Evaluatie eenmalig verhoogde schenkingsvrijstellingen kinderen

Bijlage

Nummer: 2024D49765, datum: 2024-12-13, bijgewerkt: 2024-12-13 15:09, versie: 1

Directe link naar document (.docx), link naar pagina op de Tweede Kamer site.

Bijlage bij: Evaluatie eenmalig verhoogde schenkingsvrijstellingen (2024D49764)

Preview document (🔗 origineel)

Inhoud

1 Inleiding—3

2 Achtergrond en doel—4

2.1 Achtergrond—4

2.2 Doel algemene eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling—4

2.3 Doel eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling dure studie—4

3 Werking—5

3.1 Werking algemene eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling—5

3.2 Werking eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling studie—5

4 Gebruik—6

4.1 Feitelijk gebruik—6

4.2 Budgettair beslag—8

4.3 Kenmerken schenking—9

4.4 Kenmerken verkrijgers schenking—11

5 Uitvoering door de Belastingdienst—16

6 Doenlijkheid voor de belastingplichtige—17

7 Beoordeling doeltreffendheid regelingen—18

8 Beoordeling doelmatigheid regelingen—19

9 Conclusies—21

10 Bijlage 1: Toetsingskader fiscale regelingen—23

Inleiding

Sinds 1999 worden fiscale regelingen stelselmatig geëvalueerd. Aan de hand van het toetsingskader fiscale regelingen wordt getoetst in hoeverre een regeling doeltreffend en doelmatig is. De algemene eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling voor kinderen en de eenmalige schenkingsvrijstelling voor een dure studie zijn nog niet eerder geëvalueerd.

De evaluatie van beide regelingen is aangekondigd in de Strategische Evaluatie Agenda (SEA) die elk jaar in de Miljoenennota wordt gepubliceerd. In deze evaluatie ligt de focus op het gebruik door belastingplichtigen en de uitvoering, controle en handhaving door de Belastingdienst. Op basis hiervan is een oordeel gegeven over de doeltreffendheid en doelmatigheid van beide regelingen alsmede de doenlijkheid voor belastingplichtigen.

De evaluatie is uitgevoerd door het ministerie van Financiën in afstemming met de Belastingdienst. Een deskundige van het Centraal Planbureau heeft meegelezen op de resultaten.

Achtergrond en doel

Achtergrond

Sinds de invoering van de schenkbelasting in 1917, toen nog recht van schenking geheten, bestaat er een verhoogde vrijstelling voor schenkingen van ouders aan kinderen. Lang was de verhoogde schenkingsvrijstelling gekoppeld aan het jaar van huwelijk van het kind. Deze had oorspronkelijk als doel dat ouders aan hun kinderen een huwelijksuitzet konden geven zonder dat schenkbelasting verschuldigd zou zijn.

Met ingang van 1 januari 1981 is de verhoogde vrijstelling niet meer gekoppeld aan het jaar van huwelijk en is er een eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling in werking getreden die lijkt op de huidige normale eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling. De eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling voor een dure studie bestaat sinds 2010.

Doel algemene eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling

De algemene eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling heeft tot doel om kinderen die bij het zelfstandig worden, worden geconfronteerd met hoge kosten zoals een huwelijk, het starten of overnemen van een bedrijf, de aankoop van een woning en de kosten van het inrichten van een woning, financieel een steuntje in de rug te geven.

Doel eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling dure studie

De eenmalig verhoogde vrijstelling voor een dure studie is via een amendement¹ in de wet gekomen. Het doel van deze vrijstelling wordt daarin niet toegelicht. Uit de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel waarop dat amendement is ingediend, valt af te leiden dat de eenmalig verhoogde vrijstelling voor een studie is bedoeld om kinderen op weg te helpen.² Een nadere toelichting wat hiermee wordt bedoeld, is niet gegeven. Aannemelijk is dat hiermee is bedoeld dat de schenkingsvrijstelling het kind in staat stelt de (dure) studie te kunnen volgen om vervolgens inkomsten uit werk te kunnen vergaren.

Werking

Werking algemene eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling

De jaarlijkse vrijstelling schenkbelasting voor schenkingen van ouders aan kinderen bedraagt € 6.633 (2024) per kind. De eenmalige verhoogde vrijstelling bedraagt € 31.813 (2024). Eenmalig wil zeggen dat in de relatie tussen ouder(s) en kind eenmaal van de vrijstelling gebruik gemaakt mag worden, indien wordt voldaan aan de voorwaarden: het kind moet tussen de 18 en 40 jaar oud zijn en er mag niet eerder een andere verhoogde vrijstelling gebruikt zijn door het kind (voor dure studie of voor de eigen woning³). Ouders worden voor de vrijstelling gezamenlijk als een schenker gezien. De algemene eenmalig verhoogde vrijstelling van € 31.813 is vrij besteedbaar.

Werking eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling studie

Voor een dure studie die minimaal € 20.000 per jaar kost, bedraagt de maximale eenmalig verhoogde vrijstelling € 66.268 (2024). Ook voor deze vrijstelling geldt dat het kind tussen de 18 en 40 jaar oud moet zijn en niet eerder een verhoogde vrijstelling toegepast mag hebben. Daarnaast moet de schenking in een door een notaris opgemaakte akte worden vastgelegd en binnen 2 kalenderjaren na het jaar van schenking aan de in de akte opgenomen studie besteed worden. De schenking mag niet gebruikt worden voor het aflossen van studieschulden die vóór de schenking zijn ontstaan. Ook bij deze vrijstelling worden ouders als een schenker gezien.

Gebruik

Feitelijk gebruik

Algemene verhoogde schenkingsvrijstelling

In 2021 werd er volgens ingediende aangiften circa 8.100 maal geschonken onder de algemene verhoogde schenkingsvrijstelling, waarbij er voor circa € 230 miljoen aan vermogen werd overgedragen van ouder(s) op kind. Dat is circa 3% van het totaal aan vermogen dat in 2021 door ouders aan hun kind(eren) werd geschonken en waarover aangifte is gedaan. Mogelijk zijn niet alle burgers zich bewust van de aangifteplicht. Hierdoor kan het werkelijk aantal schenkingen onder de vrijstelling groter zijn dan het aantal dat uit de aangiftes volgt.

Figuur 1 toont het aantal schenkingen onder deze vrijstelling door de tijd heen. De scherpe daling in 2010 hangt hoogstwaarschijnlijk samen met de invoering van de schenkingsvrijstelling eigen woning in datzelfde jaar. Voor ouders die hun kind financieel wilden ondersteunen bij de aanschaf van een eigen woning was het gunstiger om te schenken onder de eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling eigen woning. Onder de eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling eigen woning kon namelijk meer worden geschonken dan onder de algemene verhoogde vrijstelling (€ 50.000 versus € 24.000 in 2010), en als er gebruik was gemaakt van de ene vrijstelling dan kon er niet meer worden geschonken onder de andere vrijstelling.

Naar verwachting zal het aantal schenkingen onder de algemene eenmalige schenkingsvrijstelling na 2022 verder toenemen door de afschaffing van de schenkingsvrijstelling eigen woning in 2023.⁴ Het aantal schenkingen daalde al voor 2010. Mogelijk hield dit verband met de recessie die volgde op de financiële crisis uit 2007-2008. Hierdoor hielden wellicht meer ouders uit voorzorg meer vermogen aan, of hadden minder kinderen behoefte aan financiële steun omdat belangrijke levensgebeurtenissen werden uitgesteld. Wat verder opvalt in figuur 1 is de scherpe stijging van het aantal schenkingen in 2013. In dat jaar werd voor alle eenmalig verhoogde schenkingsvrijstellingen de maximale leeftijd van de verkrijger verhoogd van 35 naar 40 jaar.

Figuur 1 Aantal schenkingen onder de algemene verhoogde schenkingsvrijstelling

Bron: gegevens over 2007 t/m 2019 zijn afkomstig van het CBS. Gegevens over de jaren na 2019 zijn berekeningen van het Ministerie van Financiën o.b.v. de aangiftebestanden van de Belastingdienst. Het duurt enige jaren voordat alle aangiften schenkbelasting definitief zijn vastgesteld. Daarom zijn de cijfers over 2022 voorlopig.

Verhoogde schenkingsvrijstelling voor een dure studie

Er wordt nauwelijks aangifte gedaan van schenkingen voor een dure studie. In de periode 2010 – 2021 werd er gemiddeld genomen 23 keer per jaar aangifte gedaan. Afgezet tegen het totaal van circa 80.000 schenkingen waarvoor jaarlijks aangifte wordt gedaan vallen deze aantallen miniem te noemen. Mogelijk worden niet alle schenkingen voor een dure studie aangegeven, omdat men zich of niet bewust is van de aangifteplicht, of men realiseert zich vanwege de wettelijke onderhoudsplicht voor kinderen onvoldoende dat voor studiekosten voor een dure studie een bijzondere vrijstelling bestaat. ⁵

Tabel 1 Aantal schenkingen schenkingsvrijstelling dure studie

Jaar	Aantal schenkingen
2010	24
2011	51
2012	47
2013	42
2014	26
2015	20
2016	16
2017	25
2018	17
2019	9
2020	7
2021	12
2022	6

Bron: eigen berekeningen op de aangiftebestanden van de Belastingdienst.

Budgettair beslag

Algemene verhoogde schenkingsvrijstelling

Het budgettaire beslag van de eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling is bepaald door voor elke schenking eerst te berekenen wat de verschuldigde belasting zou zijn geweest als de algemene verhoogde schenkingsvrijstelling niet had bestaan, om vervolgens van de uitkomst de verschuldigde belasting zoals vastgesteld in de aangifte af te trekken. De budgettaire beslagen tot en met 2021 zijn realisaties. Voor de jaren na 2021 is in de raming rekening gehouden met een stijging van het aantal schenkingen door het afschaffen van de vrijstelling eigen woning (zie de paragraaf hiervoor).⁶

Tabel 2 Budgettair beslag algemene verhoogde schenkingsvrijstelling

Jaar	Budgettair beslag (in mln €)
2020	15
2021	15
2022	18
2023	39
2024	41
2025	43

Schenkingsvrijstelling voor een dure studie

Het budgettaire beslag van de schenkingsvrijstelling voor een dure studie is door het zeer lage gebruik van de regeling verwaarloosbaar.

Kenmerken schenking

Vanwege het zeer beperkte gebruik van de schenkingsvrijstelling voor een dure studie is die regeling in deze paragraaf niet nader bestudeerd. Een dergelijke analyse heeft weinig toegevoegde waarde. De hierna volgende analyses hebben daarom alleen betrekking op schenkingen die gedaan zijn onder de algemene verhoogde schenkingsvrijstelling. Alle analyses zijn gebaseerd op gegevens over het jaar 2021. Voor dat jaar zijn de aangiften in voldoende mate definitief vastgesteld om een representatief beeld te kunnen geven.

Hoogte van de schenking

Het gros van de gebruikers van de algemene verhoogde schenkingsvrijstelling benut de faciliteit maximaal. In 2021 schonk het merendeel (circa 63%) van de ouders hun kind een bedrag dat in de buurt lag van het maximaal toegestane bedrag van € 26.881 (figuur 2). Het aantal schenkingen waarbij een bedrag werd geschonken dat hoger lag dan het maximum is beperkt (11%).

De samenklontering van de schenkingen nabij het maximumbedrag wijst mogelijk op fiscaal gedreven gebruik van de regeling. De benodigde financiële steun in de rug verschilt per bestedingsdoel waardoor een sterke concentratie van het aantal schenkingen nabij het maximumbedrag niet voor de hand ligt als het gebruik van de regeling hoofdzakelijk niet-fiscaal gedreven zou zijn. Mogelijk wordt de benodigde financiële steun aangevuld om optimaal gebruik te maken van de vrijstelling.

Een andere mogelijke verklaring voor de samenklontering is dat de benodigde financiële steun hoger ligt dan het maximumbedrag. In dat geval is het fiscaal gunstiger om de resterende financiële steun het jaar erop te schenken om zo gebruik te maken van het reguliere jaarlijkse vrijstellingsbedrag. Het spreiden van de schenking over meerdere jaren ligt echter niet voor de hand als de schenking bedoeld is als financiële steun bij een belangrijke levensgebeurtenis.

Figuur 2 verdeling van schenkingen onder de algemene verhoogde vrijstelling naar de hoogte van het geschonken bedrag in 2021

Bron: berekeningen ministerie van Financiën o.b.v. de aangiftebestanden van de Belastingdienst.

Aard van de schenking

In het overgrote deel van de schenkingen wordt een bedrag overgemaakt van de ouder(s) naar hun kind (zie tabel 3). Bij 1 op de 11 schenkingen wordt een schenking op papier gedaan. Dit type schenking past niet bij de doelstelling van de regeling. De regeling is gericht op de financiële steun van ouders aan hun kind bij hoge incidentele uitgaven die gepaard gaan bij het zelfstandig worden. Bij een schenking op papier wordt het geschonken bedrag door de ouders echter direct van het kind geleend. Dit kan zelfs voor de periode tot aan het overlijden van (een van) de ouders zijn. Het kind kan dus niet direct beschikken over het geschonken bedrag bij een schenking op papier.

Tabel 3 verdeling van schenkingen onder de algemene verhoogde vrijstelling naar het type schenking in 2021

Aard van de schenking	Aandeel in het totaal aan schenkingen onder de vrijstelling
Geld	87%
Schenking op papier	9,3%
Overige type schenkingen⁷	3,7%

Bron: berekeningen ministerie van Financiën o.b.v. de aangiftebestanden van de Belastingdienst.

Kenmerken verkrijgers schenking

Vanwege het zeer beperkte gebruik van de schenkingsvrijstelling voor een dure studie is de regeling in deze paragraaf niet nader bestudeerd. Een dergelijke analyse heeft weinig toegevoegde waarde en door risico’s op herleidbaarheid zijn uitsplitsingen ook niet mogelijk. De hierna volgende analyses hebben daarom alleen betrekking op de verkrijgers van schenkingen die gedaan zijn onder de algemene verhoogde schenkingsvrijstelling. Alle analyses zijn gebaseerd op gegevens over het jaar 2021.

Leeftijd verkrijger

Figuur 3 verdeelt de schenking naar leeftijd van het verkrijgende kind. De piek in het aantal schenkingen waarbij het verkrijgende kind 39 jaar is wijst mogelijk op fiscaal gedreven gebruik van de regeling. Het 40^e levensjaar brengt naar alle waarschijnlijkheid niet meer belangrijke levensgebeurtenissen met zich mee dan andere levensjaren. De piek is daarom naar verwachting het gevolg van ouders die vlak voor het bereiken van de maximumleeftijd nog gebruik willen maken van de regeling om vermogen geheel vrijgesteld van belastingen over te dragen aan hun kind.

Figuur 3 schenkingen onder de algemene verhoogde schenkingsvrijstelling verdeeld naar de leeftijd van de verkrijger op de schenkingsdatum⁸ in 2021

Bron: berekeningen ministerie van Financiën o.b.v. de aangiftebestanden van de Belastingdienst.

Vermogen verkrijgers

Voor het beoordelen van de doelmatigheid van de regeling is het relevant om zicht te hebben op het vermogen van de verkrijgende kinderen. De regeling is bedoeld voor ouders die hun kind met een schenking een financiële steun in de rug willen geven bij het doen van incidentele hoge uitgaven bij het zelfstandig worden. Mogelijk beschikt een deel van de verkrijgende kinderen over voldoende liquide vermogen om de uitgave (deels) zelf te bekostigen. Het liquide vermogen wordt meegenomen bij de beoordeling van de doelmatigheid van de regeling in paragraaf 8.

Figuur 4 toont het mediane liquide vermogen⁹ (bank- en spaartegoeden, aandelen en obligaties) van de kinderen die in 2021 een schenking onder de algemene verhoogde schenkingsvrijstelling ontvingen op fiscaal huishoudniveau, afgezet tegen het liquide vermogen van leeftijdsgenoten die in 2021 geen schenking onder deze vrijstelling ontvingen. Het gaat daarbij om het liquide vermogen dat vast is gesteld in 2020. In het vermogen is de schenking dus niet meegenomen. De schenking maakt de vermogensverdeling binnen generaties minder gelijk, omdat de regeling met name huishoudens met een relatief goede uitgangspositie bereikt. Het effect op de totaalverdeling is vanwege de beperkte omvang van het gebruik relatief beperkt.

Figuur 4 Mediane liquide vermogen in 2020 van verkrijgers schenking onder eenmalige schenkingsvrijstelling en niet-verkrijgers¹⁰ in 2021.

Bron: berekeningen ministerie van Financiën o.b.v. aangiftegegevens en renseigneringsgegevens van de Belastingdienst.

Verzamelinkomen verkrijgers

Een andere vorm van draagkracht waarmee verkrijgers van de schenking eventuele hoge uitgaven zelf hadden kunnen bekostigen is hun inkomen. De levensgebeurtenissen waar de regeling op gericht is, zijn in zekere mate voorzienbaar. Een deel van de verkrijgende kinderen had mogelijk een voldoende hoog inkomen om zelf te sparen voor de uitgave of een consumptief krediet af te sluiten. Het verzamelinkomen wordt meegenomen bij de beoordeling van de doelmatigheid van de regeling in paragraaf 8. Figuur 5 toont het mediane verzamelinkomen van de verkrijgende kinderen op fiscaal huishoudniveau in 2021, afgezet tegen hun leeftijdsgenoten die in 2021 geen schenking ontvingen. Ook qua verzamelinkomen hebben de verkrijgers van de schenking een betere uitgangspositie dan hun leeftijdsgenoten die geen schenking ontvingen (figuur 5).

Figuur 5 Mediane verzamelinkomen (box 1, box 2 en box3 voor persoonsgebonden aftrek) van verkrijgers schenking onder eenmalige schenkingsvrijstelling en niet-verkrijgers in 2021.

Bron: eigen berekeningen o.b.v. aangiftegegevens van de Belastingdienst.

Belangrijke levensgebeurtenissen verkrijger

Voor het beoordelen van de doelmatigheid van de regeling is het verder relevant om te weten met welk doel de ouders het vermogen aan hun kind hebben geschonken. Diende de schenking als steun voor het doen van hoge incidentele uitgaven bij het zelfstandig worden, waarvoor de regeling bedoeld is? Of diende de schenking als fiscaal gunstige vermogensoverdracht, of als bekostiging van uitgaven aan zaken die losstaan van belangrijke stappen in het leven zoals een vakantie.

Het schenkingsdoel kan niet direct worden geobserveerd. Om toch een idee te krijgen van het schenkingsdoel wordt gekeken naar de tijdsafstand tussen het schenkingsmoment¹¹ en een belangrijke stap in het leven van het verkrijgende kind. Indien de schenking kort voor, of na een belangrijke stap plaatsvindt dan suggereert dit dat de schenking tot doel had om het kind financieel te ondersteunen bij die levensgebeurtenis. Uiteraard kan de schenking een heel ander doel hebben gekend en viel het schenkingsmoment per toeval samen met de levensgebeurtenis. De uitkomsten van deze analyse vormen dan ook een bovengrens voor de verklaringskracht van de geobserveerde levensgebeurtenissen.

Op basis van de beschikbare gegevens¹² worden de volgende levensgebeurtenissen geobserveerd; huwelijk of het aangaan van een geregistreerd partnerschap¹³, ouderschap, het betrekken van een koopwoning¹⁴ en het starten van een eigen onderneming¹⁵. Dit zijn de meest gangbare levensgebeurtenissen bij het zelfstandig worden die gepaard gaan met hoge incidentele kosten waarvoor de regeling bedoeld is, en die expliciet zijn benoemd bij aanpassing van de regeling in 1981. In het rijtje van geobserveerde gangbare levensgebeurtenissen ontbreekt het betrekken van een huurwoning. Deze levensgebeurtenis kan ook hoge incidentele kosten met zich meebrengen, maar kon op basis van de beschikbare gegevens niet worden geïdentificeerd.

Andere levensgebeurtenissen die ook hoge kosten kunnen veroorzaken, zoals een scheiding of werkloosheid, zijn om meerdere redenen buiten beschouwing gelaten. Ten eerste vallen deze levensgebeurtenissen niet onder de doelstelling van de regeling. De regeling is gericht op belangrijke stappen bij het zelfstandig worden. Ten tweede toont een recente Britse studie¹⁶ naar de timing van schenkingen dat alleen de aanschaf van een woning, huwen en het starten van een onderneming een statistisch significant effect hebben op de kans dat men een schenking ontvangt. Voor andere levensgebeurtenissen zoals scheiden, werkloos raken, parttime gaan werken, een andere gebeurtenis met een sterke inkomensdaling of ouderschap vond de studie geen statistisch significant effect. Tot slot, hoe meer levensgebeurtenissen mee worden genomen in de analyse, des te groter deel van de samenhang toe te schrijven valt aan het toeval.

Figuur 6 laat zien dat bijna 80% van alle verkrijgers minimaal een van de vier hierboven genoemde levensgebeurtenissen mee heeft gemaakt op het moment waarop de data zijn geraadpleegd. Verder toont de figuur voor deze groep de tijdsafstand tussen het schenkingsmoment en de levensgebeurtenis die het dichtst in de buurt van de schenking lag.

Figuur 6 Moment van schenken in 2021 ten opzichte van dichtstbijzijnde levensgebeurtenis (huwen/geregistreerd partnerschap of ouderschap of betrekken eigen woning of starten onderneming)

Van alle verkrijgers ontvangt 23,6% de schenking kort voor of na de dichtstbijzijnde levensgebeurtenis (6 maanden voor, of na). Het betrekken van de woning zal doorgaans plaatsvinden na het doen van grote uitgaven zoals een verbouwing. Wanneer het tijdvenster daarom wordt vergroot door ook schenkingen mee te nemen die 12 tot 6 maanden voor de levensgebeurtenis plaatsvonden, krijgt 31,5% de schenking dicht in de buurt van een levensgebeurtenis. Voor 43% van de gevallen binnen dit gehanteerde tijdvenster was de dichtstbijzijnde levensgebeurtenis het betrekken van de eigen woning. Voor 28% was dat het ouderschap, voor 16% het starten van een eigen onderneming en voor 13% het sluiten van een huwelijk of het aangaan van een geregistreerd partnerschap.

De bovenstaande uitkomsten liggen deels in lijn met de eerder genoemde studie naar schenkingsmotieven in het Verenigd Koninkrijk.¹⁷ Op basis van enquêtegegevens over ontvangen schenkingen en financiële en demografische kenmerken van verkrijgers van een schenking concluderen de onderzoekers dat het krijgen van een schenking het sterkst verband hield met de aanschaf van een eigen woning en huwen. Het starten van een eigen onderneming had een beperkte samenhang, en het krijgen van een eerste kind hield geen verband met de ontvangst van een schenking.

Voor iets meer dan twee derde van alle verkrijgers vond de schenking niet plaats rondom een van de geïdentificeerde levensgebeurtenissen. In ongeveer de helft van deze gevallen ontving een broer of zus in 2021 ook een schenking onder de algemene verhoogde vrijstelling. Dit wijst er mogelijk op dat een groot deel van de schenkingen gedreven werd door een gebeurtenis in het leven van de ouders, zoals het verkrijgen van een erfenis bijvoorbeeld.

Uitvoering door de Belastingdienst

Voor beide type schenkingen is de burger verplicht aangifte te doen, ook als de schenking de hoogte van de betreffende vrijstelling niet overstijgt. Wanneer de schenking de vrijstelling niet overstijgt wordt een nihil aanslag opgelegd. Beide regelingen (vrijstellingen) worden door de Belastingdienst als beperkt complex ervaren in de uitvoering en handhaving.

Risico’s en knelpunten vanuit de uitvoering

Bij de Belastingdienst bestaat het vermoeden dat burgers zich niet altijd bewust zijn van de aangifteplicht voor beide vrijstellingen. Dit geldt vooral voor de schenkingsvrijstelling voor een dure studie. De Belastingdienst beschikt voor beide vrijstellingen niet over contra-informatie om te controleren of burgers voldoen aan hun aangifteplicht. Voor het benutten van de vrijstelling voor een dure studie moet een notariële akte worden opgesteld (potentiële bron contra-informatie). Het vermoeden is echter dat een gang naar de notaris niet altijd wordt gemaakt vanwege een laag bewustzijn over dit vereiste en mogelijk ook vanwege kosten van het opstellen van een notariële akte.

Verder compliceert de samentelbepaling voor ouders het toezicht op beide vrijstellingen. Deze bepaling houdt in dat ouders als één schenker worden gezien en schenkingen binnen een kalenderjaar door ouders tezamen aan een kind worden opgeteld.

Verbeteringen

In 2024 heeft de Belastingdienst het handhavingsplan 'bewustzijn schenkbelasting' opgestart. Hierin is opgenomen dat in 2025 een extern onderzoek zal worden uitgezet naar het bewustzijn van burgers over (de aangifteplicht bij) schenkbelasting, teneinde vast te kunnen stellen waar de handhaving(scommunicatie) kan worden verbeterd. Beide vrijstellingen zijn daarin onderwerp van onderzoek.

Doenlijkheid voor de belastingplichtige

Algemene eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling

De algemene eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling doet een beperkt beroep op het doenvermogen van de burger. De voorwaarden zijn beperkt in aantal en eenvoudig. Bovendien hoeft de burger bij het aangifteproces alleen aan te geven gebruik te willen maken van de vrijstelling. Een beroep op de vrijstelling wordt automatisch toegekend. Burgers moeten dus zelf vaststellen of ze voldoen aan de voorwaarden en bijvoorbeeld bijhouden of men niet al eerder een beroep heeft gedaan op een eenmalige schenkingsvrijstelling. Vanwege de beperkte functionaliteit van de huidige schenkapplicatie is het niet mogelijk om automatisch vooraf te controleren of een belastingplichtige onterecht meermaals een beroep doet op de vrijstelling. Als achteraf, door bijvoorbeeld steekproefsgewijze controle, blijkt dat daar ten onrechte (te vaak) een beroep op is gedaan dan moet de verschuldigde belasting alsnog worden betaald.

Eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling dure studie

De eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling dure studie doet een beperkt beroep op het doenvermogen van burgers. Voor het benutten van de vrijstelling geldt een aantal voorwaarden en de schenking moet vastgelegd worden in een notariële akte. Ook voor deze vrijstelling geldt dat burgers zelf moeten vaststellen of ze beroep kunnen doen op de vrijstelling, en onterecht gebruik kan achteraf leiden tot het alsnog betalen van de verschuldigde schenkbelasting.

Signalen Belastingtelefoon

Het lage beroep van beide vrijstellingen op het doenvermogen van burgers wordt ondersteund door gesprekken van burgers met de Belastingtelefoon. Uit deze gesprekken blijkt dat burgers beide vrijstellingen als makkelijke onderwerpen ervaren. De meeste burgers bellen om een bevestiging te krijgen van wat ze eigenlijk al hadden begrepen of hadden gelezen op de Belastingdienstwebsite. In de periode van 1 juni 2023 tot 1 juni 2024 is de Belastingtelefoon ongeveer 401 keer benaderd over de eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling, en ongeveer 25 keer over de eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling studie. Onderstaande geeft een samenvatting van de gesprekken.

Meest voorkomende vraag: mag ik naast de verhoogde vrijstelling ongeacht welk doel ook de reguliere jaarlijkse vrijstelling schenken?;
Burgers willen verifiëren hoe het zit met de vrijstelling wanneer de ouders niet meer bij elkaar zijn en of zij hierdoor recht hebben op 2x de vrijstelling. Dit is met behulp van de dialoogondersteuning duidelijk uit te leggen en ook met verwijzing naar de website. De burger geeft aan dat de gegeven informatie duidelijk is;
Veel gestelde vraag schenkingsvrijstelling dure studie: Kan deze vrijstelling ook gebruikt worden voor schulden (bijv. DUO studieschuld);
Schenkingsvrijstelling dure studie komt vaker naar voren in een algemeen gesprek; "Welke vrijstellingen zijn er?", dan dat specifiek deze vrijstelling aanleiding is voor de burger om telefonisch contact op te nemen;

Beoordeling doeltreffendheid regelingen

Algemene verhoogde schenkingsvrijstelling

Uit de parlementaire geschiedenis valt niet op te maken welk probleem de regeling tracht op te lossen. Naar alle waarschijnlijkheid vloeit de regeling voort uit de verzorgingsgedachte. Deze gedachte behelst het idee dat ouders de morele plicht hebben om hun kinderen te verzorgen. Schenkingen die kinderen op weg helpen in het leven vallen binnen de reikwijdte van deze verzorgingsplicht. Vanwege de morele plicht werd het belasten van deze schenkingen door de wetgever waarschijnlijk als onrechtvaardig gezien. Met deze formulering van de doelstelling is de regeling per definitie doeltreffend; de gepercipieerde onrechtvaardigheid wordt immers weggenomen door dit type schenkingen niet te belasten.

De regeling heeft door maatschappelijke ontwikkelingen aan relevantie ingeboet. De regeling is tot stand gekomen in een tijdperk waarin belangrijke levensgebeurtenissen een stuk geconcentreerder en eerder in het leven van het kind plaatsvonden dan nu het geval is. Ongehuwd samenwonen was aan het begin van de twintigste eeuw ongehoord en in een tijd zonder anticonceptiemiddelen werd trouwen snel opgevolgd door het krijgen van kinderen. Hoge incidentele kosten vielen in een kort tijdsbestek samen, met weinig tijd om zelf voor de kosten te sparen.

De eenmalige verhoogde vrijstelling is daarmee niet of in ieder geval minder noodzakelijk. In de moderne tijd worden belangrijke stappen in het leven meer uitgespreid in de tijd.¹⁸ Daarmee zijn de hoge incidentele kosten beter voorzienbaar en zouden ouders die hun kind financieel op weg willen helpen ook over meerdere jaren gebruik kunnen maken van de jaarlijkse schenkingsvrijstelling (€ 6.633 in 2024), aangevuld door besparingen van de kinderen zelf, of een consumptief krediet. Niet alle mijlpalen in het jonge leven zijn voorzienbaar. De lage belasting over ‘reguliere’ schenkingen roept echter de vraag op of een aparte schenkingsvrijstelling voor die gevallen noodzakelijk is. In afwezigheid van de faciliteit is de schenking ook netto¹⁹ bezien een flinke financiële steun in de rug.

Verhoogde schenkingsvrijstelling dure studie

Ook voor deze vrijstelling geldt dat de wetgever niet duidelijk gemaakt heeft welk probleem de regeling tracht op te lossen. Aannemelijk is dat de schenkingsvrijstelling tot doel heeft om het kind in staat te stellen een (dure) studie te kunnen volgen. Daarnaast is het waarschijnlijk dat men vanuit de verzorgingsgedachte belastingheffing op financiële steun van ouders aan hun kind bij het volgen van een (dure) studie onrechtvaardig achtte. Net als bij de algemene verhoogde vrijstelling geldt dat de regeling gegeven de doelstelling per definitie doeltreffend is. De gepercipieerde onrechtvaardigheid wordt weggenomen door dit type schenkingen niet te belasten.

De schenkingsvrijstelling voor een dure studie is niet noodzakelijk. Hier gaat hetzelfde argument op; schenkingen aan kinderen zijn laag belast waardoor ouders die hun kind financieel willen ondersteunen bij het volgen van een dure studie ook zonder vrijstelling hun kind bij hetzelfde geschonken bedrag een flinke financiële steun in de rug geven. Daarnaast valt mogelijk een deel van de studiekostenbetalingen voor een dure studie onder de wettelijke onderhoudsplicht en vormt daarmee geen schenking. Voor deze gevallen is de schenkingsvrijstelling niet noodzakelijk.

Beoordeling doelmatigheid regelingen

In de paragraaf over het feitelijk gebruik is de doelmatigheid van de eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling al ter sprake gekomen. In de analyses werd de doelmatigheid echter steeds partieel bekeken, terwijl er overlap kan bestaan tussen de doelmatigheidsindicatoren waardoor de doelmatigheid van de regeling kan worden onderschat. Een schenking op papier aan een verkrijger met een zeer hoog inkomen wordt zo twee keer als ondoelmatig bestempeld. Daarom worden alle indicatoren samengenomen en de schenkingen aan de hand van een beslisboom opgedeeld in afzonderlijke doelmatigheidscategorieën, gerangschikt van ondoelmatig naar potentieel doelmatig (zie figuur op volgende pagina).

De regeling is beperkt potentieel doelmatig. Ongeveer een kwart van de schenkingen is potentieel doelmatig. Bij deze schenkingen vond de schenking namelijk rondom een belangrijke levensgebeurtenis van de verkrijger plaats, was de schenking waarschijnlijk niet fiscaal gedreven en beschikte de verkrijger niet over een hoog liquide vermogen of verzamelinkomen. In deze gevallen wordt in ieder geval aan de voorwaarden voldaan die noodzakelijkerwijs passen bij de (afgeleide) beleidstheorie van de faciliteit.

Of in deze gevallen daadwerkelijk sprake is van doelmatigheid kan echter niet met zekerheid worden vastgesteld. Hiervoor is het benodigd te weten op welke wijze de schenking bij afwezigheid van de vrijstelling zou zijn vormgegeven. Zo blijkt uit de evaluatie van de, op onderdelen vergelijkbare giftenaftrek dat het financiële voordeel daar bij de gever landt in plaats van bij de verkrijger.²⁰ In afwezigheid van de regeling zou een deel van de ouders het geschonken bedrag verhogen om op hetzelfde nettobedrag uit te komen.

Beslisboom doelmatigheid schenkingen algemene verhoogde schenkingsvrijstelling 2021*

Draagt niet bij aan beleidsdoel

Draagt hoogstwaarschijnlijk niet bij aan beleidsdoel

Draagt waarschijnlijk niet bij aan beleidsdoel

Potentieel doelmatig

Draagt mogelijkerwijs niet bij aan beleidsdoel

* percentages zijn berekend door voor elk eindpunt van de beslisboom het aantal schenkingen te delen door het totaal aan schenkingen. In het totaal zijn alleen schenkingen geselecteerd die op alle voor de beslisboom relevante kenmerken gegevens bevatten (7.245 schenkingen)

Was de schenking een schenking op papier?

Was de verkrijger 39 jaar en werd er niet geschonken kort op een ‘life event’?

Nee

Had de verkrijger veel liquide vermogen of een hoog inkomen?

Werd er geschonken kort op een ‘life event’ van de verkrijger?

Nee

22%

10%

37%±

25%

Nee

± Een hoog liquide vermogen is een liquide vermogen hoger dan het 80^e percentiel binnen de gehele populatie van 25- t/m 40-jarigen, gedifferentieerd naar alleenstaanden en fiscale partners. Een hoog inkomen is op dezelfde manier bepaald. De gehanteerde grensbedragen zijn als volgt. Liquide vermogen: € 16.458 voor alleenstaanden en € 48.970 voor fiscaal partners . Verzamelinkomen: € 43.773 voor alleenstaanden en € 98.712 voor fiscaal partners.

Conclusies

Gebruik

In 2021 werd er volgens de aangiften circa 8.100 maal geschonken onder de algemene verhoogde schenkingsvrijstelling, waarbij er voor circa € 230 miljoen aan vermogen werd overgedragen van ouder(s) op kind. Dat is circa 3% van het totaal aan vermogen dat in 2021 door ouders aan hun kind(eren) werd geschonken en waarover aangifte is gedaan. Voorlopige cijfers over 2022 laten zien dat het aantal schenkingen door is gegroeid naar minimaal 10.000 per jaar. Door het afschaffen van de eenmalig verhoogde schenkingsvrijstelling voor de eigen woning zal dit aantal naar verwachting verder toenemen. Toekomstige cohorten ouders die hun kind financieel willen ondersteunen bij de aanschaf van een woning zullen dit voortaan via de algemene verhoogde schenkingsvrijstelling doen. Het budgettaire beslag van de regeling zal daarom doorgroeien naar een geschat bedrag van € 43 miljoen.

Van de verhoogde schenkingsvrijstelling voor een dure studie wordt nauwelijks gebruikgemaakt. In de periode 2010 – 2021 werd er gemiddeld genomen 23 keer per jaar aangifte gedaan. Het budgettaire beslag van deze regeling is dan ook verwaarloosbaar.

Doeltreffendheid

Uit de parlementaire geschiedenis valt niet op te maken welke problemen beide regelingen trachten op te lossen. Naar alle waarschijnlijkheid vloeien beide regelingen voort uit de verzorgingsgedachte. Deze gedachte behelst het idee dat ouders de morele plicht hebben om hun kinderen te verzorgen. Het geven van een flinke financiële steun in de rug van het kind valt binnen de reikwijdte van deze verzorgingsplicht. Vanwege de morele plicht werd het belasten van deze schenkingen door de wetgever waarschijnlijk als onrechtvaardig gezien. Met deze doelstelling is de regeling per definitie doeltreffend; de gepercipieerde onrechtvaardigheid wordt immers weggenomen door dit type schenkingen niet te belasten.

Beide vrijstellingen zijn niet noodzakelijk. Schenkingen (zonder vrijstelling) van ouders op kinderen worden immers laag belast. Ouders die hun kind financieel willen ondersteunen bij het volgen van een dure studie of bij het zetten van een belangrijke stap in het leven kunnen ook zonder vrijstelling met hetzelfde geschonken bedrag hun kind netto bezien een flinke financiële steun in de rug geven. Verder geldt voor de algemene verhoogde schenkingsvrijstelling dat jongeren de belangrijke stappen in het leven meer gespreid zetten dan in het tijdperk waarin de regeling haar oorsprong vindt. Daarmee zijn de hoge incidentele uitgaven beter voorzienbaar en kunnen ouders die hun kind financieel willen ondersteunen ook over meerdere jaren gebruik maken van de jaarlijkse schenkingsvrijstelling (€ 6.633 in 2024), aangevuld door besparingen van de kinderen zelf, of een consumptief krediet.

Doelmatigheid

De algemeen verhoogde schenkingsvrijstelling is op zijn hoogst beperkt doelmatig. Ongeveer een kwart van de schenkingen is potentieel doelmatig. Bij deze schenkingen vond de schenking namelijk rondom een belangrijke levensgebeurtenis van de verkrijger plaats, was de schenking waarschijnlijk niet fiscaal gedreven en beschikte de verkrijger niet over een hoog liquide vermogen of verzamelinkomen. Of de regeling daarbij daadwerkelijk doelmatig is, hangt af van de mate waarin het financiële voordeel landt bij de verkrijger of de gever.

De verhoogde schenkingsvrijstelling voor een dure studie leidt vanwege het zeer beperkte gebruik niet tot noemenswaardige gemiste inkomsten voor de overheid door oneigenlijk gebruik of door gebruikers die ook in afwezigheid van de regeling hetzelfde nettobedrag hadden geschonken (cadeau-effect). Ook de uitvoeringskosten zijn beperkt. Het is echter wel de vraag of de beperkte uitvoeringskosten in verhouding staan tot het zeer beperkt aantal gebruikers.

Uitvoering

De Belastingdienst ervaart beide vrijstellingen als beperkt complex in de uitvoering en handhaving. Het vermoeden bestaat dat burgers zich niet altijd bewust zijn van de aangifteplicht voor beide vrijstellingen. Dit geldt vooral voor de schenkingsvrijstelling voor een dure studie. In 2025 wordt een extern onderzoek uitgezet naar het bewustzijn van burgers over (de aangifteplicht bij) schenkbelasting, om vast te kunnen stellen waar de handhaving(scommunicatie) kan worden verbeterd. Beide vrijstellingen worden in het onderzoek meegenomen.

Doenvermogen

Beide vrijstellingen doen een beperkt beroep op het doenvermogen van de burger. De voorwaarden zijn beperkt in aantal en eenvoudig. Burgers moeten wel zelf vaststellen of ze voldoen aan de voorwaarden en bijvoorbeeld bijhouden of men niet al eerder een beroep heeft gedaan op een eenmalige schenkingsvrijstelling. Het lage beroep van beide vrijstellingen op het doenvermogen van burgers wordt ondersteund door gesprekken van burgers met de Belastingtelefoon. Uit deze gesprekken blijkt dat burgers beide vrijstellingen als makkelijke onderwerpen ervaren.

Bijlage 1: Toetsingskader fiscale regelingen

Algemene verhoogde vrijstelling

1. Is sprake van een heldere probleemstelling?

Nee, de wetgever heeft niet toegelicht welk probleem de regeling tracht te verhelpen.

2. Is er noodzaak tot overheidsingrijpen?

Nee, de regeling is ingehaald door de tijd. In de moderne tijd worden belangrijke stappen in het leven meer uitgespreid in de tijd. Daarmee zijn de hoge incidentele kosten beter voorzienbaar en zouden ouders die hun kind financieel op weg willen helpen ook over meerdere jaren gebruik kunnen maken van de jaarlijkse schenkingsvrijstelling (€ 6.633 in 2024), aangevuld door besparingen van de kinderen zelf, of een consumptief krediet. Niet alle mijlpalen in het jonge leven zijn voorzienbaar. De lage belasting over ‘reguliere’ schenkingen roept echter de vraag op of een aparte schenkingsvrijstelling voor die gevallen noodzakelijk is. In afwezigheid van de faciliteit is de schenking ook netto bezien een flinke financiële steun in de rug.

3. Is het te bereiken doel helder en eenduidig geformuleerd?

De wetgever heeft geen probleemstelling gedefinieerd en er is geen noodzaak voor overheidsingrijpen. Daarmee is deze vraag niet van toepassing.

4a. Kan worden aangetoond waarom financiële interventie de voorkeur verdient boven niet-financiële instrumenten?

De wetgever heeft geen probleemstelling gedefinieerd en er is geen noodzaak voor overheidsingrijpen. Daarmee is deze vraag niet van toepassing.

4b. Kan worden aangetoond waarom een subsidie de voorkeur verdient boven een heffing?

De wetgever heeft geen probleemstelling gedefinieerd en er is geen noodzaak voor overheidsingrijpen. Daarmee is deze vraag niet van toepassing.

4c. Kan worden aangetoond waarom een fiscale subsidie de voorkeur verdient boven een directe subsidie?

De wetgever heeft geen probleemstelling gedefinieerd en er is geen noodzaak voor overheidsingrijpen. Daarmee is deze vraag niet van toepassing.

5. Is de maatregel doeltreffend?

Ja, door de manier waarop de doelstelling is geformuleerd is de regeling per definitie doeltreffend.

6. Is de maatregel doelmatig?

De regeling is beperkt potentieel doelmatig. Ongeveer een kwart van de schenkingen is potentieel doelmatig. In deze gevallen wordt namelijk in ieder geval aan de voorwaarden voldaan die noodzakelijkerwijs passen bij de (afgeleide) beleidstheorie van de faciliteit. Of in deze gevallen daadwerkelijk sprake is van doelmatigheid kan echter niet met zekerheid worden vastgesteld. Hiervoor is het benodigd te weten op welke wijze de schenking bij afwezigheid van de vrijstelling zou zijn vormgegeven.

Schenkingsvrijstelling dure studie

1. Is sprake van een heldere probleemstelling?

Nee, de wetgever heeft niet toegelicht welk probleem de regeling tracht te verhelpen.

2. Is er noodzaak tot overheidsingrijpen?

Nee, de lage belasting over ‘reguliere’ schenkingen roept de vraag op of een aparte schenkingsvrijstelling voor schenkingen voor een dure studie noodzakelijk is. In afwezigheid van de faciliteit is de schenking ook netto bezien een flinke financiële steun in de rug.