Nationale ombudsman. Hij wijst erop dat een kennisgebrek, zowel bij burgers als overheid, nadelig effect kan hebben op de uitoefening van het demonstratierecht. Ook constateert de Nationale ombudsman dat opgelegde beperkingen soms strijdig zijn met het demonstratierecht en doet daarbij de aanbeveling om ervoor te zorgen dat betrokken partijen een voldoende kennisniveau hebben van het demonstratierecht en om alleen die beperkingen op te leggen die passen bij de situatie en die juridisch houdbaar zijn. Ook doet de Nationale ombudsman een soortgelijke aanbeveling over het uitdragen dat kennisgeven loont.

Deze aanbevelingen zijn voornamelijk gericht aan het lokaal bestuur, gelet op hun verantwoordelijkheid voor het faciliteren en indien noodzakelijk beperken van demonstraties. De kern van de aanbevelingen beoogt de belangen van demonstranten te behartigen en ervoor te zorgen dat zij hun grondrecht kunnen uitoefenen zonder onnodige drempels die demonstreren ontmoedigen en de toegang tot rechtsmiddelen, zoals bijvoorbeeld het maken van bezwaar tegen een Wom-besluit, te faciliteren. Het kabinet benadrukt het belang van demonstreren in onze democratische rechtsstaat en realiseert zich tegelijkertijd dat het in goede banen leiden van demonstraties soms tot flinke uitdagingen leidt voor het lokaal bestuur. Het kabinet zet zich er dan ook voor in het lokaal bestuur hierin te ondersteunen. Dat doen wij op een aantal manieren. Zo ondersteunen wij het lokaal bestuur door proactieve informatievoorziening over het wettelijk kader en uitwisseling van best practices tussen gemeentes samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het NGB. Daarnaast hebben BZK en JenV dit jaar een kennisuitwisselingsbijeenkomst georganiseerd over het demonstratierecht en heeft BZK de website www.demonstratierecht.nl gefinancierd. BZK en JenV zullen, in nauwe afstemming met het NGB en de VNG laagdrempelige momenten organiseren voor het lokaal gezag om ervaringen, kennis en praktische dilemma’s uit te wisselen.

In het kader van ‘laat kennisgeven lonen’, verkent het kabinet hoe de naleving van de kennisgevingsplicht kan worden verbeterd. In deze verkenning gaan we in gesprek met verschillende partijen, waaronder organisatoren van demonstraties, over hun ervaringen met het kennisgevingsproces. Dit doen wij om op te halen welke belemmeringen zij daarin ervaren en wat juist heel goed werkt. De eerste fase betrof een uitvraag onder gemeenten over de inrichting van het kennisgevingsproces. De tweede fase betreft gesprekken met organisatoren van demonstraties. Na de zomer gaan wij verder met de derde fase, waar we in gesprek gaan met een afvaardiging van het lokaal gezag over de opbrengsten van de eerdere gesprekken met organisatoren van demonstraties. Het streven is om op basis van deze gesprekken te komen tot concrete aanbevelingen die het lokaal gezag kunnen helpen bij het meer toegankelijk en aantrekkelijker maken van het doen van kennisgeving.

In het kader van aanbeveling 10 is ook relevant om te benoemen dat ook de Nationale ombudsman adviseert om te investeren in handhaven netwerken. Zoals vorig jaar toegezegd aan de Kamer heeft de politie onderzoek gedaan naar de versterking van handhavend netwerken.¹⁶ Op basis van dat onderzoek zal de politie in het kader van het Programma Politie en Openbare Orde Management het handhavend netwerken nader professionaliseren.

Aanbeveling 12

Maak ten aanzien van demonstranten geen gebruik van ingrijpende privacy beperkende openbare-ordehandhavingsmaatregelen (zoals huisbezoeken, monitoring in besloten chatgroepen en surveillance) als er geen sprake is van (dreigende) strafbare feiten. Het betreft niet-noodzakelijke inbreuken op fundamentele rechten waarvoor artikel 3 Politiewet geen kenbare wettelijke basis vormt.

De Nationale ombudsman heeft zich in vergelijkbare zin uitgelaten: gebruik ten aanzien van demonstranten geen middelen die te diep ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer van burgers, als geen sprake is van (dreigende) strafbare feiten. Wij onderschrijven deze aanbevelingen in algemene zin, maar vinden het ook belangrijk dat de politie voldoende bevoegdheden en middelen heeft om de openbare orde te kunnen handhaven.

In algemene zin moet terughoudend worden omgegaan met mogelijkheden om (ingrijpende) privacy-beperkende maatregelen toe te passen. Privacy-beperkende maatregelen bij demonstraties dienen achterwege te blijven wanneer deze niet noodzakelijk en proportioneel zijn om de demonstratie te beschermen, wanordelijkheden te voorkomen of de veiligheid van betrokkenen te waarborgen. In elk concreet geval moet worden afgewogen of er daarvoor minder ingrijpende middelen beschikbaar zijn.

Om demonstraties te eerbiedigen, faciliteren en beschermen is bij de voorbereiding van een demonstratie echter wel essentiële informatie nodig. Op basis van die informatie kan de driehoek de juiste inzet bepalen. Zo kijken gemeente en politie naar het te verwachten aantal demonstranten, de locatie van de demonstratie, de wijze waarop gedemonstreerd gaat worden - statisch of dynamisch - en hoe de demonstratie van de betreffende organisatie een vorige keer verliep. Het kan ook nodig zijn om tijdens demonstraties informatie te verzamelen, ter bescherming van de demonstratie of om wanordelijkheden te voorkomen. De politie moet bijvoorbeeld in staat zijn onderscheid te maken tussen vreedzame demonstranten enerzijds en relschoppers die de demonstratie willen verstoren of kapen anderzijds. De verkrijging van zulke informatie kan spanning opleveren met de privacy van demonstranten. Het kabinet is van opvatting dat dit in voorkomende gevallen gerechtvaardigd is, mits daarbij gekozen wordt voor het instrument dat zo min mogelijk ingrijpt in de privacy en het demonstratierecht van de betrokkenen.

Artikel 3 van de Politiewet 2012 vormt een algemene grondslag voor verzameling van informatie door de politie. Het gaat hierbij om gegevens die noodzakelijk zijn voor de generieke politietaak, waaronder ook het faciliteren en begeleiden van demonstraties. Deze grondslag is evenwel uitsluitend van toepassing zolang een niet meer dan beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van burgers wordt gemaakt.

Zoals aangegeven door de Nationale ombudsman, heeft de politie in 2025 bestaande interne handelingskaders aangescherpt. Hierin is onder andere opgenomen dat uitsluitend het deelnemen aan een demonstratie nooit aanleiding kan zijn voor een huisbezoek. Wel kunnen er andere redenen zijn, bijvoorbeeld strafvorderlijke, waarom de politie op huisbezoek gaat. De politie werkt momenteel aan een nieuw intern handelingskader voor politieoptreden bij demonstraties. Wanneer deze gereed is zal deze breed binnen de politieorganisatie onder de aandacht worden gebracht.

Ook voor online gegevensvergaring ten behoeve van de handhaving van de openbare orde bestaat momenteel geen grondslag buiten artikel 3 van de Politiewet 2012. Om de informatiepositie voor de politie te verbeteren, wordt voor Europees Nederland gewerkt aan een wettelijke grondslag voor informatievergaring door de politie voor het voorkomen en/of beëindigen van ernstige openbare-ordeverstoringen. De politie mag dan, binnen bepaalde waarborgen, ook gegevens vergaren als daarmee een meer dan beperkte inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer. Hiervoor ligt momenteel een wetsvoorstel bij de Afdeling advisering van de Raad van State.

Het hierboven genoemde wetsvoorstel gaat over het verzamelen van persoonsgegevens uit publiek toegankelijke bronnen. Ondertussen wordt een tweede tranche van het wetsvoorstel voorbereid. Deze richt zich op toegang tot besloten groepen. Zoals aangegeven in het debat over de ‘polarisatie in de samenleving’ van 26 mei jl. is het streven die tranche in de tweede helft van 2026 in consultatie te brengen. Dit is niet uitsluitend maar wel mede afhankelijk van het advies van de Raad van State op het (eerste) wetsvoorstel gegevensvergaring openbare orde. Vanzelfsprekend mogen deze wetsvoorstellen geen ongerechtvaardigde inbreuk maken op onze grondrechten; ze moeten voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit.

Aanbeveling 13

Bij demonstraties waar demonstranten bewust de grenzen van de wet overschrijden, bieden internationale mensenrechtenverdragen in bepaalde gevallen meer ruimte voor (strafrechtelijk) optreden binnen de huidige wettelijke kaders dan het Openbaar Ministerie en de Nederlandse rechter lijken te zien. Zo kan een afschrikwekkend effect gerechtvaardigd zijn ten aanzien van het plegen van (ernstige) strafbare feiten bij demonstraties. Dit laat onverlet dat sancties te allen tijde proportioneel moeten zijn.

De onderzoekers concluderen dat er binnen de huidige wettelijke kaders meer ruimte is voor strafrechtelijk optreden dan het OM en de Nederlandse rechters lijken te zien. Zoals aangekondigd in de brief van het vorige kabinet van 19 december jl. waarmee het WODC-onderzoek aan uw Kamer is aangeboden, heeft het ministerie van JenV deze constatering onder de aandacht van de Raad voor de Rechtspraak gebracht. Ook is de toenmalige minister van JenV hierover in gesprek gegaan met het College van procureurs-generaal.

Naar aanleiding van dit gesprek heeft het College aangegeven actief stappen te gaan zetten om meer ruimte te nemen, door waar mogelijk en opportuun vaker in hoger beroep te gaan, vaker cassatie in te stellen, en vaker een principieel standpunt in te nemen. Ook recente uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens worden hierbij betrokken. Dit zal bijdragen aan de strafrechtelijke handhaving en de rechtsontwikkeling.

Verder is in het coalitieakkoord de opgave opgenomen om de strafrechter strafbare feiten gepleegd tijdens demonstraties zwaarder te laten wegen. Wat het kabinet met deze opgave beoogt, is om de grotere ruimte die de onderzoekers zien voor strafrechtelijk optreden, expliciet tot uitdrukking te brengen. Om dit te realiseren, zal het kabinet de strafbepaling van de Wom aanpassen. In de memorie van toelichting bij de wetswijziging zal het kabinet een nadere duiding geven van de jurisprudentie van het EHRM en het beoordelingskader dat daaruit voortvloeit, met als doel om de strafrechtspraktijk te wijzen op de ruimte die de onderzoekers van het WODC zien. Uiteraard kan het kabinet de rechter enkel handvatten bieden die passen binnen het nationale en verdragsrechtelijke kader.

Wat betreft specifiek spoorblokkades geldt dat het kabinet het van belang acht dat deze stevig worden aangepakt. Zoals eerder aangekondigd,¹⁷ willen wij daarom samen met de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat ten aanzien van blokkades van het spoor het opstellen van een handreiking faciliteren. Met als doel om lokale driehoeken te helpen met direct optreden tegen blokkadeacties, zodra deze zich aandienen, en die schadelijdende partijen zoals ProRail, de NS en goederenvervoerders kan helpen met het aansprakelijk stellen van demonstranten die schade veroorzaken. Ook gaan wij graag in gesprek met uw Kamer over welke aanvullende mogelijkheden u in gedachten heeft voor een stevige aanpak. De motie van het lid van Dijk¹⁸ achten wij reeds uitgevoerd, aangezien rechtspersonen in Nederland kunnen worden vervolgd en veroordeeld door het plegen van strafbare feiten en deze ook bijzondere voorwaarden opgelegd kunnen krijgen, net als natuurlijke personen.

Aanbeveling 14

Het is van belang dat betrokkenen zich rekenschap geven van de democratische spelregels waarbinnen de uitoefening van het demonstratierecht plaatsvindt. Voor de overheid betekent dit dat zij bij demonstraties haar demonstratierechtelijke bril opzet, waarbij de primaire taak is het eerbiedigen, beschermen en faciliteren van de uitoefening van het demonstratierecht. Zij mag enkel beperkingen stellen voor zover dit strikt noodzakelijk is. Voor organisatoren van demonstraties betekent dit – in de woorden van het EHRM – dat zij zich houden aan de regels van het democratische spel waarin zij zelf actoren zijn, door de geldende regelgeving te respecteren¹⁹; hetzelfde geldt voor deelnemers aan een demonstratie.

Het kabinet herkent zich zeer in het beroep dat de onderzoekers met deze aanbeveling doen op alle betrokkenen bij demonstraties. Het demonstratierecht is een onmisbaar ingrediënt voor een vitale democratische samenleving. Maar het grondrecht kan zijn functie in deze samenleving alleen maar vervullen, zolang het is ingebed in de democratische spelregels, die door alle spelers wordt aanvaard en nageleefd. Het kabinet gaat niet over tot ingrijpende wijzigingen van het wettelijke stelsel, maar schrikt er ook niet voor terug knelpunten in de demonstratierechtelijke praktijk aan te pakken met gerichte wetsaanpassingen en andere acties. Daarmee zorgen we ervoor dat burgers ook in de toekomst zoveel mogelijk ongehinderd hun democratische recht om te demonstreren kunnen uitoefenen. En waarborgen we tegelijkertijd dat lokale driehoeken in staat blijven effectief op te treden rondom demonstraties, wanneer dat nodig of noodzakelijk is.

Zoals de onderzoekers aangeven, vraagt het demonstratierecht ook wat van demonstranten en organisaties die demonstraties voorbereiden. Juist in een tijdsgewricht vol (inter)nationale spanningen kan het uitoefenen van het recht van demonstreren een ventiel zijn. Een weerbare en krachtige rechtsstaat kan niet zonder tegengeluid. Maar de uitoefening van dit recht dient wel op vreedzame wijze te geschieden en met respect voor de grenzen die in wetten hieraan worden gesteld. Dat gebeurt in het overgrote deel van de gevallen gelukkig ook. Het kabinet ziet echter ook een toename in incidenten tijdens demonstraties. Deze incidenten zetten lokale partners onder druk en zorgen voor verdeeldheid in de samenleving. Het kabinet roept actievoerders daarom op om te demonstreren met inachtneming van de democratische spelregels die in het WODC-onderzoek worden benoemd.

Tot slot

Wij zien ernaar uit om met uw Kamer over de reacties in deze brief en de aangekondigde beleidsplannen van gedachten te wisselen. Daartoe is op 10 september a.s. gelegenheid tijdens het Commissiedebat demonstratierecht. Ondertussen is het kabinet al gestart met het voorbereiden van de wetswijzigingen, genoemd in deze brief.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

Pieter Heerma

De Minister van Justitie en Veiligheid,

D.M. van Weel

---

1. https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2026/08/25/gezamenlijk-statement-lovp-25-augustus.↩︎

2. Kamerstukken II, 2023-24, 34 324, nr. 12.↩︎

3. N.J.L. Swart e.a., Het recht om te demonstreren in de democratische rechtsstaat (WODC-rapport 3548), Den Haag: WODC 2025.↩︎

4. Kamerstukken II, 2025-26, 34 324, nr. 39.↩︎

5. Kamerstukken II, 2025-26, 34324, nr. 40.↩︎

6. Kamerstukken II, 2024-2025, 34 324, nr. 25.↩︎

7. Nationale ombudsman, ‘Sta voor protest! Een onderzoek naar de mate waarin de overheid het demonstratierecht behoorlijk beschermt en faciliteert’, 26 mei 2026, publicatienummer: 20260043.↩︎

8. Zie artikel 23a in dit grondwetsvoorstel, beschikbaar op: Constitutionele toetsing | Overheid.nl | Wetgevingskalender↩︎

9. Kamerstukken II, 2016-17, 34 324, nr. 2, pagina 3.↩︎

10. Kamerstukken II, 2022-23 34 324, nr. 9, pagina 8.↩︎

11. Deze analyse heeft er tien jaar geleden toe geleid dat een eerder kabinet een vergelijkbare aanbeveling, naar aanleiding van een evaluatie van de Wom, naast zich neer heeft gelegd. In dit kader wordt gewezen op de beleidsreactie naar aanleiding van de evaluatie van de Wom uit 2015 (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 324, nr. 2).↩︎

12. Kamerstukken II, 2024–2025, 34 324, nr. 17 en Kamerstukken II, 2024-25, 36 600 VII, nr. 30.↩︎

13. ABRvS 03 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5683.↩︎

14. Kamerstukken II, 2024–2025, 34 324, nr. 37.↩︎

15. Analyse Handhaving Openbare orde Demonstraties, evenementen en voetbal | Rijksoverheid.nl.↩︎

16. Kamerstukken II, 2024–2025, 34 324, nr. 37.↩︎

17. Kamerstukken II, 2025-26, 34 324, nr. 40.↩︎

18. De motie verzoekt ‘de mogelijkheden te verkennen om bijzondere voorwaarden op te leggen aan organisaties die oproepen tot het blokkeren van snelwegen’ (Kamerstukken II, 2024-25, 29 279, nr. 883).↩︎

19. EHRM 24 oktober 2024, appl. nr. 56270/01 (Eckert/Frankrijk), par. 71.↩︎